Vai trò kiến tạo phát triển của Nhà nước Cộng hòa Liên Bang Đức

55 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË VAI TROÂ KIÏËN TAÅO PHAÁT TRIÏÍN CUÃA NHAÂ NÛÚÁC CÖÅNG HOAÂ LIÏN BANG ÀÛÁC Lương Minh Tuân* * TS. Phó Tổng biên tập Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. Thông tin bài viết: Từ khoá: Nhà nước kiến tạo phát triển; tư tưởng tân tự do, nhà nước xã hội; cân bằng của toàn bộ nền kinh tế; các nhiệm vụ cộng đồng; mục tiêu bảo vệ môi trường; mục tiêu hội nhập Liên minh châu Âu. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 24/02/2017 Biên tập: 04/04/2017 Duyệt bài: 11/04/2017 Article Infomation: Keywords: Tectonic government for developments, neo-liberal ideal, social government, balance of entire economy, community tasks, environmental protection goal, goal of integration into the European Union. Article History: Received: 24 Feb. 2017 Edited: 04 Apr. 2017 Approved: 11 Apr. 2017 Tóm tắt: Theo Chalmers Ashby Johnson (1982) thì “nhà nước kiến tạo phát triển là một mô hình quản lý nhà nước, trong đó nhà nước đề ra các chính sách mang tính định hướng phát triển, tạo môi trường và điều kiện cho các thành phần kinh tế phát huy mọi tiềm năng trong môi trường cạnh tranh và hội nhập quốc tế; tăng cường giám sát để phát hiện các mất cân đối có thể xảy ra, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô”1. Để cung cấp thêm thông tin nghiên cứu tham khảo phục vụ việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước kiến tạo phát triển ở nước ta, bài viết trình bày, phân tích vai trò kiến tạo phát triển của Nhà nước Cộng hoà liên bang Đức (CHLB Đức). Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện tư tưởng tân tự do và mục tiêu Nhà nước xã hội; Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm bảo đảm sự phát triển cân bằng của toàn bộ nền kinh tế; Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ công đồng; Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu bảo vệ môi trường; và Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu hội nhập vào Liên minh châu Âu. Abstract: According to Chalmers Ashby Johnson (1982), "the tectonic government for developments is a model of governmental administration, which sets the development-oriented policies, provides the environment and conditions for all business sectors taking full potential capacity in a competitive environment and international integration context; strengthens the surveillance to determine potential imbalances, ensure macroeconomic stability". This article, for additional research references for establishment and improvement of a tectonic government for developments of Vietnam, provides the desciptions, analysis of the roles of the development tectonics of the Federal Republic of Germany (FR Germany): The tectonic roles of the government for neo-liberal ideal and objectives toward a social government; The tectonic roles of the government for the balanced developments of the entire economy; The tectonic roles of the government for performance of community tasks; The tectonic impacts of the government for the environmental protection goal; and the tectonic roles of the government for the goal of integration into the European Union. 1 Xem Trường Đại học Ngoại thương, “Nhà nước kiến tạo phát triển Việt Nam, Thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, trên 30838.html, cập nhật ngày 6/01/2017. 56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Mô hình Nhà nước CHLB Đức hiện nay được xây dựng trên nền tảng Luật cơ bản (Hiến pháp liên bang) năm 1949 với trên 57 lần sửa đổi, bổ sung. Hiến pháp liên bang tuy không quy định cụ thể về mô hình kinh tế - xã hội nhưng tại nhiều điều khoản của nó chứa đựng các quy phạm về các quyền cơ bản và các nguyên tắc, mục tiêu nhà nước. Các quy phạm này xác định vai trò, trách nhiệm của Nhà nước đối với đời sống kinh tế - xã hội. Căn cứ vào các quy phạm này và thực tiễn thi hành Hiến pháp liên bang, có thể chỉ ra vai trò kiến tạo phát triển của Nhà nước CHLB Đức như sau: 1. Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện tư tưởng tân tự do và mục tiêu Nhà nước xã hội 1.1. Thời kỳ tân tự do Ngay sau khi Hiến pháp liên bang Đức có hiệu lực thì tư tưởng “ordoliberale Ideen” hay còn được gọi là “neoliberale Ideen”2 (tạm dịch là tư tưởng về tự do có trật tự hay tân tự do) ngự trị ở CHLB Đức. Những người theo tư tưởng này đòi hỏi phải tạo lập một khung pháp lý nhằm bảo đảm trật tự cạnh tranh tự do và phòng ngừa bất kỳ hình thức độc quyền cá nhân hay độc quyền nhóm trong đời sống kinh tế - xã hội, không phân biệt độc quyền cá nhân hay độc quyền tập thể3. Họ tin tưởng rằng, nguyên tắc thành tích/cống hiến (Leistungsprinzip) với sự hỗ trợ của các biện pháp, công cụ của Nhà nước pháp quyền bảo đảm thực hiện được sự công bằng xã hội. Phù hợp với mô hình kinh tế thị trường tân tự do thì Luật Chống hạn chế cạnh tranh liên bang Đức được ban hành năm 1957. Đây là đạo luật có các quy định quan trọng về mặt pháp lý đối với việc xây dựng đời sống kinh tế ở CHLB Đức. Những người theo học thuyết chính trị này cho rằng, việc công nhận, ghi nhận các quyền con người trong một bản Hiến pháp thành văn là phương tiện quan trọng nhất cho sự phát triển xã hội; Hiến pháp cần phải quy định các giới hạn của quyền lực nhà nước và sự giám sát, kiểm tra đối với các cơ quan của Chính phủ4. Học thuyết chính trị này cũng có ảnh hưởng rất lớn trong việc giải thích các quy phạm của Hiến pháp liên bang Đức5. Nhà nước trong thời kỳ này trước hết được coi là Nhà nước pháp quyền tự do cổ điển (klassisch-liberaler Rechtsstaat) và có thêm vai trò của Nhà nước xã hội (Sozialstaat)6. 1.2. Thời kỳ chuyển mạnh sang Nhà nước xã hội Từ giữa những năm 60 của thế kỷ thứ 20, sự chuyển dịch sang Nhà nước xã hội diễn ra mạnh mẽ ở CHLB Đức. Ý thức chính trị - pháp lý của Liên minh cầm quyền (Sozialliberale Koalition) được thực hiện chủ yếu là hướng đến nền kinh tế thị trường xã hội và ý tưởng Nhà nước xã hội7. Trong nước công nghiệp phát triển, người ta nhận ra rằng, chỉ đơn thuần nguyên tắc thành tích/cống hiến không thể thực hiện được sự 2 Tư tưởng này được hình thành bởi các nhà kinh tế học và luật học tại Trường Freiburg CHLB Đức với tên gọi “Freiburger Schule” như Walter Eucken, Franz Böhm, Hans Grossmann-Doerth, Leonhard Miksch và những người khác trong khoảng thời gian từ 1930 đến 1950. 3 Xem Kriele, ZRP 1974, S. 105. 4 Xem Lütge, Deutsche Sozial- und Wirtschatsgeschichte, S. 361 ff. 5 Xem Würtenberger, Zeitgeist und Recht, S. 107f, 175f. 6 Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 36. 7 Xem Würtenberger, Zeitgeist und Recht, S. 175. 57 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË công bằng xã hội. Vì vậy, nguyên tắc thị trường tự do cần phải có sự gắn kết với nguyên tắc điều tiết công bằng xã hội (Sozialer Ausgleich)8. “Xã hội” ở đây theo nghĩa hẹp được hiểu “là sự điều tiết, giúp đỡ và hỗ trợ đối với những bộ phận người dân yếu thế về kinh tế, chỉnh sửa những bất công bằng do cạnh tranh tạo ra và bảo đảm sự bình đẳng về cơ hội” và theo nghĩa rộng cũng có thể được hiểu là “nhiệm vụ to lớn của Nhà nước là phải chăm lo tình trạng công bằng và sự phát triển công bằng của xã hội và của các thành viên xã hội”9. Ở đây, Nhà nước hành động không còn với tư cách là Nhà nước tự do cổ điển mà là Nhà nước xã hội và Nhà nước kiến tạo10. Nhà nước phải tạo ra và bảo đảm các điều kiện cần thiết cho sự tự do của mỗi cá nhân, vì sự tự do của các cá nhân trong một xã hội công nghiệp bị phụ thuộc vào các điều kiện nhà nước và xã hội mà mỗi cá nhân không thể tự bảo đảm cho mình các điều kiện này11. Sự phát triển trong ý thức chính trị - pháp lý này đã có những tác động rất lớn đến việc giải thích các quy định của Hiến pháp liên bang về các mục tiêu, nguyên tắc (nhất là nguyên tắc nhà nước xã hội), các quyền cơ bản (nhất là các quyền cơ bản về kinh tế như quyền tự do nghề nghiệp, quyền sở hữu, quyền tự do hiệp hội, quyền tự do hành động chung)12. Trong Bản án13 của mình ngày 18/7/1967, Toà án hiến pháp liên bang đã chỉ ra nghĩa vụ của Nhà nước được rút ra từ nguyên tắc Nhà nước xã hội (khoản 1 Điều 20 và khoản 1 Điều 28 Hiến pháp liên bang) là phải chăm lo cho một trật tự xã hội công bằng thông qua hoạt động điều tiết sự khác biệt xã hội (Ausgleich der sozialen Gegensätze). Nội dung cốt lõi của nguyên tắc Nhà nước xã hội có thể rút ra ít nhất là việc bảo đảm mức chuẩn tổi thiểu mà Nhà nước phải bảo đảm cho sự tồn tại phẩm giá của con người14. Bên cạnh đó, việc chuyển dịch mạnh sang Nhà nước xã hội còn được thể hiện trong việc giải thích các quy định của Hiến pháp liên bang về các quyền cơ bản. Theo truyền thống trước đây, các quyền cơ bản có chức năng tự vệ thông qua việc giới hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ sự tự chủ của công dân thì nay được bổ sung thêm chức năng đòi hỏi Nhà nước thực hiện nhiệm vụ xã hội và kiến tạo15. Bởi vì, với sự thay đổi của các quan hệ xã hội thì sự nguy hại đối với các quyền tự do cơ bản và khả năng thực hiện các quyền này đã có sự thay đổi. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Hiến pháp liên bang thì phẩm giá của con người là bất khả xâm phạm; tôn trọng và bảo vệ nó là trách nhiệm của tất cả các nhánh quyền lực nhà nước. Điều này đòi hỏi nghĩa vụ của Nhà nước là phải bảo đảm mức chuẩn tối thiểu về an sinh xã hội16. Điều đó có nghĩa là Nhà nước phải bảo đảm cho mỗi cá nhân có được nguồn lực tài chính cần 8 Müller-Armack, Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik, S. 243. 9 Karpen, Soziale Marktwirtschaft und Grundgesetz, S. 29. 10 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 212. 11 Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rn. 85. 12 Xem Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 55 ff. 13 Phán quyết của Toà án hiến pháp liên bang - BVerfGE 22, 180. 14 Xem Würtenberger, Staatsrechtliche Probleme politischer Planung, S. 409. 15 Xem Würtenberger, Zeitgeist und Recht, S. 175 f. 16 Xem Würtenberger, Staatsrechtliche Probleme politischer Planung, S. 410. 58 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË thiết để có thể sống với tư cách là con người có phẩm giá17. Cơ quan lập pháp liên bang cũng đã ban hành nhiều đạo luật xã hội18 để thực hiện ý tưởng nhà nước xã hội. 2. Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm bảo đảm sự phát triển cân bằng của toàn bộ nền kinh tế Đầu những năm 60 của thế kỷ thứ 20, vì lý do trước hết là sự suy thoái kinh tế nên đã xuất hiện đòi hỏi đối với việc lập và thực hiện kế hoạch ngân sách, kế hoạch tài chính, kế toán và kiểm toán của các cơ quan công quyền (kinh tế ngân sách) là phải góp phần vào việc phòng ngừa suy thoái kinh tế, tác động ngược lại với chu kỳ tăng trưởng và suy thoái kinh tế. Đòi hỏi này dựa trên nhận thức có được từ cuộc khủng hoảng kinh tế những năm 30 của thế kỷ thứ 20 với những hậu quả chính trị và xã hội thảm khốc rằng, không có thể đạt được tất cả các mục tiêu kinh tế - chính trị quan trọng bởi sự tự điều tiết của thị trường và sự tác động có kế hoạch của Nhà nước vào sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế có thể là cần thiết19 nhằm ngăn ngừa và giảm thiểu khủng hoảng kinh tế. Nhằm mục đích này, theo quan điểm không phải là không có tranh cãi của học thuyết kinh tế Keynes thì sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế cần thiết phải được điều tiết thông qua việc tác động vào kinh tế vĩ mô20. Trong Báo cáo kinh tế năm 1964 của Chính phủ liên bang, khả năng “mở rộng công cụ chính sách kinh tế” của ngân sách công đã được chấp thuận về mặt nguyên tắc và một kế hoạch mở rộng công cụ chính sách kinh tế cũng như chính sách tài chính ngược chu kỳ đã được xây dựng21. Tình hình tăng trưởng kinh tế năm 1963 và 1964 đã làm cho giá cả tăng cao ở hầu hết các nước thành viên Cộng đồng kinh tế châu Âu (EWG). Ngày 14/4/1964, Hội đồng của EWG đã khuyến nghị các nước thành viên đưa ra các biện pháp mạnh nhằm tái thiết lập sự cân bằng về phát triển kinh tế. Do “nhập khẩu lạm phát” nên giá cả ở Đức năm 1964 cũng đã tăng rất cao. Năm 1965, tình hình kinh tế Đức cho thấy, do việc đẩy mạnh nhập khẩu nên cán cân thương mại của Đức thâm hụt ở mức 40 triệu DM. Ngân sách công đã được mở rộng mạnh mẽ mặc dù nguồn thu ngân sách đã bị thu hẹp. Điều đó đã dẫn đến suy nghĩ về việc bổ sung nguyên tắc “Cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” vào Hiến pháp liên bang22. Ngày 20/3/1964, Ủy ban chuyên gia về cải cách tài chính đã được thành lập ở Đức. Ủy ban đã đưa ra đề xuất về kế hoạch tài chính trung hạn, các biện pháp chính sách tài khóa ngược chu kỳ và đối với chính sách cho vay. Ủy ban đã khuyến nghị trước hết là việc sửa đổi Điều 109 Hiến pháp liên bang nhằm tạo ra khả năng xây dựng kế hoạch tài chính nhiều năm cho các cơ quan công 17 Xem Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 58. 