Tiểu luận Thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam và phương pháp xử lí bội chi ngân sách nhà nước dưới góc độ của luật Ngân Sách Nhà Nước 2002

dụng thuế bất động sản đúng đắn là một cách đảm bảo sự bền vững trong ngân sách nhà nước, đồng thời giúp nhà nước thực hiện được các chương trình đầu tư cơ sở hạ tầng vì quốc tế nhân sinh. Chính phủ điều chỉnh tăng mức thuế xuất, thuế nhập bằng trần tối đa theo cam kết trong WTO của năm 2008 đối với các hàng hóa tiêu dùng không khuyến khích nhập khẩu ( ô tô nguyên chiếc, linh kiện và phụ tùng mô tô, một số mặt hàng điện tử điện lạnh…) ; điều chỉnh giảm thuế nhập khẩu đối với một số nhóm mặt hang thiết thực phục vụ sản xuất (một số mặt hàng sản xuất thức ăn chăn nuôi, giấy in báo…) để góp phần bình ổn giá điều chỉnh tăng thuế xuất khẩu đối với hang hóa là tài nguyên thiên nhiên, khoáng sản (dầu thô,than đá, quặng kim loại…) điều chỉnh tăng lệ phí trước bạ đối với ô tô con nguyên chiếc dưới 10 chỗ ngồi; thực hiện biện pháp kéo dài, giãn thời hạn nộp thuế và giảm thuế đối với các đơn vị sản xuất kinh doanh, hoạt động chế biến và xuất khẩu, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp vượt qua khó khăn do giá đầu vào tăng cao, duy trì và tăng sản xuất xuất khẩu. 1.2 Giảm chi Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công và chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước . Đây là một giải pháp tuy mang tính tình thế ,nhưng vô cùng quan trọng với mỗi quốc gia khi sảy ra bội chi ngân sách và xuất hiện lạm phát .triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công có nghĩa là chi đầu tư vào những dự án mang tính chủ đạo , hiệu quả nhằm tạo ra những đột phá cho sự phát triển kinh tế _xã hội ,đặc biệt những dự án chưa hoặc không hiệu quả thì phải cắt giảm ,thậm chí không đầu tư .Mặt khác bên cạnh việc triệt để tiết kiệm các khoản thu đầu tư công ,những khoản chi thường xuyên của nhưng cơ quan nhà nước cũng phải cắt giảm nếu những khoản chi này không hiệu quả và chưa thực sự cần thiết Một trong những giải pháp quan trọng được quốc hội thông qua là cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng ưu tiên cho an sinh xã hội; tăng chi có trọng điểm cho phát triển nông nghiệp, nông thôn và những vùng khó khăn, nhất là 61 huyện có tỉ lệ nghèo cao. Quốc hội quyết định: cần rà soát kĩ nguồn vốn nhà nước bố trí cho các dự án, công trình thuộc trách nhiệm đầu tư của ngân sách nhà nước sao cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước thực hiện. Không bố trí vốn ngân sách nhà nước cho các dự án công trình không thuộc lĩnh vực ngân sách nhà nước đầu tư. Chính phủ Việt Nam vì được đặt trong bối cảnh chống lạm phát nên chính sách tài khóa của chính phủ trong thời gian vừa qua chỉ hướng đến mục đích giảm chi tiêu công (gồm đầu tư công và chi thường xuyên ) và qua đó giảm tổng cầu .Cụ thể chính phủ chỉ định : - Cắt giảm nguồn đầu tư từ ngân sách và tín dụng nhà nước -Rà soát và cắt bỏ các hạng mục đầu tư kém hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước -Cắt giảm chi thường xuyên của bộ máy nhà nước các cấp Tổng đầu tư nhà nước (từ ngân sách ,tín dụng nhà nước thông qua doanh nghiệp nhà nước) luôn chiếm trên 50% tổng đầu tư của toàn xã hội .Vì vậy không nghi ngờ gì ,nếu nhà nước có thể cắt giảm một số hạng mục đầu tư kém hiệu quả và có thứ tự ưu tiên thấp thì sức ép gia tăng lạm phát chắc chắn sẽ nhẹ đi .Cũng tương tự vậy ,lạm phát cũng sẽ được kiềm chế bớt nếu các cơ quan nhà nước có thể cắt giảm chi tiêu thường xuyên (chiếm 56% tổng chi ngân sách năm 2007) Mặc dù việc cắt giảm chi tiêu là hoàn toàn đúng đắn , song hiệu lực của những biện pháp cụ thể đến đâu còn chưa chắc chắn vì ít nhất có 4 lý do : -Thứ nhất việc cắt giảm ,thậm chí giãn tiến độ đầu tư công không hề dễ dàng , nhất là khi những dự án này đã được các cơ quan lập các cấp quyết định ,dã dược đưa vào quy định của các bộ ,ngành địa phương ,đã được triển khai , và nhất là khi chúng gắn với lợi ích thiết thân của những cơ quan liên quan đến dự án -Thứ 2 :nhà nước hầu như không thể kiểm soát các khoản đầu tư của các DNNN một mặt là do chính sách phân cấp trong quản lý đầu tư ,và mặt khác là do một số tập đoàn lớn đã tự thành lập ngân hàng riêng - Thứ 3 : Với tốc độ lạm phát nhanh như hiện nay thì chỉ cần giữ được tổng ức đầu tư công theo đúng dự toán cũng được coi là một thành tích đáng kể -Thứ 4 : kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng việc giảm chi thường xuyên rất khó khăn nên đây là hạng mục cuối cùng nằm trong danh sách cắt giảm . Hơn thế với thực tế ở việt nam thì phạm vi chi thường xuyên có thể cắt giảm không nhiều . Đầu tiên là phải trừ đi quỹ lương ( chiếm khoảng 2/3 tổng chi thường xuyên ),sau đó trừ đi các khoản phụ cấp có tính chất lương ,chi chính sách chế độ ,tiền đóng niêm liễn cho các tổ chức quốc te, các khoản chi thường xuyên đã được thực hiện … Theo ước lượng của bộ kế hoạch và đầu tư thì nếu làm thật quyết liệt thì sẽ giảm được khoảng 3000 tỷ đồng chi hội họp và mua sắm xe ,tức giảm được khoảng 0,8 tổng chi ngân sách nhà nước . 2. Vay nợ Căn cứ vào khoản 2 Điều 8 Luật NSNN năm 2002 : “Bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn”Như vậy theo Luật NSNN năm 2002 thì các cơ quan có thẩm quyền đã áp dụng các biện pháp vay nợ để bù đắp bội chi NSNN nhằm đảm bảo cân đối NSNN . Cụ thể như sau : 2.1 Vay nợ trong nước Sự thiếu hụt ngân sách do nhu cầu vốn tài trợ cho sự phát triển nền kinh tế quá lớn đòi hỏi phải đi vay để bù đắp . Điều này được thể hiện qua việc chúng ta chỉ vay để đầu tư phat triển kết cáu ha tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển đất nước . Nhưng trên thực tế số tiền vay ,đặc biệt của nước ngoài chưa được quản lý chặt chẽ .Tình trạng đâu tư dân trải ở các địa phương vẫn chưa đươc khắc phục triệt để tiến độthi công nhưng dự án trọng điểm quốc gia còn chậm và thiếu hiệu quả .Chính vì vậy các khoản đầu tư phát triển lấy từ nguồn vốn nay cả trong và ngoài nước cần đảm bảo các quy định của ngân sách nhà nước và mức bội chi cho phép hằng năm do quốc hội quyêt định Tập trung các khoản vay do trung ương đảm nhận các nhu cầu đầu tư của địa phương cần được xem xét và thực hiện bổ xung từ ngân sách cấp trên thực hiện như vậy ,tránh được đầu tư tràn lan kém hiệu quả va để tồn ngân sách quá lớn quản lý chặt chẽ số