Tiểu luận Đổi mới công tác kế hoạch hóa theo hướng lập kế hoạch gắn với nguồn lực

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN VIỆN ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC --------0O0-------- TIỂU LUẬN MÔN KẾ HOẠCH HÓA PHÁT TRIỂN Đề tài: Vì sao cần phải đổi mới công tác kế hoạch hóa theo hướng lập kế hoạch gắn với nguồn lực? Phân tích việc đổi mới công tác kế hoạch hóa theo hướng lập kế hoạch gắn với nguồn lực. HÀ NỘI, 12/2010 Muốn kế hoạch (KH) thực sự là công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước thì KH phải gắn với nguồn lực, trong đó không chỉ nguồn lực tự nhiên, vật chất và tài chính mà tất cả các nguồn lực về con người, xã hội – thể chế cũng phải được phát huy tối đa. Do đó, lập KH gắn với nguồn lực nói chung và lập KH gắn với nguồn lực tài chính nói riêng trở thành một đòi hỏi cấp thiết trong đổi mới công tác KH hoá cũng như trong việc lập dự toán ngân sách (NS) nhà nước hiện nay. Trong phạm vi bài luận này chỉ đề cập tới lập KH gắn với nguồn lực tài chính. Vì sao phải lập KH gắn với nguồn lực tài chính? Lập KH gắn với nguồn lực tài chính đang trở thành một đòi hỏi cấp thiết hiện nay là do những lý do chính sau đây: ü Thứ nhất, Phương pháp lập KH gắn với nguồn lực tài chính là nhằm khắc phục những yếu kém của hệ thống soạn lập KH và NS truyền thống hiện nay: ° Lâu nay, trong lập KH, chúng ta chỉ quan tâm đến nguồn lực tự nhiên và tài chính và trong nguồn lực tài chính cũng chủ yếu đề cập đến nguồn lực từ NS. Tuy vậy, soạn lập NS vẫn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa KH phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, dẫn đến mục tiêu KH đề ra nhưng không có hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện. Điều này làm KH bị xem nhẹ, tình trạng KH “treo” diễn ra phổ biến, trong khi nguồn lực vốn đã hạn hẹp lại bị dàn trải, hiệu quả đầu tư thấp. ° Quy trình lập KH và NS hiện tại không gắn được việc đạt được các mục tiêu và đáp ứng các chỉ tiêu với số NS cần có: việc kiểm soát đầu vào được coi trọng hơn trong khi ít quan tâm đến việc cải thiện kết quả hoạt động của ngành thông qua việc đáp ứng được các mục tiêu và chỉ tiêu của ngành. °  Do NS soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển kinh tế xã hội dài hạn. Nguồn lực của NS phân bổ mang tính dàn trải; thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu. °  NS soạn lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không tiên đoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. NS năm sau được soạn lập trên cơ sở NS năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Các hoạt động tiếp diễn năm này sang năm khác trong khi các nguồn lực có thể đang giảm dần. Do vậy, một số hoạt động có thể không được cung cấp đủ nguồn tài chính. ° NS chi thường xuyên và NS chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm không thực hiện nghiêm túc, một số khoản mục chi được đưa vào thực hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của xã hội trong quy trình NS.   