Xây dựng chính phủ kiến tạo ở Việt Nam hiện nay tiếp cận từ lý luận quản trị tốt

Số 8(408) - T4/202010 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 1. Chính phủ kiến tạo phát triển: quan niệm và đặc trưng cơ bản Tuy có nhiều cách hiểu về chính phủ kiến tạo (CPKT) phát triển, nhưng có thể hiểu, CPKT phát triển là chính phủ làm tất cả những gì có thể để sự phát triển có thể xảy ra. Nói cách khác, đó là một chính phủ có được năng lực và phương thức nhất định để nuôi dưỡng, dẫn dắt, định hướng và thúc đẩy sự phát triển, nhất là sự phát triển bền vững. Một chính phủ như thế nào mới có thể có đủ năng lực để nuôi dưỡng, dẫn dắt, định hướng và thúc đẩy sự phát triển bền vững? Nhìn từ lịch sử phát triển của khoa học xã hội và nhân văn, nhất là lịch sử chính trị học, khoa học hành chính công thì đây là câu hỏi “vừa cũ, vừa mới”. Nói đây là câu hỏi “cũ”, vì đây là chủ đề đã được đặt ra từ lâu và suy cho cùng, lịch sử phát triển của chính trị học, hành chính công là lịch sử theo đuổi đáp án XÂY DỰNG CHÍNH PHỦ KIẾN TẠO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY TIẾP CẬN TỪ LÝ LUẬN QUẢN TRỊ TỐT Nguyễn Trọng Bình * * TS. Học viện Chính trị khu vực IV. Thông tin bài viết: Từ khoá: Chính phủ kiến tạo, cải cách hành chính công, quản trị tốt. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 31/03/2020 Biên tập : 07/04/2020 Duyệt bài : 16/04/2020 Article Infomation: Keywords: Tectonic government; public administration reform; good governance. Article History: Received : 31 Mar. 2020 Edited : 07 Apr. 2020 Approved : 16 Apr. 2020 Tóm tắt: Ở nước ta thời gian qua, những thành quả nghiên cứu về chính phủ kiến tạo là rất quan trọng, góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn để chúng ta đẩy mạnh cải cách hành chính công theo tinh thần xây dựng chính phủ kiến tạo. Mặc dù vậy, những nghiên cứu có liên quan vẫn chưa kế thừa đầy đủ và có chọn lọc những lý thuyết hiện đại trên thế giới về vấn đề này, do đó các đề xuất nhằm thúc đẩy cải cách hành chính công theo theo tinh thần xây dựng chính phủ kiến tạo còn chưa đầy đủ. Từ lý luận quản trị tốt, bài viết góp phần làm rõ đặc trưng của chính phủ kiến tạo và từ đánh giá thực trạng để đề xuất một số giải pháp nhằm đẩy mạnh cải cách hành chính công theo mô hình chính phủ kiến tạo ở Việt Nam. Abstract: For past years in our country, the results of studies on tectonic government concept play very crucial role, providing contributions to the theoretical and practical ground for us to accelerate the public administration reform in the spirit of a tectonic government. However, the relevant studies have not fully, selectively adopted the modern theories in the world on this matter, therefore the proposals to promote public administration reform in the spirit of the tectonic government is not adequate. From the theory of good governance, this article is to clarify the characteristics of the tectonic government and based on assessements of the practical situation to provide recommendations to promote public administration reform under the tectonic government modality in Vietnam. 11Số 8(408) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT cho một câu hỏi: thế nào là một chính phủ tốt và làm thế nào để chính phủ có thể thực hiện tốt sứ mệnh kiến tạo phát triển. Nói đây là câu hỏi “mới”, vì cho đến ngay nay, việc cải cách hành chính công để thúc đẩy hành chính nhà nước (HCNN) thực hiện tốt sứ mệnh của nó là một vấn đề được hầu hết các quốc gia quan tâm, cũng là một chủ đề mang tính toàn cầu. Dù có nhiều cách tiếp cận khác nhau, song có một điểm đồng thuận chủ yếu, đó là để có được một CPKT phát triển, chính phủ đó cần là một chính phủ “Quản trị tốt” (good governance). Một chính phủ được xem là quản trị tốt khi có những đặc trưng cơ bản sau đây1: Thứ nhất, lấy nhân dân làm trung tâm là lý do chính đáng duy nhất cho sự tồn tại và hoạt động của chính phủ, của hành chính công. Chính phủ lấy nhân dân làm trung tâm là một chính phủ “toàn tâm toàn ý phục vụ công dân”; “thực