Trùng tố trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế

3Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT TRÙNG TỐ TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẦU TƯ QUỐC TẾ Ngô Quốc Chiến* Nguyễn Thảo Linh** *PGS,­TS,­GV.­Trường­Đại­học­Ngoại­thương. **­Trưởng­nhóm­SVNCKH,­với­sự­tham­gia­của­Lương­Diệu­Linh,­Trần­Thị­Việt­Trinh,­Ngô­Thị­Hà­Phương (SV.­Khoa­Luật,­Trường­Đại­học­Ngoại­thương). Thông tin bài viết: Từ khóa: Trùng tố, tranh chấp đầu tư quốc tế, giải quyết tranh chấp. Lịch sử bài viết: Ngày nhận bài : 07/7/2020 Biên tập : 13/7/2020 Duyệt bài : 18/7/2020 Article Infomation: Keywords: Parallel proceedings, international investment dispute, dispute resolution. Article History: Received : 07 Jul. 2020 Edited : 13 Jul. 2020 Approved : 18 Jul. 2020 Tóm tắt: Trùng tố1 trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế xảy ra ngày càng nhiều và để lại nhiều hệ lụy đối với các bên tham gia quan hệ đầu tư quốc tế, sự ổn định của hệ thống pháp luật quốc tế và mối quan hệ bang giao giữa các quốc gia. Tham gia tích cực vào tự do hóa thương mại và đầu tư, Việt Nam hoàn toàn có thể gặp trùng tố trong tương lai. Trong phạm vi bài viết này, các tác giả tập trung trình bày, phân tích nguồn gốc, nguyên nhân và biểu hiện của trùng tố; ảnh hưởng của trùng tố trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế; thực tiễn xét xử một số vụ trùng tố trên thế giới; nguy cơ trùng tố trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế tại Việt Nam và đưa ra một số khuyến nghị đối với Việt Nam. Abstract: Parallel proceedings in the dispute resolution of international investments occur more and more and may lead to many consequences for parties involved in international investment, governance relations, and the stability of the international legal system. Due to the fact that Vietnam is promoting trade and investment liberalization, it is possible that Vietnam will encounter parallel proceedings in the future. Under the scope of this article, the authors put the focus on presenting and analyzing the definition, taxonomy, and manifestation of parallel proceedings; the effects of parallel proceedings in the dispute resolution of international investment; practices of a number of coincidences in the world; the risk of parallel proceedings in dispute resolution of international investment in Vietnam and also provide a number of recommendations for Vietnam. 1 Sự gia tăng về số lượng các hiệp định về đầu tư (IIA) trực tiếp làm tăng các cơ chế giải quyết tranh chấp (GQTC) khác nhau cho những tranh chấp phát sinh và gián tiếp gây ra khả năng đa phán quyết với một tranh chấp hoặc các tranh chấp có tính tương tự, thậm chí có thể dẫn tới các phán quyết mâu thuẫn giữa các cơ quan GQTC. Hiện tượng này được gọi là trùng tố trong GQTC trong đầu tư quốc tế (ĐTQT). S ự tham gia ngày càng nhiều các hiệpđịnh về đầu tư với các quy địnhkhông giống nhau về cơ chế giải quyết tranh chấp sẽ khiến cho Việt Nam trở thành một bên trong các vụ kiện trùng tố, với những hệ lụy không hề nhỏ. Đặc biệt, khoản tiền bồi thường đối với những vụ kiện trùng tố là rất lớn, gây tác động tới nền kinh tế Số 17 (417) - T9/20204 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 2 G. Zarra (2017), Managing parallel proceedings in investment arbitration, Doctoral thesis, University of Naples, Federico II, p. 14. 3 G. Zarra (2017), tlđd, tr.17. đang chuyển đổi và đang phát triển như Việt Nam. Câu hỏi đặt ra, đâu là những yếu tố gây ra trùng tố trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế? Trùng tố trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế có khả năng xảy ra tại Việt Nam hay không trên cơ sở pháp luật và thực trạng đầu tư hiện nay? Làm thế nào để giảm thiểu ảnh hưởng của trùng tố tại Việt Nam? 1. Nguồn gốc, nguyên nhân và biểu hiện của trùng tố Trong hệ thống pháp luật quốc tế, không có một định nghĩa thống nhất nào về “trùng tố”. Tuy nhiên, trong lĩnh vực đầu tư quốc tế (ĐTQT), đa số các cơ quan xét xử và các chuyên gia thống nhất khái niệm “trùng tố” được hiểu là các thủ tục tố tụng đang chờ được xét xử bởi ít nhất hai cơ quan tài phán mà tại đó, các bên, cơ sở pháp lý và các vấn đề có sự giống nhau hoặc trùng nhau. Trùng tố bao gồm hai loại là những thủ tục tố tụng đồng thời (concurrent proceedings) và thủ tục tố tụng tiếp theo (subsequent