bội chi ngân sách nhà nước .Hiên tại chúng ta đang đưng rước mâu thuẫn giưa nhu cầu vốn cho vay đầu tư với nguồn nhân lực hạn hẹp . Nếu thực hiên thắt chặt ,hạn chế vay để đầu tư sẽ kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế đang có nhu cầu vay vốn rất cao .Nhưng nếu chung ta không kiểm soát chặt chẽ các khoản vay của ngân sách nhà nước ,nhất là vay vốn của ngân sách địa phương thi nguy cơ ảnh hưởng tới nên an ninh tài chính quốc gia ,sự bền vững của ngan sách nhà nước .Thực hiên đầu tư tập trung cũng có lợi là bảo đảm phát triển hài hòa cân đối giưa các vùng miền trong toàn quốc . khi các địa phương vay vốn để đầu tư sẽ kien quyết không bố trí nguồn chi thường xuyên cho việc vận hành các công trình khi hoàn thành và đi vào hoạt động cũng như chi phí duy tu ,bả dưỡng các công trình ,làm giảm hiệu quả đầu tư . Có như vậy các địa phương phải tự cân đói nguồn kinh phí này chứ không thể yêu cầu cấp trên bổ sung ngân sách nhà nước Vay trong nước được chính phủ thực hiện dưới hình thức phát hành công trái ,trái phiếu .Công trái ,trái phiếu là những chứng chỉ ghi nhận nợ của nhà nước ,là một loại chứng khoán hay trái khoán do nhà nước phát hành để vay các dân cư ,các tổ chức kinh tế xã hội và ngân hàng .Ở việt nam chính phủ thường ủy nhiệm cho kho bạc nhà nước phát hành trái phiếu dưới các hình thức tín phiếu kho bạc và trái phiếu kho bạc, trái phiếu công trình NĂM 2009 SỐ TIỀN VAY TRONG NƯỚC (tỷ đồng) 48.009 2007 43000 2006 36000 2005 32420 2004 27450 2003 22895 2002 18382 Ưu điểm :Đây là biện pháp cho phép chính phủ có thể giảm bội chi ngân sách mà không cần phải tăng cơ sở tiền tệ hoặc giảm dư trữ quốc tê . Vì vậy ,biện pháp này được coi là một cách hiệu quả để kiềm chế lạm phát Nhược điểm : viêc khắc phục bội chi ngân sách bằng nợ tuy không gây ra lạm phát trước mắt nhưng nó lại có thể làm tăng áp lực lạm phát trong tương lai nếu như tỷ lệ nợ trong GDP liên tục tăng . Thứ nữa ,viêc vay từ dâ trực tiếp sẽ làm giảm khả năng khu vực tư nhân trong việc tiếp cận tín dụng và gây sức ép làm tăng lãi suất trong nước Đặc biệt ,ở những nước trải qua giai đoạn lạm phát cao (như nước ta hiên nay) , giá trị thực của trái phiếu chính phủ giảm nhanh chóng ,làm cho chúng trở nên ít hấp dẫn .Chính phủ có thể sử dụng quyền lực của mình để buộc các chủ thể khác trong nền kinh tế phải giữ trái phiếu. Tuy nhiên ,nếu việc làm này kéo dài sẽ gây ảnh hưởng nghieem trọng đến uy tín của chính phủ và khiến cho việc huy động vốn thông qua kênh này sẽ trở nên khó khăn hơn vào các năm sau . Một số điểm đã đạt được ,đối với vay nợ trong nước : hằng năm ngân hàng phải huy động một khoản tiền nhàn rỗi trong nước tương đối lớn để bù đắp bội chi ngân sách .Để việc huy đông vốn không ảnh hưởng lớn đến thị trường tiền tệ ,đến lãi suất ,Bộ tài chính thực hiện chính sách trước hết thực hiện vay vốn nhàn rỗi từ các quỹ tài chính nhà nước như : quỹ bảo hiểm xã hội ,quỹ tích lũy trả nợ ..phần còn thiếu sẽ thực hiện phát hành trái phiếu và tín phiếu chính phủ .Đối với tín phiếu (loại thời hạn 1 năm) ,thực hiện phối hợp với ngân hàng nhà nước đấu thầu (đấu thầu về lãi suất ) qua ngân hàng nhà nước ,đây là biện pháp vừa để đảm bảo nguồn bù đắp bội chi cho ngân sách nhà nước ,đồng thời cũng tạo điều kiện cho các tổ chức tín dụng có nguồn vốn nhàn rỗi ,chưa cho vay được thực hiện mua trái phiếu này (kết quả cho thấy trong năm qua nhiều tổ chức tín dụng đã mua tín phiếu kho bạc ) 2.2 Vay nợ nước ngoài Chính phủ có thể giảm bội chi ngân sách bằng các nguồn vốn nước ngoài thông qua việc nhận viện trợ nước ngoài hoặc vay nợ nước ngoài từ các chính phủ nước nước ngoài ,các định chế tài chính thế giới như ngân hàng thế giới(WB), Qũy Tiền tệ Quốc tế (IMF) ,Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB),các tổ chức liên chính phủ ,toor chức quốc tế … Viên trợ nước ngoài là nguồn vốn phát triển của các chính phủ ,các tổ chức nhằm thực hiện các chương trình hợp tác phát triển kinh tế xã hội và hiện nay chủ yếu là nguồn vốn phát triển chính thức ODA Vay nợ nước ngoài có thể thực hiện dướicác hình thức :phát hành trái phiếu bằng ngoại tệ mạnh ra nước ngoài ,vay bằng hình thức tín dụng … NĂM 2009 SỐ TiỀN VAY NƯỚC NGOÀI (tỷ đồng) 19.668 2007 13500 2006 12500 2005 8326 2004 7253 2003 7041 2002 7125 Ưu điểm : nó là một biện pháp giảm bội chi ngân sách hữu hiệu ,có thể bù đắp được các khoản bội chi mà lại không gây sức ép lạm pháp cho nền kinh tế .Đây cũng là một nguồn vốn quan trọng bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt trong nước ,góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế -xã hội Nhược điểm : Nó sẽ khiến chi gánh nặng nợ nần ,nghĩa vụ trả nợ tăng lên ,giảm khả năng chi tiêu cho chính phủ .Đông thời ,nó cũng dễ khiến cho nền kinh tế trở nên bị phụ thuộc vào nước ngoài .Thậm chí ,nhiều khoản vay ,khoản viện trợ còn đòi hỏi kèm theo đó là nhiều các điều khoản về chính trị ,quân sự ,kinh tế khiến cho các nước đi vay bị phụ thuộc nhiều . Một số điểm đã đạt được ,đối với vay nợ nước ngoài ,thực hiện chính sách chỉ vay ưu đãi nước ngoài ,không vay thương mại nước ngoài cho đàu tư phát triển .Đối với những khoản vay thương mại nước ngoài và nợ quá hạn trước đây đã được xử lý qua câu lạc bộ Pari và câu lạc bộ luân đôn . thực hiện xử lý nợ với Nga ,Angiêri … Nhờ thực hiện tốt quá trình cơ cấu lại nợ ,cũng như chính sách vay mới mà dư nợ Chính phủ hiện nay ở mức 35% GDP vào năm 2005 ,mức an toàn ,đảm bảo an ninh tài chính quốc gia . 