hiện tốt, duy trì tốt, phát triển tốt lợi ích căn bản nhất của đông đảo nhân dân, lấy việc nhân dân ủng hộ hay không ủng hộ, tán thành hay không tán thành, vui hay không vui, đồng ý hay không đồng ý, hài lòng hay không hài lòng làm tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá tất cả công việc. Thứ hai, có sự phối hợp và hợp tác hiệu quả giữa chính phủ với doanh nghiệp (thị trường) và xã hội (tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội và người dân) trong quản trị quốc gia và quản trị xã hội; tôn trọng và bảo đảm sự tham gia của các chủ thể có liên quan trong quá trình chính sách công và quản trị quốc gia. Hành chính công truyền thống coi nhà nước là chủ thể duy nhất, độc tôn trong quản lý xã hội, coi người dân là bên bị động phục tùng chính sách, mệnh lệnh và hành vi của các cơ quan hành chính (CQHC) nhà nước. Thực tế cho thấy, mô hình này là không hiệu quả. Bởi lẽ, việc nhấn mạnh vai trò độc tôn của Nhà nước sẽ dẫn đến việc làm cho bộ máy và biên chế “phình to”, chi tiêu công tăng lên. Trong khi đó, CPKT phát triển nhấn mạnh việc trao nhiều quyền hơn cho doanh nghiệp và xã hội cũng như coi trọng sự hợp tác tích cực với các chủ thể này; nhấn mạnh việc chuyển đổi chức năng của chính phủ từ vai trò là “người chèo thuyền” sang vai trò “người lái thuyền” (tạo lập môi trường, bao gồm môi trường thể chế phù hợp cho sự phát triển); nhấn mạnh việc bảo đảm sự tham gia của người dân trong quá trình chính sách (hoạch định, thực thi, đánh giá và điều chỉnh chính sách) và trong cung ứng dịch vụ công. Việc thực hiện sự phối hợp giữa Nhà nước - thị trường và xã hội trong quản trị quốc gia chẳng những giúp phát huy lợi thế, hạn chế khiếm khuyết của mỗi bên, mà còn có tác dụng phát huy sức mạnh tổng hợp để giải quyết có hiệu quả các vấn đề xã hội. Thứ ba, công khai, minh bạch thông tin: Công khai thông tin trong hoạt động của chính phủ, CQHC nhà nước có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Vì đây là cơ sở để đảm bảo quyền tiếp cận thông tin với tư cách một trong những quyền cơ bản của công dân. Thực hiện công khai, minh bạch thông tin còn là cơ sở để đảm bảo sự tham gia và giám sát của người dân, thúc đẩy trách nhiệm giải trình của chính phủ, cũng như góp phần hạn chế tham nhũng trong khu vực công. Công khai, minh bạch thông tin của chính phủ còn có tác dụng giúp cho tổ chức và cá nhân sử dụng có hiệu quả nguồn thông tin do chính phủ nắm giữ, từ đó có thể tạo ra nhiều giá trị cho xã hội. Vì vậy, một đặc trưng quan trọng của CPKT đó là có sự công khai, minh bạch thông tin. Thực tế cho thấy, không một quốc gia nào có thể phát triển tốt trong thời đại 1 Nguyễn Trọng Bình (2019), Hành chính công và quản trị công - một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật. Số 8(408) - T4/202012 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT ngày nay, không một chính phủ nào được gọi là có mức độ liêm chính cao nếu chính phủ của quốc gia đó bảo mật về thông tin. Vì thế, công khai, minh bạch là một đặc trưng không thể thiếu của CPKT. Thứ tư, hiệu quả: Thông thường hiệu quả quản trị của chính phủ có hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Hiệu quả ở đây là hiệu quả kinh tế trong hoạt động của chính phủ, thể hiện ở chỗ sử dụng nguồn lực, chi phí nhỏ hơn để tạo ra “đầu ra lớn và tốt hơn”. Tính hiệu quả của chính phủ thể hiện trên nhiều phương diện, như: (i) sự phù hợp và tinh gọn về tổ chức bộ máy của chính phủ; (ii) tính hiệu quả của quản trị điện tử, chính phủ điện tử; (iii) chất lượng và hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức... Đặc biệt, CPKT phát triển ở các nước Đông Á (Hàn Quốc, Trung Quốc) thể hiện một đặc điểm chung nổi bật, đó là dựa trên chế độ công chức phù hợp (thi tuyển, bố trí, sử dụng, đánh giá, đãi ngộ, sàng lọc...) để có được đội ngũ công chức thật sự tinh anh làm việc trong các cơ quan nhà nước. Chất lượng công chức không chỉ quyết định tính hiệu quả trong hoạt động của chính phủ, mà còn quyết định cả chất lượng hoạt động, mức độ liêm chính, pháp