ü Thứ hai, Việc lập KH gắn với nguồn lực tài chính nhằm mục tiêu tổng quát là tạo ra một bản KH đảm bảo bằng các cơ chế, chính sách về tài chính vững chắc. Trong KH đó thể hiện rõ những hoạt động nào sẽ được đảm bảo bằng nguồn từ Nhà nước; những hoạt động nào được đảm bảo bằng các nguồn từ khu vực tư nhân và làm cách nào để có được các nguồn lực tài chính đó. Nếu không đủ nguồn lực cũng như cơ chế huy động nguồn lực không vững chắc, cần xem xét lại mục tiêu và hoạt động trong bản KH nhằm đảm bảo KH trở thành hiện thực. ü Thứ ba, Việc lập KH gắn với nguồn lực tài chính dựa trên việc thừa nhận rằng các nguồn NS nhà nước là có hạn và không thể tăng trong thời kỳ trung hạn. Do vậy, cần tập trung vào việc đạt được các kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có. Đây không phải là một công cụ để tạo ra nhiều nguồn lực hơn. Thay vào đó, đây là công cụ để xác định số nguồn lực hiện có và phân bổ những nguồn lực này phù hợp với các ưu tiên và khả năng nguồn lực của địa phương. Phương pháp soạn lập NS mới này đang chú trọng tới việc xác định và đánh giá hiệu quả hoạt động của các Bộ, ngành, địa phương và cơ quan Nhà nước trong việc hoàn thành các mục tiêu đề ra. Cụ thể: ° Tạo cơ sở chiến lược cho việc soạn lập NS nhà nước nhằm hướng các khoản chi tiêu tới việc đạt được các mục tiêu đề ra. ° Xây dựng một tổng thể nguồn lực tài chính phục vụ KH phát triển thống nhất, bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên từ nguồn của nhà nước, các nhà tài trợ và đóng góp của nhân dân. ° Chú trọng tới hiệu quả hoạt động của Bộ, ngành, đơn vị và đánh giá hiệu quả sử dụng tổng nguồn lực. ° Đưa ra một tầm nhìn từ 3 đến 5 năm để các Bộ, ngành, đơn vị có thể lập KH hoạt động cho mình. Nhìn chung, phương pháp lập KH gắn với nguồn lực là nhằm đáp ứng ba yêu cầu của quản lý chi tiêu công hiện đại, cụ thể như trong bảng sau: Yêu cầu của quản lý chi tiêu công hiện đại KH gắn với nguồn lực 1. Kỷ luật tài khoá tổng thể Xác định gói NS một cách rõ ràng. Tăng cường kiểm soát xu hướng chi tiêu của các đơn vị về tổng thể. Chỉ rõ khó khăn với những đề xuất chi tiêu mới và sự cần thiết phải có các biện pháp tiết kiệm và tạo nguồn thu mới. Xác lập trần NS cứng nhưng có thể cam kết tương đối chắc chắn 2. Hiệu quả phân bổ Tái phân bổ cho những hoạt động ưu tiên trong từng giai đoạn. Có thời gian dài hơn để cân nhắc các chính sách hoặc đưa ra quyết định. Tập trung thảo luận NS vào các chính sách, chương trình mới. Dự toán NS chỉ cần chú ý đến các đề xuất mới, tránh cho đơn vị khỏi mất thời gian về các đề xuất hiện có. 3. Hiệu quả hoạt động Dựa trên những đầu ra (sản phẩm, dịch vụ) và kết quả cuối cùng rõ ràng. Giải pháp để lập KH gắn với nguồn lực tài chính Để lập KH gắn với nguồn lực tài chính chúng ta đã, đang và cần tiếp tục đẩy mạnh áp dụng các phương pháp sau: * Lập ngân sách theo kết quả đầu ra.  ü Lập NS theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa trên cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của chính phủ.  Quản lý NS đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản trong quản lý chi tiêu công, đó là: tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể; phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép; nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa công.  ü Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ((MTEF: Medium-Term Expenditure Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia.    Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NS nhà nước được xác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận.   MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5 năm. Vì vậy, để đạt được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi phải thiết lập các công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên. Những thuận lợi, khó khăn, cơ hội, thách thức, điểm mạnh, điểm yếu của các tỉnh khi triển khai áp dụng MTEF tại địa phương. ° Điểm mạnh. - Sự đồng thuận, ủng hộ, quyết tâm của lãnh đạo chính quyền. Tính sẵn sàng áp dụng của các cấp ngân sách và đơn vị sử dụng ngân sách. - Tính năng động, tự chủ và sự phối hợp của từng ngành, từng địa phương tương đối cao. - Đội ngũ cán bộ trẻ, một bộ phận có năng lực tốt, cơ sở vật chất để thực hiện tương đối đáp ứng được. - Các đơn vị, địa phương có kinh nghiệm trong việc tự chủ quản lý, sử dụng NS thông qua cơ chế phân cấp NS được thực hiện trong các năm qua. - Đã có định mức chi tiêu hợp lý áp dụng trong các năm qua. - Một số sở, địa phương đã được đào tạo về MTEF cũng như đã tìm hiểu MTEF qua các phương tiện thông tin, qua công việc thực hiện. - Đã có định hướng chiến lược, quy hoạch phát triển được Thủ tướng chính phủ phê duyệt, một số mục tiêu của tỉnh đã được xác đinh tương đối rõ ràng, cụ thể; kinh tế - xã hội phát triển ổn định. ° Điểm yếu. - Đội ngũ cán bộ làm công tác KH nhìn chung chưa được đào tạo một cách bài bản do vậy năng lực, trình độ chuyên môn vẫn còn hạn chế. - Việc xây dựng KH hiện tại nặng tính đối phó với tình hình thực tế của từng ngành, chưa có tầm nhìn chiến lược lâu dài và đã trở thành thói quen khó khắc phục. KH xây dựng dựa theo định mức chung, chưa tính đến việc triển khai thực tế của từng địa phương. - Hầu hết các tỉnh nguồn lực tài chính còn hạn chế, chưa tự cân cân đối được thu chi NS do vậy khó xác định, phân bổ cho các nhiệm vụ ưu tiên giữa các ngành và các địa phương, trở ngại trong việc thực hiện các mục tiêu. - Hệ thống cơ sở dữ liệu, số liệu tuy tương đối đầy đủ nhưng chưa hệ thống hóa; việc trao đổi thông tin giữa các cơ quan ban ngành trong tỉnh đôi lúc còn trở ngại. Cơ sở vật chất phục vụ cho áp dụng thí điểm MTEF chưa được đầu tư đồng bộ. - Việc nắm bắt, tiếp cận MTEF còn mới mẽ. Chưa có các công cụ, phương pháp và hỗ trợ kỹ thuật. ° Cơ hội. - Gắn kết việc xây dựng KH phát triển kinh tế - xã hội với quản lý tài chính, tăng cường chức năng giám sát và nâng cao năng lực quản lý giữa việc hoạch định và tổ chức thực hiện. - Đánh giá được số lượng và chất lượng cung ứng các dịch vụ công cũng như tác động ảnh hưởng của việc chi tiêu NS, những kết quả mang lại của các KH. - Nâng cao hiệu quả quản lý NS gắn với các kết quả đầu ra. Có cái nhìn tổng thể và trung hạn về các nguồn lực mà đơn vị có thể khai thác, sử dụng hoặc được phân bổ. Tăng tính chủ động cho các cấp chính quyền, các đơn vị sử dụng NS trong bố trí, sử dụng nguồn lực được dự báo trước. - Nâng cao tầm nhìn, kỹ năng, kỹ thuật lập KH, hoạch định các chính sách, chiến lược phù hợp với địa phương. - Nâng cao năng lực và thực quyền của chính quyền địa phương từng cấp. Theo dõi và giám sát quá trình lập dự toán, phân bổ nguồn lực và sử dụng NS được tốt hơn, thiết thực hơn. Cung cấp công cụ giúp ngăn chặn tình trạng sử dụng NS lãng phí, kém hiệu quả, hạn chế phân bố nguồn lực dàn trải manh mún. - Ít bị tác động, xáo trộn lớn bởi các tác nhân làm ảnh hưởng đến các mục tiêu đặt ra. - Phù hợp với xu hướng phát triển. Tăng cường năng lực cho cán bộ theo xu hướng phát triển và hội nhập. Tiếp cận với cách điều hành NS tiên tiến, làm thay đổi phong cách làm việc của công chức theo hướng hiện đại, khoa học hơn. Tạo sự linh hoạt chủ động cho cán bộ quản lý các cấp, ngành, địa phương. - Có cơ chế chính sách thoáng mở, môi trường đầu tư tương đối thuận lợi cho việc huy động các nguồn lực. - Tăng cường xây dựng chính sách và lựa chọn quyết định ưu tiên gắn với các nguồn lực. - Tránh được  những bất cập cục bộ khi xây dựng KH từng năm một. - Trong khuôn khổ nguồn lực xác định, tăng tính chủ động sử dụng NS để đạt các mục tiêu hằng năm gắn với trung hạn và dài hạn. ° Thách thức. - Tình hình kinh tế - xã hội còn chứa đựng nhiều yếu tố có khả năng gây bất ổn, chức năng nhiệm vụ của các ngành thường xuyên thay đổi, chế độ tiền lương không ổn định, chỉ số giá tiêu dùng còn tăng cao. - Khó dự báo chính xác các nguồn lực, đặc biệt là thu NS. Tính ổn định chưa đảm bảo, dễ xảy ra thiếu NS nếu nguồn thu không đảm bảo. - Đòi hỏi lãnh đạo phải có tầm nhìn bao quát, có tư duy chiến lược, hoạch định trong đầu tư phát triển. Đòi hỏi sự đồng thuận cao từ tỉnh đến cơ sở. - Vẫn còn sự áp đặt, chủ quan của các cơ quan cấp trên trong việc điều hành, phân bổ NS. - Thói quen trong điều hành NS truyền thống với việc phải thay đổi quy trình soạn lập, điều hành NS để phù hợp với xu thế hiện nay. Sẽ còn bộ phận nhỏ nào đó, nơi nào đó không đồng tình do quen với cơ chế xin cho trong điều hành NS truyền thống. - Chưa có định hướng về phân bổ nguồn lực cấp quốc gia, vùng, khu vực. Sự phát triển không đồng đều giữa các khu vực. - Những chi tiêu phát sinh sẽ là những thách thức dẫn đến phải điều chỉnh ở giữa và cuối kỳ KH, trong đó những điều chỉnh tăng chi NS sẽ làm khó khăn cho cấp chịu trách nhiệm cấp phát NS bổ sung. - Sức ép từ nhu cầu đầu tư đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. - Sự gắn kết giữa KH huy động nguồn lực nhà nước với các nguồn lực khác (khu vực tư nhân, đầu tư nước ngoài, ...) cũng như mục tiêu KH của nhà nước với các mục tiêu KH của khu vực ngoài nhà nước. - Mức độ “cân bằng tương đối” giữa các ngành, các địa phương trong việc phân bổ nguồn lực. Tóm lại, việc áp dụng MTEF sẽ: + Giúp chính quyền địa phương có cái nhìn tổng thể và trung hạn về các nguồn lực có thể có của địa phương, từ đó, giúp chính quyền các cấp chủ động, linh hoạt hơn trong chính sách và biện pháp huy động, phân bổ các nguồn lực + Cung cấp công cụ tốt nhất giúp hạn chế tình trạng phân bổ nguồn lực dàn trải, manh mún; giúp ngăn chặn tình trạng sử dụng NS lãng phí, kém hiệu quả. + Tạo điều kiện cho việc theo dõi và giám sát quá trình lập dự toán, phân bổ nguồn lực và sử dụng NS được tốt hơn, thiết thực hơn. + Góp phần thiết thực nhất vào việc gắn kết việc huy động, phân bổ những nguồn lực sẵn có của địa phương với việc thiết kế, xây dựng và tổ chức thực hiện các mục tiêu của kế hoạch PTKTXH của địa phương. * Lập KH có sự tham gia của cộng đồng Với một tỉnh trung bình