proceedings). Trùng tố là một hiện tượng không thể tránh khỏi dù không mong muốn2 bởi nguồn gốc của hiện tượng này là xu hướng các hiệp định về đầu tư (IIA) gia tăng, tính phức tạp đặc thù của hoạt động ĐTQT và đặc tính của trọng tài – cơ quan giải quyết tranh chấp ĐTQT phổ biến nhất. Sự bùng nổ của các IIA: Nếu như năm 1990, số lượng IIA (gồm cả BIT và TIP) mới có khoảng 400 Hiệp định, năm 2020 số lượng IIA đã đạt tới 3287 (trong đó 2657 IIA có hiệu lực), tức tăng lên hơn 8 lần trong vòng 30 năm. Việc có nhiều IIA khiến nhà đầu tư (NĐT) có nhiều hơn một cơ sở pháp lý cho hoạt động đầu tư3. Tính phức tạp của hoạt động ĐTQT: Tính phức tạp này được thể hiện trên hai phương diện chính. Một là, hoạt động mang tính phức tạp do chịu sự điều chỉnh bởi nhiều căn cứ pháp lý. Hai là, phạm vi bảo hộ rộng của các IIA là cơ sở để cổ đông – NĐT có quyền khởi kiện và NĐT thực hiện đầu tư thông qua chuỗi thực thể pháp lý để đạt được bảo hộ có lợi nhất. Thứ nhất, tồn tại nhiều căn cứ pháp lý điều chỉnh hoạt động ĐTQT như hợp đồng đầu tư, hiệp định đầu tư, pháp luật của quốc gia nhận đầu tư, pháp luật quốc tế. Điều này tất yếu dẫn đến việc quy định về cơ chế GQTC chưa thống nhất giữa các căn cứ pháp lý khác nhau hoặc trong cùng một căn cứ pháp lý. Sự khác nhau giữa hợp đồng đầu tư và hiệp định đầu tư Đây là trường hợp trùng tố xảy ra do tồn tại song song yêu cầu khởi kiện do vi phạm hợp đồng đầu tư và yêu cầu khởi kiện do vi phạm hiệp định đầu tư. Hai yêu cầu khởi kiện này khác nhau về lý do khởi kiện, cơ sở pháp lý, cơ quan giải quyết tranh chấp. Không những vậy, sự phát triển bùng nổ của các IIA cùng nguyên tắc tự chủ của các bên và tôn trọng thỏa thuận của các bên được đặc biệt đề cao trong pháp luật quốc tế đã mở ra cơ hội cho các NĐT quyền yêu cầu khởi kiện về cùng một vấn đề ra nhiều cơ quan GQTC khác nhau sao cho quyền lợi của mình được bảo vệ tốt nhất. Căn cứ vào cơ sở pháp lý mà NĐT đưa ra, các cơ quan GQTC cho rằng, họ có đủ thẩm quyền giải quyết nên chấp nhận khởi kiện của các NĐT. Điều này đã gây ra hiện tượng trùng tố trong GQTC về ĐTQT. Sự đa dạng trong quy định về cơ chế GQTC trong các IIA Tồn tại hai trường hợp quy định nhiều cơ chế GQTC ĐTQT trong các IIA. Một là, đa dạng các cơ chế GQTC trong cùng một IIA với đại diện tiêu biểu là khoản 8 Điều 2 BIT kiểu mẫu của Anh cho phép các bên khởi kiện ra Tòa Trọng tài ICSID, Tòa án Trọng tài Quốc tế ICC hoặc bất kỳ toà trọng tài quốc tế theo thoả thuận giữa các bên hoặc theo quy định tại Nguyên tắc trọng tài của UNCITRAL khi phát sinh tranh chấp. Hai là, sự chồng chéo quy định về GQTC ĐTQT giữa các IIA khác nhau mà quốc gia của NĐT và quốc gia nhận đầu tư là thành viên có hiệu lực trong cùng một thời điểm dẫn đến nguy cơ xảy ra trùng tố. Đặc biệt là trùng tố do sự chồng chéo giữa RIA và BIT bởi xu hướng tham gia vào các hiệp định trong và ngoài khu vực gần đây của các quốc gia trong khi đã có BIT tăng lên4. Thứ hai, các IIA hiện nay không chỉ bảo hộ các bên trực tiếp tham gia ký kết mà các chủ thể như cổ đông hay chuỗi thực thể pháp lý trong một nhóm NĐT cũng có quyền khởi kiện do phạm vi của khái niệm “khoản đầu tư” thường được quy định rất rộng dựa trên cơ sở tài sản (“asset based definition”) bao gồm các doanh nghiệp, cổ phiếu hoặc cổ phần, trái phiếu, và bất kỳ hình thức đóng góp tài sản nào trong một doanh nghiệp. Quyền khởi kiện của các cổ đông trong doanh nghiệp đầu tư Hiện nay, hiện tượng đa phán quyết, thậm chí phán quyết mâu thuẫn, có thể gây ra trùng tố trong GQTC ĐTQT xảy ra sự đối lập giữa luật các quốc gia, các IIA so với phán quyết của các tòa ISDS về quyền khởi kiện gián tiếp để yêu cầu bồi thường thiệt hại gián tiếp của các cổ đông. Luật các quốc gia và các IIA, đặc biệt là các BIT, thường không trao quyền khởi kiện để yêu cầu bồi thường thiệt hại gián tiếp cho các cổ đông và cho rằng chỉ doanh nghiệp mới là chủ thể thích hợp để khởi kiện. Trái lại, dựa trên định nghĩa về “sự công bằng về số lượng cổ phiếu” (inclusion of shares) trong IIA và các án lệ trước đó, các tòa ISDS thường công nhận quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại gián tiếp của cổ đông là tự động, riêng biệt và không phụ thuộc vào doanh nghiệp. Chuỗi thực thể pháp lý của cùng một nhóm Hiện nay, đầu tư trở nên càng phức tạp khi ĐTQT được thực hiện qua các chuỗi thực thể pháp lý bao gồm các doanh nghiệp được