Xây dựng chính quyền trung ương tập quyền mạnh mẽ: Một tiền đề cho phát triển bền vững

Tóm tắt: Khi thảo luận về các thách thức xây dựng chính quyền trong Chiến lược phát triển nước ta cho tới năm 2035, các chuyên gia trong và ngoài nước đều thống nhất rằng: một trong các thách thức đáng kể nhất đối với bộ máy chính quyền nước ta là tính manh mún, cát cứ, phân tán, làm suy yếu khả năng ban hành và thực thi các chính sách của chính quyền trung ương1. Vì vậy, một trong những giải pháp quan trọng, làm tiền đề cho phát triển bền vững là xây dựng chính quyền trung ương tập quyền mạnh mẽ. 1 Xem thêm: Ngân hàng Thế giới và Bộ Kế hoạch đầu tư, 2016, Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ, tr. 97-99. Phạm Duy Nghĩa* * PGS. TS. Đại học Fulbright Việt Nam. Abstract When it is discussed for the challenges for administration establishment in our country's development strategy until 2035, both national and foreign experts agree that some of the most significant challenges facing the administration structure are scatter, self-separation, fragmentation, which lead to undermining the capability of the central government to enact and enforce the policies. Therefore, one of the important solutions, as the premise for sustainable development, is to develope a powerful centralized government. Thông tin bài viết: Từ khóa: phân tán thể chế, xây dựng nhà nước, hiệu lực chính quyền Lịch sử bài viết: Nhận bài : 03/10/2018 Biên tập : 18/10/2018 Duyệt bài : 26/10/2018 Article Infomation: Keywords: Institutional fragmentation, state-building, Government’s efficiency. Article History: Received : 03 Oct. 2018 Edited : 18 Oct. 2018 Approved : 26 Oct. 2018 XÂY DỰNG CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG TẬP QUYỀN MẠNH MẼ: MỘT TIỀN ĐỀ CHO PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG 1. Dẫn đề và phương pháp tiếp cận Từ hơn 30 năm nay, các nhà kinh tế và hoạch định chính sách nước ta đã thảo luận rất nhiều về tự do, mở cửa thị trường, hội nhập. Nhiều tới mức, Nhà nước lùi dần, nhường sân cho thị trường. Tư duy ấy tràn lan (tranh luận mới đây về “học giá”, “trạm thu giá” là vài thí dụ). Người dân nước ta cũng chào đón, ủng hộ kinh tế thị trường (theo điều tra quốc tế, cứ 100 người Việt NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 20(372) T10/2018 Nam được hỏi thì 95 người ủng hộ kinh tế thị trường, chỉ có 3 người phản đối)2. Nước ta cũng đã mở cửa thị trường nội địa một cách hăng hái. Nếu đo mức độ mở của nền kinh tế bằng tỷ lệ kim ngạch xuất nhập khẩu trên GDP, Việt Nam đã thuộc nhóm 7 quốc gia dẫn đầu thế giới trong việc chấp nhận mở cửa thị trường nội địa3. Cải cách thể chế được khởi đầu bằng việc xây dựng luật lệ cần cho đổi mới kinh tế. Hiển nhiên, các quyền tự do dân chủ, các nỗ lực đổi mới chính quyền và cải cách hệ thống chính trị, cũng theo đó mà xuất hiện. Con đường du nạp các thể chế thị trường, dù đối mặt không ít lực cản, song về đại thể vẫn có thể tiên liệu, dự đoán trước được, bởi lẽ các nguyên tắc vận hành của kinh tế thị trường là các giá trị phổ quát, được chấp nhận rộng rãi toàn cầu, chúng dựa trên nền tảng của tự do sở hữu, tự do tổ chức kinh doanh, khế