của Việt Nam hiện nay, nguồn lực từ NS chỉ chiếm khoảng 50- 60% tổng VĐT toàn xã hội. Điều đó có nghĩa là nếu chỉ dựa vào nguồn lực NS thôi thì không thể tạo ra bước phát triển đột phá cho tỉnh. Như vậy, làm thế nào để khai thác và phát huy tối đa các nguồn lực khác ngoài NS, đặc biệt là từ khu vực tư nhân là một câu hỏi lớn cần đặt ra. Trong kinh tế thị trường, nhà nước không thể chỉ định khu vực tư nhân phải đầu tư vào ngành này ngành khác,vùng này vùng kia…Đó là lựa chọn của bản thân nhà đầu tư, dựa trên sự cân nhắc về khả năng sinh lợi của các dự án đầu tư khác nhau. Do đó, để thu hút nguồn lực này, nhà nước chỉ có thể dựa vào một môi trường chính sách thuận lợi, thân thiện với các nhà đầu tư, nhằm hướng các nhà đầu tư đầu tư vào những lĩnh vực mà tỉnh mong muốn. Muốn vậy, cần có sự đổi mới về thể chế để tạo ra một môi trường như vậy. Mặt khác, để làm được điều đó, nhà nước cũng cần có một KH mang tầm chiến lược, trong đó có tính đến nhu cầu, nguyện vọng của các nhà đầu tư nói riêng và tất cả các thành phần kinh tế nói chung. Nói cách khác, bản KH đó phải có tính chất cùng tham gia. Chỉ khi nào cộng đồng dân cư và doanh nghiệp thấy tiếng nói của mình được phản ánh trong bản KH, chỉ khi nào mục tiêu phát triển được đề ra trong bản KH đồng thuận với mong muốn của người dân và doanh nghiệp thì khi đó các thành phần này mới thấy bản KH đó là “của họ” và họ mới tích cực cùng chính quyền phấn đấu hoàn thiện nó. Và cũng chỉ lúc đó, Nhà nước mới có thể hy vọng huy động được một cách tối đa nguồn lực tài chính ngoài NS vào đầu tư phát triển. Lập KH gắn với nguồn lực là một nguyên tắc có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả của công tác KHH định hướng thị trường. Đây không phải là một phương pháp mới đối với nhiều nước trên thế giới nhưng lại là một phương pháp còn quá mới mẻ đối với hầu hết các địa phương ở Việt Nam. Lâu nay, các tỉnh, địa phương vẫn quen với kiểu lập KH bao cấp, lạc hậu nên việc áp dụng phương pháp mới sẽ gặp nhiều khó khăn. Ngay cả các tỉnh đã tiến hành thực hiện phương pháp này cũng không tránh khỏi những bối rối, hạn chế, tồn tại nhất định. Điều này đòi hỏi Nhà nước và các cơ quan KH phải đưa ra được những lựa chọn đường lối, chính sách và các giải pháp thông minh, sáng suốt để công tác lập KH gắn với nguồn lực trở thành một “ thói quen tốt” của các tỉnh, các địa phương. “ Cũng như cây cọ là công cụ giúp người họa sĩ vẽ tranh, cây kim là công cụ giúp người thợ may may áo, KH là công cụ giúp các nhà quản lý thực hiện tốt hơn vai trò quản lý sự phát triển KTXH trên địa bàn. Tuy nhiên, cũng là những công cụ đó, nếu người họa sĩ biết sử dụng một cách thuần thục thì có thể trở thành nổi tiếng, người thợ may có thể thu hút được nhiều khách hàng, còn nếu không thì chỉ là những người thợ bình thường. KH cũng vậy. Nhà quản lý nào biết sử dụng công cụ này một cách nhuần nhuyễn và đúng cách thì nó sẽ hỗ trợ đắc lực cho công tác quản lý. Ngược lại, nếu chúng ta tiếp tục sử dụng nó một cách hình thức thì bản KH soạn thảo ra sẽ không có nhiều ý nghĩa đóng góp vào việc nâng cao chất lượng quản lý ở địa phương” ( Th.s. Vũ Cương, phó trưởng Bộ môn Kinh tế công cộng, Khoa Kế hoạch và phát triển, trường Đại học Kinh tế quốc dân)