Về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong luật phòng, chống tham nhũng

Tóm tắt: Hiện nay, Dự thảo Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) được dư luận hết sức quan tâm, nhất là các quy định về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đang còn có nhiều ý kiến khác nhau. Việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước để rút ra những giá trị gợi mở cho Việt Nam là rất cần thiết. Hoàng Nam Hải* * Vụ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội, NCS. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Abstract The Draft Law on Corruption Prevention and Fight (Amendment) receives great concerns from the public; especially the regulations on authority of property control, the income of persons with high positions and powers also receive a lot of controversial opinions. It is necessary to review and study the experiences in concerned issues from other countries for lessons learnt and recommendation for Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: tài sản, thu nhập; người có chức vụ, quyền hạn; cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập; phòng, chống tham nhũng. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 20/09/2018 Biên tập : 02/10/2018 Duyệt bài : 05/10/2018 Article Infomation: Keywords: property; persons with high positions; powers; entity controlling property and incomes; corruption prevention and fighting. Article History: Received : 20 Sep. 2018 Edited : 02 Oct. 2018 Approved : 05 Oct. 2018 VỀ THẨM QUYỀN KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN TRONG LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG (SỬA ĐỔI) Tổng kết 10 năm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng (PCTN), Chính phủ đánh giá: “Việc kê khai tài sản, thu nhập còn nặng về hình thức; hầu hết các bản kê khai chưa được kiểm tra, xác minh, kiểm chứng; chưa giúp cho các cơ quan chức năng kiểm soát được những 1 Báo cáo số 330/BC-CP ngày 22/9/2016 của Chính phủ tổng kết 10 năm thực hiện Luật PCTN, tr 17. biến động về tài sản của người có chức vụ, quyền hạn; công tác quản lý, theo dõi bản kê khai, công khai, xác minh về tài sản, thu nhập chưa có tính hệ thống; ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm soát các giao dịch về tài sản, thu nhập còn hạn chế”1. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 27Số 19(371) T10/2018 là do quy định của Luật PCTN về phạm vi đối tượng kê khai tài sản rộng nhưng nguồn lực để theo dõi, xác minh bản kê khai tài sản, thu nhập chưa đáp ứng được; người đứng đầu, công tác chỉ đạo, tổ chức thực hiện chưa thật sự quyết liệt; căn cứ xác minh bản kê khai tài sản, thu nhập còn khá hẹp, chưa có cơ chế xác minh xác suất đối với các bản kê khai tài sản, thu nhập. Bên cạnh đó, việc giao cho quá nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị có chức năng quản lý, theo dõi, xác minh bản kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn2 đã dẫn đến tình trạng người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức cũng rất e ngại khi tiến hành xác minh tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền do tâm lý không muốn “vạch áo cho người xem lưng”. Thực tiễn cho thấy, hầu hết các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý cán bộ, công chức, viên chức chưa được trao đủ thẩm quyền, nguồn lực cho việc điều tra, xác minh tính chính xác của các bản kê khai tài sản, thu nhập. Đây cũng là một trong số nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong công tác kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức hiện nay. Theo Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật PCTN, từ năm 2006 đến năm 2016 trên cả nước đã tiến hành xác minh được 4.859 trường hợp, phát hiện và xử lý 17 người kê khai không trung thực; năm 2017 xác minh được 78 trường hợp, xử lý 05 người vi phạm về kê khai và 8 tháng đầu năm 2018 xác minh được 44 trường hợp, phát hiện được 06 người có hành vi vi phạm về kê khai tài sản, thu nhập3. Số liệu nêu trên cho thấy, 2 Khoản 3 Điều 46 Luật PCTN quy định “Bản kê khai tài sản được nộp cho cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quản lý người có nghĩa vụ kê khai tài sản”. Khoản 1 Điều 47 quy định “Khi có một trong các căn cứ quy định tại các điểm a, b và c khoản 1 Điều 47 của Luật này, cơ quan, tổ chức, cá nhân sau đây có quyền yêu cầu người có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức ra quyết định xác minh tài sản”. 