Vấn đề hoàn thiện pháp luật về di sản văn hóa

NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 71 VẤN ĐỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DI SẢN VĂN HÓA ThS. Nguyễn Như Sơn1 Tóm tắt: Di sản văn hóa là tài sản vô giá của mỗi cộng đồng, mỗi dân tộc. Việc bảo tồn và khai thác giá trị của di sản văn hóa trong phát triển du lịch đã được các nước triển khai một cách có hiệu quả. Trong bối cảnh hội nhập kinh tế thế giới hiện nay, công tác bảo tồn, phát huy các giá trị của di sản văn hóa là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước ta. Tuy nhiên, chính sách, pháp luật về bảo tồn, phát huy giá trị di sản văn hóa của nước ta còn nhiều bất cập. Bài viết phân tích các hạn chế đó dưới góc độ các quy định của pháp luật và đưa ra một số giải pháp khắc phục. Từ khóa: Hoàn thiện pháp luật, di sản văn hóa, phát triển du lịch. 1. Di sản văn hóa và vai trò của di sản văn hóa đối với phát triển bền vữngdu lịch 1.1. Quan niệm về di sản văn hóa Theo Từ điển Tiếng Việt, di sản được hiểu là “cái của thời trước để lại”2. “Cái” ở đây có thể là những giá trị về vật chất hoặc tinh thần. Do đó, di sản văn hóa có thể được hiểu là những giá trị vật chất, tinh thần do đời trước truyền lại cho các thế hệ sau. Theo quan niệm của UNESCO đưa ra, di sản văn hóa được hiểu là “di sản của các hiện vật vật lý và các thuộc tính phi vật thể của một nhóm hay xã hội được kế thừa từ các thế hệ trước, đã duy trì đến hiện nay và dành cho các thế hệ mai sau”3. Di sản văn hóa bao gồm tài sản văn hóa (như các tòa nhà, cảnh quan, di tích, sách, tác phẩm nghệ thuật, và các hiện vật), văn hóa phi vật thể (như văn hóa dân gian, truyền thống, ngôn ngữ và kiến thức) và di sản tự nhiên (bao gồm cảnh quan có tính văn hóa quan trọng và đa dạng sinh học). Đây là cách hiểu chung được áp dụng ở nhiều quốc gia là thành viên của tổ chức UNESCO, trong đó có Việt Nam. Trên cơ sở quan niệm về di sản văn hóa của UNESCO, Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) đưa ra định nghĩa: Di sản văn hóa là sản phẩm tinh thần, vật chất có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học, được lưu truyền từ thế hệ này qua thế hệ khác ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao gồm di sản văn hóa phi vật thể và di sản văn hóa vật thể4. Trong đó, di sản văn hóa vật thể là sản phẩm vật chất có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học, bao gồm di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia. Di tích lịch sử - văn hóa là công trình xây dựng, địa điểm và các di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia thuộc công trình, địa điểm đó có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học. Danh lam thắng cảnh là cảnh quan thiên nhiên hoặc địa điểm có sự kết hợp giữa cảnh quan thiên nhiên với công trình 1 Khoa Luật - Quản lý Nhà nước, Trường Đại học Văn hóa, Thể thao và Du lịch Thanh Hóa 2 Viện Ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, trang 254. 3 national-cultural-heritage-laws/frequently-asked-questions/definition-of-the-cultural-heritage/ 4 Theo Điều 2, Điều 4 Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2009). NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 72 kiến trúc có giá trị lịch sử, thẩm mỹ, khoa học. Di vật là hiện vật được lưu truyền lại, có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học. Cổ vật là hiện vật được lưu truyền lại, có giá trị tiêu biểu về lịch sử, văn hóa, khoa học, có từ một trăm năm tuổi trở lên. Bảo vật quốc gia là hiện vật được lưu truyền lại, có giá trị đặc biệt quý hiếm tiêu biểu của đất nước về lịch sử, văn hóa, khoa học. Như vậy, theo quy định của Luật Di sản văn hóa năm 2009, nhóm tài sản văn hóa và di sản tự nhiên theo quan niệm của UNESCO được gộp chung thành di sản văn hóa vật thể. Tính đến thời điểm hiện tại, Việt Nam tự hào có 13 di sản văn hóa vật thểthế giới được UNESCO công nhận, bao gồm: Quần thể di tích Cố đô Huế (năm 1993), Vịnh Hạ Long (năm 1994), Phố cổ Hội An (năm 1999), Thánh địa Mỹ Sơn (năm 1999), Vườn Quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng (năm 2003), Mộc bản triều Nguyễn (năm 2009), Hoàng thành Thăng Long (năm 2010), Cao nguyên đá Đồng Văn (năm 2010), Bia tiến sĩ Văn Miếu - Quốc Tử Giám (năm 2010), Thành Nhà Hồ (năm 2011), Mộc bản Kinh Phật chùa Vĩnh Nghiêm (năm 2012), Châu bản triều Nguyễn (năm 2014), Quần thể danh thắng Tràng An (năm 2014)5. Di sản văn hóa phi vật thể là sản phẩm tinh thần gắn với cộng đồng hoặc cá nhân, vật thể và không gian văn hóa liên quan, có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học, thể hiện bản sắc của cộng đồng, không ngừng được tái tạo và được lưu truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác bằng truyền miệng, truyền nghề, trình diễn và các hình thức khác. Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi năm 2009) không liệt kê các hình thức của di sản văn hóa phi vật thể như một số quốc gia khác trên thế giới. Việc chi tiết, cụ thể hóa được thể hiện trong Nghị định số 98/2010/NĐ-CP ngày 21/9/2010 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Di sản văn hóa và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa. Theo đó, có 7 hình thức biểu hiện của di sản văn hóa phi vật thể bao gồm: (i) tiếng nói chữ viết; (ii) ngữ văn dân gian; (iii) nghệ thuật trình diễn dân gian, (iv) tập quán xã hội và tín ngưỡng; (v) lễ hội truyền thống, (vi) nghề thủ công truyền thống; (vii) tri thức dân gian. Hiện nay, nước ta có di sản 9 văn hóa phi vật thể thế giới được UNESCO công nhận bao gồm: Nhã nhạc cung đình Huế (năm 2003), Không gian văn hóa cồng chiêng Tây Nguyên (năm 2005), Dân ca Quan họ (năm 2009), Hát ca trù (năm 2009), Hội Gióng (năm 2010), Hát xoan Phú Thọ (năm 2011), Tín ngưỡng thờ cúng Hùng Vương (năm 2012), Đờn ca tài tử (năm 2013), Ví giặm Nghệ Tĩnh (năm 2014)6. 1.2. Vai trò của di sản văn hóa đối với phát triển du lịch bền vững Không phải ngẫu nhiên mà hầu hết các nước trên thế giới đều rất đầu tư trong việc nghiên cứu, làm hồ sơ di sản để được UNESCO công nhận là di sản thế giới. Ngoài ý nghĩa 5 Đoàn Bích Ngọc, 26 Di sản văn hóa ở Việt Nam được vinh danh là Di sản Thế giới, Báo Lâm Đồng điện tử, ngày 22/11/2017 < the-gioi-ky-i-2864780/> 6 Đoàn Bích Ngọc, 26 Di sản văn hóa ở Việt Nam được vinh danh là Di sản Thế giới, Báo Lâm Đồng điện tử, ngày 22/11/2017 < the-gioi-ky-i-2864780/> NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 73 về mặt tinh thần, tự hào dân tộc, di sản văn hóa còn có giá trị to lớn trong phát triển kinh tế, đặc biệt là phát triển kinh tế du lịch. Thứ nhất, di sản tạo bản sắc du lịch. Có những di sản là đặc trưng duy nhất của một vùng du lịch nào đó. Chẳng hạn, nhắc đến di sản nhã nhạc cung đình, mọi người nghĩ ngay đến du lịch xứ Huế; nhắc đến di sản hát xoan là nhắc đến bản sắc du lịch Phú Thọ... Do đó, các di sản văn hóa, đặc biệt là những di sản văn hóa phi vật thể là yếu tố giúp phân biệt sản phẩm du lịch giữa các vùng, miền, quốc gia. Thứ hai, di sản tạo động lực thu hút khách cho du lịch. Khi đến với một địa điểm du lịch nào đó, du khách mong muốn sẽ được tham quan, trải nghiệm một di sản cụ thể có kiến trúc đẹp mắt, độc đáo, gắn liền với một nhân vật, sự kiện lịch sử nổi tiếng nào đó. Nhờ nét độc đáo về mỹ thuật, lịch sử, tâm linh, di sản văn hóa trở thành điểm nhấn của bất kỳ khu du lịch nào. Do đó, di sản văn hóa sẽ là động lực thôi thúc du khách đến tham quan và trải nghiệm. Thứ ba, di sản tạo động lực thu hút đầu tư cho du lịch. Khi đến tham quan di sản văn hóa, du khách sẽ được trải nghiệm các dịch vụ ăn uống, vui chơi đi kèm trong khu du lịch. Đây mới thực sự là nguồn thu về kinh tế chính cho các khu du lịch. Các nhà đầu tư sẽ dễ dàng nhìn thấy tiềm năng kinh kế và tạo nên những làn sóng đầu tư vào khu du lịch, thúc đẩy cơ sở hạ tầng và chất lượng dịch vụ du lịch ngày càng phát triển. Thứ tư, khai thác sử dụng di sản đúng hướng sẽ tạo ra nhiều việc làm trong lĩnh vực du lịch.Việc bảo tồn di sản đúng quy định và đưa di sản vào khai thác du lịch đúng hướng sẽ góp phần tạo thêm nhiều việc làm (bao gồm cả lao động cơ bản và lao động trình độ cao), chuyển đổi cơ cấu kinh tế, liên