Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước trong xây dựng luật, pháp lệnh

1. Quan niệm về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước trong xây dựng luật, pháp lệnh 1.1. Trách nhiệm giải trình Trên thế giới cũng như tại Việt Nam hiện có nhiều định nghĩa khác nhau về khái niệm trách nhiệm giải trình (TNGT) với nhiều cách tiếp cận1. Sở dĩ có nhiều quan niệm khác nhau như vậy vì mỗi định nghĩa không thể phản ánh đầy đủ mọi mặt của hiện tượng này trong đời sống nhà nước và xã hội2. Theo một số nghiên cứu3, TNGT là khái niệm thuộc phạm trù đạo đức và quản trị; là thuật ngữ chính trị - pháp lý với rất nhiều ý nghĩa. Nó có nghĩa gần với những khái niệm như trách nhiệm thực hiện, trách nhiệm trả lời, biện minh, đáng bị khiển trách, Số 7(407) - T4/202030 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT TRáCH NHIỆM GIảI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HàNH CHÍNH NHà NưỚC TRONG XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH Trương Hồng Quang TS. Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp. Thông tin bài viết: Từ khóa: cơ quan hành chính nhà nước, trách nhiệm giải trình. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 16/03/2020 Biên tập : 26/03/2020 Duyệt bài : 29/03/2020 Article Infomation: Keywords: government agencies, accountability. Article History: Received : 16 Mar. 2020 Edited : 26 Mar. 2020 Approved : 29 Mar. 2020 Tóm tắt: Trách nhiệm giải trình là một trong những phương thức để kiểm soát quyền lực nhà nước. Bài viết phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh tại Việt Nam thời gian qua và đề xuất kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật nhằm tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh. Abstract: Accountability is one of methods for controlling the state power. This article provides analysis and assessesement of the practical accountability of the government agencies in activities of the law and ordinance formulation in Vietnam and provides proposed recommendations to improve the provisions of law in order to enhance accountability of the government agencies in the law and ordinance making activities formulation. 1 Xem: Phạm Hồng Thái, Nguyễn Anh Đức (2019), Trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, in trong: Đại sứ quán Anh, Khoa Luật (ĐHQG Hà Nội), Viện Khoa học Môi trường và Xã hội, tr.158-159. 2 Xem: Phạm Hồng Thái, Nguyễn Anh Đức (2019), tlđd, tr.159. 3 Xem: Adam Przeworski, Susan C. Stokes (1999), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge University Press; Gaventa, J. (2002), “Exploring citizenship, participation and accountability”, IDS bulletin, 33(2), 01-14; Jerome B McKinney, Lawrence C Howard (1998), Public Ad- ministration, Balancing Power and Accountability, Second Edition, Greenwood Publishing Group. 31Số 7(407) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT trách nhiệm pháp lý4 Trên khía cạnh phạm vi của hoạt động, TNGT có phạm vi tương đối rộng, diễn ra trong cả khu vực công và khu vực tư. Trên khía cạnh nội dung của hoạt động, có ba quan niệm chính về TNGT: i) mang tính tự giác, chủ động của các chủ thể (TNGT chủ động); ii) là nghĩa vụ của một chủ thể trước các chủ thể khác (TNGT bị động); iii) vừa mang tính tự giác vừa là nghĩa vụ của các chủ thể (TNGT chủ động và bị động). Dưới góc độ quản trị công, cũng có những quan điểm chưa đồng nhất về các thành tố cấu thành nên TNGT5. Dù theo quan niệm nào thì nội dung của việc giải trình đều hàm chứa nghĩa vụ và trách nhiệm cung cấp thông tin, giải thích, trả lời một cách công khai, minh bạch gắn liền với việc nhận trách nhiệm và chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Trong một công trình nghiên cứu, Fisher đã đưa ra một nhận định về TNGT trong một thể chế quản trị như sau: “TNGT là phương tiện cụ thể hóa mối quan hệ giữa các thể chế, phân định trách nhiệm, kiểm soát quyền lực, tăng cường tính hợp pháp, và cuối cùng thúc đẩy tính dân chủ”6. Nói cách khác, mục đích TNGT là tạo niềm tin vào các thể chế quản trị và bảo đảm rằng các thể chế này thực sự đem lại lợi ích cho những người tạo dựng và tham gia7. Tuy nhiên, trách nhiệm sẽ không còn ý nghĩa gì nếu như một bên chịu trách nhiệm vô căn cứ - trách nhiệm phải dựa trên sự giải trình. Ngược lại, chỉ giải trình mà không coi là nghĩa vụ và không kèm theo chế tài thì sự giải trình đó không hơn nhiều những biện hộ văn hoa8. 1.2. Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước trong xây dựng luật, pháp lệnh Nguyên tắc nghĩa vụ giải trình của Nhà nước là một trong nhiều nguyên tắc gắn liền với Nhà nước pháp quyền9. Trong khuôn khổ hoạt động của Nhà nước, TNGT được hiểu là trách nhiệm của cơ quan công quyền đã nhận quyền lực từ nhân dân và đặt ra mục tiêu thực thi quyền lực vì nhân dân thì đồng thời có nghĩa vụ trả lời, lý giải và chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình. Theo nghĩa đó, TNGT có thể được hiểu là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và chịu trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. TNGT của cơ quan hành chính nhà nước là phương tiện, công cụ để kiểm soát việc thực hiện quyền lực hành pháp và quyền lực hành chính, để Nhà nước, xã hội, nhân dân kiểm soát hoạt động của các cơ 4 Xem: Bùi Thị Cần (2017), “Trách nhiệm giải trình của Chính phủ”, tạp chí Lý luận Chính trị, (4), tr.111 - 116. 5 Xem: World Bank, Accountability in Governance, tại https://siteresources.worldbank.org/ PUBLICSEC- TORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, truy cập ngày: 20/02/2020; Phạm Duy Nghĩa (2015), Quan niệm về trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ, Chuyên đề thuộc Đề tài cấp Bộ “Trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam”, Thanh tra Chính phủ, Viện Khoa học Thanh tra, Hà Nội. 6 Xem: Fisher, E. (2004), The European Union in the Age of Accountability, Oxford Journal of Legal Studies, 2004.24 (3), p.495-515. 7 Xem: Phan Thị Thanh Thủy (2018), “Trách nhiệm giải trình trong quản trị công ty ở Việt Nam - Từ lý luận đến thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11 (363), tr.23-29. 8 Xem: Nguyễn Hoàng Anh (2018), Trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước, ngày 05/7/2018. 9 Bên cạnh đó còn có các nguyên tắc: phân chia quyền lực; hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp; tính thống nhất của hệ thống pháp luật; cơ quan hành pháp và tư pháp phải chấp hành hiến pháp và văn bản pháp luật; an toàn pháp luật và bảo vệ sự tin cậy vào pháp luật; tương xứng; các đảm bảo đối với việc bảo vệ pháp luật; bảo đảm giải quyết tranh chấp bằng con đường toà án và trách nhiệm nghe ý kiến. Các nguyên tắc này có phần nghiêng theo quan niệm của người Pháp. Xem: Jacques Chevallier (2010), L’Etat de droit, 5e éd, Nxb. Montchrestien, tr.67-89. Dẫn theo: Nguyễn Văn Quân (2015), “Nhà nước pháp quyền như một chuẩn mực quốc tế”, Tạp chí Luật học, (11), tr.33-34. Số 7(407) - T4/202032 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT quan hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức trong bộ máy đó10. Bên cạnh đó, cơ quan hành chính nhà nước còn có thể có các TNGT trong các hoạt động thực thi quyền lực nhà nước khác, không chỉ giới hạn trong việc thực hiện quyền lực hành pháp hay quyền lực hành chính. Một hoạt động rõ nét nhất đó là việc cơ quan hành chính nhà nước tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật (liên quan đến việc thực hiện quyền lập pháp). Trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng và xây dựng pháp luật nói chung, TNGT được quy định chủ yếu trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 201511. Chủ thể thực hiện TNGT trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh khá đa dạng (bao gồm cơ quan hành chính nhà nước - Chính phủ, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội; các cơ quan của Quốc hội). Trong đó, TNGT của cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu trong giai đoạn trước khi trình dự án luật, pháp lệnh ra Quốc hội/Ủy ban thường vụ Quốc hội. Sau khi dự án luật, pháp lệnh được Quốc hội/Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét thì vai trò chủ trì chỉnh lý, tiếp thu giải trình thuộc về các cơ quan của Quốc hội và các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh chỉ có trách nhiệm phối hợp. Về cơ bản, TNGT trong hoạt động này được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm sự giải trình (bao gồm việc cung cấp thông tin, giải trình, giải đáp về thẩm quyền, chức năng được giao/ủy nhiệm) và sự chịu trách nhiệm. Hơn nữa, TNGT trong hoạt động này cũng chủ yếu là giải trình chủ động, là trách nhiệm và nghĩa vụ. Điều đó được thể hiện qua rất nhiều bước của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh như: lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; xem xét, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo, xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh. 2. Một số vấn đề đặt ra đối với việc thực hiện trách nhiệm giải trình của quan hành chính nhà nước trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh Thứ nhất, quy định về đăng tải dự thảo văn bản trên các cổng thông tin điện tử của cơ quan soạn thảo và Chính phủ đã được các cơ quan thực hiện nhưng việc tiếp thu, xử lý và giải trình tiếp thu ý kiến đóng góp của các chuyên gia, các nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp nói riêng và của công chúng nói chung trong nhiều trường hợp chưa được nghiêm túc thực hiện12. Nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc lấy ý kiến và việc tiếp thu, giải trình, phản hồi đầy đủ ý kiến của Nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản13. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và đăng tải công khai nội dung tiếp thu giải trình nhưng các cơ quan hầu hết chỉ tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công khai nội dung này để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý biết. Trong khi đó lại thiếu cơ chế pháp lý để kiểm soát tác động của các nhóm lợi ích đến việc hoạch định chính sách14. 10 Xem: Phạm Hồng Thái, Nguyễn Anh Đức (2019), Trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, tlđd, tr.160. 11 Sau đây viết tắt là Luật năm 2015. 12 Xem: Lê Anh (2018), Nâng cao hiệu quả lấy ý kiến người dân trong xây dựng chính sách, pháp luật, tuc/Lists/News&ItemID=37520, truy cập ngày 06/10/2018. 13 Xem: Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019, tlđd, Hà Nội, tr.14. 14 Xem: Lương Đình Hải (2015), “Tác động của nhóm lợi ích ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, (4), nguồn: n50205.html; Nguyễn Hữu Đễ (2014), “Tác động của các nhóm lợi ích đến việc ban hành chính sách”, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, (12), tr.10-18, nguồn: viewFile/23601/20179. 33Số 7(407) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Thứ hai, một số bộ, cơ quan ngang bộ chưa thực sự quan tâm, tập trung chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là công tác thẩm định, tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định các dự án, dự thảo15. Nhìn chung các dự án, dự thảo đều được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, trong đó chủ yếu là tiếp thu16. Tuy nhiên, việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau đây:17 - Ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp đối với một số dự án, dự thảo chưa tiếp thu đầy đủ hoặc có giải trình nhưng chưa thuyết phục (Dự thảo Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa quy định tuần lễ doanh nghiệp nhỏ và vừa quốc gia; Luật Dân số)18. - Một số dự án, dự thảo chưa có ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp nhưng cơ quan chủ trì soạn thảo đã trình Chính phủ hoặc vừa gửi Bộ Tư pháp thẩm định vừa trình Chính phủ (Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của 4 pháp lệnh có liên quan đến quy hoạch, Nghị quyết về thực hiện thí điểm cấp thị thực điện tử cho người nước ngoài nhập cảnh Việt Nam); không gửi lại Báo cáo giải trình, tiếp thu cho Bộ Tư pháp (Dự thảo Luật Đo đạc và bản đồ) hoặc gửi không đúng thời hạn, gây khó khăn cho Bộ Tư pháp trong theo dõi việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định. - Có trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo bổ sung nhiều vấn đề mới sau khi thẩm định, nhưng không chuyển để Bộ Tư pháp thẩm định bổ sung. Thứ ba, TNGT của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh trong giai đoạn trình dự án luật, pháp lệnh còn có tính cắt khúc và chưa hợp lý19. TNGT của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh trong giai đoạn trình dự án luật, pháp lệnh hiện nay có sự thay đổi vai trò từ chủ trì sang vai trò phối hợp. Dự án luật được trình ra Quốc hội xem xét, thông qua tại một, hai hoặc ba kỳ họp Quốc hội sau khi đã được thẩm tra và được Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Sau khi dự án, dự thảo luật được các đại biểu Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, cơ quan trình dự án luật không còn vai trò chủ động trong việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu và chỉnh lý dự án, dự thảo. Theo quy định tại các Điều 74, 75, 76 Luật năm 2015, cơ quan trình dự án luật chỉ đóng vai trò phối hợp mà không được chủ động trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý về dự án. Nhiệm vụ chủ trì được chuyển sang cho các cơ quan của Quốc hội. Đối với dự án luật được xem xét, thông qua tại hai hoặc 15 Xem: Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 95/BC-BTP ngày 29/3/2019 “Một số nội dung cơ bản của công tác thẩm định và việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định trong chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”, Hà Nội, tr.8. 