3 Báo cáo số 461/BC-CP ngày 18/10/2017 của Chính phủ về công tác PCTN năm 2017 và Báo cáo số 354/BC-CP ngày 30/8/2018 của Chính phủ về công tác PCTN năm 2018. biện pháp này thực hiện còn hình thức, chưa có ý nghĩa là một biện pháp quan trọng trong phòng ngừa tham nhũng. Nhằm khắc phục bất cập do nhiều đầu mối quản lý, theo dõi, xác minh tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức, Dự thảo Luật PCTN sửa đổi (Dự thảo Luật) được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến lần thứ hai tại Kỳ họp thứ 5 vừa qua đã đưa ra 02 phương án thu gọn đầu mối các cơ quan có chức năng này, cụ thể là: Phương án 1: Giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm soát tài sản, thu nhập của những người giữ chức vụ từ giám đốc sở trở lên ở cả trung ương và địa phương; Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước kiểm soát tài sản, thu nhập của người thuộc diện phải kê khai còn lại. Phương án 2: Giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm soát tài sản, thu nhập của những người giữ chức vụ từ giám đốc sở trở lên công tác tại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và địa phương; Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước, Cơ quan trung ương của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội kiểm soát tài sản, thu nhập của những người thuộc diện kê khai công tác tại cơ quan, tổ chức, đơn vị mình. Các bộ, ngành, Thanh tra cấp tỉnh kiểm soát các đối tượng khác công tác tại bộ, ngành, địa phương mình nếu không thuộc thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 19(371) T10/2018 Hai phương án này đã nhận được những ý kiến đánh giá khác nhau của các đại biểu Quốc hội và người dân. Để có thêm thông tin về các mô hình kiểm soát thu nhập, tài sản công chức, chúng ta có thể tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong vấn đề này. 1. Quy định về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở một số quốc gia Trên phương diện pháp luật quốc tế, Công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) không quy định ràng buộc các quốc gia thành viên phải thành lập cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập theo một mô hình nhất định mà đưa ra các khuyến nghị về việc thành lập một hoặc một số cơ quan phòng ngừa tham nhũng. Tuy nhiên, việc thành lập phải bảo đảm dành cho các cơ quan này “sự độc lập cần thiết trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình nhằm giúp cho những cơ quan này có thể thực hiện chức năng của mình một cách hiệu quả và không chịu bất kỳ sự can thiệp trái pháp luật nào. Cần cung cấp phương tiện vật chất và đội ngũ cán bộ chuyên trách cũng như đào tạo đội ngũ cán bộ này để họ có thể thực hiện tốt chức năng của mình” (Điều 6 UNCAC)4. Ở góc độ pháp luật các quốc gia, qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước, chúng tôi thấy không có một mô hình chuẩn nào để các quốc gia áp dụng mà căn cứ vào tình hình thực tiễn, mỗi quốc gia lựa chọn cho mình một mô hình phù hợp với khả năng đáp ứng về nguồn lực. Có thể phân chia thành 02 mô hình khác nhau: - Mô hình kiểm soát nội bộ, theo đó, 4 Công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng, truy cập từ: 5 Ví dụ như ở Lít-va, công chức nộp bản kê khai tài sản, thu nhập cho người đứng đầu hoặc đại diện được ủy quyền của người đứng đầu nơi người đó làm việc (trừ nhóm đối tượng phải nộp bản kê khai cho Ủy ban đạo đức công vụ); ở Estonia, công chức (trừ quan chức cao cấp) sẽ nộp bản kê khai cho người đứng đầu hoặc người được ủy quyền để họ theo dõi việc kê khai và xác minh việc kê khai khi có yêu cầu; Luật về dịch vụ công của Liên bang Nga thì quy định công chức được mặc định là phải nộp bản kê khai tài sản, thu nhập cho người đứng đầu. (Xem: Quy định về kê khai tài sản, thu nhập đối với công chức - Công cụ để phòng ngừa tham nhũng, Nxb. Lao động, tr. 53). pháp luật giao cho người đứng đầu (hoặc công chức được ủy quyền) của cơ quan, tổ chức đơn vị quản lý cán bộ có nhiệm vụ theo dõi, quản lý và giám sát việc kê khai tài sản, thu nhập5. Cách tiếp cận này chủ yếu được áp dụng ở các nước hướng đến mục tiêu kiểm soát xung đột lợi ích nhiều hơn là kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Theo đó, người đứng đầu cơ quan, đơn vị trực tiếp phân công nhiệm vụ cho cấp dưới nên họ biết được nhiệm vụ được giao có thể dẫn đến xung đột lợi ích hoặc dẫn đến tham nhũng của cấp dưới hay không. Tuy nhiên, mô hình này có tính hiệu quả không cao, bởi lẽ, người đứng đầu cơ quan, đơn vị có thể bao che cho cấp dưới, hoặc không