Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Nguyễn Minh Phú* * TS. Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam Tóm tắt: “Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước” là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí pháp lý, quyền và nghĩa vụ cao nhất trong cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện vai trò lãnh đạo quản lý và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đối với những điều nên làm, phải làm, được làm với kết quả tốt và những điều không được làm; nghĩa vụ, quyền và chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong tuân thủ pháp luật và phục vụ nhân dân; trong lập kế hoạch, ra quyết định và điều hành chỉ đạo hoạt động của cơ quan, tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước và nhân dân giao phó. Summary: "The head of the state administrative agency" is a term used referring to the person who holds the highest legal position, power and mandates in thestate administrative agency, performing the leading role of the management of, the accountability for the results of its performances. The responsibility of the head of state administration agency is for what should do, what must do, what allowed to do under his rights with good results and for what not allowed to do; the mandates, rights and accountability of the head of the state administrative agencies are in compliance with the laws and in serving to the people; in planning, making decisions and directing activities of the agencies and organizations to perform the functions and tasks assigned by the government and the people. Thông tin bài viết: Từ khóa: trách nhiệm, nghĩa vụ, chịu trách nhiệm, người đứng đầu, cơ quan hành chính nhà nước. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 28/03/2018 Biên tập : 06/04/2018 Duyệt bài : 15/04/2018 Article Infomation: Keywords: responsibility; mandates; accountability, head, state administrative agency Article History: Received : 28 Mar. 2018 Edited : 06 Apr. 2018 Approved : 15 Apr. 2018 TRÁCH NHIỆM CỦA NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Quan niệm về trách nhiệm Thuật ngữ trách nhiệm được sử dụng rất phổ biến trong ngôn ngữ đời sống hàng ngày cũng như trong những các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, khó có một định nghĩa chung về thuật ngữ này. Ở Việt Nam hiện nay cũng có nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ “trách nhiệm”. Một số tác giả tiếp cận thuật ngữ “trách nhiệm” theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn. Có người hiểu trách nhiệm là “bổn phận phải thực hiện, nó còn là điều không được làm, được làm, phải làm và nên làm (...). Trách nhiệm là những gì mà họ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 8(360) T4/2018 buộc phải làm và phải chịu sự giám sát của người khác”1. Có tác giả viết, trách nhiệm “thường được hiểu là khả năng của con người ý thức được những kết quả hoạt động của mình, đồng thời là khả năng thực hiện một cách tự giác những nghĩa vụ được đặt ra cho mình’’2). Một quan điểm cho rằng: “trách nhiệm là sự thực hiện bổn phận, nghĩa vụ của chủ thể đổi với người khác, với xã hội một cách tự giác. Trách nhiệm đối lập với vô trách nhiệm, gắn liền với chịu trách nhiệm”3 ... Nhìn chung, các quan niệm trên đều tiếp cận trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn. Với nghĩa này, trách nhiệm là nghĩa vụ, bổn phận phải làm, nên làm, được làm hoặc không được làm, có thể từ sự tự nguyện, tự giác hay buộc phải thực hiện do yêu cầu, đòi hỏi của các quy phạm xã hội (pháp luật, đạo đức...). Một số tác giả khác lại hiểu trách nhiệm là “chịu trách nhiệm”, với hàm ý là phải gánh chịu một hậu quả bất lợi nào đó. “Đó là hậu quả bất lợi (sự phản ứng mang tính trừng phạt của nhà nước) mà công chức phải gánh chịu khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ được giao phó, tức là khi vi phạm trách nhiệm theo nghĩa tích cực. Trách nhiệm tiêu cực thể hiện trong việc áp dụng các biện pháp xử lý những chủ thể vi phạm các nghĩa vụ và quyền”4. Cuốn Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam thì quan niệm trách nhiệm công vụ ‘‘là sự phản ứng của Nhà nước đối với cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức khi thực hiện một hành vi hành chính trong quá trình thực thi công vụ, trái pháp luật hoặc quyết định của cơ quan cấp trên gây thiệt hại, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp 1 Đỗ Minh Hợp (2007), Tự do và trách nhiệm trong đạo đức học hiện sinh, Tạp chí Triết học, số 12/2007, tr. 27-33. 