kết phát triển kinh tế vùng, miền. Các ngành nghề thủ công truyền thống tại khu vực di sản và xung quanh khu vực di sản cũng có cơ hội được phục hồi, mở rộng. Thứ năm, di sản là công cụ hữu hiệu để xây dựng khối gắn kết cộng đồng làm du lịch, cộng đồng dân cư địa phương. Thông qua việc sinh hoạt, bảo tồn di sản văn hóa, cộng đồng người làm du lịch sẽ có thêm cơ hội để giao lưu, trao đổi cùng nhau, qua đó xây dựng cộng đồng dân cư du lịch gắn kết, hiểu biết và chuyên nghiệp trong du lịch. Ngược lại, du lịch di sản hướng thu hút khách tìm đến những giá trị về nguồn, tìm hiểu, tương tác, trải nghiệm để thẩm thấu những giá trị di sản văn hóa đậm đà bản sắc của các dân tộc, các tộc người, góp phần phát huy giá trị di sản văn hóa. Đây chính là mối quan hệ biện chứng hai chiều giữa di sản và du lịch, hướng đến phát triển du lịch bền vững. 2. Một số bất cập trong pháp luật di sản văn hóa Việt Nam 2.1. Bất cập trong pháp luật về di sản văn hóa vật thể Thứ nhất, pháp luật mới chỉ tập trung vào việc bảo quản (bảo tồn) di sản được xếp hạng, chưa chú trọng đến việc tu bổ, phục hồi di sản. Theo kinh nghiệm quốc tế và quy định của Luật Di sản văn hóa, có ba cách ứng xử đối với công trình di sản đó là: bảo quản (hay bảo tồn di sản, là hoạt động phòng ngừa những nguy cơ làm hư hỏng mà không làm thay đổi những yếu tố nguyên gốc vốn có), tu bổ di sản (sửa chữa, nâng cấp và bổ sung thêm cho các công trình di sản, nhưng vẫn phải tuân thủ các nguyên tắc tạo lập nên bản sắc lịch sử của công trình), phục hồi di sản (hoạt động nhằm phục dựng lại di sản đã bị hủy hoại trên cơ sở các cứ liệu khoa học). NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 74 Việc quản lý di sản hiện nay chủ yếu dựa vào Luật Di sản văn hóa, trong khi luật này chỉ tập trung vào lĩnh vực bảo quản (bảo tồn) di tích đã được xếp hạng, xem nhẹ việc xây dựng pháp lý cho các giải pháp tu bổ di sản, phục hồi di sản. Điều này dẫn đến hệ lụy là nhiều công trình có giá trị lịch sử, chỉ vì chưa được xếp hạng di tích nên không được bảo vệ thông qua cơ sở pháp lý, có nguy cơ bị hư hại hoặc bị phá bỏ để làm dự án. Trên thực tế, tại các đô thị có bề dày lịch sử trên thế giới, di tích được xếp hạng cũng thường chỉ chiếm một phần nhỏ của di sản quy hoạch kiến trúc, trong khi phần quan trọng chiếm số lượng lớn nhất trong đô thị di sản thường thuộc vào thể loại tu bổ di sản - cho phép sửa chữa, nâng cấp và bổ sung thêm cho các công trình di sản, nhưng vẫn phải tuân thủ các nguyên tắc tạo lập nên bản sắc lịch sử của công trình7. Thứ hai, thiếu sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật về bảo tồn di sản. Xét trường hợp tại di tích Thành Nhà Hồ, khu vực 1 của vùng di sản này là vùng bất khả xâm phạm. Vướng mắc ở đây là Trung tâm Bảo tồn Di sản Thành Nhà Hồ chỉ có thể áp dụng các biện pháp quản lý theo quy định của Luật Di sản, trong khi các hoạt động dân sinh lại dựa trên các quy định của Luật Đất đai và Luật Xây dựng. Các hộ dân tại khu vực của di tích có “sổ đỏ” nên họ có quyền sử dụng đất đai và xây dựng nhà ở (dưới ba tầng) không cần phải xin giấy phép. Việc người dân địa phương canh tác nông nghiệp trong khu vực bảo vệ đặc biệt đã làm bật lộ các kiến trúc dưới đất, ảnh hưởng nghiêm trọng tới di sản. Ban quản lý di sản Thành Nhà Hồ không có đủ quyền hạn để xử lý các vi phạm như vậy. Hậu quả, di sản Thành Nhà Hồ vẫn tiếp tục bị xâm phạm trong sự bất lực của chính quyền sở tại cũng như các cơ quan chức năng. Thứ ba, bất cập trong việc bảo quản, tu bổ các di sản thuộc khu vực dân sinh. Theo quy định tại Điều 17 Nghị định số 70/2012/NĐ-CP ngày 18/9/2012 của Chính phủ quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, phê duyệt quy hoạch, dự án bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, muốn tu bổ công trình di tích cấp tỉnh phải lấy thẩm định của Giám đốc Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, muốn tu bổ công trình di tích quốc gia phải lấy thẩm định của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Đối với một số di sản, ví dụ như phố cổ Hội An - nơi mà 90% di sản thuộc