muốn liên lụy; bản thân họ cũng bị lệ thuộc bởi quy trình bỏ phiếu tín nhiệm để tái bổ nhiệm. Ngoài ra, các quốc gia như Đức, Ai- len, Đan Mạch, Tây Ban Nha... tổ chức thực hiện việc kiểm soát thu nhập, tài sản của người có chức vụ, quyền hạn trong nội bộ các cơ quan lập pháp và hành pháp. Ví dụ, Quốc hội kiểm soát thu nhập, tài sản của đại biểu Quốc hội với những nguyên tắc riêng biệt; việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thuộc bộ máy hành pháp do một cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện. - Đối với mô hình kiểm soát từ bên ngoài. Theo mô hình này, việc kiểm soát thu nhập, tài sản của người có chức vụ, quyền hạn được giao cho một hoặc một số cơ quan có chức năng độc lập. Đây mô hình được nhiều quốc gia áp dụng nhằm bảo đảm cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của công chức được khách quan, minh bạch, hạn chế việc can thiệp trái pháp luật vào hoạt động kiểm soát cũng như lạm dụng để bao che BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 19(371) T10/2018 hoặc tư lợi, trả thù cá nhân. Tuy nhiên, mô hình kiểm soát này có nhiều biến thể khác nhau, một số quốc gia thành lập cơ quan chuyên trách để kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn như: cơ quan chuyên trách để xử lý các bản kê khai của công chức hoặc giao cho cơ quan chuyên trách chống tham nhũng (An-ba-ni, Rumani, Kosovo, Montenegro, Serbia, Slovenia...); thành lập các đơn vị đặc biệt trong cơ quan bảo vệ pháp luật (Tòa án, Viện kiểm sát) như ở Ai Cập, Đài Loan; giao nhiệm vụ này cho một hoặc một số cơ quan có chức năng khác tiến hành (Ca-dắc-xtan giao cho cơ quan thuế, Gioóc-đa-ni, Bồ Đào Nha giao cho Bộ Nội vụ, Cư-rơ-gư-dơ-xtan cho Bộ Tư pháp, Bun-ga-ri giao cho cơ quan Kiểm toán tối cao). Mỗi mô hình kiểm soát thu nhập, tài sản của người có chức vụ, quyền hạn được xây dựng trên quan điểm riêng. Ví dụ, mô hình giao cho cơ quan thuế kiểm soát thu nhập, tài sản công chức được lý giải vì đây là cơ quan có chức năng theo dõi toàn bộ thu nhập của mọi công dân, nên việc giao cho cơ quan này theo dõi cả biến động về tài sản, thu nhập của công chức thông qua theo dõi và kiểm soát việc nộp thuế thu nhập cá nhân là phù hợp, không làm gia tăng đầu mối; mô hình giao cho cơ quan lập pháp kiểm soát thu nhập, tài sản công chức được lý giải vì công chức có nguy cơ tham nhũng thường công tác tại nhánh hành pháp và nghị viện chính là cơ quan giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp hiệu quả nhất và sẽ làm giảm thiểu nguy cơ tác động, can thiệp về mặt chính trị. Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn theo mô hình nào thì cũng có những thuận lợi và khó khăn nhất định. Ở mô hình phân cấp, kiểm soát từ bên trong, khó khăn đặt ra là việc tuân thủ đúng quy chế, quy định đề ra và việc báo cáo đầy đủ về việc tuân thủ kê khai tài sản, thu nhập của công chức. Mặt khác, do sự không đồng đều về năng lực giữa các cơ quan có liên quan cũng gây khó khăn trong bảo đảm áp dụng các phương pháp thực thi thống nhất; thường các cơ quan này sẽ chú trọng về mặt hành chính, thủ tục hơn là kiểm tra, giám sát tuân thủ việc kê khai của công chức. Mô hình kiểm soát tập trung (từ bên ngoài) tuy bảo đảm tính khách quan, minh bạch và hạn chế ảnh hưởng đến hoạt động nghiệp vụ của cơ quan thuế, hệ thống ngân hàng, quản lý bất động sản (trong trường hợp yêu cầu các cơ quan này cung cấp thông tin có liên quan đến công chức), nhưng sẽ gặp những khó khăn do họ phải kiểm soát lượng đối tượng lớn (nhất là ở các quốc gia yêu cầu hầu hết công chức phải kê khai) nên việc kiểm soát toàn diện là bất khả thi. Thông thường, các nước theo mô hình này sẽ lựa chọn cách thức kiểm soát ngẫu nhiên lựa chọn một số bản kê khai để tiến hành xác minh mà không thể xác minh toàn bộ các bản kê khai. Điểm chung của việc thiết lập các mô hình cơ quan kiểm soát thu nhập, tài sản nói trên là hướng đến sự độc lập, không bị phụ thuộc trong quá trình thực hiện nhiệm vụ; cơ quan kiểm soát thu nhập, tài sản được giao các quyền hạn đặc biệt như theo dõi, điều tra các tài khoản ngân hàng, cổ phần, tài khoản mua, bán, chi tiêu và các tài khoản khác của người có chức vụ, quyền hạn, thậm chí là cả những người có liên quan đến người có hành vi tham nhũng; có quyền phong tỏa tài khoản khi cần thiết, thậm chí là có quyền điều tra và truy tố hành vi làm giàu bất hợp pháp. 2. Một số kiến nghị Tử những phân tích nêu trên, chúng tôi để xuất một số kiến nghị sau: Thứ nhất, trong giai đoạn hiện nay, để