2 Nguyễn Văn Phúc (2008), Tự do và trách nhiệm trong hoạt động của con người, trong Công bằng xã hội trách nhiệm đối với xã hội và đoàn kết xã hội, Phạm Văn Đức chủ biên, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, tr. 330-331. 3 Phạm Hồng Thái (2009), Chức vụ và thẩm quyền chức vụ trong cơ quan HCNN, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 25, tr. 67-73. 4 Lê Như Thanh (2009), Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền, trách nhiệm của người đứng đầu ở Việt Nam hiện nay, Luận án TS. Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính, Hà Nội. 5 Học viện Hành chính (2008), Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội. của công dân, thể hiện ở sự áp dụng các chế tài pháp luật tương ứng, hậu quả là cơ quan, cá nhân cán bộ, công chức gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất, tinh thần do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện”5. Theo hướng tiếp cận này, trách nhiệm là chịu trách nhiệm, là sự gánh chịu phần hậu quả về những việc đã làm, với hàm nghĩa rằng chủ thể trách nhiệm phải chịu một thiệt hại nào đó. Ví dụ, là công chức, nếu vi phạm pháp luật về công vụ thì sẽ phải chịu các hình thức xử lý kỷ luật hành chính (như khiển trách, cảnh cáo ,buộc thôi việc) hay phải chịu trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự... tùy thuộc vào mức độ, tính chất của hành vi vi phạm. Ở đây, trách nhiệm đồng nghĩa với hậu quả bất lợi phải gánh chịu, là chịu trách nhiệm khi thực hiện không đúng trách nhiệm theo nghĩa là nghĩa vụ, nhiệm vụ, bổn phận, quyền hạn. Chúng tôi cho rằng, cả hai góc độ tiếp cận trên đây về trách nhiệm đều có những điểm hợp lý, tùy vào mục đích vận dụng mà có thể dùng một trong hai cách hiểu cho phù hợp. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh của hành chính công, của hoạt động quản lý nhà nước, nếu chỉ hiểu thuần túy theo một trong hai cách trên đây thì chưa đầy đủ khi nói về trách nhiệm. Ví dụ, khi nói đến “trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước (HCNN)”, nên hiểu đó là “những bổn phận, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan HCNN”, hay nên hiểu đó là “việc chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN”? Việc hiểu theo chỉ một trong hai cách này có thể dẫn đến những khó khăn trong việc NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 8(360) T4/2018 quy định, xem xét, đánh giá trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN. Do đó, quan điểm của chúng tôi là: cần tiếp cận thuật ngữ trách nhiệm theo hướng kết hợp cả hai cách hiểu trên đây. Nghĩa là, khi bàn về trách nhiệm trong lĩnh vực quản lý nhà nước nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN nói riêng cần xem xét đó là một chỉnh thể của hai nhóm yếu tố: - Một là, những việc nên làm, phải làm, được làm (nghĩa vụ, quyền) - Hai là, việc chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện những việc nên làm, phải làm, được làm đó. Điều này cũng phù hợp với cách hiểu về “trách nhiệm” trong Từ điển Tiếng Việt. Theo từ điển Tiếng Việt, trách nhiệm được hiểu như sau: 1. phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả; 2. sự ràng buộc đối với lời nói, hành vi của họ, bảo đảm đúng đắn, nếu sai trái thì phải gánh chịu phần hậu quả6. Điểm chung của cả hai cách hiểu trên, đó là đều xem xét trách nhiệm gồm hai thành phần cơ bản: một là những việc nên làm, phải làm, được làm, như là bổn phận, nhiệm vụ, quyền hạn; hai là sự cam kết đối với kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và chịu trách nhiệm đối với kết quả đó. Theo chúng tôi, đây là một cách hiểu hợp lý, đầy đủ, toàn diện về trách nhiệm, trong đó, vế thứ nhất được coi là tiền đề, là nguyên nhân, vế thứ hai, là hệ quả tất yếu. Từ những phân tích trên đây, có thể 6 Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, Đà Nẵng. 7 Nguyễn Hữu Đổng, Phạm Thế Lực, Hoạt động lãnh đạo và quản lý của người đứng đầu cơ quan HCNN ở nước ta, Tạp chí Lý luận chính trị Online, index.php/thuc-tien/item/310-hoat-dong-lanh-dao-va-quan- ly-cua-nguoi-dung-dau-co-quan-hanh-chinh-nha-nuoc-o-nuoc-ta.html, đăng ngày 24/7/2013, truy cập ngày 25/7/2013. 