3.Vay ngân hàng (in tiền) Ngoài phương pháp trên , để bù đắp bội chi NSNN , Chính phủ có thể vay ngân hàng trung ương, để đáp ứng nhu cầu này ,ngân hàng trung ương sẽ tăng việc in tiền Ưu điểm :của biện pháp này là nhu cầu tiền để bù đắp ngân sách nhà nước được dáp ứng một cá nhanh chóng ,không phải trả lãi ,không phải gánh thêm các gánh nặng nợ nần. Nhược điểm :của biện pháp này là lại lớn hơn rất nhiều lần .Việc in thêm và phát hành thêm tiền sẽ khiến cho cung tiền vượt cầu tiền . nó đẩy cho việc lạm phat trở nên không thể kiểm soát nổi. Viêt nam từ năm1988 trở về trước bội chi ngân sách được nhà nước bù đắp chủ yếu bằng cách phát hành thêm tiền vào lưu thông dẫn đến tốc độ lạm phát rất cao ,năm 1986 là 774,7% ,năm 1987 là 223,1% ,1988 là 393,8% ;nhưmg từ năm1991 mặc dù bôi chi ngân sách còn ở mức lớn ,đô bù đắp bằng các biện pháp tích cực khác nên lạm phát đã giảm nhanh và đã được kiểm soát ở mức một con số cho đến nay .Chính vì những hậu quả đó ,biện pháp này rất ít khi được sử dụng Biện pháp này hiện nay pháp luật Việt nam không cho phép thực hiện nên Luật NSNN năm 2002 không quy định cụ thể điều này. Sở dĩ như vậy vì phương pháp này có quá nhiều nhược điểm làm ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế Viêt Nam .Và từ năm 1992 ,nước ta đã chấm dứt hoàn toàn việc in tiền để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước III/ Kết luận. Có nhiều cách để chính phủ bù đắp bội chi ngân sách nhà nước ,nhưng phải sử dụng cách nào ,nguồn nào thì còn phụ thuộc nhiều vào điều kiện kinh tế ,chính sách kinh tế tài chính trong từng thời kỳ của mỗi quốc gia , bởi mỗi giải pháp bù bắp đều có những ưu nhược điểm làm ảnh hưởng đến cân đối kinh tế vĩ mô .Vì vậy,chính phủ Việt Nam cần phải tính toán kỹ lưỡng để đưa ra các giải pháp bù đưa phù hợp với thực trạng hiện nay ,khi nền kinh tế của Việt Nam đang hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước ,nền tài chính quốc gia cũng được đổi mới .       Để giải quyết tổng thể vấn đề bội chi NSNN ở Việt Nam theo chúng tôi cần thiết phải có những quy định chặt chẽ hơn, theo đó có thể áp dụng các giải pháp sau:       1- Tập trung các khoản vay do Trung ương đảm nhận. Các nhu cầu đầu tư của địa phương cần được xem xét và thực hiện bổ sung từ ngân sách cấp trên. Thực hiện như vậy tránh được đầu tư tràn lan, kém hiệu quả và để tồn ngân sách quá lớn và quản lý chặt chẽ số  bội chi NSNN. Hiện tại, chúng ta đang đứng trước mâu thuẫn giữa nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển với nguồn lực hạn hẹp. Nếu thực hiện thắt chặt, hạn chế vay để đầu tư sẽ kìm hãm sự  phát triển của nền kinh tế đang có nhu cầu vốn rất cao. Nhưng nếu chúng ta không kiểm soát chặt chẽ  các khoản vay nợ của NSNN, nhất là vay của ngân sách địa phương, thì nguy cơ ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia, sự bền vững của NSNN. Thực hiện đầu tư tập trung cũng có lợi là  bảo đảm phát triển hài hoà, cân đối giữa các vùng, miền trong toàn quốc. Kinh nghiệm của Trung Quốc: nghiêm cấm ngân sách các địa phương vay vốn dưới bất kỳ hình thức nào, các khoản chi đầu tư  của địa phương được xem xét tính toán và bổ  sung từ ngân sách trung ương.       2 – Giải quyết tốt mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, nhất là  ngân sách các địa phương. Do vậy, khi các địa phương vay vốn để đầu tư, sẽ kiên quyết không bố trí nguồn chi thường xuyên cho việc vận hành các công trình khi hoàn thành và đi vào hoạt  động cũng như chi phí duy tu, bảo dưỡng các công trình, làm giảm hiệu quả đầu tư. Có như  vậy, các địa phương phải tự cân đối nguồn kinh phí này chứ không thể yêu cầu cấp trên bổ sung ngân sách.       3 – Nếu chấp nhận bội chi ngân sách địa phương thì  cần quản lý và giám sát chặt chẽ việc vay vốn. Các khoản vốn vay chỉ đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và phát triển các cơ sở  kinh tế. Các khoản vay của ngân sách địa phương cần  được tổng hợp và báo cáo Quốc hội để tổng hợp số bội chi NSNN hằng năm. Vấn đề vay vốn của các địa phương không được kiểm soát chặt chẽ chẳng những tạo ra nguy cơ vay vốn tràn lan, đầu tư kém hiệu quả mà còn ảnh hưởng đến tính bền vững của NSNN trong tương lai. Bội chi NSNN hằng năm không được kiểm soát chặt chẽ trước khi trình Quốc hội, mức bội chi thực tế khác với mức bội chi báo cáo cáo Quốc hội. Điều đó tạo nên gánh nặng nợ cho NSNN, bởi NSNN là một thể thống nhất và đa số các địa phương trông chờ chủ yếu vào ngân sách trung ương, do vậy suy cho cùng, các khoản nợ của ngân sách địa phương sẽ là gánh nợ của NSNN trong khi việc đầu tư lại dàn trải, kém hiệu quả./. IV Tài liệu tham khảo và phụ lục kèm theo.\ 1. Tài liệu tham khảo: Số liệu dựa trên Báo Sài Gòn online , VNexpress , Lao động …… Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 và các văn bản hướng dẫn. Báo , tạp chí online. Giáo trình Luật ngân sách nhà nước – Nhà xuất bản công an nhân dân. Quản lý ngân sách nhà nước – PGS.TS Nguyễn Ngọc Hung – Trường ĐH Kinh Tế tp Hồ Chí Minh Tập bài giảng Luật NS nhà nước – Ths Phan Phương Nam Các thủ tục liên quan đến kho bạc nhà nước tại webside: Đề tài " Các nguyên tác tổ chức chi ngân sách nhà nước ;liên hệ việc triển khai các nguyên tắc này ở Việt Nam trong giai đoạn gần đây " ( Tiểu luận "Những giải pháp khắc phục bội chi ngân sách nhà nước Việt Nam hiện nay" ( Xử lý bội chi ngân sách nhằm kiềm chế lạm phát - TS. TRẦN VĂN GIAO -  Học viện Chính trị – Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh – Tạp chí Cộng Sản 18(162) năm 2008. Các tài liệu khác có liên quan. 2. Phụ lục kèm theo: 2.1 Báo cáo tổng kết thực tiễn quản lý nợ công I. Vay nợ và các nhóm chủ thể hiện có hoạt động vay nợ Vay nợ giúp chủ thể đi vay có thể đầu tư ở mức cao hơn thu nhập hiện tại và nếu được sử dụng hiệu quả sẽ giúp tăng thu nhập tương lai tạo nguồn trả nợ. Các chủ thể vay nợ ở Việt Nam hiện nay gồm mọi thành phần kinh tế, như Nhà nước/Chính phủ (vay trong nước và nước ngoài), chính quyền địa phương (vay trong nước của chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), các DNNN (vay trong nước và nước ngoài), các doanh nghiệp khác (vay trong nước và nước ngoài), các đơn vị sự nghiệp được phép vay (trong nước) theo quy định của pháp luật. Theo thông lệ quốc tế (định nghĩa của Ngân hàng Thế giới) thì nợ khu vực công bao gồm nợ của hệ thống các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa phương (Ngân hàng Thế giới - Hệ thống báo cáo nợ công thế giới). II. Khung pháp lý điều chỉnh hoạt động vay trả nợ. 1. Thống kê các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý nợ công được tóm tắt tại Bảng 1 dưới đây: Bảng 1. Hệ thống hoá khung pháp lý điều chỉnh hoạt động vay trả nợ STT Tên văn bản quy phạm pháp luật Năm ban hành Lĩnh vực liên quan I CÁC VĂN BẢN QPPL CHUNG 1 Hiến pháp 1992 2 Luật Ngân sách Nhà nước 2002 Nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính phủ, nợ quốc gia, vay nợ của chính quyền địa phương 3 Luật Chứng khoán 2005 Phát hành công cụ nợ ra công chúng của các chủ thể đi vay 4 Luật Ngân hàng Nhà nước 1997 Quản lý hoạt động vay nợ của NHNN, giám sát hoạt động cho vay nền kinh tế của tổ chức tín dụng 5 Luật Tổ chức tín dụng Các nguyên