thành lập ở các khu vực tài phán khác nhau và thuộc sở hữu của các chủ thể của các quốc gia khác nhau. Chuỗi thực thể pháp lý trong cùng nhóm là một hiện tượng phổ biến, đặc biệt khi NĐT thường sẽ chọn những quốc gia có các cơ sở pháp lý có lợi hơn cho NĐT để thông qua đó thành lập doanh nghiệp tại quốc gia đó và thực hiện đầu tư. Theo phạm vi khái niệm mở rộng của các IIA hiện nay, các cơ quan GQTC công nhận thẩm quyền giải quyết của các doanh nghiệp không phải bên ký kết trong hai trường hợp phổ biến. Một là, nguyên đơn thực hiện đầu tư thông qua một doanh nghiệp trung gian có quốc tịch khác với các bên trực tiếp ký kết thỏa thuận đầu tư. Thông qua chuỗi thực thể như vậy, NĐT có thể có ba quốc tịch theo doanh nghiệp trung gian bao gồm: của trực tiếp NĐT, của quốc gia nhận đầu tư và của một quốc gia thứ ba. Hai là, nguyên đơn là các doanh nghiệp trung gian được thành lập với mục đích đi đầu tư vào các doanh nghiệp khác, chứ không có các hoạt động kinh doanh hay tài sản đáng kể, do đó được coi là doanh nghiệp “vỏ bọc”. Đặc tính của “trọng tài” - cơ chế giải quyết các tranh chấp đầu tư quốc tế được sử dụng phổ biến nhất Các hội đồng trọng tài (HĐTT) có quyền tự quyết định thẩm quyền của chính mình cho dù có sự phản đối về hiệu lực của 5Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 4 W. Alschner (2014), “Regionalism and Overlap in Investment Treaty Law - Towards Consolidation or Contradiction?”, Journal of International Economic Law, 17(2), p.276. thỏa thuận trọng tài và ngay cả khi hợp đồng chính vô hiệu, điều khoản trọng tài vẫn có hiệu lực với mục đích đánh giá các khiếu kiện phát sinh từ hợp đồng và GQTC đó. Thực tiễn xét xử cho thấy, tính đến cuối năm 2018, 79,5% các tranh chấp ISDS được kết luận là HĐTT có thẩm quyền, trong đó có tới 61% các phán quyết đưa ra đều có lợi cho NĐT5. Điều này vô tình khuyến khích các bên lạm dụng hệ thống trọng tài đầu tư và gây ra hiện tượng trùng tố. 2. Ảnh hưởng của trùng tố trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế Trùng tố có nhiều ảnh hưởng xấu đối với bị đơn - Nhà nước tiếp nhận đầu tư. Cụ thể: Một là, các nước nhận đầu tư không thể lường trước được khả năng bị kiện từ nhiều chủ thể khi tiến hành thỏa thuận với NĐT nước ngoài do cơ cấu hoạt động đầu tư của NĐT và sự tham gia vào nhiều BIT của các quốc gia nhận đầu tư. Đối với các quốc gia nhận đầu tư đã tham gia một số lượng BIT đáng kể, khả năng đối mặt với nhiều khiếu kiện đồng thời và liên tục sẽ tăng bởi (i) nhiều thực thể pháp lý khác nhau do cấu trúc doanh nghiệp ngày càng tinh vi và phức tạp của các NĐT nước ngoài6, (ii) các cổ đông có quyền khởi kiện độc lập do sự phức tạp trong giao dịch giữa các cổ đông, thời điểm cổ đông nắm giữ cổ phần khác nhau7. Hai là, nhiều khiếu kiện dẫn đến chi phí pháp lý rất cao, tạo gánh nặng lớn lên ngân sách cho các quốc gia bị đơn. Chi phí yêu cầu bồi thường từ phía nguyên đơn thường, đặc biệt là các khiếu kiện theo IIA, rất cao, trung bình khoảng 492 triệu đô la Mỹ8. Ngay cả khi quốc gia nhận được phán quyết có lợi, Chính phủ vẫn phải chịu chi phí pháp lý và chi phí trọng tài thường khoảng 8 triệu USD9. Ba là, sự bất công bằng về việc theo đuổi các vụ trùng tố giữa nguyên đơn – thường là NĐT đến từ quốc gia có thu nhập cao (86.25%), và bị đơn – thường là các quốc gia đang và kém phát triển (70.41%)10. Bị đơn thường ít có khả năng theo đuổi các vụ kiện lâu dài và liên tục, và một khi theo đuổi sẽ phải gánh chịu chi phí nặng nề gây tổn thất đến ngân sách tài chính quốc gia. 3. Thực tiễn xét xử một số vụ trùng tố trên thế giới 3.1. SGS Société Générale de Surveillance S.A. và Cộng hòa Pakistan (SGS v. Pakistan) 3.1.1. Bối cảnh tranh chấp Tranh chấp này liên quan đến hai căn cứ pháp lý chứa hai quy định về cơ quan GQTC khác nhau. Một là, thỏa thuận năm 1994 giữa Cộng hòa Hồi giáo Pakistan và SGS Société Générale de Surveillance S.A. (SGS) về kiểm định hàng hóa (từ đây về sau gọi là “thỏa Số 17 (417) - T9/20206 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 5 UNCTAD, 2019, ‘Fact Sheet on Investor–State Dispute Settlement Cases in 2018’, trong IIA Issue Notes, Issue 2,3 May 2020, p. 4-5. Có thể xem được tại https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ diaepcbinf2019d4_en.pdf, truy cập ngày 20/5/2020. 