18 Một hệ thống an sinh xã hội đã được pháp luật điều chỉnh. Trong lĩnh vực an sinh xã hội, có rất nhiều hình thức khác nhau về chăm lo cuộc sống tối thiểu như thông qua bảo hiểm hưu trí, bảo hiểm y tế hoặc bảo hiểm thất nghiệp. Xem Lương Minh Tuân (chủ biên), Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền CHLB Đức, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2008, tr. 20-22. 19 Xem Zuck, Wirtschatsverfassung und Stabilitätsgesetz, S. 61. 20 Stober, Handbuch des Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrechts, S. 260. 21 Xem Zuck, Wirtschatsverfassung und Stabilitätsgesetz, S. 63. 22 Xem Würtenberger, Staatsrechtliche Probleme politischer Planung, S. 116. 59 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË quyền và tạo cơ sở cho việc ban hành văn bản pháp luật về mức giới hạn và loại hình nợ công trong trường hợp có sự nguy hiểm cho sự cân bằng của toàn bộ nền kinh tế. Với đạo luật thứ 15 về sửa đổi Hiến pháp liên bang23 ngày 8/6/1967, nguyên tắc “Cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” đã được ghi nhận tại khoản 2 Điều 109 Hiến pháp liên bang. Theo đó, “Liên bang và các bang chịu trách nhiệm đáp ứng các yêu cầu cân bằng của toàn bộ nền kinh tế đối với kinh tế ngân sách (Haushaltswirtschaft – việc lập và thực hiện kế hoạch ngân sách, kế hoạch tài chính, kế toán và kiểm toán) của mình”. Nguyên tắc “Cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” dựa trên ý tưởng về chính sách kinh tế ngược chu kỳ do John Meynard Keynes nghĩ ra24. Khái niệm “Cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” được ghi nhận tại khoản 2 Điều 109 Hiến pháp liên bang và cũng được sử dụng ở các điều khoản khác (khoản 4 Điều 109, khoản 4 Điều 104a và khoản 1 Điều 115) của Hiến pháp liên bang. Đây là khái niệm mở và không được định nghĩa trong Hiến pháp liên bang. Nội dung của khái niệm này phần nào đã được quy định cụ thể trong Luật về Thúc đẩy bình ổn và tăng trưởng ngày 8/6/1967 (StWG). Theo quy định tại câu 2 Điều 1 Luật này thì “Đối với các biện pháp chính sách tài chính và kinh tế của mình, Liên bang và các Bang phải quan tâm đến yêu cầu về sự cân bằng của toàn bộ nền kinh tế. Các biện pháp phải được ban hành sao cho trong khuôn khổ của nền kinh tế, nó đồng thời góp phần vào việc bình ổn giá cả (Stabilität des Preisniveaus), mức độ cao về việc làm (Hoher Beschäftigungsstand) và cân bằng kinh tế đối ngoại (außen- wirtschaftliches Gleichgewicht) với tăng trưởng kinh tế phù hợp và liên tục (stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum)”. Điều luật này chưa giải thích “Cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” đầy đủ và cụ thể mà chỉ mô tả các yếu tố cơ bản về cân bằng của toàn bộ nền kinh tế. Các yếu tố cơ bản này được coi là các bộ phận cấu thành mục tiêu cân bằng của toàn bộ nền kinh tế (các yếu tố cấu thành mục tiêu). Qua việc hiện thực hóa các yếu tố cấu thành mục tiêu “cân bằng của toàn bộ nền kinh tế”, nhất là việc bình ổn giá cả và mức độ cao về việc làm, Nhà nước trước tiên đã tạo ra các điều kiện kinh tế cho việc thực hiện các quyền cơ bản về việc làm và sở hữu. Để làm rõ mục tiêu “cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” thì cần phải làm rõ các yếu tố cấu thành mục tiêu: bình ổn giá cả, mức độ cao về việc làm, cân bằng kinh tế đối ngoại và tăng trưởng kinh tế phù hợp và liên tục. a) Yếu tố “bình ổn giá cả” là nhằm bảo đảm rằng, Nhà nước khi áp dụng các biện pháp chính sách kinh tế và tài chính phải quan tâm góp phần giảm thiểu việc gia tăng lạm phát25. Điều này không có nghĩa là sự bình ổn của từng giá cả đơn lẻ mà là sự bình ổn giá cả của toàn bộ nền kinh tế. Việc hiện thực hóa yếu tố cấu thành mục tiêu này trước hết nhằm bảo vệ có hiệu quả việc bảo đảm quyền sở hữu được quy định tại khoản 1 Điều 14 Hiến pháp liên bang. b) Yếu tố “mức độ cao về việc làm” 23 BGBl. I 581. 