8 Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2010), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan HCNN Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp Bộ năm 2009, Cơ quan chủ trì: Viện Nhà nước và Pháp luật, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS. Trịnh Đức Thảo, Hà Nội. 9 Nguyễn Cửu Việt (2008), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. hiểu: Trách nhiệm là những việc nên làm, phải làm, được làm với kết quả tốt, nếu kết quả không tốt sẽ phải gánh chịu phần hậu quả. 2. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước 2.1 Quan niệm về người đứng đầu cơ quan HCNN Ở Việt Nam, không nhiều tác giả đưa ra quan niệm về “người đứng đầu cơ quan HCNN”. Có quan niệm cho rằng, “Người đứng đầu cơ quan HCNN được hiểu là những người đứng đầu Nhà nước, Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp”7 . Có thể thấy cách hiểu này mới chỉ xác định người đứng đầu cơ quan HCNN là ai mà chưa đưa ra một cách hiểu thế nào là người đứng đầu cơ quan HCNN. Quan niệm khác cho rằng: “Người đứng đầu cơ quan HCNN là một định chế pháp lý xác lập vị trí công tác cao nhất trong cơ quan HCNN với những thẩm quyền và trách nhiệm tương ứng để hoàn thành tốt vai trò là người đứng đầu”8 . Cũng có tác giả cho rằng, “Theo nghĩa hẹp, người đứng đầu là cá nhân (Thủ trưởng) có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo quản lý đã đề ra. Theo nghĩa rộng, người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra” 9. Chúng tôi đồng tình với một số điểm trong cách hiểu của hai tác giả trên đây, khi NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 8(360) T4/2018 các tác giả này cho rằng, người đứng đầu cơ quan HCNN là “một định chế pháp lý”; “xác lập vị trí công tác cao nhất”; “là cá nhân”; “có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý”. Tuy nhiên, các cách hiểu trên đây chưa xác định thật đầy đủ nội hàm khái niệm người đứng đầu cơ quan HCNN. Ví dụ, như cách hiểu thứ hai cho rằng “theo nghĩa rộng người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể”. Chúng tôi cho rằng,“Người đứng đầu cơ quan HCNN” là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí pháp lý cao nhất trong cơ quan HCNN, thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý hoạt động của cơ quan HCNN, có nghĩa vụ và quyền cao nhất đối với hoạt động cơ quan HCNN và chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan HCNN đó. Hệ thống cơ quan HCNN bao gồm Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND10. Do đó, người đứng đầu cơ quan HCNN ở Việt Nam bao gồm các chức danh sau: Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND các cấp, Giám đốc Sở, Trưởng phòng và tương đương. 2.2 Địa vị pháp lý của người đứng đầu cơ quan HCNN Địa vị pháp lý của người đứng đầu cơ quan HCNN có một số đặc điểm cơ bản sau đây: Một là, người đứng đầu cơ quan HCNN là vị trí mang tính pháp lý. Hệ thống các cơ quan HCNN có đặc điểm là do Nhà nước thành lập, việc tổ chức, hoạt động dựa trên cơ sở các quy định pháp luật11, do đó, người đứng đầu cơ quan HCNN phải là vị trí mang tính pháp lý. Cá 10 Học viện Hành chính (2008), Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội. 11 Đặng Xuân Phương (2011), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. nhân ngồi vào cái “ghế” người đứng đầu cơ quan HCNN được pháp luật thừa nhận một cách chính thức. Tất cả các vấn đề liên quan đến quá trình hình thành, hoạt động và kết thúc hoạt động của một chức danh người đứng đầu cơ quan HCNN đều tuân thủ theo các quy định pháp lý. Hai là, người đứng đầu cơ quan HCNN hoạt động nhân danh nhà nước. Nhà nước thành lập các cơ quan HCNN để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước trao cho các cơ quan HCNN và các chức vụ trong cơ quan HCNN - trong đó có chức vụ người đứng đầu cơ quan HCNN những thẩm quyền nhất định. Những thẩm quyền này là phương tiện pháp lý để người đứng đầu cơ quan HCNN thực hiện vai trò người đứng đầu. Thẩm quyền của người đứng đầu cơ quan HCNN là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định. Khi thực hiện các quyền, người đứng đầu cơ quan HCNN nhân danh Nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước. Người đứng đầu cơ quan HCNN được sử dụng quyền lực công cùng các nguồn lực công để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt người đứng đầu cơ quan HCNN với người đứng đầu các tổ chức xã hội. Ba là, địa vị pháp lý của người đứng đầu cơ quan HCNN chịu sự chi phối của quan hệ hành chính mang tính mệnh lệnh, thứ bậc. Để thực hiện được chức năng quản lý HCNN trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, hệ thống HCNN của hầu hết các nước trên thế giới đều mang tính thứ bậc, cấp trên cấp dưới và có sự phân công phân cấp phù NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 8(360) T4/2018 hợp với yêu cầu cơ quan HCNN trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Ở Việt Nam, nền HCNN được cấu tạo gồm một hệ thống định chế tổ chức theo thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trung ương tới các địa phương, trong đó cấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên. Vì vậy, địa vị pháp lý của người đứng đầu cơ quan HCNN chịu sự chi phối của quan hệ hành chính mang tính mệnh lệnh, thứ bậc này. Ví dụ, Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ quy định. Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và lãnh đạo một bộ, cơ quan ngang bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, trước Quốc hội về quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước hoặc về công tác được giao phụ trách. Chủ tịch UBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Bốn là, người đứng đầu cơ quan HCNN là người thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý đối với cơ quan HCNN mình đứng đầu. Từ quan niệm và những quy định về người đứng đầu tổ chức, có thể hiểu người đứng đầu tổ chức là người thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý trong tổ chức. Đối với người đứng đầu cơ quan HCNN cũng không phải ngoại lệ. Người đứng đầu cơ quan HCNN là người thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý đối với cơ quan HCNN do mình đứng đầu. 12 Đặng Xuân Phương (2011), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay, Sđd. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, đặc điểm này còn xuất phát từ nét đặc thù của mối quan hệ giữa hai yếu tố chính trị và hành chính trong các cơ quan HCNN. Tùy thuộc vào đặc điểm hệ thống chính trị ở từng quốc gia và lý thuyết về tổ chức nền HCNN, có hai phương thức lãnh đạo, điều hành đối với các cơ quan HCNN: Một là, lãnh đạo về mặt chính trị độc lập với điều hành về mặt hành chính: phương thức này chỉ ấn định vai trò lãnh đạo mà không cho phép người đứng đầu cơ quan HCNN được trực tiếp tham gia điều hành đối với cơ quan HCNN. Ví dụ, đối với các nước theo truyền thống đại nghị “Westminster” của Anh cũng như các nước châu Âu lục địa theo chế độ đại nghị (Đức, Italia, Thụy Điển...) và chế độ cộng hòa lưỡng tính (Pháp), bộ trưởng chỉ có vai trò lãnh đạo mà không trực tiếp tham gia điều hành các hoạt động hành chính của bộ. Hai là, lãnh đạo về mặt chính trị thống nhất với điều hành về mặt hành chính: phương thức này cho phép người đứng đầu cơ quan HCNN không chỉ có vai trò của người lãnh đạo mà còn có vai trò của nhà quản lý, vừa lãnh đạo vừa trực tiếp tham gia điều hành hoạt động của cơ quan HCNN. Việt Nam là quốc gia áp dụng phương thức lãnh đạo, điều hành này. Ngoài ra, các nước XHCN ở Đông Âu (cũ), Trung Quốc, và ngay các nước theo chế độ cộng hòa tổng thống cũng áp dụng phương thức này12. Do đó, trong nền hành chính Việt Nam hiện nay, người đứng đầu cơ quan HCNN là người thực hiện đồng thời vai trò “lãnh đạo” và vai trò “quản lý” đối với hoạt động của cơ quan HCNN, gắn bó chặt chẽ và toàn diện với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan mà mình đứng đầu. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 8(360) T4/2018 3. Về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN là những việc mà người đứng đầu cơ quan HCNN nên làm, phải làm, được làm với kết quả tốt, nếu kết quả không tốt, người đứng đầu cơ quan HCNN sẽ phải chịu trách nhiệm. 