16 Chẳng hạn, đối với dự án Luật Quản lý ngoại thương, cơ quan chủ trì đã tiếp thu toàn bộ ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp; đối với dự án Luật Cạnh tranh, cơ quan chủ trì soạn thảo đã tiếp thu 23/28 ý kiến được nêu trong Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp. Đối với những nội dung không tiếp thu, cơ quan chủ trì soạn thảo đều có ý kiến giải trình; cơ bản ý kiến giải trình là hợp lý (như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thể dục thể thao, Luật Quốc phòng (sửa đổi)). Phần lớn các báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định đều được gửi đến Bộ Tư pháp trước khi trình Chính phủ. Xem: Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 95/BC-BTP ngày 29/3/2019, tlđd, tr.8. 17 Xem: Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 95/BC-BTP ngày 29/3/2019, tlđd, tr.9-10. 18 Về tính thống nhất của hệ thống pháp luật, ý kiến thẩm định nêu dự án Luật còn có sự trùng lắp với các luật có liên quan như Luật Người cao tuổi, Luật Thanh niên, Luật Trẻ em, Luật Quy hoạch, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Về nội dung, tính quy phạm, dự án Luật chưa làm rõ được nội hàm, biện pháp xử lý vấn đề quy mô, cơ cấu, phân bố và nâng cao chất lượng dân số; các quy định còn thiếu tính cụ thể, chưa rõ chủ thể thực hiện, cách thức thực hiện từng biện pháp, chưa có sự gắn kết về nội dung giữa các điều, khoản, nội dung quy phạm chưa thực sự đáp ứng văn phong, ngôn ngữ pháp lý. 19 Trong phần này tác giả có tham khảo tài liệu: Bộ Tư pháp (2019), Đề tài NCKH cấp Bộ “Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp theo tinh thần Hiến pháp năm 2013”, Ban Chủ nhiệm: Lê Thị Thiều Hoa, Trương Hồng Quang, Hà Nội, tr.86-89. Số 7(407) - T4/202034 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT ba kỳ họp thì ở kỳ họp cuối cùng, quyền trình dự án luật thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội. Điều này cũng đồng nghĩa với thực tế là với một dự án luật, có hai chủ thể trình (cơ quan trình ban đầu và cơ quan của Quốc hội chịu trách nhiệm chỉnh lý dự án luật) và một chủ thể quyết định (Quốc hội). Tương tự như vậy, đối với dự thảo pháp lệnh, trong thời gian giữa hai phiên họp, cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo, Thường trực Ủy ban pháp luật, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo sự chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội (điểm b, khoản 2 Điều 77 Luật năm 2015). Như vậy, có thể thấy rằng, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay còn mang tính “cắt khúc” trong việc thực hiện các quyền nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật. Bên cạnh đó, việc giao toàn bộ quá trình nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật cho cơ quan thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội chủ trì nhằm loại bỏ sự chi phối lợi ích cục bộ của bộ, ngành (nếu có) khi hoàn thiện dự án luật vẫn còn có một số điểm chưa hợp lý sau: - Theo quy trình như hiện nay, cơ quan thẩm tra chủ trì phối hợp với cơ quan trình dự án luật nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quy trình này chưa phân biệt rõ vai trò của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh với cơ quan thẩm tra, chưa đảm bảo tính độc lập, khách quan cũng như chưa đảm bảo đúng vai trò của cơ quan thẩm tra dự án luật. Có thể thấy, nếu như trong giai đoạn thẩm tra, cơ quan thẩm tra đóng vai trò là cơ quan phản biện đưa ra ý kiến và cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình hoặc tiếp thu các ý kiến của cơ quan thẩm tra, thì đến giai đoạn tiếp theo, cơ quan thẩm tra lại cùng với cơ quan soạn thảo trực tiếp tham gia nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật. Vai trò của các cơ quan của Quốc hội là phải nhìn