bảo đảm không làm gia tăng đầu mối các cơ quan nhà nước, thực hiện triệt để việc tinh giản biên chế và phù hợp với cơ cấu bộ máy nhà nước cũng như thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức, phù hợp với các quy định khác của Dự thảo Luật về mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai, mở rộng căn cứ xác minh tài sản, thu nhập thì trước mắt, BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 19(371) T10/2018 cần quy định cơ quan có thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập theo hướng tăng cường một bước tính tập trung như phương án 2 của Dự thảo Luật: giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm soát tài sản, thu nhập của những người giữ chức vụ từ giám đốc sở trở lên công tác tại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương; các bộ, ngành; Thanh tra tỉnh kiểm soát tài sản, thu nhập của những người thuộc diện kê khai còn lại công tác tại các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương; các cơ quan khác và tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội chịu trách nhiệm kiểm soát tài sản, thu nhập của người kê khai công tác trong cơ quan, tổ chức mình. Tuy nhiên, việc giao thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội sẽ phải cân nhắc đến một số yếu tố như: kiểm soát tài sản, thu nhập tất yếu sẽ ảnh hưởng đến đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình và quyền sở hữu tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai; ảnh hưởng đến hoạt động bình thường và quyền bí mật kinh doanh khi các tổ chức này có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân như Ngân hàng, Kho bạc, Cơ quan quản lý thuế, đất đai cung cấp hồ sơ, thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập; yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tịch thu tài sản, thu nhập mà người có nghĩa vụ kê khai giải trình không hợp lý về nguồn gốc. Thứ hai, để bảo đảm kiểm soát được tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn sẽ không thể dựa vào dữ liệu của bản kê khai nên cũng không thể chỉ là trách nhiệm của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập mà cần phải có sự vào cuộc, phối hợp của các cơ quan, tổ chức, đơn vị khác, nhất là các cơ quan thuế, ngân hàng, cơ quan quản lý bất động sản, đăng ký động sản Về vấn đề này, Dự thảo Luật mới chỉ quy định các cơ quan này tham gia khi có sự yêu cầu/đề nghị của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập mà chưa cho phép sự tham gia chủ động. Chẳng hạn khi người có chức vụ, quyền hạn thực hiện các giao dịch có giá trị lớn thuộc diện phải theo dõi hoặc giao dịch đáng ngờ thì ngân hàng sẽ thông báo cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập để cơ quan này tiến hành theo dõi di, biến động về tài sản, thu nhập của họ Thứ ba, kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là một công việc rất đặc thù, trong đó người có thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập đòi hỏi phải kinh nghiệm và nghiệp vụ chuyên sâu. Do đó, mặc dù Dự thảo Luật không quy định tất cả các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập đều là cơ quan chuyên trách, nhưng các cơ quan này cần phải có cán bộ chuyên trách, có năng lực, kinh nghiệm trong điều tra, xác minh về nguồn gốc tài sản, thu nhập để hạn chế thấp nhất việc vi phạm quyền con người, quyền được bảo mật thông tin trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị khác. Thứ tư, do việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn có ảnh hưởng nhất định đến quyền con người không chỉ của công chức mà còn của những người có liên quan như vợ (hoặc chồng), con chưa thành niên; quyền bí mật kinh doanh của ngân hàng nên cần phải quy định về trình tự, thủ tục hết sức chặt chẽ. Tuy nhiên, Dự thảo Luật lại quy định theo hướng khi có yêu cầu trong việc xác minh tính trung thực của bản kê khai hoặc cần xác minh nguồn gốc tài sản là các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân phải cung cấp thông tin, tài liệu. Trong khi đó, căn cứ để tiến hành xác minh tài sản, thu nhập lại rất rộng, bao gồm cả việc phục vụ cho bầu cử, bổ nhiệm hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị xét thấy cần xác minh Chúng tôi cho rằng, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định về quy trình, thủ tục kê khai, xác minh nguồn gốc tài sản một cách công khai, minh bạch nhằm bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân■ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 19(371) T10/2018