3.1 Các yếu tố cấu thành trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN Trên cơ sở quan niệm này, có thể thấy trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN bao gồm ba yếu tố cấu thành cơ bản là Nghĩa vụ, Quyền, và việc Chịu trách nhiệm đối với việc thực hiện các nghĩa vụ và quyền đó. Công thức khái quát như sau: Trách nhiệm = Nghĩa vụ + Quyền + Chịu trách nhiệm Thứ nhất, Nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan HCNN. Nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan HCNN có thể được hiểu là những hoạt động họ nên thực hiện, phải thực hiện hoặc không được phép thực hiện trong hiện tại và tương lai. Theo cách hiểu này, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan HCNN bao gồm các khía cạnh là những việc nên làm, những điều phải làm và những điều không được làm. Những việc nên làm là những việc người đứng đầu thực hiện xuất phát từ sự ý thức một cách tự giác về sứ mệnh của bản thân. Trên phương diện pháp lý, việc đặt vấn đề đâu là việc “nên làm” hay “không nên làm” đối với người đứng đầu cơ quan HCNN là thiếu căn cứ. Tuy nhiên, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN không chỉ được xem xét trên phương diện pháp lý mà còn được xem xét trên phương diện chính trị, 13 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 14 Nguyễn Đăng Thành (2012), chủ biên, Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý HCNN - Những thành tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam, Nxb Lao động, Hà Nội. phương diện đạo đức. Điều này có nghĩa là những đòi hỏi đối với trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN có thể vượt qua những gì pháp luật quy định. Với cách tiếp cận như vậy, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan HCNN không chỉ dừng lại ở những việc phải làm, không được làm, mà còn phải xem xét những việc họ “nên làm” với mục đích đạt đến hiệu quả cao nhất trong hoạt động quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công. Những điều phải làm là những nghĩa vụ cụ thể (hoặc công vụ cụ thể) được gọi với nhiều tên gọi khác nhau như nhiệm vụ, công vụ. Đó là những việc mà người đứng đầu có bổn phận bắt buộc phải hoàn thành theo quy định pháp luật. Những điều không được làm là những điều người đứng đầu cơ quan HCNN bị hạn chế không được làm do đặc trưng của nền công vụ và của vị trí người đứng đầu. Nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan HCNN có thể xem xét dưới nhiều góc độ. Dưới góc độ là người lãnh đạo, quản lý, người đứng đầu cơ quan HCNN có các nghĩa vụ mà bất cứ người nào ở vị trí cao nhất trong tổ chức cũng phải thực hiện, đó là thực hiện vai trò của người lãnh đạo như: thiết lập tầm nhìn cho tổ chức; tập hợp quần chúng; cổ vũ, động viên toàn bộ đội ngũ; xây dựng chiến lược cho tổ chức; ra quyết định; tạo ra những sự thay đổi; tạo dựng môi trường làm việc lành mạnh13, đồng thời thực hiện vai trò của người quản lý như lập kế hoạch, ngân sách, tổ chức, biên chế, kiểm soát, và giải quyết vấn đề14 . Dưới góc độ là người làm việc trong cơ quan HCNN - một loại hình tổ chức có tính chất, vai trò đặc biệt, người đứng đầu cơ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 8(360) T4/2018 quan HCNN còn phải thực hiện những nghĩa vụ mang tính đặc thù mà bất cứ nền công vụ của quốc gia nào cũng quy định như: tuân thủ mệnh lệnh cấp trên, phục vụ nhân dân, giữ bí mật nhà nước, không được thực hiện những điều cấm... Nhìn chung, người đứng đầu cơ quan HCNN có những nghĩa vụ cơ bản sau: - Tuân thủ pháp luật của Nhà nước và chỉ đạo của cấp trên; - Phục vụ nhân dân; - Xác định tầm nhìn, lập kế hoạch hoạt động cho cơ quan HCNN; - Chỉ đạo, tổ chức, điều hành cơ quan thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động và toàn bộ hoạt động của cơ quan được giao lãnh đạo, quản lý; - Ra quyết định và chịu trách nhiệm về các quyết định đó; - Tổ chức bộ máy, phân công công việc; - Quản lý cán bộ, công chức; - Quản lý tài chính, tài sản; - Quản lý thông tin, bảo vệ bí mật nhà nước, giải trình khi có yêu cầu; - Kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức, xử lý vi phạm trong phạm vi thẩm quyền; - Tạo động lực làm việc cho nhân viên; - Không được thực hiện những điều cấm... Thứ hai, Quyền của người đứng đầu cơ quan