6 P. Valasek, MJ & Dumberry (2011), “Developments in the Legal Standing of Shareholders and Holding Corporations in Investor-State Disputes”, ICSID Review-Foreign Investment Law Journal, vol.26, p.71. 7 D.Gaukrodger (2013), “Investment Treaties as Corporate Law: Shareholder Claims and Issues of Consistency”, trong OECD Working Papers on International Investment, no.3, OECD Publishing, Paris , p.32. 8 M. Hodgson (2014”, “Investment treaty arbitration: How much does it cost? How long does it take?”. Có thể xem được tại How-much-does-itcost-How-long-does-it-take-.aspx, truy cập ngày 3/5/2020; D. Rosert (2014), The Stakes Are High: A review of the financial costs of investment treaty arbitration, 1st edn., IISD, p.1. 9 UNCTAD (2014), “Investor-State Dispute Settlment”, UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements II. Có thể xem được tại https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ diaeia2013d2_en.pdf, truy cập ngày 3/5/2020. 10 TR. Samples (2019), “Winning and Losing in Investor-State Dispute Settlement”, American Business Law Journal, 56(1), pp.143–144. NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT thuận PSI”) quy định các tranh chấp về hợp đồng sẽ chỉ được giải quyết bởi cơ quan GQTC của Pakistan theo Đạo luật Trọng tài Pakistan. Hai là, BIT năm 1995 giữa Liên bang Thụy Sỹ và Cộng hòa Pakistan, trong đó quy định ICSID là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết đối với các tranh chấp phát sinh sau tháng 9 năm 1954. Tranh chấp phát sinh từ sự kiện pháp lý vào ngày 12/12/1996 khi Pakistan thông báo đơn phương chấm dứt thỏa thuận PSI vào ngày 11/3/1997. Tuy nhiên, sau khi thỏa thuận PSI chấm dứt, Pakistan không thanh toán phần còn lại của hóa đơn với giá trị gốc là 8.368.430,49 USD và lãi suất. Năm 1998, SGS đã khởi kiện Pakistan ra các tòa án Thụy Sỹ nhưng đều bị bác bỏ do quyền miễn trừ tư pháp. Nhận thức cần có cơ quan GQTC, Pakistan đã yêu cầu Tòa án dân sự cấp cao Islamabad chỉ định một trọng tài để thành lập HĐTT GQTC theo thỏa thuận PSI (từ đây về sau gọi là “Hội đồng trọng tài PSI”). Năm 2001, SGS đã đệ trình các phản đối sơ bộ đối với thẩm quyền của HĐTT PSI với cáo buộc Pakistan vi phạm thỏa thuận PSI và khởi kiện song song ra ICSID trên cơ sở pháp lý là BIT Thụy Sỹ - Pakistan và thỏa thuận PSI với cáo buộc Pakistan vi phạm BIT do không khuyến khích và bảo vệ đầu tư đối với SGS (Điều 3(1), Điều 4(1)), vi phạm nguyên tắc đối xử công bằng và thỏa đáng (Điều 4(2)), trưng thu mà không bồi thường cho NĐT (Điều 6(1)), không đảm bảo liên tục việc tuân thủ các cam kết theo thỏa thuận PSI (Điều 11 – điều khoản bao trùm (umbrella clause)). SGS thậm chí yêu cầu tòa Islambad đình chỉ vụ tranh chấp do SGS đã khởi kiện ra ICSID. Tòa Islambad từ chối yêu cầu này và quyết định thành lập HĐTT PSI. Không đồng tình với phán quyết của tòa Islambad, SGS tiến hành phúc thẩm và giám đốc thẩm, nhưng các tòa này đều giữ nguyên phán quyết thành lập HĐTT PSI và Tòa án tối cao Pakistan đã yêu cầu SGS dừng quá trình tố tụng tại ICSID. Không đạt được phán quyết mong muốn, SGS yêu cầu ICSID tiếp tục thực hiện quá trình tố tụng song song chống lại các tòa Pakistan. Ngày 16/10/2002, HĐTT ICSID đề nghị các tòa Pakistan đình chỉ xét xử và vào ngày 12/11/2002, các tòa Pakistan đã quyết định tạm thời đình chỉ tố tụng trọng tài trong nước cho đến khi ICSID đưa ra phán quyết cuối cùng. 3.1.2. Phán quyết của trọng tài Ngày 6/8/2003, HĐTT ICSID đưa ra phán quyết, theo đó HĐTT ICSID là cơ quan duy nhất có thẩm quyền xét xử khiếu kiện theo BIT Thụy Sỹ – Pakistan của SGS và ICSID không có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện theo thỏa thuận PSI. Dựa vào việc diễn giải cụm “bất kỳ tranh chấp liên quan đến đầu tư giữa một bên ký kết và NĐT của bên ký kết còn lại” Điều 9 BIT Thụy Sỹ – Pakistan được hiểu là tranh chấp cấu thành do vi phạm các điều khoản từ Điều 3 đến Điều 7 BIT, HĐTT ICSID khẳng định khiếu kiện của SGS về các vấn đề trên là khiếu kiện theo BIT và hội đồng là cơ quan tài phán duy nhất có thẩm quyền xét xử tranh chấp theo BIT này. Sau khi cân nhắc các hậu quả pháp lý sâu rộng, HĐTT cho rằng điều khoản bao trùm (Điều 11 BIT) là một điều khoản thứ yếu và không thay thế các điều khoản hợp lệ của các cơ quan tài phán trong thỏa thuận PSI, do đó khiếu kiện theo thỏa thuận PSI không thuộc thẩm quyền giải quyết của ICSID. 