24 Xem Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 79. 25 Xem Stober, Handbuch des Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrechts, S. 264f. 60 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 26 Xem Stober, Tlđd, tr. 265. 27 Xem Vogel/Wiebel, in: Dolzer, Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Art. 109 GG, Rn. 114. 28 Xem Stober, Tlđd, tr. 263. 29 Xem Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 109 GG, Rn. 39. 30 Klein, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. Art 91a GG, Rn. 1. nhằm bảo đảm rằng, Nhà nước khi áp dụng các biện pháp chính sách kinh tế và tài chính phải quan tâm góp phần phòng ngừa thất nghiệp. Điều đó không có nghĩa là tất cả những người có khả năng lao động đều có việc làm mà chỉ đòi hỏi một tỷ lệ thất nghiệp thấp trong tương quan giữa số lượng người có việc làm và số lượng người thất nghiệp trong xã hội. Thông qua việc hiện thực hóa yếu tố này, Nhà nước tạo ra các điều kiện thực tế cho việc thực hiện quyền tự do nghề nghiệp được quy định tại khoản 1 Điều 12 Hiến pháp liên bang. c) Yếu tố “cân bằng kinh tế đối ngoại” có nghĩa là Nhà nước phải quan tâm bảo đảm cân bằng giữa việc xuất khẩu và nhập khẩu trên các lĩnh vực hàng hóa, vốn và dịch vụ. Yếu tố cơ bản này được đưa ra nhằm đảm bảo để các lợi ích của việc phân công lao động quốc tế về lâu dài có thể được tận dụng một cách đầy đủ nhất. d) Yếu tố “tăng trưởng kinh tế phù hợp và liên tục” nhằm bảo đảm rằng, chính sách kinh tế của Nhà nước phải nhằm gia tăng tổng sản lượng quốc gia (Bruttosozial- produkt) một cách phù hợp và liên tục26. “Tăng trưởng kinh tế phù hợp và liên tục” không có nghĩa là tăng trưởng kinh tế bằng mọi giá mà tăng trưởng kinh tế phải được xem xét, tính toán trong tương quan với các yếu tố khác cấu thành của mục tiêu “Cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” đã được quy định tại câu 2 Điều 1 Luật về Thúc đẩy bình ổn và tăng trưởng đã nêu ở trên. Việc hiện thực hóa yếu tố cấu thành mục tiêu này góp phần thực hiện trách nhiệm xã hội của Nhà nước. Bởi vì, qua đó, Nhà nước tạo lập các điều kiện kinh tế cần thiết để giải quyết các nhiệm vụ xã hội. Theo nhận thức chung27 thì bốn yếu tố cấu thành của mục tiêu “cân bằng của toàn bộ nền kinh tế” là cùng mức độ ưu tiên. Sự cân bằng của toàn bộ nền kinh tế được xem là tồn tại, nếu tất cả bốn yếu tố cấu thành mục tiêu được hiện thực hóa ở mức độ cao nhất có thể theo nghĩa không có yếu tố nào trong bốn yếu tố này được quan tâm quá mức (đặc biệt ưu tiên) hoặc bị lãng quên28. Việc quan tâm đến sự cân bằng của toàn bộ nền kinh tế được coi là một nghĩa vụ pháp lý và được pháp luật hiến pháp trực tiếp quy định. Cụ thể là nghĩa vụ của Liên bang và các Bang quan tâm đến sự cân bằng của toàn bộ nền kinh tế được ghi nhận tại khoản 2 Điều 109 Hiến pháp liên bang. Trước hết, đây là nghĩa vụ của tất cả các cơ quan của Liên bang và các Bang, nhất là Chính phủ liên bang và các Chính phủ bang cũng như Nghị viện liên bang và các Nghị viện bang. Các cơ quan này phải có trách nhiệm chính đối với kinh tế ngân sách29. Liên bang và các Bang tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện nghĩa vụ này của mình. 3. Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ cộng đồng Trong những năm 60 của thế kỷ thứ 20, một cuộc thảo luận về việc phân định nhiệm vụ giữa Liên bang và các Bang cũng đã diễn ra nhằm bổ sung quy định về sự hợp tác của Liên bang và các Bang trong các lĩnh vực nhất định30. Cuộc thảo luận này đã dẫn đến việc ban hành Luật thứ 21 sửa đổi Hiến 61 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË pháp liên bang vào ngày 12/5/196931, theo đó các nhiệm vụ cộng đồng đã được bổ sung và ghi nhận tại Điều 91a Hiến pháp liên bang. Quy định này của Hiến pháp liên bang đã được sửa đổi cụ thể bởi Luật thứ 27 sửa đổi Hiến pháp liên bang vào ngày 31/7/197032. Theo quy định tại khoản 1 Điều 91a Hiến pháp liên bang thì nhiệm vụ cộng đồng được hiểu là việc Liên bang tham gia vào việc thực hiện các nhiệm vụ của các Bang trong một số lĩnh vực nhất định, nếu các nhiệm vụ này là có ý nghĩa đối với toàn thể cộng đồng và