Tổ chức và hoạt động của chính phủ theo hiến pháp năm 1946 và sự kế thừa, phát triển trong hiến pháp năm 2013

Soá 4/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 3 CAÛI CAÙCH TÖ PHAÙP TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH PHỦ THEO HIẾN PHÁP NĂM 1946 VÀ SỰ KẾ THỪA, PHÁT TRIỂN TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013 Nguyễn Văn Cương1 Khái quát quy định về Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946 Hiến pháp năm 1946, bản Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam ra đời trong hoàn cảnh rất đặc biệt và là một trong những văn kiện thể hiện rất sâu đậm tư tưởng của chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Trong bối cảnh đất nước vừa giành lại độc lập, như cách nói trong lời nói đầu của Hiến pháp này là “đã giành lại chủ quyền cho đất nước, tự do cho nhân dân và lập ra nền dân chủ cộng hòa”, đất nước đã “thoát khỏi vòng áp bức của chính sách thực dân, đồng thời đã gạt bỏ chế độ vua quan” và nước nhà “đã bước sang một quãng đường mới”. Đây cũng là giai đoạn mà dân tộc ta đặt trọng tâm vào nhiệm vụ “bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ”. Hiến pháp năm 1946 được xây dựng trên nguyên tắc “đoàn kết toàn dân, không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo. Bảo đảm các quyền tự do dân chủ.” Đặc biệt, Hiến pháp năm 1946 chủ trương thực hiện “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”. Tóm tắt: Trong bối cảnh công cuộc cải cách, đổi mới đất nước ngày càng đi vào chiều sâu, có thể nói, việc thực hiện đúng, đầy đủ quy định của Hiến pháp hiện hành, trong đó có các quy định về Chính phủ cần được coi là giải pháp quan trọng hàng đầu để giải quyết các bài toán về đổi mới mô hình tăng trưởng, tái cơ cấu và nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, tận dụng cơ hội của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, hiện đại hóa đất nước, theo kịp đà tiến hóa chung của thế giới, từng bước giải tỏa được ưu tư của người dân và các cấp lãnh đạo về tình trạng tụt hậu của đất nước. Bài viết về tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1946 và sự kế thừa, phát triển trong Hiến pháp năm 2013 để kỷ niệm 71 năm ngày ban hành bản Hiến pháp năm 1946, ôn lại các quy định của bản Hiến pháp này, trong đó có các quy định về Chính phủ đặt trong sự so sánh với thực tiễn lịch sử và quá trình phát triển của Hiến pháp Việt Nam (mà trực tiếp là Hiến pháp năm 2013). Từ khóa: Hiến pháp; Quốc hội; Chính phủ; Nghị viện Nhận bài: 06/3/2017; Hoàn thành biên tập: 18/4/2017; Duyệt đăng: 23/5/2017 1 Tiến sỹ, Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp Abstract: In the context of legal reform, the innovation process is focusing on the quality, it can be said that the full and right implementation of the current Constitution with regulations of the Government should be considered as the first important solution to solve issue on model of growth, restructure and enhance competiveness of the economy, taking advantage of the 4th industrial Revolution, modernization, keeping pace with the advancement,gradually easing the anxiety of the people and leaders at different levels about the legging behind of the country. This article highlights the organization and operation of the Government under Constitution 1946 and the inheritance, development in Constitution 2013 to commemorate the 70 years of issuing Constitution 1946, remembering regulations of this Constitution in which the regulations of the Government are in the comparision with reality and the development process of Viet Nam’s Constitution (directly the Constitution 2013). Keywords: Constitution; National Assembly; Government; Congress Date of receipt: 06/3/2017; Date of revision: 18/4/2017; Date of approval: 23/5/2017 HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 4 Có thể nói, tinh thần tạo lập một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân được thể hiện rõ nét trong các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước nhưng có lẽ đậm nét nhất chính là trong các quy định về Chính phủ. Hiến pháp năm 1946 dành một chương riêng quy định về Chính phủ (Chương IV) với 14 điều (từ Điều thứ 43 đến Điều thứ 56). 1.1. Vị trí, tính chất của Chính phủ Hiến pháp năm 1946 khẳng định rõ tính chất “cơ quan hành chính” của Chính phủ và xác định vị trí của Chính phủ là “cơ quan hành chính cao nhất” của cả nước. Cụ thể, Điều thứ 43 quy định “Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa”. 