dự án luật với những đề xuất chủ trương chính sách của nó dưới góc độ lợi ích chính đáng của đại đa số cử tri mà họ đại diện, mà không phải cùng chia sẻ với chủ thể trình dự án luật, và càng không phải ở vai trình ra một dự án luật khác với những chủ trương khác, cho dù cùng một tên gọi của dự luật. Với vai trò là cơ quan đề xuất và chủ trì soạn thảo dự án luật, cơ quan trình dự án luật phải có trách nhiệm bảo vệ chính sách đề xuất được thể hiện trong các dự án luật của mình đến cùng mà không phải trách nhiệm của cơ quan thẩm tra dự án luật20. Nếu cơ quan thẩm tra cùng một lúc đóng hai vai trò thì khó có thể bảo đảm được tính khách quan, toàn diện trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật. Ngoài ra, giao cho cơ quan thẩm tra chủ trì việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án, dự thảo ngay sau khi cơ quan thẩm tra vừa cho ý kiến thẩm tra dự án luật còn có thể dẫn tới việc chỉnh lý dự án luật theo ý kiến thẩm tra mà coi nhẹ việc giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật. - Đa số cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh là người tổ chức thực thi luật sau khi luật được ban hành. Do đó, để đề xuất việc ban hành một chính sách, cơ quan này phải dự liệu khá kỹ khả năng thực thi chính sách. Nếu việc giải trình, tiếp thu và chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh của cơ quan thẩm tra dẫn đến sự thay đổi lớn về chính sách (khác xa so với quan điểm, định hướng lớn ban đầu) thì những dự liệu về khả năng thực thi của chính sách của cơ quan trình trở nên khó khăn. Mặt khác, cơ quan trình không được quyền chủ động trong việc trình, rút dự án luật, pháp lệnh tại giai đoạn này, do đó sau khi luật, pháp lệnh được ban hành có thể có “độ vênh” giữa quy định của pháp luật và thực tế tổ chức thi hành, ảnh hưởng tới tính khả thi của dự án luật. 20 Xem thêm: Nguyễn Đăng Dung (2013), Tham luận “Quy trình thẩm tra các dự luật của Hội đồng và các Ủy ban Quốc hội”, Tọa đàm Thực trạng và những yêu cầu đổi mới của Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của, Văn phòng Chính phủ, TP. Hải Phòng, ngày 20/9/2013, tr.11. 3. Một số kiến nghị tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh Để tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, tác giả đề xuất một số kiến nghị sau: Thứ nhất, sửa đổi Luật năm 2015 theo hướng sau: - Trao cho cơ quan trình dự án luật trách nhiệm chỉnh lý dự án luật cho đến khi dự án luật được thông qua. Như đã đề cập ở trên, việc giao cơ quan thẩm tra chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh sẽ khó bảo đảm tính khách quan, độc lập của hoạt động thẩm tra; không bảo đảm tính liên tục trong suốt quá trình lập đề nghị, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh từ đề xuất, soạn thảo, trình cho đến giai đoạn chỉnh lý dự thảo. Đặc biệt là hạn chế tính gắn kết giữa giai đoạn xây dựng, phân tích, đánh giá chính sách với giai đoạn soạn thảo, cũng như tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh. Điều này dẫn đến tình trạng cơ quan chủ trì soạn thảo thường có xu hướng phó mặc cho cơ quan thẩm tra đề xuất phương án chỉnh lý hoặc cơ quan thẩm tra không chủ động phối hợp mà độc lập chỉnh lý. Hậu quả là, có nhiều trường hợp các chính sách, quy định được sửa đổi, bổ sung nhiều so với dự án luật, pháp lệnh của cơ quan trình, gây khó khăn cho việc thi hành văn bản sau khi được ban hành và việc ban hành các quy định chi tiết thi hành các văn bản đó. Thậm chí có những trường hợp dẫn đến có những sai sót về mặt nội dung. - Bổ sung quy định các biện pháp chế tài đối với tổ chức, cá nhân không thực hiện đầy đủ quy định về TNGT trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh. TNGT sẽ không có đầy đủ ý nghĩa của nó nếu như trách nhiệm bị ràng buộc bởi trách nhiệm của chủ thể. Điều này có nghĩa là cần phải có biện pháp chế tài đối với chủ thể không thực hiện đầy đủ TNGT trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó có chế tài đối với cơ quan hành chính nhà nước. - Mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho người dân theo hướng quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như các cơ quan liên quan trong việc công khai thông tin về quá trình xây dựng luật, pháp lệnh một cách toàn diện, nhiều chiều, cách thức cung cấp thông tin phải đơn giản, dễ tiếp cận, đặc biệt tùy theo từng đối tượng cần