sở hữu tư nhân, đa phần là các công trình dân sinh, quy định này một mặt hạn chế tình trạng tu sửa tùy tiện, làm mất mỹ quan và giá trị của di sản, nhưng mặt khác cũng gây không ít khó khăn cho các hộ dân sống trong vùng di sản. Đa phần các công trình này đều đã được xây dựng từ lâu đời, vật liệu dễ hư hỏng, cần thường xuyên được tu sửa. Tuy nhiên, để người dân ra Bộ để xin thẩm định tu bổ là một điều khá khó khăn. Thậm chí, khi người dân ra xin thẩm định, Bộ có thể vào Hội An để hậu kiểm một cách nhanh chóng được không? Một số hộ dân muốn được tu bổ nhà ở thì chưa đến lượt, có nhà được tu bổ nhưng lại không muốn tu bổ do chưa thống nhất một số hạng theo phê duyệt. Nếu đời sống thiết yếu của người dân trong vùng du lịch di sản không được quan tâm, bảo vệ, họ sẽ không thể nào yên tâm để phối hợp cùng nhà nước bảo tồn di sản và cung ứng dịch vụ, gây ảnh hưởng xấu đến hiệu quả hoạt động du lịch. 7 TSKH Ngô Viết Nam Sơn, Di sản chưa được xếp hạng, cần cấp bách bổ sung cơ sở pháp lý, quản lý, Tạp chí Kiến trúc Việt Nam điện tử, ngày 20 tháng 8 năm 2018 <https://ashui.com/mag/tuongtac/phanbien/14552-di-san- chua-duoc-xep-hang-can-cap-bach-bo-sung-co-so-phap-ly-quan-ly.html> NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 75 Thứ tư, bất cập trong phân cấp quản lý di sản vật thể, gây chậm trễ trong xử lý vi phạm. Điển hình như quy định về phân cấp thẩm quyền quản lý di sản tư liệu. Đó có thể là những bài học làm người trong sách giáo của mộc bản trường Phúc Giang, triết lý sử dụng nhân tài trên bia tiến sĩ Văn Miếu, hay bài thuốc dân gian trong mộc bản chùa Vĩnh Nghiêm... Hiện tại, các ban quản lý chỉ là đơn vị sự nghiệp, không có chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Điều này gây hạn chế trong công tác kiểm tra, thi hành luật tại địa điểm bảo vệ di sản, quyết định tái phân bổ thu nhập từ di sản. Ban quản lý chỉ có thể báo cáo và chuyển giao cho các cơ quan quản lý nhà nước khác để xử lý vi phạm. Trong khi đó, kết nối giữa Ủy ban nhân dân tỉnh và Ban quản lý di sản vẫn còn rất lỏng lẻo. Điều này gây chậm trễ trong công tác xử lý vi phạm, bảo tồn di sản. 2.2. Bất cập trong pháp luật về di sản văn hóa phi vật thể Thứ nhất, chưa có quy định chi tiết hướng dẫn xác định di sản văn hóa phi vật thể. So với Luật Di sản văn hóa phi vật thể năm 2001, Luật sửa đổi bổ sung năm 2009 đã có sự thay đổi căn bản trong việc đưa ra khái niệm về di sản văn hóa phi vật thể. Theo đó “di sản văn hóa phi vật thể là sản phẩm tinh thần gắn với cộng đồng hoặc cá nhân, vật thể và không gian văn hóa liên quan, có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học, thể hiện bản sắc của cộng đồng, không ngừng được tái tạo và được lưu truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác bằng truyền miệng, truyền nghề, trình diễn và các hình thức khác”8. Tuy nhiên, cách xác định này cũng còn nhiều điều cần xem xét thêm. Một trong những tiêu chí để xác định di sản văn hóa phi vật thể đó là “không ngừng được tái tạo”. Tiêu chí này đã thể hiện rõ đặc điểm của di sản văn hóa phi vật thể là di sản “sống”, gắn liền với đời sống của cộng đồng, hiện hữu không chỉ ở quá khứ mà cả trong cuộc sống hiện tại. Tuy nhiên, hiểu thế nào cho đúng nghĩa của “tái tạo”, giới hạn của sự tái tạo ấy đến đâu? Xét trường hợp vào tháng 7/2009, tỉnh Hà Nam đã thực hiện dự án nâng cấp lễ hội đền Lảnh Giang (huyện Duy Tiên). Lễ hội được phục dựng theo hướng bên cạnh những yếu tố truyền thống còn có thêm các yếu tố mới của nghệ thuật biểu diễn đương đại như âm thanh, hiệu ứng, kĩ thuật. Sự kiện này đã nhận được khá nhiều ý kiến trái chiều. Có ý kiến cho rằng đó là “lai căng”, làm mất đi tính chất truyền thống của lễ hội. Tuy nhiên, ban tổ chức lễ hội thì cho rằng việc tái hiện lễ hội Lảnh Giang trong một hình thức mới hơn và đầy đủ hơn là một hướng thử nghiệm phục hồi và bảo tồn di sản văn hóa phi vật thể. Ví dụ này đã cho thấy quan điểm phát triển di sản văn hóa phi vật thể chưa được nhận thức một cách thống nhất. Về tiêu chí di sản văn hóa phi vật thể “được chuyển giao từ thế hệ này sang thế