quyền trong hoạt động của chính phủ. Thứ năm, pháp quyền: Pháp quyền nhấn mạnh việc sử dụng “pháp luật tốt” để chế ước và kiểm soát sự vận hành quyền lực của chính phủ, cũng như chế ước việc sử dụng quyền lực của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ; nó nhấn mạnh việc sử dụng pháp luật để “quản quyền lực”, “quản việc” và “quản người”. Pháp quyền nhấn mạnh việc “có luật để làm căn cứ và điều chỉnh, thực thi pháp luật phải nghiêm, vi phạm pháp luật bắt buộc phải bị truy cứu và xử lý”; nó nhấn mạnh tính kỷ luật, kỷ cương trong bộ máy hành chính. Mức độ pháp quyền càng cao thì mức độ quản trị tốt càng cao, việc thực hiện chức năng kiến tạo càng tốt và ngược lại. Thứ sáu, tính đáp ứng: Nội hàm bản chất của tính đáp ứng với tư cách một trong những đặc trưng của quản trị tốt và cũng là một trong những đặc trưng của hành chính kiến tạo phát triển chính là: (i) CQHC và đội ngũ cán bộ, công chức nắm bắt kịp thời và đầy đủ các yêu cầu, nhu cầu và kiến nghị của người dân, doanh nghiệp; (ii) đưa ra biện pháp, hành động kịp thời, có hiệu quả để giải quyết những yêu cầu, nhu cầu chính đáng và hợp pháp của người dân và doanh nghiệp. Quan liêu, xa dân, thờ ơ, vô cảm trước những yêu cầu hợp pháp, chính đáng của người dân và doanh nghiệp là những hiện tượng xa lạ với một chính phủ có năng lực đáp ứng tốt. Thứ bảy, tính trách nhiệm: Hiện nay, giới nghiên cứu có nhiều quan niệm khác nhau về trách nhiệm công. Có ý kiến phân chia tính trách nhiệm của chính phủ, CQHC và đội ngũ cán bộ, công chức thành: trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp luật, trách nhiệm hành chính và trách nhiệm đạo đức[2]. Tuy nhiên, cũng có thể phân chia trách nhiệm công thành hai loại: (i) trách nhiệm khách quan, tức nhấn mạnh việc CQHC và cán bộ, công chức thực hiện tốt nhiệm vụ, trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật và quy định của tổ chức; (ii) trách nhiệm chủ quan, tức nhấn mạnh lương tâm và sự tự giác về đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức trong thực thi công vụ. Chỉ khi tính trách nhiệm của chính phủ, CQHC và đội ngũ công chức cao thì mới có thể nói đến “hành động quyết liệt”, “phục vụ tốt nhân 2 Xem thêm Nguyễn Trọng Bình (2019), “Tăng cường xây dựng đạo đức công vụ ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Lý luận Chính trị, số 5. 13Số 8(408) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT dân” của CQHC. Tính trách nhiệm kém tất yếu dẫn đến sự “hành động chậm trễ”, “ đùn đẩy trách nhiệm”, “trốn tránh việc khó”... trong quá trình thực thi công vụ. Khi đó, rất khó nói đến CPKT và hành động. Thứ tám, liêm chính: Liêm chính là nói đến mức độ trong sạch của chính phủ, các CQHC cũng như cán bộ, công chức. Có một chỉ số để xác định điều này đó là mức độ tham nhũng trong khu vực công cao hay thấp. Thông thường mức độ tham nhũng càng cao thì mức độ liêm chính càng thấp. Tham nhũng ở mức độ cao và phổ biến sẽ cản trở việc thực hiện chức năng kiến tạo phát triển của chính phủ, cũng đồng thời cản trở việc xây dựng một chính phủ hành động, phục vụ nhân dân. Vì tham nhũng ở mức độ cao và phổ biến sẽ cản trở việc thực hiện các chương trình, kế hoạch đổi mới, cản trở việc thực hiện có hiệu quả thể chế, chính sách, cũng như ảnh hưởng không tốt đến chất lượng phục vụ người dân của các CQHC. Thứ chín, công bằng: Công bằng ở đây gồm nhiều nghĩa, trong đó có hai nghĩa cơ bản là: (i) không phân biệt đối xử trong thực thi công vụ; (ii) bảo đảm để tất cả mọi người đều có thể tham gia vào tiến trình phát triển và thụ hưởng thành quả của phát triển. Thứ mười, ổn định: Thực tế cho thấy, bất cứ quốc gia nào cũng cần giải quyết mối quan hệ giữa ổn định - đổi mới và phát triển. Trong đó ổn định là tiền đề; đổi mới là động lực còn phát triển là mục đích. Không có sự ổn định thì không thể nói đến đổi mới, không có đổi mới thì không thể nói đến phát triển. Ổn định ở đây không chỉ là sự ổn định về chính trị - xã hội, mà còn bao gồm sự ổn định của thể chế, chính sách. 