1.2. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ Chính phủ theo Hiến pháp năm 1946 có cơ cấu nhân sự khá đặc biệt so với các bản Hiến pháp về sau khi xác định nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước) cũng đồng thời là người đứng đầu Chính phủ. Điều thứ 44 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Chính phủ gồm có Chủ tịch nướcPhó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng”. Nhân sự của Chính phủ được chọn lựa như sau (Điều thứ 45-48): - Chủ tịch nước được chọn trong Nghị viện nhân dân và phải được hai phần ba tổng số nghị viên bỏ phiếu thuận. Nếu bỏ phiếu lần đầu mà không đủ số phiếu ấy, thì lần thứ nhì sẽ theo đa số tương đối. Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước là 5 năm và có thể được tái nhiệm. - Phó Chủ tịch nước được chọn trong nhân dân và bầu theo lệ thường với nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của Nghị viện (tức là 3 năm). Phó chủ tịch giúp Chủ tịch. Khi Chủ tịch từ trần hay từ chức thì Phó chủ tịch tạm quyền Chủ tịch. Chậm nhất là hai tháng phải bầu Chủ tịch mới. - Thủ tướng do Chủ tịch nước chọn trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết. Nếu được Nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng chọn các Bộ trưởng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách. Thứ trưởng có thể chọn ngoài Nghị viện và do Thủ tướng đề cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y. Nhân viên Ban thường vụ Nghị viện không được tham dự vào Chính phủ. Nếu khuyết Bộ trưởng nào thì Thủ tướng thỏa thuận với Ban Thường vụ để chỉ định ngay người tạm thay cho đến khi Nghị viện họp và chuẩn y. 1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ Theo quy định tại Điều thứ 52 Hiến pháp năm 1946, Chính phủ có 7 quyền hạn sau đây2: Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện. Đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện. Đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt. Bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, nếu cần. Bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn. Thi hành luật động viên và mọi phương sách cần thiết để giữ gìn đất nước. Lập dự án ngân sách hàng năm. Có thể nói, nội dung quyền hạn của Chính phủ như quy định tại Điều thứ 52 Hiến pháp năm 1946 đã phản ánh cốt lõi những thẩm quyền của một Chính phủ trong nhà nước hiện đại, trong đó những việc quan trọng hàng đầu 2 Ngoài ra, Hiến pháp cũng có quy định riêng về thẩm quyền của người đứng đầu Chính phủ (Chủ tịch nước) (Điều thứ 49 với tư cách là nguyên thủ quốc gia, theo đó: Chủ tịch nước có quyền: a) Thay mặt cho nước; b) Giữ quyền Tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, hải quân, không quân; c) Ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ; d) Chủ toạ Hội đồng Chính phủ; đ) Ban bố các đạo luật đã được Nghị viện quyết nghị; e) Thưởng huy chương và các bằng cấp danh dự; g) Đặc xá; h) Ký hiệp ước với các nước; i) Phái đại biểu Việt Nam đến nước ngoài và tiếp nhận đại biểu ngoại giao của các nước; k) Tuyên chiến hay đình chiến theo như Điều 38 đã định. Soá 4/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 5 chính là tổ chức thi hành luật, trình dự án luật, lập dự án ngân sách quốc gia, thực hiện các công việc điều hành nền hành chính quốc gia (bãi bỏ văn bản của cấp dưới, bổ nhiệm nhân sự cơ quan hành chính). Đây cũng chính là nội dung cốt lõi của quyền hành pháp trong một Chính phủ hiện đại. Một trong những nét đặc sắc trong quy định của Hiến pháp năm 1946 liên quan tới Chính phủ là với sự hiện diện của chế định Nguyên thủ quốc gia đồng thời kiêm vai trò người đứng đầu Chính phủ. Với cách thiết kế về nguyên thủ quốc gia kiêm người đứng đầu Chính phủ (hành pháp) như thế, Hiến pháp năm 1946 đã dành cho người đứng đầu Chính phủ (Chủ tịch nước) quyền hạn rất lớn gắn với cơ chế chịu trách nhiệm khá đặc biệt. Cụ thể, theo Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch nước không chỉ có quyền chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ mà còn có quyền yêu cầu Nghị viện nhân dân thảo luận lại những dự luật đã được Nghị viện biểu quyết3. Thêm vào đó, người đứng đầu Chính phủ (Chủ tịch nước) không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc4. Chế định về người đứng đầu quốc