hệ khác”. Tuy nhiên, chuyển giao qua bao nhiêu thế hệ thì sẽ được coi là phù hợp với tiêu chí này. Như chúng ta cũng biết, sự xác định tiêu chí chuyển giao qua các thế hệ phần lớn được nghiên cứu dựa trên kí ức của những nghệ nhân, những người lưu giữ và truyền tải di sản, do đó nó cũng chỉ có tính chất tương đối bởi trí nhớ con người không phải bao giờ cũng chính xác. Trên thực tế, việc nhận diện các di sản văn hóa phi vật thể là khá khó khăn (đặc biệt là lễ hội dân gian). Theo thống kê, chúng ta có khoảng 500 nghìn lễ hội lớn nhỏ trải dài từ Bắc đến Nam nhưng không phải lễ hội nào cũng là di sản văn hóa phi vật thể. Để tìm ra những lễ hội là 8 Khoản 1 Điều 4 Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi năm 2009). NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 76 di sản văn hóa phi vật thể thì phải đáp ứng tiêu chí về giá trị khoa học, lịch sử, văn hóa, thể hiện bản sắc dân tộc. Các tiêu chí này cần được xây dựng dựa trên những yếu tố cụ thể nào để có thể thấy được sự khác biệt nổi trội của lễ hội đó so với các lễ hội khác là điều không đơn giản. Thứ hai, thiếu cơ sở xác định quyền sở hữu trí tuệ đối với di sản văn hóa phi vật thể. Quyền sở hữu trí tuệ đã được đề cập trong chính sách của UNESCO. Theo đó, bản quyền của các cộng đồng đã sản sinh và lưu truyền các di sản văn hóa phi vật thể phải được tôn trọng. Ở Việt Nam, quyền sở hữu trí tuệ được ghi nhận trong Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2009) nhưng quyền sở hữu đối với di sản văn hóa phi vật thể chưa được đề cập một cách đầy đủ và toàn diện. Luật mới chỉ đưa ra quyền tác giả đối với tác phẩm văn học nghệ thuật dân gian. Theo quy định tại Điều 23 của Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 thì tổ chức, cá nhân khi sử dụng tác phẩm văn học, nghệ thuật dân gian phải dẫn chiếu xuất xứ của loại hình tác phẩm đó và đảm bảo giữ gìn giá trị đích thực của tác phẩm văn học, nghệ thuật dân gian. Vấn đề cần bàn ở đây đó là hầu hết các tác phẩm văn học, nghệ thuật dân gian là sáng tạo của một cộng đồng, lúc ấy quyền tác giả sẽ thuộc về cộng đồng nào. Có thể lấy ví dụ với dân ca quan họ Bắc Ninh. Chủ nhân dân ca quan họ Bắc Ninh là cộng đồng cư dân người Việt cư trú ở hai tỉnh Bắc Ninh và tỉnh Bắc Giang hiện nay. Vùng lưu hành dân ca quan họ Bắc Ninh rất rộng không chỉ có hai tỉnh Bắc Giang, Bắc Ninh mà còn có một số huyện, xã, làng của các tỉnh Vĩnh Phúc, Lạng Sơn, Hải Dương, Hưng Yên và thành phố Hà Nội. Việc người dân và các nhà quản lí gọi dân ca quan họ Bắc Ninh mà không dùng danh xưng dân ca quan họ Hà Bắc hay dân ca quan họ Bắc Ninh - Bắc Giang bởi lẽ trong tâm thức người dân danh xưng dân ca quan họ Bắc Ninh luôn tồn tại như một sự thực khách quan. Như vậy, địa danh Bắc Ninh trong dân ca quan họ Bắc Ninh không phải chỉ chủ thể sở hữu dân ca quan họ là tỉnh Bắc Ninh như một số người vẫn hiểu. Vấn đề quyền sở hữu tác giả lúc này sẽ khó biết được sẽ trao cho cộng đồng nào. Đây là một vấn đề hết sức quan trọng, không chỉ có ý nghĩa về mặt tinh thần, mà còn có giá trị quảng bá du lịch, đem lại lợi ích kinh tế cho địa phương được trao quyền sở hữu trí tuệ của di sản đó. Đồng thời, quyền sở hữu tác giả là một quyền quan trọng để tránh việc sử dụng di sản vào mục đích xấu và góp phần nâng cao ý thức gìn giữ, phát huy giá trị di sản của cộng đồng. Thứ ba, thiếu quy định chi tiết xác định những yếu tố không phù hợp làm giảm giá trị của di sản văn hóa phi vật thể. Ví dụ, Nghị định số 98/2010/NĐ-CP ngày 21/9/2010 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Di sản văn hóa và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóacó chỉ ra những hành vi được coi là gây nguy cơ hủy hoại và làm giảm giá trị di sản văn hóa phi vật thể, trong đó có “tùy tiện đưa những yếu tố không phù hợp làm giảm giá trị di sản” (Khoản 2 điều 4). Yếu tố “không phù hợp” ở đây mang tính “định tính” rất cao, cần có một hội đồng cụ thể đánh giá khách quan. Tuy nhiên, Nghị định này không quy định chủ thể nào sẽ có thẩm quyền đánh giá hành vi đó làm giảm giá trị của di sản? Đây là một vấn