ước và tài phán, cạnh tranh và điều tiết. Cũng không thiếu hình mẫu cho các thiết chế thực thi tương ứng. Tất cả những điều đó đã góp phần tạo ra đổi mới, tăng trưởng, tạo ra phúc lợi và giải thích thành công trong cải cách kinh tế. Việt Nam thuộc số quốc gia ít ỏi trên thế giới duy trì được mức độ tăng trưởng tương đối cao, trong một thời gian dài, và khá liên tục. Đó là những sự thật, những mặt lấp lánh dễ nhìn thấy, đã được ca ngợi nhiều, của tấm huy chương. Ngược lại, cải cách hệ thống chính trị, đổi mới chính quyền diễn ra khó khăn hơn nhiều. Sự chậm trễ, lỗi nhịp giữa tự do hóa kinh tế, mở cửa thị trường và các cuộc cải cách chính trị, đổi mới chính quyền một cách cần thiết có thể dẫn tới những trục trặc, đe dọa thành tựu kinh tế. Vấn nạn thâu tóm tài nguyên quốc gia vào tay “tư bản thân hữu” trong và ngoài nước, bóc lột lao động giá rẻ, ô nhiễm môi trường, tham nhũng, bộ 2 Xem các cuộc điều tra của PEW more-optimistic-than-rich-countries-about-the-future/#free-market-seen-as-best-despite-inequality và điều tra của VCCI, 3 máy hành chính cồng kềnh, thủ tục hành chính rườm rà làm cho các thành tựu kinh tế như những tượng đài chông chênh, có thể đổ vỡ nhanh chóng khi bất ổn diễn ra trên diện rộng. Thật hiển nhiên, phát triển nhanh và bền vững cần sự hậu thuẫn của một chính quyền mạnh mẽ, một nhà nước hiệu quả. Bằng chứng cho luận điểm này đã có quá nhiều. Chỉ có điều làm thế nào để xây dựng được một hệ thống chính trị ổn định, một nhà nước hiệu quả luôn là một thách thức lớn. Bất hạnh và tìm cách đổ lỗi khi một nhà nước đổ vỡ thì dễ thấy, song làm thế nào xây dựng được chính quyền quản trị nhà nước hiệu quả, vững bền, luôn là điều bí ẩn. Thông thường, các truyền thống và thói quen quản trị quốc gia tồn tại rất vững bền. Trong bối cảnh hiện nay của nước ta, chúng tôi cho rằng, nguy cơ phân tán, cát cứ, cản trở việc xây dựng một chính quyền trung ương tập quyền mạnh mẽ là một thách thức đang làm suy yếu Nhà nước. Chúng tôi cho rằng, trước khi vay mượn các chủ thuyết từ nước ngoài, cần học cũ để hiểu mới, gạn lọc những kinh nghiệm quý của nền hành chính cổ truyền của tổ tiên để xây dựng chính quyền hiện nay. Ở Việt Nam trong hơn 100 năm qua, chúng ta đã xem nhẹ những giá trị của nền hành chính cổ truyền. Chế độ khoa cử, chính quyền quân chủ, tự trị làng xã đã mục ruỗng và sụp đổ tan tành. Chúng đã được xem là thối nát, hủ lậu, không còn đáng quan tâm. Các nhà kiến thiết quản trị quốc gia, dù theo xu hướng chính trị nào, hết thảy đều ngoảnh mặt sang phương Tây để tìm lời giải. Từ nền cộng hòa dân chủ nhân dân, mô hình chính quyền Xô- viết đến nhà nước pháp quyền XHCN. Nay là chế độ pháp quyền XHCN thời hội nhập, hết thảy các lời giải cho các thách thức quản trị quốc gia đều được vay mượn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 20(372) T10/2018 và nhìn từ các lý thuyết quản trị quốc gia. Vì việc xây dựng chính quyền cần dựa trên những truyền thống bản địa lâu đời, nên cần tìm lời giải cho các thách thức hiện tại và trong tương lai từ bài học quá khứ. Vài năm gần đây, trong các nỗ lực ôn cũ để hiểu mới, người ta đã bàn nhiều tới tự trị làng xã (trong mối quan hệ phân quyền giữa