HCNN. Quyền là khả năng xử sự nhất định của người đứng đầu cơ quan HCNN nhằm thực thi nhiệm vụ được giao. Quyền của người đứng đầu cơ quan HCNN được cụ thể hóa bằng quyền hạn. Với tư cách là người lãnh đạo, quản lý nói chung, người đứng đầu cơ quan HCNN cần có quyền hạn tương ứng để thực hiện các nghĩa vụ, ví dụ: tương ứng với các nghĩa vụ quản lý cán bộ, công chức, quản lý tài chính, tài sản, quản lý thông tin, người đứng đầu cần có các quyền hạn trong các lĩnh vực này, thể hiện tập trung trong quyền ra quyết định theo ý chí của bản thân. Như vậy, trong cơ quan HCNN, người đứng đầu là vị trí có quyền quyết định cao nhất, bao quát các lĩnh vực, các hoạt động của cơ quan HCNN. Tuy nhiên, do cơ quan HCNN có những đặc điểm như tính thứ bậc và chỉ hoạt động trong phạm vi thẩm quyền theo quy định, nên quyền hạn của người đứng đầu cơ quan HCNN chỉ được giới hạn trong phạm vi được phân công, phân cấp theo quy định pháp luật. Thứ ba, việc Chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN. Theo nghĩa rộng, “chịu trách nhiệm” là nhận trách nhiệm về sự thành, bại của một công việc, một công tác đã nhận, là hệ quả một người phải nhận lấy từ sự ràng buộc giữa quyền và nghĩa vụ: làm tốt thì được khen thưởng, làm hỏng thì chịu phạt. Theo nghĩa này, được khen thưởng hay phải chịu phạt cũng đều có nghĩa là chịu trách nhiệm. Theo nghĩa hẹp, chịu trách nhiệm đồng nghĩa với sự trừng phạt, là việc phải gánh chịu một hậu quả bất lợi từ việc thực hiện không đúng, không tốt các nghĩa vụ và quyền. Trong bài viết này, chúng tôi hiểu “chịu trách nhiệm” theo nghĩa hẹp, là chế tài chịu trách nhiệm. Nếu kết quả thực hiện những nghĩa vụ và quyền không tốt, người đứng đầu cơ quan HCNN sẽ phải chịu trách nhiệm. Trong bài viết này, quan niệm “kết quả” là những gì có được sau quá trình quản lý, bao gồm kết quả trực tiếp và kết quả cuối cùng. Kết quả trực tiếp được xác định về định lượng khối lượng công việc hoàn thành của người đứng đầu cơ quan HCNN. Kết quả cuối cùng là tác động, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 8(360) T4/2018 ảnh hưởng đạt được các mục tiêu và nhiệm vụ có ý nghĩa xã hội của cơ quan HCNN15. Tương ứng với quyền quyết định cao nhất, bao quát các lĩnh vực, các hoạt động của cơ quan HCNN, người đứng đầu cơ quan HCNN phải là người chịu trách nhiệm về các lĩnh vực, các hoạt động cũng như về kết quả hoạt động của cơ quan HCNN. Người đứng đầu cơ quan HCNN phải chịu trách nhiệm trước các chủ thể khác nhau với các hình thức chế tài khác nhau tùy thuộc vào đó là loại hình trách nhiệm chính trị, pháp lý hay đạo đức. 3.2 Đặc điểm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN Một là, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN mang tính xã hội sâu sắc Hoạt động của cơ quan HCNN mang tính chấp hành, điều hành, có chức năng quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công, do đó, có tác động trực tiếp và rộng rãi đến các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, là cầu nối để chính sách, pháp luật được hiện thực hóa trong thực tiễn. Do vậy, việc thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN đều trực tiếp hoặc gián tiếp ảnh hưởng tới lợi ích của các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp trong xã hội. Vì vậy, có thể nói, hoạt động quản lý, lãnh đạo của người đứng đầu cơ quan HCNN tác động mạnh mẽ đến sự vận hành của xã hội, gắn liền với sự phát triển kinh tế xã hội và đời sống của người dân ở từng địa phương, từng ngành, từng lĩnh vực. Nếu địa phương, ngành, lĩnh vực kém phát triển, thì xã hội trước hết quy trách nhiệm cho các cơ quan HCNN, mà đại diện là người đứng đầu cơ quan HCNN. Thực tiễn các quốc gia trên thế giới và Việt Nam đã 15 Nguyễn Đăng Thành (2012), chủ biên, Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý HCNN - Những thành tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam, sđd. 16 Phạm Hồng Thái (2009), Chức vụ và thẩm quyền chức vụ trong cơ quan HCNN, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 25, tr. 67-73. chỉ ra rằng, bằng các chính sách, quyết định do mình đưa ra, những người đứng đầu các cơ quan HCNN, đặc biệt người đứng đầu cơ quan HCNN cấp trung ương, có thể làm thay đổi đời sống chính trị, xã hội, kinh tế