đề khá nhạy cảm, bởi cộng đồng là chủ thể có quyền quyết định đến sự tồn tại, thay đổi của di sản văn hóa phi vật thể. Cơ quan quản lý khó có thể can thiệp dựa trên sự đánh giá của chính họ về việc các yếu tố đã làm giảm giá trị di sản văn hóa phi vật thể. Trường hợp quy định cộng đồng dân cư là chủ thể có quyền quyết định thì ai sẽ là NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 77 người đại diện có quyền quyết định, quy trình chọn người đại diện và lấy ý kiến như thế nào?... Tất cả những điều này chưa được quy định trong pháp luật di sản văn hóa. 3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về di sản văn hóa hướng đến mục tiêu phát triển du lịch Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Văn hóa soi đường cho quốc dân đi” - văn hóa có tác động to lớn đến phát triển kinh tế đất nước. Trong các yếu tố cấu thành của nền văn hóa, các di sản văn hóa là yếu tố cốt lõi, chứa đựng các giá trị tinh thần một cách bao trùm và rõ nét nhất. Đặc biệt, khi mà di sản có tác động lớn đến phát triển bền vững du lịch, nhà nước cần nhanh chóng sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật trên cơ sở những bất cập nêu trên, nhằm phát huy tối đa giá trị của di sản, từ đó phục vụ tối đa cho phát triển du lịch một cách bền vững nhất. Về phương hướng hoàn thiện chung, các quy định của pháp luật về di sản văn hóa cần thể chế hóa đúng quan điểm của Đảng, tiêu biểu là Nghị quyết số 03-NQ/TW ngày 16/7/1998 Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII về xây dựng và phát triển nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc. Theo đó “Di sản văn hóa là tài sản vô giá, gắn kết cộng đồng dân tộc, là cốt lõi của bản sắc dân tộc, cơ sở để sáng tạo những giá trị mới và giao lưu văn hóa. Hết sức coi trọng bảo tồn, kế thừa, phát huy những giá trị văn hóa truyền thống (bác học và dân gian), văn hóa cách mạng, bao gồm cả văn hóa vật thể và phi vật thể”. Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 09/6/2014 Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về xây dựng và phát triển văn hóa, con người Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước cũng đề ra phương hướng: “Xây dựng cơ chế để giải quyết hợp lý, hài hòa giữa bảo tồn, phát huy di sản văn hóa với phát triển kinh tế - xã hội. Bảo tồn, tôn tạo các di tích lịch sử - văn hóa tiêu biểu, phục vụ giáo dục truyền thống và phát triển kinh tế gắn kết bảo tồn, phát huy di sản văn hóa với phát triển du lịch. Phục hồi và bảo tồn một số loại hình nghệ thuật truyền thống có nguy cơ mai một. Phát huy các di sản được UNESCO công nhận, góp phần quảng bá hình ảnh đất nước và con người Việt Nam”. Trên cơ sở quan điểm định hướng của Đảng và những bất cập thực tế nêu trên, Nhà nước cần tiến hành một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về di sản văn hóa cụ thể như sau: Thứ nhất, ngoài các quy định về bảo tồn di sản đã được xếp hạng, cần bổ sung các quy định về tu bổ di sản, phục hồi di sản. Luật Di sản văn hóa cần được gấp rút bổ sung các điều khoản sâu rộng hơn để tạo nền tảng pháp lý cho ba loại ứng xử với di sản như trên, không theo hướng “bảo tàng hóa” toàn bộ số lượng di sản, mà chỉ bảo tồn nguyên trạng một số di tích tiêu biểu nhất, còn lại thì phải hướng dẫn việc cải tạo và mở rộng số lượng lớn các thể loại di sản khác, nghĩa là cần quy định rõ phần nào phải giữ lại, phần nào có thể cho phép cải tạo theo quy định hướng dẫn để đưa vào phục vụ đời sống văn hóa và phát triển du lịch. Đồng thời, cần bổ sung các nghĩa vụ pháp lý để các nhà quản lý không thể lấy lý do hành chính (chậm làm thủ tục, chưa được đưa vào danh sách di tích) để bỏ qua trách nhiệm bảo tồn các công trình di sản chưa được xếp hạng. Thứ hai, chi tiết hóa các quy định về thủ tục tu bổ di tích, nhất là những di tích là khu vực dân sinh (như phố cổ Hội An, phố cổ Hà Nội, làng cổ Đường Lâm...). Rõ ràng, chỉ chú ý NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 78 bảo tồn đơn thuần di sản thì không thể phát triển, mà đưa phát triển vào thì dễ dẫn tới việc giảm giá trị bảo tồn của di