trung ương, địa phương và cấp cơ sở), chế độ khoa cử (trong tuyển dụng công chức qua các kỳ thi quốc gia, quốc khảo, có tính cạnh tranh, bình đẳng), quy định hồi tỵ (điều cần né tránh nhằm phòng ngừa xung đột lợi ích trong nền quan chế). Thực ra góc nhìn này rất phổ biến ở các quốc gia Đông Bắc Á và Singapore. Trong các nỗ lực cải thiện quản trị quốc gia, người ta không ngừng gạn lọc để áp dụng các giá trị truyền thống của nền hành chính Nho giáo cổ truyền vào thời đại ngày nay4. Thậm chí, ở phương Tây cũng xuất hiện trào lưu học hỏi kinh nghiệm quản trị quốc gia cổ truyền từ phương Đông. Các Viện Khổng Tử mọc lên như nấm (dù có bị nghi vấn nhằm quảng bá sức mạnh mềm của nước Trung Hoa), song sự xuất hiện của hàng trăm viện như thế ngay tại Hoa Kỳ đã minh chứng cho sự hấp dẫn kỳ lạ của các giá trị cổ truyền phương Đông trong quản trị và vận hành xã hội, kể cả ở phương Tây. 2. Chống nguy cơ cát cứ, xây dựng một chính quyền trung ương tập quyền mạnh mẽ Khi thảo luận về các thách thức xây dựng chính quyền trong Chiến lược phát triển nước ta cho tới năm 2035, các chuyên gia trong và ngoài nước đều thống nhất rằng: một trong các thách thức đáng kể nhất đối với bộ máy chính quyền nước ta là tính manh mún, cát cứ, phân tán, làm suy yếu khả năng ban hành và thực thi các chính sách của chính quyền trung ương5. 4 Tham khảo: Kim Kyong Dong, 2017, Confucianism & Modernization in East Asia: Critical Reflexions, Palgave McMillan. 5 Xem thêm: Ngân hàng Thế giới và Bộ Kế hoạch Đầu tư, 2016, Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ, tr. 97-99. Thực ra, nếu đọc sử Việt và sử Trung Hoa, từ thượng cổ tới ngày nay, chế ngự phân tán, cát cứ là mối quan tâm hàng đầu của bất kỳ chính quyền trung ương nào. Thực vậy, ứng xử với các trào lưu phân tán, cát cứ là một thách thức triền miên đối với chính quyền trung ương ở Việt Nam. Thường khi chính quyền trung ương mạnh thì nguy cơ cát cứ tạm lắng xuống (minh chứng số tỉnh thành giảm xuống đáng kể thời vua Gia Long, vua Minh Mạng, hoặc vào thời thống nhất đất nước sau năm 1975 dưới thời Tổng Bí thư Lê Duẩn có thể làm rõ nhận định trên). Khi chính quyền trung ương yếu dần thì cát cứ địa phương trỗi dậy. Xu thế phân ly hàng thế kỷ giữa Đàng Ngoài - Đàng Trong, phân ly Nam - Bắc trong thế kỷ XX là một phần đặc trưng trong lịch sử của nước ta. Nhìn lại sử Việt, thời gian quốc gia thống nhất với chính quyền trung ương mạnh mẽ tuân theo pháp trị thì ngắn, thời gian ly tán, chấp nhận sự cát cứ quyền lực thì dài. Sự khác nhau giữa chính quyền Việt Nam và Trung Hoa thường nằm ở chỗ, Trung Hoa xây dựng được các nhà nước tập quyền mạnh mẽ, các nhà nước tập quyền Trung Hoa có tính kế thừa, còn ở Việt Nam điều ấy chưa thật thành công. Nguy cơ phân tán, cát cứ trong quản trị quốc gia ở nước ta có thể được xem từ nhiều bình diện khác nhau: Về mặt hành chính, từ thời Gia Long cho tới nay, quy mô cấp tỉnh, cấp huyện của nước ta ngày càng liên tục phân tán, cát cứ. Tính trên diện tích, dân số và GDP, các tỉnh của Việt Nam rất nhỏ bé so với các quốc gia Đông Bắc Á. Các nhà nước Trung Hoa, Nhật, Hàn đều tập quyền mạnh mẽ hơn Việt Nam. Điều này là sức mạnh, là tiền đề cần thiết cho