của một cộng đồng dân cư, một vùng của đất nước, của cả đất nước, trong nhiều trường hợp làm thay đổi hướng đi của cả một dân tộc, quốc gia trong những giai đoạn, thời kỳ nhất định, thậm chí làm thay đổi cả quan hệ với các quốc gia, dân tộc khác, còn các nhà chính trị cấp dưới ở địa phương có thể làm thay đổi được đời sống dân cư trên một đơn vị hành chính nhất định16 . Tính xã hội trong hoạt động của người đứng đầu cơ quan HCNN còn thể hiện ở tính chất thường xuyên, liên tục của các hoạt động quản lý và cung cấp dịch vụ công. Công việc của người đứng đầu cơ quan HCNN rất khác với các vị trí người đứng đầu trong cơ quan lập pháp hay tư pháp. Hoạt động chấp hành và điều hành được thực hiện hàng ngày, hàng giờ. Trong khi đó, hoạt động lập pháp diễn ra theo định kỳ; hoạt động của cơ quan xét xử chỉ tiến hành khi có tranh chấp về quyền hoặc có vi phạm pháp luật xảy ra mà theo quy định của pháp luật thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án; còn hoạt động kiểm sát, về nguyên tắc, chỉ chính thức được tiến hành khi đã phát hiện có vi phạm pháp luật xảy ra (như kiểm sát điều tra, truy tố, kiểm sát xét xử, kiểm sát thi hành án...). Hai là, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN là trách nhiệm cá nhân. Đặc điểm này có hàm nghĩa rằng: trong mỗi một cơ quan HCNN cụ thể, khi nói đến “người đứng đầu” đồng nghĩa với việc chỉ đích danh một cá nhân duy nhất, người nắm giữ vị trí cao nhất trong cơ quan NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 8(360) T4/2018 HCNN. Do đó, “người đứng đầu cơ quan HCNN” không phải là thuật ngữ dùng để chỉ tập thể, số nhiều. Trong công tác lãnh đạo, điều hành, có ba chế độ lãnh đạo, điều hành (chế độ làm việc) cơ bản: Thứ nhất, lãnh đạo, điều hành dựa trên vai trò cá nhân của người đứng đầu (còn gọi là chế độ thủ trưởng) - hình thành nên thiết chế người đứng đầu; Thứ hai, lãnh đạo, điều hành dựa trên nguyên tắc quyền lực tập thể - là chế độ tập thể lãnh đạo; Thứ ba, lãnh đạo, điều hành kết hợp giữa vai trò tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách17... Như vậy, thiết chế “người đứng đầu” là thiết chế thủ trưởng (cá nhân). Chế độ người đứng đầu (một số thuật ngữ khác có hàm nghĩa tương đương: chế độ thủ trưởng, chế độ một người đứng đầu...) là nguyên tắc quản lý trao cho cá nhân người đứng đầu một tổ chức quyền rộng rãi để thực hiện nhiệm vụ chức năng được giao, định rõ trách nhiệm của cá nhân đó đối với kết quả công việc (...). Khác với chế độ người đứng đầu, chế độ tập thể là nguyên tắc quản lý (lãnh đạo) mà quyền thuộc về một tập thể bao gồm những cá nhân, mỗi người chịu trách nhiệm trên một lĩnh vực. Dạng “thuần tuý” của nó là chế độ đồng thuận (quyết định chỉ được đưa ra khi mọi thành viên tán thành); phổ biến hơn hiện nay là chế độ bình quyền giữa mọi thành viên, mỗi người một phiếu, quyết định theo đa số18... Do đó, chúng tôi không đồng tình với ý kiến cho rằng: “Theo nghĩa rộng, người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra”19... Quan điểm này vừa thiếu hợp 17 Nguyễn Đăng Tấn, Gắn với trách nhiệm để đánh giá cán bộ, trang nam.vietnamnet.vn/2012-02-28-gan- voi-trach-nhiem-de-danh-gia-can-bo, đăng ngày 29/2/2012. 18 Bùi Đức Lại, Về trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cản bộ, Tạp chí Xây dựng Đảng Online, dungdang.org.vn/Home/dien- dan/2007/1608/Ve-trach-nhiem-nguoi-dung-dau-trong-cong-tac-can-bo.aspx, đăng ngày 3/6/2007. 19 Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2010), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan HCNN Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp, tlđd. lý, vừa có thể gây ra sự nhầm lẫn giữa các chế độ lãnh đạo, điều hành rất khác nhau về bản chất. Chính vì vậy, trong một tổ chức cụ thể, dựa trên địa vị chính thức mang tính pháp lý, vị trí người đứng đầu luôn luôn chỉ là một cá nhân duy nhất. Đây là điểm khác biệt đặc biệt có ý nghĩa khi xem xét, thực hiện, quy kết trách nhiệm của người đứng đầu. Có thể thấy, “người đứng đầu” là thuật ngữ có tính xác định tuyệt đối và do đó, trách nhiệm của người đứng đầu cũng mang tính xác định tuyệt đối. Đó là trách nhiệm đích danh của một người duy nhất, người có vị trí pháp lý cao nhất trong tổ chức - người đứng