tắc tổ chức tín dụng tự thẩm định, cho vay, đảm bảo an toàn vốn 6 Luật Doanh nghiệp 2005 Nguyên tắc tự chủ kinh doanh của DN, kể cả trong quyết định vay 7 Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 Nguyên tắc tự chủ kinh doanh của DNNN, nguyên tắc chịu trách nhiệm hữu hạn đối với các nghĩa vụ, kể cả nghĩa vụ nợ 8 Nghị định 60/2003/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước 6/6/2003 II VBQPPL LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NỢ CÔNG CHIA THEO LĨNH VỰC (1) VĂN BẢN QPPL VỀ TRÁI PHIẾU CHÍNH PHỦ 9 Pháp lệnh số 12/1999/PL-UBTVQH về Phát hành trái phiếu xây dựng tổ quốc 27/4/1999 Quy định về mục đích huy động và quản lý sử dụng nguồn vốn từ công trái 10 Nghị định 141/2003/NĐ-CP về Phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương. 20/11/2003 Quy định chủ thể phát hành, điều kiện phát hành, nguyên tắc phát hành, quản lý sử dụng vốn, phân công trách nhiệm QLNN đối với việc phát hành trái phiếu 11 Quyết định 66/2004-QĐ – BTC ban hành Quy chế hướng dẫn về trình tự, thủ tục phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu Chính quyền địa phương. 11/8/2004 Hướng dẫn trình tự, thủ tục phát hành các loại trái phiếu này 12 Thông tư 19/2004 – BTC Hướng dẫn việc đấu thầu tín phiếu kho bạc và trái phiếu ngoại tệ qua Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 18/3/2004 Nguyên tắc, quy trình thủ tục đấu thầu qua Ngân hàng Nhà nước 13 Thông tư 21/2004/TT-BTC Hướng dẫn việc đấu thầu trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu Chính quyền địa phương qua thị trường giao dịch chứng khoán tập trung. 24/3/2004 Nguyên tắc, quy trình, thủ tục đấu thầu qua thị trường chứng khoán 14 Thông tư 29/2004/TT-BTC Hướng dẫn việc bảo lãnh phát hành và đại lý phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu Chính quyền địa phương. 6/42004 Như tên gọi 15 Thông tư 32/2004/TT-BTC Hướng dẫn việc phát hành trái phiếu Chính phủ qua hệ thống Kho bạc Nhà nước. 12/4/2004 Quy trình, thủ tục phát hành trái phiếu Chính phủ bán lẻ 16 Quyết định 46/2006/QĐ – BTC ban hành Quy chế Phát hành trái phiếu Chính phủ  theo lô lớn. 6/9/2006 Cách thức tổ chức phát hành trái phiếu lô lớn Nghị quyết 414/2003/NQ-UBTVQH11 về việc phát hành trái phiếu Chính phủ để xây dựng một số công trình giao thông, thuỷ lợi quan trọng của đất nước. 29/8/2003 Như tên gọi 17 Quyết định 182/2003/QĐ-TTg về việc phát hành và sử dụng trái phiếu Chính phủ đầ tư một số công trình giao thông thuỷ lợi quan trọng 5/9/2003 Quy định tổng mức huy động và danh mục các công trình sử dụng nguồn vốn 18 Quyết định 171/2006/QĐ-TTg về việc phát hành và sử dụng trái phiếu Chính phủ đầ tư một số công trình giao thông thuỷ lợi quan trọng 24/7/2006 Sửa đổi Quyết định 182 nói trên, bổ sung thêm khối lượng phát hành và phân bổ nguồn vốn cho các công trình 19 Thông tư 88/2003/TT-BTC 16/9/2003 Hướng dẫn các Quyết định trên 20 Thông tư 103/2006/TT-BTC 2/11/2006 21 Nghị quyết 09/2002/NQ-QH11 về việc phát hành công trái giáo dục 28/11/2002 22 Nghị định 28/2003/NĐ–CP về việc phát hành công trái giáo dục 2003 31/3/2003 23 Nghị định 42/2005/NĐ–CP về việc phát hành công trái giáo dục 2005 29/3/2005 24 Thông tư 30/2003/TT–BTC Hướng dẫn phát hành công trái giáo dục 15/4/2003 (2) VĂN BẢN QPPL VỀ VAY NỢ NƯỚC NGOÀI 25 Nghị định 134/2005/NĐ-CP ban hành quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài 2005 Quy định toàn diện về quản lý nhà nước đối với vay, trả nợ nước ngoài 26 Nghị định 17/2001/NĐ-CP ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. 2001 Quy định về huy động, phân bổ, sử dụng, giám sát sử dụng nguồn ODA 27 Nghị định 131/2006/ND-CP Ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. 2006 Sửa đổi Nghị định 17/2001/NĐ-CP 28 Quyết định 02/2000/QĐ-BTC ban hành Quy chế cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ 2000 Quy định nguyên tắc, đối tượng, điều kiện và cơ quan cho vay lại 29 Quyết 181/2007/QĐ-TTg Ban hành quy chế cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ 2007 Sửa đổi Quyết định 02 trên 30 Quyết định 272/2006/QĐ-TTg ban hành Quy chế cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ đối với các khoản vay nước ngoài. 28/11/2006 Quy định nguyên tắc, đối tượng, điều kiện cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ (3) VĂN BẢN QPPL VỀ THỊ TRƯỜNG VỐN VÀ VAY CỦA DOANH NGHIỆP 31 Quyết định 128/2007/QĐ-TTg phê duyệt đề án thị trường vốn đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2010 2/8/2007 32 Nghị định 14/2007/NĐ-CP 19/1/2007 33 Nghị định 52/2006/NĐ-CP về phát hành trái phiếu doanh nghiệp 19/5/2006 Bao gồm quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục phát hành trái phiếu riêng lẻ của DNNN (4) CÁC VĂN BẢN QPPL VỀ QUẢN LÝ - XỬ LÝ NỢ DNNN 34 Nghị định 199/2004/NĐ-CP 3/12/2004 Đ 9, Đ 10 35 Nghị định 692002/NĐ- CP 12/7/2002 Chương III 36 Thông tư 33/2005/TT – BTC 29/4/2005 Chương II, Phần A, điểm 3, 4 37 Thông tư 85/2002/TT – BTC 26/9/2002 38 Quyết định 149/2001/QĐ – TTg Xử lý nợ tồn động các ngân hàng thương mại (liên quan đến trả nợ của DNNN là các khoản nợ không có đảm bảo) 5/10/2001 39 Thông tư 74/2002/TT-BTC ngày 9/9/2002 40 Nghị định 151/2006/NĐ-CP 20/12/2006 41 Thông tư 105/2007/TT-BTC 30/8/2007 Đối với vay nợ nước ngoài, văn bản pháp lý cao nhất hiện nay là Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 1/11/2005 ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài, và Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Căn cứ vào các Nghị định này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quy chế hướng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục đối với từng nghiệp vụ quản lý nợ nước ngoài như cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ, cho vay lại từ nguồn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ, xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng và báo cáo thông tin nợ. Nhìn chung, các văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động vay nợ nước ngoài là tương đối đầy đủ và đồng bộ, đã thể hiện những quan điểm đổi mới trong quản lý nợ của Chính phủ, phù hợp Luật Ngân Sách Nhà Nước 2002, đồng thời cập nhật những khái niệm, những phương pháp luận quản lý nợ hiện đại, phù hợp thông lệ quốc tế. Đối với vay nợ trong nước của Chính phủ và một số chủ thể khu vực công, văn bản cao nhất điều chỉnh vay nợ trong