gia kiêm đứng đầu Chính phủ này là một sáng tạo rất độc đáo, tuy có sự tham khảo, kế thừa nhất định các mô hình tổ chức bộ máy nhà nước phổ biến thời bấy giờ (chẳng hạn mô hình chính thể đại nghị, mô hình chính thể tổng thống và mô hình nhà nước Xô Viết) nhưng không trùng khớp với bất kỳ mô hình nào đã nêu. Những quy định kể trên được thực tiễn chứng minh là rất phù hợp với bối cảnh đất nước vừa giành được độc lập sau nhiều thập kỷ bị thực dân phương Tây đô hộ, đang chuẩn bị cho một cuộc chiến trường kỳ chống kẻ thù có tiềm lực mạnh hơn Việt Nam rất nhiều lần5. Bởi lẽ, bối cảnh đất nước ấy rất cần có một chính quyền mạnh mẽ để đoàn kết, tập hợp toàn dân kháng chiến và kiến quốc6. Thật khó hình dung những chiến thắng vang dội của đất nước ta những năm sau đó, nhất là chiến thắng đánh đuổi thực dân Pháp sau 9 năm kháng chiến trường kỳ biết bao gian khổ, lập lại hòa bình ở miền Bắc nếu thiếu vắng thiết chế Chính phủ có đủ quyền lực, gắn với vai trò cá nhân của Chủ tịch Hồ Chí Minh mà Hiến pháp năm 1946 đã trao. 1.4. Mối quan hệ giữa Chính phủ và Nghị viện nhân dân (Quốc hội) Theo quy định của Hiến pháp năm 1946, Chính phủ chịu sự giám sát của Nghị viện nhân dân (Quốc hội). Việc giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ được thực hiện theo nhiều phương thức khác nhau, trong đó có cơ chế báo cáo, chất vấn và cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm. Về cơ chế báo cáo, chất vấn, Điều thứ 55 Hiến pháp năm 1946 quy định rõ “Các Bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc Ban thường vụ. Kỳ hạn trả lời chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thư chất vấn”. Về cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm, Điều thứ 54 Hiến pháp năm 1946 quy định “Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức”. Thủ tướng và tập thể Nội các cũng có thể bị đặt vấn đề về sự tín nhiệm, theo đó “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng 3 Điều thứ 31. 4 Điều thứ 50. 5 Đây là nhận định được cả các học giả có uy tín của nước ngoài công nhận. Chẳng hạn, xem Mark Sidel, The Constitution of Vietnam: A Contextual Analysis (Oxford: Hart Publishing, 2009) at 33. 6 Trong Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa I (cuối tháng 10 đầu tháng 11/1946), khi phát biểu trước Quốc hội về lập Chính phủ mới, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã tuyên bố “Chính phủ sau đây phải là một Chính phủ liêm khiết, một Chính phủ biết làm việc, có gan góc, quyết tâm đi vào mục đích trong thì kiến thiết, ngoài thì tranh thủ độc lập và thống nhất của nước nhà” [PGS.TS. Lê Mậu Hãn (chủ biên), Lịch sử Chính phủ Việt Nam: tập 1, 1945-1955 (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2008) tr. 149]. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 6 số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra”. Tuy nhiên, “trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức”7. 2. Quy định về Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 qua góc nhìn so sánh với quy định tương ứng của Hiến pháp năm 1946 Hiến pháp năm 2013 được ban hành trong bối cảnh đất nước đã tiến hành công cuộc đổi mới được gần 3 thập niên và đang cần tìm tiếp những động lực cho phát triển. Đây cũng là bản Hiến pháp được xây dựng khi đất nước đã hội nhập rất sâu rộng vào nền kinh tế thế giới và cộng đồng quốc tế, trong đó có cộng đồng ASEAN. Mặc dù vậy, đất nước cũng đang phải đối mặt với rất nhiều thách thức mà như gần đây Đại hội XII nhận định: “Nhìn tổng thể, qua 30 năm đổi mới, đất nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử; đồng thời cũng còn nhiều vấn đề lớn, phức tạp, nhiều hạn chế, yếu kém cần phải tập trung giải quyết, khắc phục để tiếp tục đưa đất nước phát triển nhanh và bền vững”8. Trong số những vấn đề lớn, phức tạp, những hạn chế cần tập trung giải quyết, khắc phục cần phải kể tới tình trạng “tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới”9, tình trạng “kỷ cương, kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực thi công vụ còn nhiều yếu kém”10, “năng lực thực thi luật pháp chưa cao”11, cùng các biểu hiện tha hóa quyền lực do “cơ chế kiểm soát quyền lực chậm được hoàn thiện, còn nhiều sơ hở”12. Trong bối cảnh đó, việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy định về Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) để Chính phủ có đủ vị trí, quyền hạn cần thiết giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội, phát triển đất nước bền vững là rất cần thiết. Điều khá đặc sắc là, tinh thần xây dựng chính quyền “mạnh mẽ và sáng suốt”, đề cao trách nhiệm, tính năng động, sáng tạo của Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ của Hiến pháp năm 1946 thể hiện khá rõ trong quy định về Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013, cụ thể: 2.1. Vị trí và tính chất của Chính phủ Hiến pháp năm 2013 (Điều 94) quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”. Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ tính chất, vị trí của Chính phủ với tư cách là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” của đất nước, “thực hiện quyền hành pháp”. Việc nhấn mạnh và đưa lên thứ nhất tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cùng với việc khẳng định rõ Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp chuyển tải thông điệp về việc Chính phủ cần coi trọng hàng đầu việc hoạch định, điều hành chính sách quốc gia, tổ chức 7 Quy định về bỏ phiếu tín nhiệm thành viên Chính phủ này đã không còn được giữ lại trong Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001, quy định về bỏ phiếu tín nhiệm thành viên Chính phủ đã được khôi phục lại một phần. Hiến pháp năm 2013 vẫn duy trì quy định về bỏ phiếu tín nhiệm thành viên Chính phủ mà lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001 đã quy định. 8 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII (Hà Nội, NXB Chính trị quốc gia, 2016) tr. 16. 9 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII (Hà Nội, NXB Chính trị quốc gia, 2016) tr. 19. 10 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII (Hà Nội, NXB Chính trị quốc gia, 2016) tr. 174-175. 11 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII (Hà Nội, NXB Chính trị quốc gia, 2016) tr. 259. 12 Nghị quyết Hội nghị trung ương 4 (Khóa XII). Soá 4/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 7 thực hiện pháp luật nghiêm minh, bảo đảm tính thông suốt, thống nhất trong vận hành của nền hành chính quốc gia13. So với quy định về vị trí, tính chất của Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946, tính kế thừa (Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của quốc gia) và bổ sung, phát triển (Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp) được thể hiện khá đậm nét. 2.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ với tinh thần đề cao tính năng động, sáng tạo của Chính phủ Hiến pháp năm 2013 (Điều 96) quy định Chính phủ có 8 nhóm nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể. Điều đáng nói là, nhóm nhiệm vụ, quyền hạn đầu tiên của Chính phủ phải thực hiện (và được Hiến pháp giao) là “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Tiếp đến, Chính phủ được quy định thực hiện nhóm nhiệm vụ thứ hai là “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Ngoài ra, Chính phủ được quy định thực hiện việc “Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hộiđối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội”, “Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia”,“Bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân” v.v. So với quy định tương ứng của Hiến pháp năm 1946 (Điều thứ 52), quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa những nội dung then chốt trong quyền năng của cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc mà Hiến pháp năm 1946 đã quy định cho Chính phủ. Trong đó, phải kể tới nội dung quyền năng về tổ chức thi hành Luật và các văn bản pháp luật khác của Quốc hội (và cơ quan thường trực của Quốc hội), quyền trình dự án văn bản quy phạm pháp luật trước Quốc hội (và cơ quan thường trực của Quốc hội), quyền trình dự án ngân sách nhà nước, quyền quản lý và điều hành nền hành chính quốc gia. Việc sắp xếp thứ tự của các quyền năng, trong đó đưa tổ chức thi hành văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành lên ưu tiên thứ nhất cũng là sự kế thừa cách thiết kế quy định về thẩm quyền của Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946, đồng thời cũng thể hiện trách nhiệm hàng đầu của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tất nhiên, quy định của Hiến pháp năm 2013 có những điểm bổ sung, phát triển khi so sánh với quy định tương ứng của Hiến pháp năm 1946 về quyền hạn của Chính phủ khi khẳng định rõ nét hơn Chính phủ thực