đầu. Ba là, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN có tính bao quát, thể hiện trên các mặt như sau: Thứ nhất, người đứng đầu cơ quan HCNN có nghĩa vụ đối với mọi vấn đề trong quá trình quản lý cơ quan HCNN. Thứ hai, người đứng đầu cơ quan HCNN không chỉ có trách nhiệm về những hoạt động của bản thân trong thực hiện nghĩa vụ, quyền mà còn phải có trách nhiệm về những hoạt động của cán bộ, công chức dưới quyền trong thi hành nhiệm vụ (liên đới trách nhiệm). Thứ ba, người đứng đầu cơ quan HCNN vừa phải có trách nhiệm với tư cách là một cán bộ công chức bình thường, vừa phải có trách nhiệm với tư cách là người đứng đầu cơ quan HCNN. Nếu cùng một hành vi vi phạm pháp luật công vụ, so với các cán bộ, công chức không giữ chức vụ lãnh đạo quản lý, thông thường mức độ trách nhiệm của NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 8(360) T4/2018 người đứng đầu sẽ cao hơn một bậc. Thứ tư, người đứng đầu cơ quan HCNN không chỉ có trách nhiệm đối với nội bộ hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước mà còn có trách nhiệm đối với xã hội là các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp. Tóm lại, người đứng đầu cơ quan HCNN là thuật ngữ dùng để chỉ thiết chế giữ vị trí pháp lý, quyền và nghĩa vụ cao nhất trong cơ quan HCNN, thực hiện vai trò lãnh đạo quản lý và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan HCNN. Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN nên làm, phải làm, được làm với kết quả tốt và những điều không được làm; nghĩa vụ, quyền và chịu trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN trong tuân thủ pháp luật và phục vụ nhân dân; trong lập kế hoạch, ra quyết định và điều hành chỉ đạo hoạt động của cơ quan, tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước và nhân dân giao phó TÀI LIỆU THAM KHẢO: 1. Đỗ Minh Hợp (2007), Tự do và trách nhiệm trong đạo đức học hiện sinh, Tạp chí Triết học, số 12/2007, tr. 27-33. 2. Nguyễn Văn Phúc (2008), Tự do và trách nhiệm trong hoạt động của con người, trong Công bằng xã hội trách nhiệm đối với xã hội và đoàn kết xã hội, Phạm Văn Đức chủ biên, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, tr. 330-331. 3. Phạm Hồng Thái (2009), Chức vụ và thẩm quyền chức vụ trong cơ quan HCNN, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 25, tr. 67-73. 4. Lê Như Thanh (2009), Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền, trách nhiệm của người đứng đầu ở Việt Nam hiện nay, Luận án TS. Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính, Hà Nội. 5. Học viện Hành chính (2008), Giáo trình Luật Hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội. 6. Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, Đà Nẵng. 7. Nguyễn Hữu Đổng, Phạm Thế Lực, Hoạt động lãnh đạo và quản lý của người đứng đầu cơ quan HCNN ở nước ta, Tạp chí Lý luận chính trị Online, index.php/thuc-tien/item/310-hoat- dong-lanh-dao-va-quan-ly-cua-nguoi-dung-dau-co-quan-hanh-chinh-nha-nuoc-o-nuoc-ta.html, đăng ngày 24/7/2013, truy cập ngày 25/7/2013. 8. Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh (2010), Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan HCNN Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp, Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp Bộ năm 2009, Cơ quan chủ trì: Viện Nhà nước và Pháp luật, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS. Trịnh Đức Thảo, Hà Nội. 9. Nguyễn Cửu Việt (2008), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 10. Đặng Xuân Phương (2011), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 11. Nguyễn Đăng Tấn, Gắn với trách nhiệm để đánh giá cán bộ, nam.vietnamnet.vn/2012- 02-28-gan-voi-trach-nhiem-de-danh-gia-can-bo, đăng ngày 29/2/2012. 12. Luật Cán bộ, Công chức năm 2008. 13. Nguyễn Đăng Thành (2012), chủ biên, Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý HCNN - Những thành tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam, Nxb Lao động, Hà Nội. 14. Bùi Đức Lại, Về trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cản bộ, Tạp chí Xây dựng Đảng Online, dan/2007/1608/Ve-trach-nhiem-nguoi-dung-dau-trong-cong-tac- can-bo.aspx, đăng ngày 3/6/2007. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 8(360) T4/2018