nước của Chính phủ là Pháp lệnh số 12/1999/PL-UBTVQH10 ngày 27/4/1999 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về phát hành công trái xây dựng Tổ quốc; Bên cạnh đó, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định 141/2003/NĐ-CP năm 2003 về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương. Các văn bản này điều chỉnh một số phân đoạn trong quy trình quản lý nợ, tập trung chủ yếu cho quy trình phát hành và sử dụng vốn huy động, như quy định rõ về các chủ thể phát hành đối với từng loại công cụ nợ; mục đích, phương thức, điều kiện phát hành, nguyên tắc xác lập lãi suất; cách thức thanh toán và sử dụng nguồn vốn huy động; phân công trách nhiệm quản lý đối với quá trình phát hành và bảo lãnh phát hành. 2. Một số nhận xét về khung pháp lý quản lý nợ công 2.1. Những kết quả đạt được - Công tác quản lý nợ hiện tại chủ yếu căn cứ vào Luật Ngân sách Nhà nước, Pháp lệnh về phát hành công trái xây dựng Tổ quốc, Nghị định 134/2005/NĐ-CP, Nghị định 131/2006/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn các Nghị định này; Chương trình quản lý nợ trung hạn, Kế hoạch vay, trả nợ hàng năm; Nghị định 141/2003/NĐ-CP và văn bản hướng dẫn về quy trình phát hành và sử dụng vốn trong nước; dự toán ngân sách nhà nước… Qua các văn bản này đã tạo lập cơ sở pháp lý xác định quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể vay nợ, nguyên tắc quản lý, các nguyên tắc, điều kiện vay, mức bội chi và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm; các quy định quản lý đối với sử dụng nguồn vốn như pháp luật về đấu thầu mua sắm và đầu tư xây dựng, quy định về quản lý tài chính, giải ngân… - Đã hình thành quy trình vay và trả nợ làm căn cứ cho việc quản lý nợ. Quy trình vay và trả nợ gồm các công việc: + Xây dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, huy động vốn + Xác định nhu cầu, nguồn có thể huy động, vay nợ + Đàm phán vay nợ + Ký kết văn bản + Giải ngân + Sử dụng vốn vay + Trả nợ 2.2 Những khiếm khuyết, vướng mắc trong khung khổ pháp lý về quản lý nợ: Cho đến nay vẫn chưa có một khuôn khổ pháp lý, một hệ thống văn bản pháp quy đồng bộ và đầy đủ về quản lý nợ. Rất nhiều vấn đề về vay nợ, trả nợ, sử dụng vốn vay chưa có quy định pháp lý điều chỉnh. a) Còn thiếu một văn bản Luật về Quản lý nợ để điều chỉnh tất cả các hoạt động liên quan đến vay và trả nợ của các chủ thể của nền kinh tế. Các văn bản quy phạm pháp luật đã có về quản lý nợ đều ở cấp Nghị định và chỉ điều chỉnh một bộ phận của hoạt động nợ. b) Còn thiếu Thống nhất trong cách hiểu và giải thích các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp quy hiện hành. Trước hết là các khái niệm rất cơ bản về: Vay nợ nước ngoài, vay ngắn hạn, vay trung và dài hạn; vay hỗ trợ phát triển chính thức; vay thương mại của chính phủ; thời gian ân hạn, bảo lãnh vay vốn nước ngoài; cho vay lại; hạn mức vay nợ, dịch vụ trả nợ; Quỹ tích lũy trả nợ...    c) Chưa có Văn bản pháp quy quy định về “Nợ công” để tiến hành phân loại, tổng hợp nợ theo khu vực công.  d) Còn thiếu sự gắn kết giữa quản lý Nợ trong nước và Nợ ngoài nước. Cần tiếp tục hoàn thiện về khuôn khổ pháp lý của hai lĩnh vực quản lý này. Hiện nay, khung pháp lý đối với quản lý nợ nước ngoài là khá nhiều. Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ và các văn bản hướng dẫn, Quy chế của Thủ tướng Chính phủ trong các lĩnh vực thu thập, chia sẻ thông tin nợ, giám sát chỉ số nợ, quy chế cấp bảo lãnh Chính phủ... thể hiện những quan điểm đổi mới trong quản lý nợ của Chính phủ, phù hợp với Luật Ngân Sách Nhà Nước 2002, đồng thời cập nhật những khái niệm, những phương pháp luận quản lý nợ hiện đại, phù hợp thông lệ quốc tế. Trong khi đó, các văn bản pháp quy về quản lý nợ trong nước của Chính phủ hoặc của khu vực công chỉ mới dừng lại ở mức ban hành các quy định liên quan đến khâu phát hành và sử dụng vốn huy động được. Mục tiêu và nguyên tắc quản lý nợ trong nước chưa được xác định và quy định thật rõ ràng. Hệ thống chỉ tiêu báo cáo, đánh giá và cơ chế thu thập, chia sẻ thông tin và giám sát nợ trong nước chưa được xây dựng. Trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý nợ chưa đưa ra phân định và phân công rõ ràng. Đáng lưu ý là các quy định pháp lý mới tập trung đến quản lý khâu phát hành để đáp ứng được các yêu cầu tài trợ (bội chi NSNN) với chi phí thấp (về mặt ngắn hạn), chưa quan tâm nhiều đến phát triển thị trường nợ trong nước, đến việc tạo lập kênh huy động vốn ổn định với chi phí hợp lý xét về trung – dài hạn (ví dụ một số quy định như áp dụng lãi suất trần, việc phát hành không chú trọng đến nhu cầu/thị hiếu của thị trường v.v... đã hạn chế đáng kể tính hấp dẫn của các công cụ nợ trong nước của Chính phủ). e) Về phân định trách nhiệm và tổ chức công tác quản lý nợ  Đã có những quy định về trách nhiệm và thẩm quyền quản lý nợ của các cơ quan thuộc Chính phủ. Các văn bản của nhà nước đã giao nhiệm vụ quản lý nợ cho một số cơ quan Chính phủ khác nhau, theo chức năng của các cơ quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước... Tuy nhiên còn khá nhiều vướng mắc:    - Sự phân công trách nhiệm còn mang tính chất phân tán và chứa đựng nhiều điểm bất hợp lý: + Nhiệm vụ xây dựng chiến lược nợ dài hạn bị tách rời và phân công chồng chéo: Chiến lược dài hạn về nợ nước ngoài do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì thực hiện theo quy định của Nghị định 134/2005 (Điều 6.2), trong khi đó, Luật Ngân Sách Nhà Nước 2002 cũng quy định nhiệm vụ của Bộ Tài chính là "...Xây dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, trả nợ trong nước và ngoài nước trình Chính phủ... " (Điều 21, Khoản 1). +  Trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ nước ngoài, nhiệm vụ tìm kiếm, đàm phán ký kết về vay ODA nước ngoài của Chính phủ được phân công cho cả ba cơ quan: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (đối với các Hiệp định khung), Ngân hàng Nhà nước (đối với các Hiệp định vay cụ thể với WB và ADB), và Bộ Tài chính (đối với các Hiệp định vay cụ thể với các Chính phủ và các tổ chức tài  chính quốc tế khác). Điều này không phù hợp với nguyên tắc tập trung trong quản lý nợ, đồng thời mâu thuẫn với quy định về vai trò của Bộ Tài chính như là “đại diện chính thức cho người vay đối với các khoản vay nước ngoài của Nhà nước và Chính phủ tại thoả thuận vay cụ thể” (Điều 6, khoản 1.