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của hành chính nhà nước hiện nay Trong chặng đường gần 35 năm đổi mới vừa qua, với phương châm “kết hợp chặt chẽ ngay từ đầu đổi mới kinh tế với đổi mới chính trị, lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm, từng bước đổi mới chính trị”[3], hệ thống chính trị Việt Nam nói chung và HCNN Việt Nam nói riêng góp phần bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân trên các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa và xã hội. Mặc dù vậy, HCNN cũng còn tồn tại một số hạn chế, yếu kém. Nhìn từ các yếu tố của quản trị tốt, có thể thấy rõ những vấn đề nổi bật: Một là, ở phương diện “lấy nhân dân làm trung tâm”, bên cạnh một số ưu điểm thì ở đâu đó vẫn còn hiện tượng “lấy HCNN và cán bộ, công chức làm trung tâm”, chất lượng dịch vụ công còn một số hạn chế; vẫn còn một bộ phận cán bộ, công chức chưa thật sự toàn tâm, toàn ý phục vụ nhân dân; lấy sự “giàu có của gia đình và bản thân làm mục tiêu phấn đấu” mà “chưa lấy ấm no, hạnh phúc và sự hài lòng của nhân dân làm mục tiêu phấn đấu”[4]. Hai là, ở khía cạnh thực hiện sự hợp tác giữa HCNN với thị trường và xã hội, bên cạnh một số ưu điểm thì vẫn còn thể hiện nổi bật cục diện “coi Nhà nước là độc tôn”, vẫn còn tư duy coi thị trường và xã hội chỉ là “đối tượng quản lý”, từ đó can thiệp trực tiếp và không đáng có vào hoạt động của doanh nghiệp và xã hội; việc thực hiện xã hội hóa để phát huy đầy đủ hơn sức mạnh của doanh nghiệp và xã hội còn không ít rào cản và chưa đáp ứng được yêu cầu. Điều này không chỉ làm cho bộ máy và biên chế “phình to”, chi thường xuyên chiếm tỷ lệ cao, mà còn không có lợi cho việc giải phóng và phát huy 3 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.71. 4 Nguyễn Trọng Bình (2019), Tăng cường xây dựng đạo đức công vụ ở nước ta hiện nay, Tạp chí Lý luận Chính trị, số 5. Số 8(408) - T4/202014 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT các nguồn lực trong xã hội để phục vụ mục tiêu phát triển. Ba là, ở khía cạnh bảo đảm sự tham gia của người dân, báo cáo hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh trong các năm qua cho thấy, điểm số về sự tham gia của người dân tuy có được cải thiện theo từng năm, nhưng nhìn chung còn chưa cao, điểm về sự tham gia của người dân trong cả nước theo báo cáo PAPI năm 2018 đạt được dao động từ 4.41 điểm đến 6.16 điểm/thang 1-10 điểm; tỷ lệ người trả lời cho biết đã tham gia vào việc quyết định xây mới/tu sửa công trình công cộng ở xã, phường là 59,21%; tỷ lệ người trả lời cho biết có tham gia đóng góp ý kiến trong quá trình thiết kế để mới/tu sửa công trình là 34,01%[5]; tình trạng “vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ, độc đoán, gia trưởng, thiếu dân chủ trong chỉ đạo, điều hành”[6] vẫn còn diễn ra. Bốn là, ở khía cạnh công khai, minh bạch thông tin, từ báo cáo hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh có thể thấy, số điểm đạt được ở phương diện này cũng chưa cao, điểm mà cả nước đạt được dao động từ 4.55 đến 6 điểm/10 điểm. Cũng theo báo cáo PAPI năm 2018, tỷ lệ người trả lời cho biết thu/chi ngân sách của xã/phường được công bố công khai là 40,98%; tỷ lệ người trả lời cho biết đã từng đọc bảng thống kê thu chi ngân sách là 27,65%; tỷ lệ người trả lời được biết về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện thời của địa phương là 18,39%; tỷ lệ người trả lời cho biết họ có dịp góp ý kiến cho quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương là 5,44%. Năm là, ở phương diện tính đáp ứng của CQHC nhà nước và cán bộ, công chức, bên cạnh một số ưu điểm thì “vẫn còn một bộ phận cán bộ, công chức quan liêu, xa rời quần chúng, không sâu sát cơ sở, thiếu kiểm tra, đôn đốc, không nắm chắc tình hình địa phương, cơ quan, đơn vị mình; thờ ơ, vô cảm, thiếu trách nhiệm trước những khó khăn, bức xúc và đòi hỏi chính đáng của nhân dân”. Hạn chế trong tính đáp ứng của HCNN thể hiện rõ ở việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và tổ chức. Báo cáo PAPI năm 2018 cho thấy, có 25,9% tỷ lệ người được hỏi