3.1.3. Bình luận Nguyên nhân và biểu hiện của trùng tố SGS v. Pakistan được coi là tranh chấp điển hình có yếu tố trùng tố do sự khác biệt giữa hợp đồng đầu tư và hiệp định đầu tư, cụ thể là khác biệt về điều khoản bao trùm và điều khoản về cơ quan GQTC giữa BIT Thụy Sỹ – Pakistan và thỏa thuận PSI. Do đó, hai cơ quan (HĐTT PSI và ICSID) cùng 7Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP có thẩm quyền GQTC đối với cùng một hành vi Pakistan không thanh toán các khoản phí cho SGS sau khi đơn phương chấm dứt thỏa thuận PSI. Điều này đã trực tiếp gây ra trùng tố trong GQTC về ĐTQT. Điều khoản bao trùm (umbrella clause) – Điều 11 trong BIT Thụy Sỹ – Pakistan Là cơ quan tài phán quốc tế đầu tiên thảo luận về hiệu lực pháp lý của điều khoản bao trùm11, HĐTT vụ SGS v. Pakistan đưa ra một cách hiểu hẹp về điều khoản này rằng một khiếu kiện phát sinh từ một hợp đồng đơn thuần sẽ không tự động chuyển sang một khiếu kiện theo hiệp định. Tuy nhiên, có một số cơ quan tài phán khác cho rằng, phạm vi của điều khoản bao trùm nên được hiểu rộng hơn, tiêu biểu là HĐTT ICSID trong vụ SGS v. Philippines. HĐTT trong vụ này diễn giải Điều X(2) BIT Philippines – Thụy Sỹ (điều khoản bao trùm) rằng quốc gia nhận đầu tư phải tuân thủ mọi nghĩa vụ pháp lý liên quan đến các khoản đầu tư được bảo hộ mà quốc gia đó đã và sẽ có trong tương lai, bao gồm cả nghĩa vụ hợp đồng. So sánh về cách diễn giải và áp dụng điều khoản bao trùm của hai HĐTT ICSID, đa số các học giả cho rằng cách tiếp cận của HĐTT vụ SGS v. Philippines thích hợp hơn cách tiếp cận của HĐTT vụ SGS v. Pakistan với nhiều lập luận khác nhau. Thông qua việc diễn giải ý chí của nhà làm luật về vị trí của điều khoản bao trùm trong BIT Thụy Sỹ – Pakistan12, Antony cho rằng, đây là điều khoản mang tính quy phạm và bao quát, chứ không phải một điều khoản khích lệ theo ý kiến của HĐTT vụ SGS v. Pakistan, nghĩa là chỉ mang tính trấn an NĐT rằng NĐT sẽ được đối xử công bằng, chứ không có bất kỳ hậu quả thực tế nào nếu quốc gia nhận đầu tư vi phạm điều khoản hợp đồng. Trong tranh chấp này, điều khoản bao trùm chỉ là “một “khẩu hiệu” và không bao giờ có chức năng thực tế”13. Schreuer cho rằng14, cách tiếp cận điều khoản bao trùm của của HĐTT trong vụ SGS v. Pakistan làm mất đi ý nghĩa thực tiễn của điều khoản này. Cách hiểu này đi ngược lại với bản chất của điều khoản này là để tăng cường sự bảo vệ NĐT, bởi trên thực tế, NĐT rất khó để chứng minh quốc gia nhận đầu tư có hành vi trưng thu, chiếm hữu tài sản gián tiếp hoặc vi phạm nguyên tắc công bằng và thỏa đáng theo BIT. Điều khoản giải quyết tranh chấp – Điều 9 BIT Thụy Sỹ - Pakistan Trái với HĐTT ICSID trong vụ SGS v. Pakistan, HĐTT trong vụ SGS v. Philippines cho rằng cụm “bất kỳ tranh chấp liên quan đến đầu tư giữa một bên ký kết và NĐT của bên ký kết còn lại” được hiểu là bao gồm tất cả các khiếu kiện theo hợp đồng, dẫn đến kết luận hội đồng có thẩm quyền GQTC khiếu kiện theo hợp đồng của các bên. Từ sự mâu thuẫn trên, có thể thấy các HĐTT ICSID khác nhau vẫn chưa có cách giải quyết thống nhất về thẩm quyền của cơ quan GQTC theo BIT đối với khiếu nại theo Số 17 (417) - T9/20208 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 11 J. Antony (2013), “Umbrella Clauses Since SGS v. Pakistan and SGS v. Philippines – A Developing Consensus”, Arbitration International, 29(4), p. 608. 12 J. Antony (2013), Tlđd, tr. 615. 13 M. Ahmed (2019), “Convergence or divergence: Recent trends in the application of the umbrella clauses”, Master thesis, Uppsala Unviversitet, p. 16. 14 CH. Schreuer (2005), “Investment Treaty Arbitration and Jurisdiction over Contract Claims –the Vivendi I Case Considered”, in T. Weiler (2005), International Investment Law and Arbitration: Leading Cases from the ICSID, NAFTA, Bilateral Treaties and Customary International Law, Cameron May, London, p. 301. hợp đồng khi chỉ dựa trên cơ sở duy nhất điều khoản GQTC trong BIT15. Ảnh hưởng của sự không thống nhất này đối với các điều khoản lựa chọn cơ quan tài phán trong các hợp đồng là không rõ ràng, nhưng có khả năng mở rộng16. Như vậy, hai vấn đề pháp lý liên quan đến hiện tượng trùng tố trong tranh chấp SGS v. Pakistan có mối quan hệ biện chứng với nhau. Do HĐTT ICSID xác nhận hội đồng có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo BIT nên điều khoản bao trùm được cân nhắc. Ngược lại, do HĐTT ICSID cho rằng điều khoản bao trùm không được áp dụng trong tranh chấp