đ, Nghị định 134). + Trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ trong nước: nhiệm vụ phát hành nợ Chính phủ cũng có lúc do 2 cơ quan Chính phủ thực hiện, và có những thời điểm thiếu sự điều phối trên thị trường tiền tệ. Đó là trường hợp cả Kho bạc Nhà nước (KBNN) và Ngân hàng Nhà nước cùng phát hành tín phiếu trên thị trường tiền tệ năm 2007, và các loại công cụ nợ này được nhà đầu tư đánh giá là 2 hàng hoá cạnh tranh với nhau. -  Còn chồng chéo, phân tán về chức năng, nhiệm vụ quản lý nợ trong nội bộ Bộ Tài chính + Vụ Quản Lý Ngân Sách Nhà Nước (Vụ NSNN) có nhiệm vụ tham gia vào một số khâu mang tính chất chính sách và chiến lược huy động nợ. Theo Luật NSNN sửa đổi năm 2002 và Quyết định số 151/2003/QĐ-BTC của Bộ trưởng Bộ Tài chính, Vụ NSNN có nhiệm vụ “Chủ trì phối  hợp các đơn vị thống nhất quản lý nợ quốc gia” (nghĩa là nợ nước ngoài của quốc gia, như hàm ý của Luật NSNN). Tuy nhiên, quy định này lại vừa thiếu vì không đề cập đến nhiệm vụ quản lý nợ trong nước của Chính phủ lại vừa chồng chéo với nhiệm vụ quản lý nợ nước ngoài mà Bộ trưởng Bộ Tài chính đã phân công cho Vụ Tài chính Đối ngoại (Vụ TCĐN) tại Quyết định số 163/2003/QĐ-BTC, theo đó, Vụ TCĐN có chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính “thống nhất quản lý vay và trả nợ nước ngoài của Chính phủ, vay và trả nợ nước ngoài của quốc gia” (Điều 1).  +  Ban Huy động vốn của KBNN có nhiệm vụ “nghiên cứu xây dựng dự thảo đề án, chính sách, chế độ về huy động vốn trong nước và ngoài nước....thông qua phát hành công trái, trái phiếu Chính phủ” (Quyết định số 209/2003/QĐ-BTC), trong khi đó Quyết định số 163/2003 đã quy định một trong những nhiệm vụ của Vụ TCĐN là “Nghiên cứu, đề xuất và tổ chức thực hiện các phương án huy động vốn nước ngoài trên thị trường vốn quốc tế của Chính phủ (phát hành trái phiếu của Chính phủ và các hình thức huy động khác)”. Quyết định 209/2003/QĐ/BTC cũng có những điểm không thống nhất với Quyết định số 165/2003/QĐ/BTC của Bộ trưởng Bộ Tài chính về chức năng, nhiệm vụ của Vụ Tài chính các Ngân hàng và tổ chức tài chính (Vụ TCNH) trong lĩnh vực xây dựng chính sách, chế độ về huy động vốn trong nước của Chính phủ. III. Tình trạng nợ công và nợ quốc gia 1. Vay nước ngoài 1.1 Đối với vay nước ngoài của Chính phủ: ngoài các khoản vay cũ trước 1990 đã được xử lý qua Câu lạc bộ Paris và Câu lạc bộ Luân Đôn, trong thời gian qua, vay nước ngoài của Chính phủ chủ yếu thông qua vay ODA cho phát triển hạ tầng kinh tế, xã hội. Trong vài năm gần đây, để đáp ứng nhu cầu đầu tư trong nước và trước xu thế vốn ODA giảm dần, Chính phủ đã bắt đầu vay một số khoản vay kém ưu đãi hơn hoặc vay theo điều kiện thương mại, kể cả phát hành trái phiếu quốc tế. 1.2 Đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố: Hiện tại chính quyền địa phương không được trực tiếp vay nước ngoài, nhưng Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thể được vay lại nguồn vay nước ngoài của Chính phủ. Trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ, một số tỉnh, thành phố trung ương được tự tìm nguồn vốn, đàm phán vay nhưng phải thực hiện cơ chế Chính phủ ký vay và cho vay lại, để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương; địa phương chịu trách nhiệm bố trí từ nguồn ngân sách của địa phương để trả nợ khi đến hạn. Ví dụ: Thành phố Hồ Chí Minh vay lại để triển khai dự án Nâng cấp đô thị, phát triển công nghệ thông tin truyền thông; Hà Nội vay lại để triển khai dự án phát triển công nghệ thông tin truyền thông; Thành phố Hồ Chí Minh đang đàm phán một số khoản vay trị giá lớn với JBIC và ADB (vay ADB theo điều kiện ưu đãi nhưng không đủ điều kiện ODA-OCR) để triển khai dự án Metro. 1.3 Đối với vay nước ngoài của doanh nghiệp: Việc Chính phủ bảo lãnh các khoản vay nước ngoài của doanh nghiệp đã tạo điều kiện cho các doanh nghiệp (chủ yếu là DNNN) huy động vốn với lãi suất thấp hơn để đầu tư vào các lĩnh vực quan trọng như hàng không, năng lượng, dầu khí, xi măng… Ngoài các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh, các doanh nghiệp được trực tiếp vay nước ngoài theo phương thức tự vay tự trả. Chính phủ thực hiện giám sát các khoản vay này nhưng không chịu trách nhiệm đối với các khoản vay nước ngoài không có bảo lãnh Chính phủ. 2. Vay trong nước (loại trừ vay từ các ngân hàng) 2.1 Chính phủ vay thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ: Chính phủ phát hành tín phiếu kho bạc để bù đắp thiếu hụt tạm thời về nguồn ngân quỹ; phát hành trái phiếu kho bạc để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, và phát hành công trái, trái phiếu đầu tư, trái phiếu công trình để thực hiện những dự án đầu tư trọng điểm của Nhà nước. Cơ quan tổ chức việc phát hành trái phiếu Chính phủ là Kho bạc Nhà nước. 2.2 Chính quyền địa phương vay thông quá phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, theo các quy định của Nghị định 141/2003/NĐ-CP. Uỷ ban Nhân dân cấp tỉnh uỷ quyền cho Kho bạc Nhà nước hoặc tổ chức tài chính tín dụng trên địa bàn phát hành các trái phiếu này và chịu trách nhiệm bố trí ngân sách tỉnh, thành phố để trả nợ. 2.3 Huy động vốn của Ngân hàng Phát triển Việt Nam: Theo quy định hiện hành, Ngân hàng Phát triển Việt Nam được phát hành trái phiếu Chính phủ để huy động vốn nhằm cung cấp tín dụng đầu tư nhà nước cho các chương trình, dự án trọng điểm của khu vực công. 2.4. Vay trong nước của DNNN có bảo lãnh của Chính phủ: theo Luật DNNN và các văn bản hướng dẫn, các DNNN được phát hành trái phiếu công trình để tài trợ cho các chương trình đầu tư của doanh nghiệp, có hoặc không có bảo lãnh Chính phủ.   3. Đánh giá thực trạng nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia Trong thời gian qua công tác quản lý nợ đã dần đi vào nề nếp, góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước. Đặc biệt kết quả công tác xử lý nợ cũ trong các năm 1993-2000 đã đưa Việt Nam từ nước mắc nợ nước ngoài trầm trọng (trên 90% so với GDP) trở thành nước có mức nợ an toàn (dưới 50% so với GDP) và đủ tiêu chuẩn để được nhận các nguồn tài trợ mới. Việc huy động vốn vay trong và ngoài nước thời gian qua cũng đã đáp ứng được nhu cầu đầu tư ngày càng cao của nền kinh tế nhưng vẫn duy trì mức độ nợ trong các giới hạn an toàn. - Tính đến cuối năm 2007, tổng số nợ Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh (cả trong và ngoài nước) là tương đương 40,7% GDP. Theo Định hướng phát triển tài chính Việt Nam đến năm 2010 được Chính phủ phê duyệt, cần “kiểm soát nợ Chính phủ, nợ ngoài nước của quốc gia đều ở mức không quá 50% GDP”. Như vậy có thể đánh giá mức nợ Chính phủ và nợ công của Việt Nam hiện tại vẫn trong giới hạn an toàn. Tuy nhiên tỉ lệ nợ công có xu hướng tăng trong trung hạn do nhu cầu đầu tư cao của khu vực công. Tỉ lệ này có thể lên tới 50% vào năm 2014 và sau đó ổn định nếu không có những biến cố bất lợi từ môi trường kinh tế trong và ngoài nước. - Tổng số nợ nước ngoài của quốc gia tính đến 31/12/2007 là tương đương 32,75% GDP và 42,69% kim ngạch xuất khẩu. Theo Quyết định số 231/2006/QĐ-TTg ngày 16/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế xây dựng và quản lý hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài của quốc gia thì các tỉ lệ này cũng đều trong giới hạn an toàn. Tỉ lệ nợ nước ngoài của quốc gia nói chung và của khu vực công nói riêng/GDP có xu hướng ổn định và giảm dần trong trung hạn. IV. Thực tiễn quản lý nợ công 1. Những thành tựu đạt được Các văn bản pháp lý về quản lý nợ ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ hơn và tiến gần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Chính phủ đã thực hiện nguyên tắc thống nhất quản lý nợ Chính phủ, nợ quốc gia trên cơ sở phân công, xác định trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan quản lý. Quản lý nợ nước ngoài của Chính phủ đã tiếp cận gần với các thông lệ tốt trên thế giới như xác định rõ mục tiêu, nguyên tắc quản lý, ngoài việc hướng đến đạt được các mục tiêu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử dụng, đã chú trọng đến quản lý rủi ro, giám sát nợ đảm bảo an toàn; phân loại nợ nhìn chung phù hợp với thông lệ quốc tế; áp dụng các nguyên tắc thị trường và không phân biệt đối xử trong hoạt động quản lý như quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh chính phủ… Đối với quản lý nợ trong nước, đã và đang tổ chức tốt công tác  phát hành trái phiếu, huy động đảm bảo đủ khối lượng được Quốc hội và Chính phủ giao hàng năm, giúp giảm bớt áp lực vay vốn từ bên ngoài, góp phần ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát, tạo hàng hoá quan trọng cho sự phát triển thị trường chứng khoán; nghiên cứu, áp dụng các thông lệ tốt về phát hành trái phiếu của các nước tiên tiến trên thế giới, đa dạng hoá các loại trái phiếu phát hành, tạo tiền đề cho sự phát triển thị trường thứ cấp trái phiếu Chính phủ (đặc biệt trong năm 2007, đã phát hành thí điểm trái phiếu lô lớn, nhằm cơ cấu lại thị trường, nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu, và hướng đến tạo ra đường cong lãi suất chuẩn trái phiếu Chính phủ). Thị trường trái phiếu Chính phủ đã bước đầu thu hút được sự quan tâm, tham gia của các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Nguồn vốn vay nợ đã đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế-xã hội trên các phương diện như bổ sung nguồn lực, góp phần chuyển giao tri thức, công nghệ mới, và góp phần đảm bảo ổn định môi trường kinh tế vĩ mô thông qua quản lý nợ thận trọng. 2. Những tồn tại Bên cạnh những thành tựu đáng kể trên, công tác quản lý nợ thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại sau: - Do chưa có Luật về Quản lý nợ công nên chưa có sự hiểu và giải thích nhất quán các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp quy hiện hành như nợ Chính phủ, nợ khu vực công, nợ quốc gia. Việc phân loại, tổng hợp nợ vì vậy cũng chưa theo các chuẩn mực quốc tế. - Nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nợ đã được nêu trong Luật Ngân sách Nhà nước, tuy nhiên chưa được cụ thể hoá và chưa được quán triệt trên thực tế, vì vậy chưa có sự kết hợp giữa quản lý nợ trong nước và nợ ngoài nước. Mức độ hoàn thiện về khuôn khổ pháp lý của hai lĩnh vực quản lý này cũng có những khoảng cách khá xa. + Tổ chức quản lý nợ phân tán: Như đã nêu tại phần II trên, cho đến nay Việt Nam vẫn đang quản lý riêng rẽ nợ trong nước và ngoài nước của chính phủ, thể hiện từ việc có các quy định riêng cho quản lý nợ nước ngoài và nợ trong nước nhưng chưa có quy định thống nhất bao trùm lên các quy định riêng, và tổ chức bộ máy quản lý còn phân tán giữa các cơ quan Chính phủ. + Trong nội bộ Bộ Tài chính, trách nhiệm quản lý nợ công cũng đang phân tán giữa nhiều đơn vị như Vụ NSNN, Vụ TCĐN, Ban Huy động vốn của KBNN, Vụ TCNH. + Quản lý nợ phân tán dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để giám sát tổng thể rủi ro tài khoá từ hoạt động vay nợ của Chính phủ và khu vực công; để hoạch định các chính sách/chiến lược nợ hiệu quả với chi phí và rủi ro thấp nhất có thể; + Thiếu sự phối hợp ở cấp vĩ mô giữa các chính sách tài khoá, tiền tệ và quản lý nợ (ví dụ có thời điểm tín phiếu do Ngân hàng Nhà nước phát hành cạnh tranh với tín phiếu KBNN trên thị trường tiền tệ, có thời điểm cần sử dụng tín phiếu kho bạc để thực hiện các nghiệp vụ thị trường mở để hút bớt tiền khỏi lưu thông nhưng KBNN lại không thể phát hành thêm tín phiếu để phục vụ mục tiêu này). + Chưa chủ động trong điều hành vay nợ để giảm thiểu chi phí: có những thời điểm vốn nước ngoài rút về chưa sử dụng hết (do nhiều nhà tài trợ không cam kết được vốn vào giai đoạn Chính phủ xây dựng dự toán NSNN mà đến giữa năm mới đưa ra cam kết và giải ngân nên vốn rút về không sử dụng được ngay), nhưng trong nước vẫn huy động theo kế hoạch, dẫn đến tăng chi phí huy động. Đây cũng là hệ quả của việc quản lý nợ phân tán. -   Chưa xác định mục tiêu phát triển thị trường trái phiếu chính phủ cũng là một trong những mục tiêu trọng tâm của công tác quản lý nợ công, để tạo ra một kênh huy động vốn ổn định và chi phí thấp, hạn chế rủi ro về trung-dài hạn cho Chính phủ. Từ đó dẫn đến có một số quy định chưa hoàn toàn khuyến khích các nhà đầu tư tham gia thị trường này. - Chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu nợ công cấp quốc gia, chưa có cơ chế công bố định kỳ các thông tin cơ bản về nợ công, để tăng cường tín nhiệm của quốc gia đối với các nhà đầu tư trong nước và cộng đồng quốc tế. Tóm lại, yêu cầu quản lý nợ công đã và đang đòi hỏi cấp thiết phải sớm tạo lập và hoàn thiện các khung khổ pháp lý phục vụ công tác quản lý nợ, đưa công tác quản lý nợ công vào nền nếp, góp phần thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ đầu tư, phát triển và đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô của Nhà nước, Chính phủ./. 