chính quyền ở các nước này ban hành, thực thi các chính sách phát triển một cách dài hơi, hiệu quả. Nguy cơ cát cứ, phân tán là một sự NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 20(372) T10/2018 thật có từ lâu đời. Có ý trách sự rườm rà, cát cứ của nền quan chế dưới sự trị vì của con trai mình, Phật hoàng Trần Nhân Tông có câu rằng: “Có bao giờ một nước to bằng bàn tay mà lại đặt triều ban nhiều đến thế này”6. Lấy ý của Ngài mà soi vào thời bây giờ, chúng ta có thể minh họa sự phân tán, cát cứ của nền hành chính nước ta với nhiều ví dụ. Theo Bộ Nội vụ, cập nhật đến tháng 3/2018, từ dưới lên trên, nước ta có 136.824 khóm, xóm, tổ dân phố, 11.162 xã, phường, 713 đơn vị hành chính cấp huyện (gồm: 69 thành phố trực thuộc tỉnh, 50 thị xã, 49 quận và 545 huyện), và 63 tỉnh thành7. Số lượng người hưởng lương và phụ cấp từ ngân sách ước tính là 11 triệu người8, trong đó ở cấp khóm, xóm, tổ dân phố, xã phường là 1,3 triệu người9. Nếu số liệu đúng như vậy, thì về đại thể cứ bình quân 9 người Việt có một 1 người làm việc, hưởng lương hoặc phụ cấp từ ngân sách. Xét về nền kinh tế, trên thực tế nền kinh tế Việt Nam cũng bị cát cứ theo nhiều lát cắt khác nhau: thứ nhất, cát cứ theo nền kinh tế các địa phương của 63 tỉnh thành, với thẩm quyền quy hoạch, sử dụng đất, kêu gọi đầu tư, quản lý dự án được phân quyền rộng rãi từ 2006 cho tới nay. Lấy tăng trưởng GDP làm thước đo tăng trưởng cho các địa phương, điều này đã làm hàng nghìn dự án công xuất hiện, nhiều dự án dở dang, hiệu quả thấp; thứ hai, cát cứ các nguồn lực được giao cho 07 tập đoàn và 76 tổng công ty nhà nước (mặc dù hiện nay chúng ta đang nỗ lực thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước); thứ ba, cát cứ theo các khu vực kinh tế tách rời, bao gồm doanh nghiệp FDI với trọng tâm tận dụng nhân công rẻ và khai thác tài nguyên, doanh nghiệp tư nhân trong nước và khu vực doanh nghiệp nhà nước. Vì vậy, vượt lên trên sự chia cắt cát 6 Lê Quý Đôn, Kiến văn tiểu lục, Quyển 2, tr. 112. 7 https://moha.gov.vn/danh-muc/linh-vuc-chinh-quyen-dia-phuong-dia-gioi-hanh-chinh-26074.html 8 lon-407330.html 9 cứ này để xây dựng một chính quyền trung ương tập quyền mạnh mẽ là một thách thức thực sự hiện nay. Xét về chính trị, các thiết chế quyền lực trong hệ thống chính trị đều có dấu hiệu phân tán, nhất là phân tán theo cấu trúc quyền lực địa phương. Cơ quan cao nhất của Đảng được tập hợp từ 68 Đoàn đại biểu trong các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc, về cơ bản bao gồm 63 Đoàn đại biểu từ các tỉnh, với mỗi đại biểu một phiếu bầu. Quốc hội cũng hoạt động dựa trên 63 Đoàn đại biểu các tỉnh, với mỗi đại biểu một phiếu bầu (hiếm có quốc gia nào chia Quốc hội thành các Đoàn theo địa giới hành chính như nước ta, nếu cần có đại diện theo địa phương người ta sẽ lập Hội đồng địa phương hoặc Thượng viện). Trong bối cảnh quyền lực chính trị phân tán như thế, xây dựng các liên minh để đạt đa số để cầm quyền luôn là thách thức lớn trong quản trị nhà nước ở nước ta. Điều này có thể lý giải đặc trưng đồng thuận, tập thể trong các thế hệ lãnh đạo ở Việt Nam, khác với xu thế độc quyền, gia trưởng trong tầng lớp quyền thế ở Trung Hoa, Hàn