này nên khiếu nại theo hợp đồng sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết HĐTT PSI. Henry đưa ra kết luận điều khoản bao trùm và điều khoản GQTC thường không đủ rõ ràng để chứng minh thẩm quyền đối với khiếu kiện hợp đồng17. Chính sự áp dụng quy định của BIT một cách linh hoạt nhưng có điểm không phù hợp đó của HĐTT ICSID đã dẫn tới thẩm quyền xét xử đồng thời của hai cơ quan GQTC. Ảnh hưởng của trùng tố Trùng tố trong GQTC SGS v. Pakistan, mặc dù xảy ra hiện tượng phán quyết mâu thuẫn nhưng chi phí pháp lý của các bên rất cao do đã khởi kiện và kháng cáo ra nhiều cơ quan tài phán khác nhau, bao gồm cả các tòa không có thẩm quyền. Theo phán quyết của HĐTT ICSID, SGS đã yêu cầu Pakistan bồi thường hơn U.S.$329,068,383, trong đó bao gồm U.S.$1,500,000 chi phí pháp lý cho SGS. Đối với Pakistan – một quốc gia đang phát triển có tổng sản lượng quốc gia chỉ đạt U.S.$440/năm18, con số trên là quá lớn. 4. Nguy cơ trùng tố trong giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế tại Việt Nam 4.1. Thực trạng về hoạt động đầu tư quốc tế tại Việt Nam Trong xu hướng tự do hóa thương mại và đầu tư toàn cầu, Việt Nam tham gia rất nhiều các IIA khác nhau trên nhiều phạm vi tác động, từ song phương (Hiệp định đối tác toàn diện Việt Nam – Nhật Bản, Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – Hàn Quốc) đến khu vực (Hiệp định Đầu tư toàn diện ASEAN, Hiệp định CPTPP, Hiệp định bảo hộ đầu tư Liên minh châu Âu – Việt Nam EVIPA hay mới nhất là Hiệp định Đối tác kinh tế toàn diện khu vực RCEP đã hoàn tất đàm phán) và đa phương (Hiệp định chung về thương mại – dịch vụ GATS, Hiệp định các biện pháp đầu tư có liên quan đến thương mại TRIMs của WTO). Hiện nay, các BIT thế hệ cũ vẫn có hiệu lực song song với các IIA thế hệ mới. Dù các IIA này đã có nhận thức và quy định để ngăn chặn trùng tố, song các biện pháp này chưa khắc phục được hạn chế trong các BIT thế hệ cũ, cũng như chưa bao quát hết các trường hợp của trùng tố. Ví dụ như hiệp định EVIPA đã nỗ lực phần nào khắc phục lỗ hổng trên nhằm ngăn chặn trùng tố nhưng chưa đề ra những biện pháp cụ thể để thực hiện mà vẫn dựa vào phán quyết của cơ quan GQTC. 9Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 15 E. Gaillard (2016), “Abuse of Process in International Arbitration”, ICSID Review, vol.32, p. 331. 16 M. Malik (2010), International Law Protections for foreign investment in Pakistan, 1st ed., Overseas Investors Chamber of Commerce and Industry (OICCI), p. 127. 17 L. Henry (2010), “Investment Agreement Claims under the 2004 Model U.S. Bit: A Challenge for State Police Powers”, in U. Pa. J. Int’l L, vol. 31, p. 986. 18 A. Rai (2015), “A critical analysis of the SGS v. Pakistan and SGS v. Philippines cases: In light of the conflict between umbrella clauses and exclusive jurisdiction clauses”, Journal on contemporary issues of law, 4(9). Số 17 (417) - T9/202010 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Trong những năm gần đây, với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế Việt Nam cùng quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, mở cửa thị trường, hoạt động đầu tư trực tiếp ra nước ngoài của các doanh nghiệp Việt Nam đang có xu hướng gia tăng về thị trường, ngành nghề đầu tư, quy mô, hình thức đầu tư, các loại hình kinh tế và doanh nghiệp tham gia đầu tư. Đáng chú ý, ngoài những thị trường quen thuộc như nông lâm nghiệp, các thị trường tiềm năng mà các NĐT nhắm đến là công nghệ thông tin, năng lượng, viễn thông,.. Đây là những lĩnh vực nhạy cảm, dễ dẫn đến sự xâm phạm về bảo hộ đầu tư từ phía Chính phủ. Bên cạnh đó, cần phải chú ý thực tế các doanh nghiệp Việt Nam khi đầu tư ra nước ngoài với hình thức công ty con (chi nhánh Tập đoàn Công nghiệp – Viễn thông quân đội Viettel của Việt Nam tại Peru) hay cổ đông của quốc gia nhận đầu tư (Vinamilk sở hữu 22,8% cổ phần tại nhà máy Miraka (New Zealand)) đều tồn tại rủi ro về trùng tố nếu có tranh chấp xảy ra. Khu vực FDI đã trở thành nhân tố quan trọng trong sự phát triển nhanh chóng và ổn định của nền kinh tế Việt Nam. Nguồn vốn FDI đóng vai trò như là động lực quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Mức đóng góp của khu vực FDI trong GDP của cả nước liên tục tăng trong những năm vừa qua. Tỷ trọng thu ngân sách nhà nước từ khu vực FDI cũng gia tăng đáng kể, từ 1,8 tỷ USD trong giai đoạn 1994-2000 