lấy ý kiến để có hình thức cung cấp thông tin phù hợp. Ví dụ, cần đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định các dự án luật, pháp lệnh trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan trình, thẩm định dự án, dự thảo; - Bổ sung quy định về các nội dung xin ý kiến phải được thuyết minh và giải trình rõ ràng về mục đích, quan điểm, các khía cạnh nội dung, tác động của chính sách, dự thảo luật. Nếu có nhiều nội dung thì phải xác định các nội dung trọng tâm, trọng điểm, các nội dung có vướng mắc, các nội dung liên quan đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong xã hội; - Bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh trong giám sát hoạt động tổ chức lấy ý kiến và giải trình ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo. Các cơ quan này sẽ phải xem xét, đánh giá việc tổng hợp hoặc giải trình ý kiến của cơ quan soạn thảo, nếu thấy chưa đầy đủ hoặc ý kiến giải trình chưa xác đáng có thể trả lại hồ sơ cho cơ quan soạn thảo. Thứ hai, sửa đổi điểm d khoản 2 Điều 24 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 theo hướng tạo cơ sở vững chắc hơn nữa cho việc thực hiện TNGT trong hoạt động xây dựng pháp luật. Quy định hiện hành tại điểm d khoản 2 Điều 24 còn nặng về quản lý, chưa tiếp cận được dưới góc độ đây là một quyền của công dân. Bởi lẽ, khi thông tin được phép cung cấp thì lý do, mục đích của việc sử dụng thông tin không còn quan trọng. Vì vậy, pháp luật ở nhiều nước trên thế giới không yêu cầu phải nêu lý do, mục đích của việc sử dụng thông tin n 35Số 7(407) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Số 7(407) - T4/202036 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT TÀI LIỆU THAM KHẢO Tài liệu tiếng Anh 1 Adam Przeworski, Susan C. Stokes (1999), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge University Press. 2 Fisher, E. (2004), The European Union in the Age of Accountability, Oxford Journal of Legal Studies, 2004.24 (3), p.495-515. 3 Gaventa, J. (2002), “Exploring citizenship, participation and accountability”, IDS bulletin, 33(2), 01-14. 4 Jerome B McKinney, Lawrence C Howard (1998), Public Administration, Balancing Power and Accountability, Second Edition, Greenwood Publishing Group. 5 David M. Olson (1980), The Legislative Process: A Comparative Approach, Harper & Row Publishers, New York. 6 World Bank, Accountability in Governance, tại https://siteresources.worldbank.org/ PUBLIC- SECTORANDGOVERNANCE/Resources/AccountabilityGovernance.pdf, ngày truy cập: 20/02/2020. Tài liệu tiếng Việt 1 Nguyễn Hoàng Anh (2018), Trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước, aspx, ngày 05/7/2018. 2 Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam Hà Nội, 03-04/12/2009, Tóm tắt, tr. xviii, nguồn: 3 Bộ Khoa học và Công nghệ (2015), Đề tài NCKH cấp Nhà nước “Nghiên cứu mô hình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế”, Chương trình “Nghiên cứu khoa học phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở Việt Nam đến năm 2020”, Chủ nhiệm: Lê Hồng Hạnh, Hà Nội. 4 Bộ Tư pháp (2013), Báo cáo số 06b/BC-BTP ngày 26/11/2013 “Tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004”, Hà Nội. 5 Bộ Tư pháp (2014), Đề tài NCKH cấp Bộ “Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Ban Chủ nhiệm: Phạm Hồng Quang, Dương Thị Bình, Hà Nội. 6 Bộ Tư pháp (2018), Báo cáo ngày 11/02/2018 “Đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Hà Nội. 7 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019 “Đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015”, Hà Nội. 8 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 95/BC-BTP ngày 29/3/2019 “Một số nội dung cơ bản của công tác thẩm định và việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định trong chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội”, Hà Nội. 9 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 55/BC-BTP ngày 12/4/2019 “Báo cáo thẩm định Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Hà Nội. 10 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo kết quả nghiên cứu quy trình lập pháp một số nước trên thế giới, ngày 21/8/2019, Hà Nội. 11 Bộ Tư pháp (2019), Đề tài NCKH cấp Bộ “Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp theo tinh thần Hiến pháp năm 2013”, Ban Chủ nhiệm: Lê Thị Thiều Hoa, Trương Hồng Quang, Hà Nội. (Xem tiếp trang 51)