Quốc. Về pháp lý, quan niệm các Bộ là các pháp nhân độc lập dẫn tới sự thiếu vắng của pháp nhân công quyền thống nhất đại diện cho chính quyền trung ương và các pháp nhân công quyền đại diện cho các địa phương. Từ năm 2006 cho đến nay, Việt Nam tiến hành những chính sách phi tập trung hóa (phân cấp quản lý) trao quyền mạnh mẽ cho các địa phương trong quản lý kinh tế, ngân sách, đất đai, tổ chức chính quyền, quản lý cán bộ, công chức - viên chức, quản lý y tế, giáo dục. Nhiều chính sách phân quyền, trong bối cảnh một quốc gia phân tán về hành chính, có thể làm cho hiệu quả điều tiết của chính quyền trung ương suy yếu nhanh chóng. Ví dụ: phân quyền cho các tỉnh (nhất là khi quy mô tỉnh rất nhỏ bé, chỉ bằng 3-5% so với NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 20(372) T10/2018 Trung Quốc, nếu xét về quy mô dân số, diện tích, và GDP) tham gia quản lý nhà nước về bậc đại học, tham gia thẩm định tác động môi trường trong các dự án đầu tư, trong quy hoạch và quản lý các nguồn tài nguyên có liên quan đến nhiều vùng kinh tế, trong tuyển dụng cán bộ, công chức của nền hành chính công có thể là những chính sách sai lầm, làm trầm trọng thêm tính cát cứ của nền kinh tế. Trong tác phẩm “Quan và lại ở miền Bắc Việt Nam” gần đây mới được dịch sang tiếng Việt, tác giả Emmanuel Poisson đã phân tích và chứng minh các triều đại từ nhà Trần, Lê, cho tới triều Nguyễn đều nhận biết nguy cơ phân tán, cát cứ này và nỗ lực tinh giản bộ máy hành chính một cách liên tục. Các vương triều đều cố gắng duy trì một hệ thống quan lại nhỏ gọn, chỉ trả lương cho quan lại từ các bộ tới cấp huyện mà thôi. Vì lẽ đó, số viên chức cả nước thời Hồng Đức (1470-1497) được Lê Quý Đôn tính toán chỉ có 5.398 người. Thời Minh Mạng (1831), viên chức tất cả các tỉnh phía Bắc cũng chỉ có 1.072 người10. Dù biết rằng mọi so sánh đều có thể khập khiễng, song nếu đối chiếu với quá khứ thời các vương triều xưa, thời nay bộ máy nhân sự bám vào ngân sách đã phình ra quá mức. Năm 2019 sắp tới, tổng biên chế chỉ riêng cho bộ máy công chức nước ta đã là 259.590 người11 (lưu ý: tuy là rất nhiều so với thời xưa, song 25 vạn công chức cũng chiếm số nhỏ trong 11 triệu người đang hưởng lương, phụ cấp từ ngân sách, bao gồm viên chức, cán bộ, nhân viên, người bán chuyên trong hệ thống chính trị từ trung ương xuống thôn xóm, khóm phố đã nêu ở trên). Tỷ lệ chỉ riêng công chức và viên chức trên dân số ước tính ở Việt Nam là 4,8%, đây 10 Emmanuel Poisson, Quan và lại ở Miền Bắc Việt Nam, NXB Trí Thức 2018, tr. 55-56. 11 https://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/chinh-phu-giam-hon-5-500-cong-chuc-nam-2019-3792997.html 12 https://vnexpress.net/tin-tuc/goc-nhin/ban-thao/viet-nam-dong-cong-chuc-vien-chuc-nhat-dong-nam-a-3669338.html 13 huyen/343548.vgp 14 Đại biểu Quốc hội đưa ra ý kiến nghiên cứu sáp nhập các tỉnh nhỏ, ví dụ: https://vov.vn/chinh-tri/quoc-hoi/de-xuat-hop- nhat-de-giam-tu-3-den-4-bo-la-co-co-so-690306.vov là mức cao so với các quốc gia châu Á12. Tóm lại, nếu đã nhìn thấy nguy cơ cát cứ từ dưới lên trên, phân tán ra từ chính trị, hành chính, kinh tế, cho tới pháp lý, thì các chiến lược tập trung quyền lực trở lại