lên 23,7 tỷ USD trong giai đoạn 2011-2015, chiếm gần 14% tổng thu ngân sách nhà nước. Riêng năm 2017, khu vực FDI đã đóng góp vào NSNN hơn 8 tỷ USD, chiếm 17,1% tổng thu ngân sách nhà nước19. Tuy nhiên, sự gia tăng này cũng đặt ra những thách thức tiềm tàng mới mà một trong số đó là nguy cơ xảy ra trùng tố. Một doanh nghiệp FDI không chỉ thuộc sở hữu của Việt Nam mà còn của các công ty đa quốc gia khác và các NĐT nước ngoài là cổ đông. Đặc biệt, với xu hướng lựa chọn hình thức doanh nghiệp là công ty cổ phần ngày càng phổ biến, các rủi ro liên quan đến quyền khởi kiện độc lập của cổ đông hay các chuỗi thực thể pháp lý (công ty mẹ - công ty con) càng nhiều và phức tạp. Hiện tượng đầu tư “chui”, đầu tư “núp bóng” đã xuất hiện và là cơ sở tiềm năng cho trùng tố có thể xảy ra trong tương lai. 4.2. Rà soát hệ thống pháp luật Việt Nam liên quan đến trùng tố - Rà soát pháp luật Việt Nam về đầu tư quốc tế Tồn tại những lỗ hổng pháp lý làm cơ sở cho NĐT thực hiện nhiều thủ tục tố tụng ở cơ quan GQTC khác nhau về cùng một vấn đề do các NĐT nước ngoài thường có cấu trúc doanh nghiệp phức tạp và các quy định về chuỗi thực thể pháp lý và quyền khởi kiện của cổ đông trong luật pháp Việt Nam. Ví dụ, Luật Doanh nghiệp năm 2014 chưa quy định khái niệm “Tổ chức kinh tế có sở hữu chi phối của NĐT nước ngoài” để làm rõ tiêu chí về quyền kiểm soát doanh nghiệp của NĐT nước ngoài phù hợp với tiêu chí xác định chuỗi thực thể pháp lý; các quy định về thủ tục đơn giản, không bắt buộc NĐT đăng ký đầu tư, gây khó khăn cho cơ quan nhà nước quản lý việc góp vốn tại doanh nghiệp dễ dẫn đến tình trạng đầu tư “chui”, đầu tư “núp bóng” 19 Phạm Thiên Hoàng (2019), “Tầm quan trọng của khu vực FDI đối với phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam”, Tạp chí Tài chính, trên https://gso.gov.vn/Default.aspx?tabid=621&idmid=&ItemID=18686, truy cập ngày 20/5/2020. 11Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT - Rà soát các IIA Việc rà soát các IIA sẽ phần nào chỉ ra những nguy cơ tiềm ẩn của trùng tố. Chúng tôi tập trung phân tích một số IIA với các quốc gia có quan hệ đầu tư tích cực hàng đầu vào Việt Nam. Hàn Quốc: BIT Việt Nam – Hàn Quốc (2004) và FTA Việt Nam – Hàn Quốc (2015) hiện nay có hiệu lực song song và có hạn chế tương tự nhau về điều khoản GQTC: cho phép các bên lựa chọn các cơ quan tài phán quốc gia và các cơ quan tài phán quốc tế; điều khoản từ bỏ (waiver clause) trong BIT và điều khoản “No u-turn clause” trong FTA chỉ tránh được trùng tố giữa tòa quốc tế và tòa trong nước, chưa loại trừ được khả năng thẩm quyền đồng thời giữa các cơ quan tài phán quốc tế với nhau. Như vậy, không những tồn tại nguy cơ về trùng tố giữa các cơ quan tài phán theo cùng một hiệp định mà còn tồn tại giữa các cơ quan tài phán theo các hiệp định khác nhau. Singapore: Trùng tố có thể xảy ra do hiện tượng thẩm quyền đồng thời giữa cơ quan GQTC theo BIT Việt Nam – Singapore (1992) và cơ quan GQTC theo Hiệp định đầu tư toàn diện ASEAN – ACIA (2012). Mặc dù có quy định để ngăn tố tụng chồng chéo nhưng ACIA chưa hoàn toàn giải quyết được hạn chế quy định về tránh thẩm quyền đồng thời giữa ICSID và UNCITRAL của BIT Việt Nam – Singapore (1992) và không ngăn các bên khởi kiện theo BIT do một trong những ngoại lệ của nguyên tắc đối xử tối huệ quốc của ACIA là cơ chế ISDS. Nhật Bản: Trùng tố có nguy cơ xảy ra do thẩm quyền đồng thời giữa các cơ quan GQTC của Hiệp định đối tác kinh tế Việt Nam - Nhật bản VJEPA (2008), Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương CPTPP (2018) với nhau. VJEPA mới chỉ hạn chế trùng tố xảy ra trong các chuỗi thực thể pháp lý, chưa đưa ra các quy định mang tính giải pháp cho các nguyên nhân khác. Với điều khoản “Lựa chọn cơ quan GQTC” ngăn trùng tố tương tự ACIA, CPTPP chưa khắc phục được hạn chế này của VJEPA và ngăn các bên khởi kiện theo VJEPA. 