tích. Bài toán này chưa bao giờ dễ, đối với mỗi di sản khác nhau cần những lời giải khác nhau, rất khó để đưa ra quy định chung. Do đó, với những di tích là khu vực dân sinh, pháp luật cần có quy định đặc thù, cho phép ban quản lý dự án ban hành một quy chế riêng về các yếu tố, hạng mục được phép và không được phép tu bổ. Quy chế này cần có sự thỏa thuận với đại diện các hộ dân và sự phê duyệt của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Đây là một giải pháp mở, một mặt vừa đảm bảo tính nguyên tắc chung trong quản lý nhà nước, mặt khác thể hiện tính linh hoạt trong quản lý di sản. Trường hợp không cho phép tu bổ (ví dụ không được cơi nới thêm nhà ở), nhà nước cần có chính sách hỗ trợ tái định cư thỏa đáng để đáp ứng nhu cầu sinh hoạt của người dân khi nhân khẩu tăng lên. Cùng với đó, cần điều chỉnh Luật Đầu tư công (trong đó quy định dự án tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt đều thuộc dự án nhóm A) để giảm bớt thủ tục phiền hà không cần thiết. Chẳng hạn, có những công trình thuộc di tích quốc gia đặc biệt có quy mô chỉ vài mét vuông xây dựng (như nhà bia, phương đình) mà vẫn coi là dự án nhóm A, kéo theo thời gian xét duyệt rất dài, dẫn đến nguy cơ phá hủy di tích do không được tu bổ kịp thời. Thứ ba, cần đồng bộ hóa các văn bản luật (như Luật Đất đai, Luật Đầu tư, Luật Dân sự...) về nghĩa vụ bảo tồn di tích, trách nhiệm pháp lý khi vi phạm. Đồng thời, cần tăng thẩm quyền xử phạt hành chính cho ban quản lý di tích về những vi phạm trong bảo tồn di sản. Trường hợp đối tượng vi phạm không chấp hành, ban quản lý dự án mới cần báo cáo lên cơ quan quản lý nhà nước cấp trên để tiếp tục xử lý. Song hành với việc sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật, cần tuyên truyền để nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật và trách nhiệm giám sát cộng đồng của người dân đối với chính hoạt động của ban quản lý di tích. Các trung tâm nghiên cứu, các đề án bảo tồn, phục dựng di sản văn hóa được đẩy mạnh triển khai ở nhiều địa phương với sự đầu tư nhân lực, vật lực vô cùng to lớn. Thứ tư, bổ sung các quy định chi tiết để “định lượng” các yếu tố xác định “di sản văn hóa phi vật thể” như: đã được lưu truyền trong khoản thời gian bao lâu, giới hạn của sự “tái tạo” sản phẩm tinh thần đó (đôi khi sự tái tạo có thể dẫn đến một loại hình tinh thần khác, ví dụ như loại hình cải lương có nguồn gốc hình thành dựa trên đờn ca tài tử và dân ca Nam bộ), “các hình thức biểu diễn khác” ở đây là gì?... Cùng với đó, cần ban hành các quy định xác định quyền sở hữu trí tuệ đối với di sản văn hóa phi vật thể và chủ thể có thẩm quyền xác định “yếu tố không phù hợp làm giảm giá trị di sản” trong quá trình tái tạo di sản. Tiêu chí xác định chủ thể có quyền sở hữu trí tuệ đối với di sản văn hóa phi vật thể có thể là cộng đồng nơi phát nguồn của di sản, nơi di sản phát triển ở thời kỳ đỉnh cao, hoặc nơi di sản được phổ biến rộng rãi nhất hiện nay... Chủ thể có thẩm quyền xác định yếu tố không phù hợp làm giảm giá trị di sản trong quá trình tái tạo di sản có thể là đại diện của cộng đồng được xác định có quyền sở hữu trí tuệ đối với di sản, hoặc là nhà nước, hoặc một hội đồng thẩm định riêng bao gồm các nghệ nhân dân gian, các nhà nghiên cứu, đại diện cơ quan quản lý nhà nước và đại diện cộng đồng được xác định có quyền sở hữu trí tuệ đối với di sản... Bởi lẽ, mỗi di sản văn hóa phi vật thể, mỗi trường hợp cải biến sẽ chứa đựng những yếu tố vô cùng linh hoạt, rất khó NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 79 để quy định cụ thể trong luật, mà cần có một hội đồng chuyên môn với đầy đủ các thành phần có liên quan mới có thể nghiên cứu và đưa quyết định xác đáng nhất. 4. Kết luận Pháp luật về di sản văn hóa không ngừng được bổ sung, hoàn thiện trong thời gian vừa qua. Đặc biệt, sự ra đời của Luật Di sản văn hóa sửa đổi, bổ sung năm 2009 đã tạo ra hành lang pháp lý vững chắc để các cơ quan chức năng và người dân triển khai thực hiện việc bảo tồn, tu bổ và phục hồi di sản. Tuy nhiên, pháp luật về di sản văn hóa cũng tồn tại không ít hạn