2.2 Thủ tục kiểm soát chi ngân sách nhà nước thường xuyên bằng dự toán qua Kho bạc Nhà nước - Trình tự thực hiện: Các đơn vị thuộc đối tượng mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước; Khi thanh toán (hoặc tạm ứng) thì đơn vị gửi hồ sơ thanh toán cho Kho bạc Nhà nước cấp huyện; Kho bạc Nhà nước cấp huyện thực hiện việc kiểm soát thanh toán. - Cách thức thực hiện: Trực tiếp tại trụ sở Kho bạc Nhà nước cấp huyện. - Thành phần, số lượng hồ sơ: * Thành phần hồ sơ, bao gồm: - Hồ sơ gửi lần đầu hoặc đầu năm: + Dự toán chi ngân sách nhà nước (bản chính hoặc bản sao y); + Bảng đăng ký biên chế, quỹ tiền lương, học bổng, sinh hoạt phí và bảng tăng giảm biên chế, quỹ tiền lương (khi có phát sinh) đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền duyệt (bản chính hoặc bản sao y); + Danh sách những người hưởng lương và phụ cấp lương; + Hợp đồng thuê lao động (nếu có các cá nhân thuê ngoài) (bản chính hoặc bản sao y); + Quyết định đấu thầu hoặc chỉ định thầu nếu có( nếu phải đấu thầu); + Hợp đồng mua bán hàng hoá, dịch vụ (bản chính hoặc bản sao y); + Phiếu báo giá của đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ (đối với những trường hợp mua sắm nhỏ không có hợp đồng mua bán); hoá đơn bán hàng, vật tư, thiết bị; - Hồ sơ gửi khi tạm ứng (đối với các khoản chi được tạm ứng): + Giấy rút dự toán (tạm ứng) - Hồ sơ gửi khi thanh toán : + Giấy rút dự toán; + Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng (thanh toán tạm ứng); + Bảng kê chứng từ thanh toán có chữ ký của thủ trưởng, kế toán trưởng đơn vị sử dụng NSNN; + Tuỳ theo từng nội dung chi tạm ứng, khách hàng giao dịch gửi các hồ sơ, chứng từ liên quan đến khoản chi (ví dụ: công tác phí, tổ chức các hội nghị, hội thảo...) * Số lượng hồ sơ: 1 bộ - Thời hạn giải quyết: Giải quyết ngay trong ngày làm việc (Trường hợp đặc biệt cần phải nghiên cứu xem xét nhưng tối đa không vượt quá 2 ngày làm việc kể từ khi đơn vị sử dụng ngân sách gửi đầy đủ hồ sơchứng từ cấp phát, thanh toán). - Đối tượng thực hiện thủ tục hành chính: tổ chức - Cơ quan thực hiện thủ tục hành chính: + Cơ quan có thẩm quyền quyết định: Kho bạc Nhà nước cấp huyện + Cơ quan trực tiếp thực hiện thủ tục hành chính: Kho bạc Nhà nước cấp huyện. - Kết quả thực hiện thủ tục hành chính: Đồng ý thanh toán. - Phí, lệ phí: không - Tên mẫu đơn, mẫu tờ khai: - Giấy rút dự toán ngân sách (mẫu C2-02/NS); - Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng (mẫu C2-03/NS); - Giấy nộp trả kinh phí (mẫu C2-04/NS); Ban hành kèm theo Quyết định số 120/2008/QĐ-BTC ngày 22/12/2008 của Bộ Tài chính ban hành Chế độ kế toán ngân sách nhà nước và hoạt động nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước - Yêu cầu, điều kiện thực hiện thủ tục hành chính: + Đã có trong dự toán chi ngân sách nhà nước được giao; + Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; + Đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước hoặc người được uỷ quyền quyết định chi; + Có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán. - Căn cứ pháp lý của thủ tục hành chính: + Luật Ngân sách Nhà nước; + Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; + Quyết định số 120/2008/QĐ-BTC; + Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước; + Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/8/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN; + Công văn số 1187/KB/KHTH ngày 10/9/2003 của Kho bạc Nhà nước hướng dẫn kiểm soát các khoản chi NSNN qua KBNN; + Công văn số 2714/KBNN-KT ngày 30/12/2008 của Kho bạc Nhà nước hướng dẫn chế độ kế toán ngân sách nhà nước và hoạt động nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước thực hiện Quyết định số 120/2008/QĐ-BTC. Mẫu số: C2-02/NS Niên độ: Số: Không ghi vào khu vực này GIẤY RÚT DỰ TOÁN NGÂN SÁCH Thực chi o Tạm ứng o Chuyển khoản o Tiền mặt o PHẦN KBNN GHI Nợ TK: Có TK: Mã quỹ: Mã ĐBHC: Mã KBNN: (Đánh dấu X vào ô tương ứng) Đơn vị rút dự toán: Mã ĐVQHNS: Tài khoản: Tại KBNN: Mã cấp NS: Tên CTMT, DA: Mã CTMT, DA: Nội dung thanh toán Mã nguồn NS Mã chương Mã ngành KT Mã NDKT Số tiền Tổng cộng Tổng số tiền ghi bằng chữ: Đơn vị nhận tiền: Địa chỉ: Mã ĐVQHNS: Tên CTMT, DA: Mã CTMT, DA: Tài khoản: Tại KBNN(NH): Hoặc người nhận tiền: số CMND: Cấp ngày: Nơi cấp: Bộ phận kiểm soát của KBNN Đơn vị sử dụng ngân sách Ngày …. tháng …. năm …. Ngày …. tháng …. năm …. Kiểm soát Phụ trách Kế toán trưởng Thủ trưởng đơn vị Người nhận tiền (Ký, ghi rõ họ tên) KBNN A ghi sổ và thanh toán ngày …./.…/…. Thủ quỹ Kế toán Kế toán trưởng Giám đốc KBNN B, NH B ghi sổ ngày …./.…/…. Kế toán Kế toán trưởng Giám đốc Không ghi vào khu vực này Mẫu số : C2-03/NS Niên độ: Số: Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng Đơn vị: Mã ĐVQHNS Tài khoản: Tại KBNN: Mã cấp NS: Tên CTMT, DA Mã CTMT, DA: Căn cứ số dư tạm ứng đến ngày....... /....... / Đề nghị Kho bạc Nhà nước Thanh toán số tiền đã tạm ứng theo chi tiết sau: STT Mã nguồn NS Mã chương Mã ngành KT Mã NDKT Số dư tạm ứng Số đề nghị thanh toán Số KBNN duyệt thanh toán Tổng cộng Tổng số đề nghị thanh toán đã tạm ứng ghi bằng chữ: Ngày....... tháng....... năm......... Kế toán trưởng Thủ trưởng đơn vị Nợ TK Có TK Mã quỹ: Mã ĐBHC: Mã KBNN: Phần kho bạc nhà nước ghi Đồng ý thanh toán số tiền: Số tiền ghi bằng chữ: Bộ phận kiểm soát của Kho bạc Ngày....... tháng...............năm............ Ngày....... tháng.........năm............ Kiểm soát Phụ trách Kế toán Kế toán trưởng Giám đốc KBNN Không ghi vào khu vực này Mẫu số : C2-04/NS Niên độ: Số: GiẤY nộp trả kinh phí Chuyển khoản o Tiền mặt o (Đánh dấu X vào ô tương ứng) PHẦN KBNN GHI Nợ TK: Có TK: Mã quỹ: Mã ĐBHC: Mã KBNN: Đơn vị nộp/ người nộp: Mã ĐVQHNS: Tài khoản số: Tại KBNN: Mã cấp NS: Tên CTMT,DA: Mã CTMT,DA: TK nộp trả: Nộp trả kinh phí: theo các chi tiết sau: Nội dung Mã nguồn NS Mã chương Mã ngành KT Mã NDKT Số tiền Tổng cộng Tổng số tiền ghi bằng chữ: Đơn vị nộp tiền Ngày …. tháng …. năm ...…. Kế toán trưởng Thủ trưởng Người nộp tiền Ngày.......tháng.......năm... (Ký, ghi rõ họ tên) KBNN A Ngày......tháng........năm........ Thủ quỹ Kế toán Kế toán trưởng KBNN B Ngày......tháng........năm........ Kế toán Kế toán trưởng ------HẾT-----