4.2.3. Rà soát các hợp đồng đầu tư quốc tế Trong các mẫu hợp đồng PPP có quy định tránh trùng tố trong phạm vi giữa các hợp đồng, thông qua việc thống nhất GQTC bằng trọng tài, áp dụng nguyên tắc forum non conveniens, và hợp nhất các tranh chấp liên quan đến cùng một vấn đề. Tuy nhiên, các hợp đồng đầu tư này chưa có giải pháp cho trường hợp trùng tố xảy ra do sự khác nhau giữa hợp đồng và hiệp định có hiệu lực song song. Việt Nam đã nhận thức được điều này và cố gắng khắc phục qua khoản 6 Điều 13 Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức hợp tác công tư mới nhất vào tháng 4/2020. Tuy nhiên, điều khoản này không có giá trị thực tiễn cao do khả năng các NĐT không kiện theo IIA là không cao vì thực tế họ thường được bồi thường nhiều. Như vậy, căn cứ vào thực trạng về hoạt động ĐTQT và hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay về ĐTQT, Việt Nam hoàn toàn có nguy cơ xảy ra trùng tố trong GQTC. 5. Một số khuyến nghị đối với Việt Nam Ảnh hưởng của trùng tố đến cả hai bên tranh chấp là không nhỏ, dù bên thắng hay bên thua kiện. Do đó, bên cạnh việc tránh trùng tố khi tranh chấp đã phát sinh, việc đưa ra các biện pháp phòng tránh trùng tố trước khi nó thật sự xảy ra là một việc làm cần thiết và hiệu quả hơn việc tìm cách “chữa” hoặc hạn chế ảnh hưởng khi nó đã xảy ra. Số 17 (417) - T9/202012 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 5.1. Một số khuyến nghị đối với giai đoạn trước khi tranh chấp phát sinh Trên thực tế, các IIA gần đây đã có nhận thức về trùng tố, nhưng các quy định vẫn còn thiếu sót và chưa bao quát hết các nguyên nhân chủ yếu của trùng tố. Trong khi đó, đặc biệt các BIT trong giai đoạn những năm 1990, các quy định về trùng tố dường như chỉ mang tính hình thức, không thực sự có giá trị áp dụng trên thực tiễn. Do vậy, để ngăn ngừa trùng tố, cần tiến hành: - Rà soát các BIT vẫn còn hiệu lực Việc rà soát các BIT vẫn còn hiệu lực, đặc biệt là các BIT ký kết từ những năm 1990, và tham chiếu chúng với các IIA mới là rất quan trọng bởi chính các BIT này là mục tiêu của các NĐT khởi kiện nhiều lần gây ra trùng tố do sự quy định lỏng lẻo về điều khoản GQTC. Ngoài điều khoản GQTC, việc rà soát nên lưu ý về điều khoản quy định về phạm vi bảo hộ trong các BIT trên bởi thường được viện dẫn trong các tranh chấp ĐTQT. - Điều khoản tránh trùng tố trong các IIA Các IIA sẽ được ký kết trong tương lai nên có một điều khoản riêng quy định bao quát hết các tình huống mà trùng tố có thể xảy ra. Do đó, điều khoản này nên được xây dựng dựa trên sự tổng hợp tinh thần của ba điều khoản đang được sử dụng riêng lẻ và chưa thực sự hiệu quả: một là, điều khoản hợp nhất (consolidation clause) quy định về việc hai hoặc nhiều thủ tục tố tụng được hợp nhất thành một cơ quan GQTC duy nhất; hai là, điều khoản lựa chọn cơ quan tài phán độc quyền (exclusive forum choice clause) là việc các bên chỉ định một cơ quan duy nhất có thẩm quyền GQTC và cơ quan này trung lập và thực sự mang lại công bằng cho các bên; ba là, điều khoản cam kết về mở rộng thẩm quyền cơ quan GQTC duy nhất. Tuy nhiên, để điều khoản tránh trùng tố tổng hợp như vậy thực sự hiệu quả cần có (i) sự quy định và diễn giải hợp lý về các điều khoản thành phần của nó; và (ii) các bên có thiện chí trong quá trình đàm phán IIA và ngay cả trong khi tranh chấp đã xảy ra. 5.2. Một số khuyến nghị đối với giai đoạn tranh chấp đã phát sinh Thứ nhất, áp dụng cơ chế “vén màn công ty” (pierce corporated veil, sau đây được gọi là “cơ chế PCV”) để ngăn chặn trùng tố ngay từ giai đoạn đầu khi tranh chấp mới phát sinh nếu có biểu hiện về chuỗi thực thể pháp lý. Cơ chế PCV buộc các chủ sở hữu (chủ thể kiểm soát thực sự) phải chịu trách nhiệm về những hậu quả do công ty gây ra trong một số trường hợp nhất định thông qua việc truy xét đến cùng điều kiện bản chất thực sự về chủ thể của vụ kiện và hạn chế bảo hộ của hiệp định đối với các pháp nhân của công ty. Đây là cách lập luận hiệu quả để bác bỏ thẩm quyền thụ lý của cơ quan GQTC với các pháp nhân đó. Thứ hai, sử dụng khái niệm “đầu tư chủ động” (active investment) để lập luận bác bỏ quyền khởi kiện của các cổ đông trong doanh nghiệp. Yêu cầu nguyên đơn chứng minh khoản đầu tư được thực hiện theo sự điều khiển của nguyên đơn là một rào cản không cho các cá nhân, pháp nhân không có quyền sở hữu chủ động trở thành nguyên đơn của vụ trùng tố. Thứ ba, đối với các thủ tục tố tụng đã có phán quyết của vụ kiện trước, lập luận và yêu cầu cơ quan tài phán áp dụng học thuyết collateral estoppel thay vì việc áp dụng các học thuyết đòi hỏi khắt khe về mặt kỹ thuật đã được sử dụng phổ biến nhưng chưa thực sự hiệu quả trong việc tránh trùng tố như lis pendens và res judicata. Học thuyết collateral estoppel ngăn chặn sự tái khởi kiện của một vấn đề (issue) nếu vấn đề đó được đưa ra xem xét ở vụ đó đã được xét một cách đầy đủ và công bằng ở vụ kiện trước n