chế, bất cập sau 10 năm thực hiện như: thiếu quy định chi tiết, thiếu đồng bộ trong hệ thống pháp luật, chưa bảo đảm quyền lợi chính đáng của người dân trong vùng di sản... Nguyên nhân của những bất cập trên tựu chung do sự biến đổi không ngừng của điều kiện kinh tế - xã hội nước ta, do hạn chế về nhận thức trong quá trình ban hành luật, do hệ thống pháp luật đang trong quá trình hoàn thiện nên không tránh khỏi sự mâu thuẫn, thiếu sót... Việc hoàn thiện những bất cập trên sẽ tạo cơ sở pháp lý vững chắc, làm khuôn khổ chung để mọi cơ quan, tổ chức, người dân có sự định hướng thống nhất trong việc bảo tồn và phát huy các giá trị của di sản văn hóa, đặc biệt là trong lĩnh vực phát triển bền vững kinh tế du lịch. Thông qua việc hoàn thiện pháp luật về di sản văn hóa, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân gắn với di sản cũng được bảo vệ, từ đó họ sẽ yên tâm hơn trong công tác bảo tồn và phát huy giá trị của di sản. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật giống như những “phần mềm” quản lý máy tính, nó chỉ có thể vận hành tốt khi đi kèm với đó là “phần cứng” hỗ trợ, tức là các chính sách đi kèm như: Giáo dục để thay đổi nhận thức về di sản văn hóa - không chỉ để thưởng ngoạn mà còn để thúc đẩy phát triển du lịch, làm ra kinh tế; Đào tạo nâng cao chất lượng nguồn nhân lực quản lý di sản và làm du lịch về di sản; Xã hội hóa để thu hút đầu tư cho bảo tồn, phát huy di sản phục vụ dịch vụ du lịch; Và cách bảo tồn di sản hiệu quả nhất chính là việc bảo tồn, phát huy giá trị di sản văn hóa phải tỷ lệ thuận với phát triển mức sống hằng ngày của người dân nơi có di sản. Đây chính là những giải pháp về chính sách, pháp luật hữu hiệu để bảo tồn, phát huy giá trị của di sản hướng đến mục tiêu phát triển du lịchbền vững. Tài liệu tham khảo [1]. Nguyễn Thế Hùng (2012), 10 năm thực hiện Luật Di sản văn hóa, Tạp chí Di sản văn hóa, số 3/2012. [2]. Đoàn Bích Ngọc, 26 Di sản văn hóa ở Việt Nam được vinh danh là Di sản Thế giới, Báo Lâm Đồng điện tử, ngày 22/11/2017.< van-hoa-o-viet-nam-duoc-vinh-danh-la-di-san-the-gioi-ky-i-2864780/> [3]. Ngô Viết Nam Sơn, Di sản chưa được xếp hạng, cần cấp bách bổ sung cơ sở pháp lý, quản lý, Tạp chí Kiến trúc Việt Nam điện tử, ngày 20 tháng 8 năm 2018.<https://ashui.com/mag/tuongtac/phanbien/14552-di-san-chua-duoc-xep-hang-can-cap- bach-bo-sung-co-so-phap-ly-quan-ly.html> [4]. Viện Ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng. NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI 80 [5]. Nghị quyết số 03-NQ/TW ngày 16/7/1998 Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII về xây dựng và phát triển nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc. [6]. Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2009). [7]. Nghị định số 98/2010/NĐ-CP ngày 21/9/2010 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Di sản văn hóa và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa. [8]. Nghị định số 70/2012/NĐ-CP ngày 18/9/2012 của Chính phủ quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập, phê duyệt quy hoạch, dự án bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh. [9]. Các website: COMPLETING THE LAW ON CULTURAL HERITAGE Nguyen Nhu Son, M.A Abstract: Cultural heritage is an invaluable asset of the countries in the wold. The preservation and exploitation of the value of cultural heritage for the tourism development has been effectively implemented by nations. In the context of economic integration in the world, the preservation and promotion of cultural heritage values is a great policy implemented by the Communist Party of Vietnam and the State.However, policies and laws on the preservation and promotion of the cultural heritage values of our country are still inadequate. The paper analyzes those limitations from the perspective of law and offers some solutions to this problem. Key words: completing the law, cultural heritage, tourism development Người phản biện: NCS. Nguyễn Thị Thu Trang (ngày nhận bài 19/2/2019; ngày gửi phản biện 20/2/2019; ngày duyệt đăng 02/4/2019).