hiện quyền đề xuất, xây dựng chính sách cùng một số quyền năng khác, phù hợp với quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp mà Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định. Việc bổ sung quy định như trên đã khẳng định vai trò hoạch định chính sách của Chính phủ đặt ra yêu cầu rất quan trọng là “Chính phủ phải coi trọng công tác hoạch định chính sách, nâng cao chất lượng các chính sách phát triển đất nước với tầm nhìn chiến lược, phù hợp với xu thế phát triển của thời đại, một Chính phủ thực sự phục vụ nhân dân và xã hội, có vai trò mở đường và thúc đẩy phát triển”14. Ngoài ra, việc thiết kế quy định về thẩm quyền của Chính phủ mang tính khái quát như quy định của Hiến pháp năm 2013 (so với Hiến pháp năm 1992 trước đó), nhấn mạnh vai trò quản lý vĩ mô của Chính phủ cũng góp phần tạo cơ sở hiến định cho một Chính phủ năng động, sáng tạo và linh hoạt. Thực tế chứng minh rằng, không phải cứ quy định cho Chính phủ thật nhiều quyền, yêu cầu Chính phủ làm 13 Điều 109 Hiến pháp năm 1992 coi vị trí, tính chất thứ nhất của Chính phủ là “cơ quan chấp hành của Quốc hội”, sau đó mới là “cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. 14 TS.Uông Chu Lưu, et.al, (chủ biên), Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và thành tựu lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (Hà Nội, NXB Chính trị quốc gia, 2016) tr. 383. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 8 thật nhiều việc mới có được một Chính phủ mạnh mà điều quan trọng, muốn có một Chính phủ năng động, sáng tạo và mạnh mẽ, Chính phủ chỉ nên tập trung vào làm những công việc đúng với vị thế, vai trò và chức năng quản lý vĩ mô của mình đối với xã hội và phải làm một cách quyết liệt, triệt để, đến nơi đến chốn để tạo niềm tin chắc chắn trong Nhân dân. 2.3. Cơ cấu của Chính phủ và sự đề cao trách nhiệm cá nhân Hiến pháp năm 2013 (Điều 95) quy định về cơ cấu của Chính phủ, theo đó Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định. Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số. So với quy định của Hiến pháp năm 1946 thì quy định về cơ cấu của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 không hoàn toàn giống bởi người đứng đầu Chính phủ không đồng thời là nguyên thủ quốc gia. Tuy nhiên, tinh thần đề cao trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu cũng như cá nhân các thành viên Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946 vẫn có sự kế thừa nhất định. Hiến pháp năm 2013 quy định rõ Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, các Phó Thủ tướng và Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ15. Quy định các Phó Thủ tướng và Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ vừa đề cao vai trò, vị thế của người đứng đầu Chính phủ, vừa bảo đảm tính thứ bậc cần thiết, tạo tiền đề trong chỉ đạo, điều hành thông suốt của Thủ tướng và Chính phủ trong nền hành chính quốc gia. Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 cũng có quy định một điều riêng (Điều 98) về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, tương xứng với người đứng đầu của một Chính phủ hành pháp. Thủ tướng Chính phủ “Lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”, “Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Hiến pháp năm 2013 cũng có điều riêng (Điều 99) về thẩm quyền của Bộ trưởng, theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ và là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. 2.4. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Nhân dân Chính phủ theo quy định của Hiến pháp năm 2013 là Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Nhân dân. Đây vừa là quy định có tính kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đó (trong đó có Hiến pháp năm 1946), vừa có sự bổ sung, phát triển. Quy định Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và chịu sự giám sát của Quốc hội (và cơ quan thường trực của Quốc hội là Ủy ban thường vụ Quốc hội) là quy định khá nhất quán trong các bản Hiến pháp của nước ta từ Hiến pháp năm 1946. Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Điều 95 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định rõ “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Cũng tại điều này, Hiến pháp năm 2013 quy định “Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ”. (Xem tiếp trang 16) 15 Hiến pháp năm 1992 không có quy định này.