cho rằng, họ đã gửi khuyến nghị, tố cáo, tố giác, khiếu nại tới chính quyền, trong đó chỉ có 21,89% số người được hỏi cho rằng, cơ quan chính quyền cơ sở đã trả lời thỏa đáng đối với các khuyến nghị, tố cáo, tố giác, khiếu nại của họ”[7]. Sáu là, ở phương diện pháp quyền, bên cạnh một số ưu điểm thì vẫn còn một số hạn chế, như kỷ cương kỷ luật chưa nghiêm; hiện tượng không đảm bảo tính hợp pháp trong việc ban hành các quyết định vẫn còn nhiều, thậm chí có chiều hướng gia tăng. Báo cáo của Bộ Tư pháp cho thấy, trong năm 2017, qua kiểm tra đã phát hiện 5.639 văn bản trái pháp luật[8]. Bảy là, từ khía cạnh tính trách nhiệm, bên cạnh những ưu điểm, vẫn còn hiện tượng cố ý làm trái các quy định của pháp luật; “tình trạng suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên chưa bị đẩy lùi, có mặt, có bộ phận còn diễn biến tinh vi, phức tạp hơn; tham nhũng, lãng phí, tiêu cực vẫn còn nghiêm trọng, tập trung vào số đảng viên có chức vụ trong bộ máy nhà nước”[9]. Tám là, từ khía cạnh tính hiệu quả, nhìn chung tổ chức bộ máy của HCNN vẫn còn 5 Báo cáo hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2018, 6 Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa XII, Hà Nội, 2016. 7 Báo cáo hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2018, 8 Báo Dân trí điện tử, https://dantri.com.vn/xa-hoi/phat-hien-hon-5600. 9 Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa XII, 2016. 15Số 8(408) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT cồng kềnh, nhiều đầu mối, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, từ đó ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả thực thi chính sách; năng suất, chất lượng và hiệu quả làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức nhìn chung còn chưa cao do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó nguyên nhân quan trọng là công tác cán bộ và quản lý công chức còn nhiều bất cập; quản trị điện tử hiệu quả chưa cao. Theo báo cáo PAPI năm 2018, điểm số về hiệu quả quản trị điện tử ở nước ta còn rất thấp, dao động từ 1,93-4,24 điểm/10 điểm. Tỷ lệ người sử dụng cổng thông tin điện tử của chính quyền khi thực hiện thủ tục hành chính như xin chứng thực, xác nhận, xin cấp phép xây dựng, xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn rất thấp, dao động từ 1% đến 4%[10]. Chín là, từ khía cạnh liêm chính, mặc dù công cuộc phòng, chống tham nhũng đạt được nhiều kết quả quan trọng, song tình trạng tham nhũng trong khu vực công vẫn còn nghiêm trọng và diễn biến phức tạp. Báo cáo PAPI năm 2018 cho thấy, “điểm chỉ số nội dung kiểm soát tham nhũng trong khu vực công đạt trên mức trung bình, với mức điểm cấp tỉnh dao động từ 5,52 đến 7,61 điểm (trên thang điểm từ 1 đến 10). 3. Một số giải pháp đẩy mạnh cải cách hành chính công theo tinh thần xây dựng chính phủ kiến tạo ở Việt Nam hiện nay Thứ nhất, thay đổi tư duy, quan niệm từ “lấy chính phủ, CQHC nhà nước làm trung tâm” sang “lấy nhân dân làm trung tâm”. Có nghĩa là làm cho mỗi CQHC và đội ngũ cán bộ, công chức thấy rõ trách nhiệm và sứ mệnh của mình là bảo đảm và thúc đẩy quyền con người, quyền công dân; nhận thức rõ “việc hoạch định và thực thi mọi phương châm, chính sách và tất cả công việc đều phải đến từ nhân dân, đều phải vì lợi ích của nhân dân”; “toàn tâm toàn ý phục vụ nhân dân; thực hiện tốt, duy trì tốt, phát triển tốt lợi ích căn bản nhất của nhân dân, lấy việc nhân dân ủng hộ hay không ủng hộ, tán thành hay không tán thành, vui hay không vui, đồng ý hay không đồng ý, hài lòng hay không hài lòng làm tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá tất cả công việc”. Thứ hai, từ chỗ nhấn mạnh cai trị và kiểm soát xã hội theo quan niệm truyền thống sang nhấn mạnh việc thúc đẩy sự thay đổi và kiến tạo phát triển của HCNN. Kiểm soát chặt chẽ là một vấn đề được ưu tiên trong mô hình hành chính công truyền thống. Từ việc nhấn mạnh kiểm soát chặt chẽ nên CQHC rất dễ can thiệp trực tiếp và thô bạo vào hoạt động của doanh nghiệp và xã hội, từ đó dẫn đến nhiều tiêu cực, trong đó có