việc tham gia của Liên bang là cần thiết nhằm cải thiện đời sống (Gemeinschaftsaufgaben). Các lĩnh vực này bao gồm: 1) Làm tốt hơn cơ cấu kinh tế khu vực, vùng; 2) Làm tốt hơn cơ cấu nông nghiệp và bảo vệ bờ biển. Các nhiệm vụ cộng đồng cũng như chi tiết về việc điều phối được quy định bởi một đạo luật liên bang với sự đồng ý của Hội đồng liên bang. Liên bang tài trợ một nửa kinh phí cho mỗi bang trong các trường hợp làm tốt hơn cơ cấu kinh tế khu vực, vùng. Trong các trường hợp làm tốt hơn cơ cấu nông nghiệp và bảo vệ bờ biển thì Liên bang tài trợ ít nhất là một nửa kinh phí; sự tham gia đóng góp phải được quy định thống nhất cho các Bang. Việc cung cấp kinh phí được dự trù trong các kế hoạch ngân sách của Liên bang và của các Bang33. Các nhiệm vụ cộng đồng được quy định tại Điều 91a Hiến pháp liên bang được coi là các yếu tố kiến tạo, yếu tố kế hoạch34. Nó chứa đựng một nhiệm vụ hiến định đối với Liên bang và các Bang là phải hợp tác nếu có đủ các điều kiện được quy định tại khoản 1 Điều 91a Hiến pháp liên bang35. Đây vừa được coi là quyền và nghĩa vụ của Liên bang và đồng thời cũng là quyền và nghĩa vụ tương ứng của các Bang. Qua việc thực hiện các nhiệm vụ cộng đồng, Nhà nước tạo ra các điều kiện thực tế cho việc thực hiện các quyền tự do cơ bản, nhất là quyền tự do nghề nghiệp được quy định tại khoản 1 Điều 12 Hiến pháp liên bang. 4. Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu bảo vệ môi trường Từ đầu những năm 70 của thế kỷ thứ 20, công chúng đã nhận thức được cuộc khủng hoảng môi trường. Trong khi đó, Hiến pháp liên bang trong danh mục các nội dung lập pháp của Điều 74 và Điều 75 chỉ chứa đựng một số khía cạnh của vấn đề bảo vệ môi trường36. Cho đến tháng 10 năm 1994, một nghĩa vụ bảo vệ môi trường của Nhà nước chưa được Hiến pháp liên bang ghi nhận cụ thể. Sự thiếu hụt pháp lý này đã dẫn đến cuộc thảo luận kéo dài về việc bổ sung quyền cơ bản về môi trường và ngoài ra còn thảo luận về việc liệu có thể rút ra yêu cầu bảo vệ môi trường sống tối thiểu từ các quyền cơ bản và nếu có thì trong chừng mực nào? Bên cạnh đó, từ rất sớm cũng đã có đòi 31 BGBl. I S. 359. 32 BGBl. I S. 1161. 33 Khoản 3 Điều 91a Hiến pháp liên bang. 34 Trước đây, yếu tố kế hoạch đã được quy định tại khoản 3 Điều 109 Hiến pháp liên bang, nhưng nó không có tính chất quy phạm và chỉ là khung kế hoạch hợp tác giữa Liên bang và các Bang. 35 Klein, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. Art 91a GG, Rn. 3. 36 Xem Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 110. 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 37 Klein, ebenda, m. w. Nachw. 38 BT-Drucksache, 8/1978, S. 579. 39 Xem Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 111, m. w. Nachw. 40 Zur Sachverständigenanhörung des Rechtsausschusses vom 14. 10. 1987, ZRP 1987, S. 454 f. 41 Klein, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art 20a GG, Rn. 7 m. w. Nachw. 42 Xem Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 114, m. w. Nachw. 43 Xem Stober, Tlđd, tr. 281-282. hỏi chính trị về việc quy định “bảo vệ môi trường” là một mục tiêu của Nhà nước37. Trong báo cáo nhận xét về môi trường năm 1978 của mình, Hội đồng chuyên gia về vấn đề môi trường đã khuyến nghị phải quy định bảo vệ môi trường là nhiệm vụ của Nhà nước trong Hiến pháp liên bang38. Năm 1981, Ủy ban chuyên gia “Các quy định mục tiêu nhà nước/Các nhiệm vụ lập pháp” được thành lập. Năm 1983, Ủy ban này đã lên tiếng ủng hộ việc bổ sung quy định về “bảo vệ môi trường” vào Hiến pháp liên bang39. Trong cuộc họp tham vấn chuyên gia của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội liên bang ngày 14//10/1987, đa số các chuyên gia tán thành quan điểm cho rằng, bảo vệ môi trường cần phải được quy định bổ sung vào Hiến pháp liên bang dưới hình thức là “mục tiêu của Nhà nước”40. Trong quá trình tái thống nhất nước Đức, một Ủy ban chung về sửa đổi Hiến pháp liên bang được Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang thành lập để chuẩn bị cho việc sửa đổi Hiến pháp liên bang. Các mục tiêu của Nhà nước là các nội dung thảo luận trọng tâm trong công việc của Ủy ban này. Ủy ban chung về sửa đổi Hiến pháp liên bang khuyến nghị bổ sung quy định “bảo vệ môi trường là mục tiêu của Nhà nước” vào Hiến pháp liên bang41. Với việc ban hành Luật sửa đổi Hiến pháp liên bang ngày 27//10/1994 thì mục tiêu của Nhà nước “bảo vệ môi trường” đã được bổ sung và ghi nhận tại Điều 20a Hiến pháp liên bang, theo đó, “Nhà nước với trách nhiệm đối với các thế hệ tương lai bảo vệ các điều kiện sống cơ bản tự nhiên và động vật trong khuôn khổ của trật tự hiến pháp thông qua lập pháp và theo quy định của luật và lẽ phải thông qua hành pháp và tư pháp”. Quy định này mô tả một chương trình hành động nhất định của Nhà nước và là các quy phạm chỉ đạo định hướng cho các hoạt động của Nhà nước cũng như cho việc giải thích các đạo luật và các văn bản pháp luật khác42. Mục tiêu của Nhà nước “bảo vệ môi trường” không phải là một chương trình đơn thuần thiếu tính quy phạm và cũng không phải là một nhiệm vụ lập pháp chỉ đơn thuần trao cho cơ quan lập pháp nghĩa vụ ban hành các quy định cụ thể, mà nó là pháp luật có hiệu lực trực tiếp. Do đó, mục tiêu này cũng có thể được nói đến là “nguyên tắc bảo vệ môi trường”43. Mặc dù mục tiêu của Nhà nước “bảo vệ môi trường” không được quy định cụ thể về mặt nội dung, nhưng nó là chỉ thị định hướng có tính quy phạm hiến định cho các hoạt động của Nhà nước. Nhiệm vụ to lớn của Nhà nước được rút ra từ mục tiêu của Nhà nước “bảo vệ môi trường” là phải quan tâm bảo vệ môi trường, kể cả trong việc kiến tạo đời sống kinh tế - xã hội cũng phải quan tâm bảo vệ các điều kiện sống cơ bản tự nhiên. Mục tiêu của Nhà nước “bảo vệ môi trường” với tư cách là một yếu tố kế hoạch 63 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË hiến định44 đã mở ra cho Nhà nước về mặt pháp luật hiến pháp rất nhiều khả năng tác động đến đời sống kinh tế - xã hội, nhất là những tác động kiến tạo kế hoạch dài hạn dưới hình thức điều tiết vĩ mô từ các lý do môi trường45. Mục tiêu của Nhà nước “bảo vệ môi trường” trước hết được xác định là nhiệm vụ kiến tạo đối với cơ quan lập pháp, nhiệm vụ kiến tạo và hành động đối với cơ quan hành pháp và đồng thời rất có ý nghĩa đối với cơ quan thực thi quyền tư pháp với tư cách là cơ quan kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước khác về sự phù hợp với luật và lẽ phải46. 5. Vai trò kiến tạo của Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu hội nhập vào liên minh châu Âu Theo Lời nói đầu của Hiến pháp liên bang thì nhân dân Đức mong muốn là một thành viên bình đẳng trong một Liên minh châu Âu phục vụ hòa bình trên thế giới. Trước khi đạo luật thứ 38 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp liên bang ngày 28//12/199247 có hiệu lực thì Điều 24 Hiến pháp liên bang là cơ sở pháp lý cho việc hội nhập châu Âu của nước Đức. Bên cạnh quy định này thì quy định mới phục vụ việc hội nhập châu Âu tại Điều 23 Hiến pháp liên bang đã được thiết lập nhằm bảo đảm cho Hiến pháp liên bang phù hợp với Hiệp ước về Liên minh châu Âu. Quy định này được xem là quy định ủy quyền hội nhập của nước Đức. Theo đó, Liên bang có thể chuyển giao chủ quyền cho Liên minh châu Âu hoặc các tổ chức liên nhà nước khác thông qua đạo luật. Một đạo luật như vậy có biểu hiện về mặt nội dung của việc sửa đổi Hiến pháp liên bang do việc chuyển giao chủ quyền làm thay đổi trật tự thẩm quyền hiến định48. Sự ra đời và phát triển của Liên minh châu Âu với tư cách là một tổ chức quyền lực công mới49 độc lập và không phụ thuộc vào quyền lực nhà nước của từng nước thành viên đã có những tác động nhất định đến việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Đức, trong đó có nhiệm vụ kiến tạo của Nhà nước đối với đời sống kinh tế - xã hội. Với việc chuyển giao chủ quyền cho Liên minh châu Âu thì cơ quan lập pháp Đức mất đi một phần thẩm quyền của mình tương ứng với phạm vi của việc từ bỏ thực thi chủ quyền. Về nguyên tắc, pháp luật của Liên minh châu Âu có hiệu lực áp dụng cao hơn so với pháp luật các nước thành viên Liên minh châu Âu. Do đó, pháp luật của Liên minh châu Âu về nguyên tắc có hiệu lực áp dụng cao hơn so với các quy định về vai trò kiến tạo của Nhà nước đã được Hiến pháp và pháp luật liên bang Đức ghi nhận. Hiệu lực áp dụng cao hơn của pháp luật của Liên minh châu Âu làm cho các quy định về vai trò kiến tạo kinh tế - xã hội của Liên minh châu Âu về nguyên tắc có hiệu lực áp dụng trực tiếp ở Đức. Cụ thể là Nhà nước Đức (lập pháp, hành pháp, tư pháp) không chỉ tôn trọng vai trò kiến tạo của Nhà nước được ghi 44 Xem Würtenberger, Staatsrechtliche Probleme politischer Planung, S. 103ff. 45 Xem Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, S. 125, m. w. Nachw. 