tệ quan liêu, hách dịch và tham nhũng. Để thúc đẩy phát triển, thực thi công vụ của HCNN và cán bộ, công chức phải coi trọng hơn việc thực hiện vai trò quản lý sự thay đổi và kiến tạo phát triển thông qua các khía cạnh, như: (i) làm cho toàn xã hội thấy được nhu cầu, yêu cầu bức thiết của đổi mới và phát triển ở Việt Nam, làm cho toàn xã hội thấy được phát triển là quy luật sắt ở Việt Nam, là yêu cầu cơ bản để giải quyết tất cả các vấn đề của Việt Nam; (ii) hoạch định thể chế, chính sách phù hợp để định hướng, thúc đẩy sự thay đổi và phát triển; (iii) xây dựng khung khổ thể chế phù hợp với kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế; (iv) cung ứng dịch vụ công cơ bản cho người dân và xã hội, trong đó có dịch vụ về thủ tục hành chính công. Thứ ba, chuyển từ mô hình quản trị nhấn mạnh vai trò độc tôn của HCNN sang mô hình quản trị có sự hợp tác, phối hợp có hiệu quả giữa HCNN với doanh nghiệp (thị trường) và xã hội (các đoàn thể xã hội và người dân) trong quản trị quốc gia và cung ứng dịch vụ công. Thực hiện “mạng lưới quản trị” với sự phối hợp, hợp tác có hiệu quả giữa 10 Báo cáo hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2018, Số 8(408) - T4/202016 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT ba khu vực nhà nước - thị trường và xã hội chẳng những góp phần hạn chế “sự thất bại của thị trường”, “sự thất bại của nhà nước” và “sự thất bại của xã hội”, mà còn có lợi cho việc giải phóng và huy động sức mạnh của toàn xã hội vào quản trị quốc gia và phát triển. Do đó, ở Việt Nam hiện nay, cần coi trọng đổi mới tư duy, đổi mới lý luận và đổi mới thể chế nhằm “xác định rõ và thực hiện đúng vị trí, vai trò, chức năng và mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội phù hợp với kinh tế thị trường”[11] theo tinh thần Hội nghị Trung ương 5 khóa XII. Từ định hướng này, cần quan tâm một số vấn đề cốt lõi sau đây: (i) chuyển đổi chức năng của HCNN theo hướng HCNN chỉ thực hiện chức năng thật cần thiết; (ii) khắc phục tình trạng làm sai chức năng của CQHC nhà nước, chuyển HCNN từ nhấn mạnh chức năng “chèo thuyền” sang chức năng “lái thuyền”; (iii) nhấn mạnh đúng mức vai trò của cơ chế thị trường trong huy động và phân bổ có hiệu quả các nguồn lực phát triển, theo hướng “làm cho thị trường giữ vai trò mang tính quyết định trong huy động và phân bổ có hiệu quả các nguồn lực phát triển”; thực hiện xã hội hóa tối đa để phát huy tốt nguồn lực trong dân, trong doanh nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội ; (iv) phát huy đầy đủ vai trò, chức năng của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và các tổ chức xã hội trong quản trị quốc gia cũng như quản trị địa phương trên cơ sở đổi mới phương thức hoạt động của các tổ chức này, cũng như tạo lập cơ chế pháp lý để các tổ chức này hoạt động hiệu quả trong bối cảnh mới. Thứ tư, từ chỗ nhấn mạnh tập trung quyền lực ở trung ương và cấp trên sang trao quyền đủ mức cho địa phương và cấp dưới trên cơ sở đảm bảo sự định hướng và hướng dẫn của Trung ương và cấp trên. Thực tế cho thấy, quyền lực tập trung nhiều ở cấp trên không những dễ dẫn đến hiện tượng “chạy” và “xin - cho”, mà còn không có lợi cho việc phát huy tính chủ động, sáng tạo của cấp dưới, cũng như hạn chế năng lực “quyết sách cận điểm” của cấp dưới. Do đó, trên cơ sở đảm bảo sự định hướng của cấp trên, cần phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý cho địa phương và cấp dưới theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII về xây dựng tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Thứ năm, chuyển từ mô hình HCNN còn mang sắc thái “khép kín” sang mô hình HCNN “mở”. Tính công khai, tính chia sẻ, tính hợp tác, tính tích hợp, tính đổi mới là những tính chất cơ bản của “Chính phủ mở” hay “HCNN mở”. Cốt lõi của chính phủ mở và HCNN mở là thực hiện tốt công khai, minh bạch thông tin; đảm bảo tốt sự tham gia của người dân và coi trọng việc thực hiện tự quản xã hội. Để HCNN có đủ năng lực cần thiết, từ đó thực hiện chức năng kiến tạo phát triển cần: (i) thực hiện tốt công khai, minh bạch thông tin; (ii) thực hiện tốt hoạt động đối thoại, phản biện và tư vấn chính sách, nhất là phát huy vai trò của các “think tank” trong tư vấn chính sách; (iii) thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở; (iv) mở rộng tự quản xã hội; (v) thực hiện tốt “bầu cử dân chủ”; “quyết sách dân chủ”; “quản lý dân chủ”; “giám sát dân chủ”. Thứ sáu, tăng cường xây dựng “hành chính pháp quyền”: “Hành chính pháp quyền” là thuật ngữ để chỉ sự chế ước và kiểm soát thật sự và có hiệu quả của pháp luật đối với sự vận hành của quyền lực hành chính, cũng như hành vi, việc làm của các tổ chức và cá nhân trong xã hội. “Hành chính pháp quyền” đặc biệt nhấn mạnh sự chế ước của pháp luật đối với quyền lực hành chính (quyền lực công), nhấn mạnh việc sử dụng thể chế pháp luật để “quản quyền lực”, “quản người” và “quản việc”. Để tăng cường xây dựng hành chính pháp quyền cần: (i) 11 Báo cáo hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2018, 17Số 8(408) - T4/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT hình thành tư duy pháp quyền trong đội ngũ cán bộ, công chức và toàn xã hội; (ii) xây dựng, hoàn thiện pháp luật nhằm có hệ thống “pháp luật tốt”, để từ đó “có pháp luật tốt để làm căn cứ và điều chỉnh”; (iii) tăng cường kiểm tra, thanh tra và giám sát trong hệ thống hành chính, cũng như sự kiểm tra, giám sát của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, của Đảng cầm quyền, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, báo chí và người dân đối với sự vận hành của quyền lực hành chính cũng như hoạt động của các CQHC và đội ngũ cán bộ, công chức; (iv) truy cứu và xử lý nghiêm minh theo pháp luật đối với những người có hành vi vi phạm pháp luật, bất kể người đó là ai, dù là đương chức hay đã nghỉ hưu theo phương châm “không có đặc quyền, không có vùng cấm và không có ngoại lệ”. Thứ bảy, cải cách tổ chức bộ máy HCNN tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII. Để nâng cao hiệu quả thực thi chính sách và nâng cao chất lượng phục vụ người dân, cần thực hiện tốt việc đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nói chung, tổ chức bộ máy của HCNN nói riêng theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả như Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khóa XII đã đề ra. Theo đó cần quan tâm: (i) nhấn mạnh việc đổi mới tổ chức bộ máy của HCNN đồng thời với đổi mới tổ chức bộ máy của cơ quan dân cử, cơ quan Đảng, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân, hợp nhất một số cơ quan Đảng và HCNN có sự tương đồng về chức năng; (ii) thiết lập tổ chức bộ máy của HCNN theo mô hình cơ quan “quản lý đa ngành, đa lĩnh vực” ở tất cả các cấp từ Trung ương đến địa phương; (iii) tăng cường xây dựng Trung tâm hành chính công các cấp nhằm giải quyết thủ tục hành chính theo hướng tích hợp, thuận tiện và hiệu quả cho người dân. Thứ tám, nâng cao chất lượng cán bộ, công chức trên cơ sở tiếp tục đổi mới công tác cán bộ và chế độ công chức; kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ, chống chạy chức, chạy quyền. Để xây dựng một CPKT phát triển, cần phải nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trên cơ sở đổi mới công tác cán bộ theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 7 khóa XII. Theo đó, cần đổi mới tất cả các khâu trong công tác cán bộ và chế độ công chức, thực hiện chế độ “mở” thật sự trong thi tuyển và tuyển dụng công chức; đổi mới công tác đánh giá công chức và kịp thời sàng lọc, cho ra khỏi bộ máy hành chính những cán bộ, công chức yếu về năng lực, kém về phẩm chất. Đặc biệt, cần coi trọng việc kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ, chống chạy chức, chạy quyền theo Quyết định 205 của Bộ Chính trị. Thứ tám, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của các CQHC, nâng cao hiệu quả quản trị điện tử của các CQHC. Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của các CQHC, nâng cao hiệu quả quản trị điện tử có ý nghĩa về nhiều mặt. Điều này không chỉ nâng cao hiệu quả hành chính, nâng cao tính đáp ứng của CQHC, cũng như nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân; mà còn tác dụng đảm bảo tốt hơn quyền tiếp cận thông tin của người dân và thực hiện “dân chủ điện tử”, “dân chủ từ xa”. CQHC nhà nước ở Trung ương và địa phương cần thông qua nhiều giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản trị điện tử, nhất là coi trọng đầu tư phát triển chính phủ điện tử ở cấp cơ sở, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng về công nghệ thông tin cho cả cán bộ, công chức và người dân. Thứ chín, đẩy mạnh công tác phòng, chống tham nhũng; tăng cường xây dựng đạo đức công vụ. Tham nhũng ảnh hưởng nghiêm trọng đối với việc thực hiện một CPKT phát triển. Do đó, cần xác định phương châm “không muốn tham nhũng, không cần tham nhũng, không thể tham nhũng và không dám tham nhũng” để nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng; cần tăng cường Số 8(408) - T4/202018 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT xây dựng đạo đức công vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức; cần thông qua công tác giáo dục, tổ chức, hành chính, kiểm tra, giám sát, sàng lọc và xử lý nhằm hạn chế tối đa các hiện tượng phản văn hóa chính trị, phản đạo đức công vụ trong các CQHC và trong đội ngũ cán bộ, công chức, cũng như làm cho các giá trị, chuẩn mực của đạo đức công vụ như phục vụ nhân dân; lợi ích công; trách nhiệm công; công khai, minh bạch; dân chủ; sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn lực công thấm sâu và lan tỏa vào các quan hệ và hoạt động công vụ của các CQHC và đội ngũ công chức, từ đó góp phần thực hiện một CPKT, hành động, liêm chính. Thứ mười, tăng cường đánh giá chính phủ và HCNN theo các tiêu chí và nội dung của “quản trị tốt”. Như đã nói ở trên, một CPKT, về bản chất đó là một chính phủ “quản trị tốt”. Quản trị của chính phủ được xem là quản trị tốt khi thực hiện tốt các yêu cầu như: (i) lấy nhân dân làm trung tâm; (ii) công khai, minh bạch; (iii) có sự tham gia hiệu quả của người dân; (iv) hiệu quả; (v) tính pháp quyền; (vi) tính trách nhiệm; (vi) công bằng xã hội); (vii) liêm chính... Để thúc đẩy chính phủ và CQHC nhà nước đảm bảo thực hiện tốt các nội dung và tiêu chí trên trong quản trị cần tăng cường đánh giá quản trị chính phủ, đánh giá quản trị địa phương ở các khía cạnh nêu trên. Theo đó, định kỳ hằng năm cần tiến hành đánh giá và xếp hạng quản trị chính phủ và quản trị địa phương trên một số nội dung sau: (i) chất lượng dịch vụ công; (ii) mức độ công khai, minh bạch; (iii) sự tham gia của người dân; (iv) mức độ tuân thủ pháp luật trong thực thi công vụ; (v) tính công bằng trong thực thi công vụ; (vi) tính đáp ứng trong thực thi công vụ; (vii) tính hiệu quả; (viii) kiểm soát tham nhũng; (ix) tính hiệu quả của quản trị điện tử; (x) mức độ phân cấp, phân quyền cho cấp dưới[12]. Điều này sẽ góp phần thúc đẩy việc cải cách, đổi mới HCNN theo mô hình quản trị tốt, từ đó góp phần xây dựng CPKT ở Việt Nam hiện nay n 12 Nguyễn Trọng Bình (2018): Một số vấn đề lý luận về đánh giá quản trị công, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 10. Tài liệu tham khảo 1. Báo cáo hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2018, cao-va-du-lieu-papi. 2. Báo Dân trí điện tử: https://dantri.com.vn/xa-hoi/phat-hien-hon-5600. 3. Nguyễn Trọng Bình (2019), Hành chính công và quản trị công - một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật. 4. Nguyễn Trọng Bình (2019), “Tăng cường xây dựng đạo đức công vụ ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Lý luận Chính trị, số 5. 5. Nguyễn Trọng Bình (2018), “Một số vấn đề lý luận về đánh giá quản trị công”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 10. 6. Nguyễn Trọng Bình (2019), “Cải cách và chuyển đổi mô hình quản trị chính phủ ở Trung Quốc trong quá trình cải cách, mở cửa”, Tạp chí Nghiên cứu Trung Quốc, số 7. 7. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội 8. Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa XII, Hà Nội, 2016.