46 Xem Lương Minh Tuân, Tlđd, tr. 122-125. 47 BGBl. I S. 2086. 48 Xem phán quyết của Tòa án hiến pháp liên bang - BverfGE 58, 1, 36. 49 Liên minh châu Âu không phải là một nhà nước và cũng không phải là một nhà nước liên bang. 64 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË nhận trong Hiến pháp và pháp luật liên bang Đức mà còn phải tôn trọng cả các quy định về kinh tế - xã hội của Liên minh châu Âu như “các quyền tự do xuyên biên giới”50 (grenzüberschreitende Grundfreiheiten) và các điều kiện cạnh tranh51. Trong những lĩnh vực kinh tế - xã hội mà ở đó thẩm quyền đã chuyển giao hoàn toàn cho Liên minh châu Âu như lĩnh vực tiền tệ thì Nhà nước Đức (cơ quan lập pháp) không còn phạm vi thẩm quyền để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội riêng của mình. Trong các lĩnh vực còn lại thì áp dụng nguyên tắc thứ yếu (Subsidiaritätsprinzip) và cơ quan lập pháp Đức còn có thẩm quyền kiến tạo riêng phù hợp, mặc dù thẩm quyền này bị giới hạn bởi các quy định của pháp luật của Liên minh châu Âu. Tuy nhiên, trong trường hợp Liên minh châu Âu trong một lĩnh vực nhiệm vụ nhất định mà đã sử dụng hết thẩm quyền lập pháp của mình, chẳng hạn như trong lĩnh vực quy định trật tự thị trường, thì cơ quan lập pháp Đức dường như không còn có thể tiến hành thêm bất kỳ hoạt động gì. Kể cả trong các lĩnh vực không thuộc thẩm quyền tuyệt đối của Liên minh châu Âu thì các quy định trong Hiến pháp liên bang cũng phải được giải thích mới theo hướng phù hợp với pháp luật của Liên minh châu Âu52. Trong việc thực hiện các mục tiêu chính sách kinh tế của Liên minh châu Âu, CHLB Đức với tư cách là thành viên của Liên minh châu Âu phải chấp nhận những ảnh hưởng to lớn đối với nền kinh tế quốc dân của mình n 50 Tự do giao thương hàng hóa; tự do giao thương dịch vụ; tự do kinh doanh (thành lập doanh nghiệp, lựa chọn nơi đặt trụ sở, chi nhánh doanh nghiệp, hành nghề, ), tự do đi lại của người lao động; tự do giao thương thanh toán và vốn. 51 Xem Lương Minh Tuân, Tlđd, tr. 122-125. 52 Xem Lương Minh Tuân, Tlđd, tr. 167. TàI lIệu THAM KHảo 1 Dolzer, Rudolf, Kommentar zum Bonner Grundgesetz, Bd. 1; Bd. 7; Bd. 8, Stand Mai 1990. 2 Hesse, Konrad, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., Heidelberg, 1995. 3 Karpen, Ulrich, Soziale Marktwirtschaft und Grundgesetz, Baden-Baden, 1990. 4 Lương Minh Tuân, Wirtschaftsverfassungsrecht im Wandel: Zugleich ein Beitrag zum Verfassungswandel”, Peter Lang GmBH, Europäische Verlag der Wissenschaften, Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Neu York, Paris, Wien, 1999. 5 Lương Minh Tuân (chủ biên), Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền CHLB Đức, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội - 2008. 6 Lütge, Friedrich, Deutsche Sozial- und Wirtschatsgeschichte, 2. Aufl., Berlin, 1960. 7 Maunz, Theodor/Dürig, Günter, Grundgesetz, Stand November 1997 (Loseblatt-Kommentar). 8 Müller-Armack, Alfed, Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik, Freiburg, 1966. 9 Pieroth, Bodo/Schlink, Bernhard, Grundrechte – Staatsrecht II, 13. Aufl., Heidelberg, 1997. 10 Trường Đại học Ngoại thương, “Nhà nước kiến tạo phát triển Việt Nam, Thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, Hà Nội, 2013, trên hoan-thien-30838.html, cập nhật ngày 12/01/2017. 11 Schmidt-Bleibtreu, Bruno/Klein, Franz, Kommentar zum Grundgesetz, 8. Aufl., Neuwied 1995. 12 Stober, Rolf, Handbuch des Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrechts, Stuttgart. 13 Würtenberger, Thomas, Staatsrechtliche Probleme politischer Planung, Berlin, 1979. 14 Würtenberger, Thomas, Zeitgeist und Recht, 2. Aufl., Tübingen, 1991. 15 Zuck, Rüdiger, Wirtschatsverfassung und Stabilitätsgesetz, Müchen, 1975.