về tay chính quyền trung ương cũng nên đa dạng, hiển nhiên nên được làm từ dưới lên và nên tiến hành cùng một lúc trên nhiều bình diện khác nhau (để phân tán các áp lực chống đối). Về mặt hành chính, Đề án sắp xếp lại hành chính cấp xã có thể là bước thử phù hợp13, với hy vọng, sau khi sắp xếp thành công ở cấp xã, tư duy này sẽ lan dần tới cấp huyện, và tiến tới sắp xếp giảm dần số tỉnh ở nước ta14. Để bàn thêm, thu lại quyền lực cho chính quyền trung ương, có một vài cách tiếp cận. Thứ nhất, nếu giữ nguyên thẩm quyền của cấp tỉnh như hiện nay, điều đáng mơ ước là sáp nhập các tỉnh một cách hợp lý, nước Việt Nam trở lại có 38 tỉnh như thời Tổng Bí thư Lê Duẩn, hoặc tốt hơn là chỉ có 27 tỉnh như thời vua Gia Long, với các trấn lớn bao gồm các địa phương có địa thổ nhưỡng, khí hậu, văn hóa giống nhau (ví dụ Trấn Sơn Nam Hạ bao gồm địa giới của nhiều tỉnh ngày nay, từ Hưng Yên, Thái Bình, cho tới Nam Định). Thứ hai, nếu việc sáp nhập tỉnh quá khó, có thể rút dần thẩm quyền cấp tỉnh, sau đó thành lập và trao các quyền đó cho chính quyền cấp vùng, chia nước ta thành các vùng (tựa như ranh giới các quân khu trong Quân đội nhân dân Việt Nam), với những quyền quy hoạch, quản lý kinh tế, bảo vệ tài nguyên, cấp phép đầu tư tương đối rộng rãi, được trao quyền từ trung ương. Các cơ quan tòa án, thanh tra, kiểm toán, thuế vụ, quản lý giáo dục, an sinh, môi trường đều nên NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 20(372) T10/2018 được phân quyền theo vùng lãnh thổ, hơn là cát cứ theo địa giới cấp tỉnh hiện nay. Ví dụ, các tòa án hành chính giám sát các tỉnh, nếu được đặt tại cấp vùng, sẽ độc lập đáng kể với hệ thống quyền lực cấp tỉnh. Khi ấy, cấp tỉnh được thu hẹp thẩm quyền, chỉ thực thi dịch vụ công và tự quản địa phương, các chức năng điều tiết kinh tế sẽ được chuyển cho chính quyền cấp vùng. Việc phân tách dịch vụ công thuần túy theo địa giới hành chính tách ra khỏi các chức năng điều tiết tập trung từ trung ương (đất đai, tài nguyên, quy hoạch, bảo vệ môi trường, thuế, y tế công cộng) hy vọng sẽ đẩy lùi xu thế cát cứ và phân tán hiện nay. Thứ ba, cần kiên trì phân tách công vụ ra khỏi tổ chức chính trị - xã hội và dịch vụ công. Song song với nỗ lực thu hẹp lại cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh, cần phân tách công vụ, công chức ra khỏi các nhà chính trị trung ương và địa phương, các viên chức làm việc theo hợp đồng trong khu vực công, từng bước tách dần các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, xã hội và xã hội nghề nghiệp ra khỏi khu vực công. Đây là một chiến lược đúng, đã và đang từng bước được thực hiện ở nước ta. Về mặt kinh tế, tập trung quyền sở hữu vốn thuộc doanh nghiệp nhà nước về Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng là một giải pháp chống phân tán cát cứ cần phải làm. Tương tự, ở các địa phương, việc sáp nhập các sở, vận hành các trung tâm hành chính - chính trị cũng giúp tập trung dần quyền lực, tránh phân tán, cát cứ nguồn lực ở các Sở. Tóm lại, thu lại quyền lực điều tiết, tập quyền về trung ương, chặn đứng xu thế cát cứ địa phương là một tầm nhìn đúng. Để tìm thêm các giải pháp khả thi về chính trị, trọng tâm của các cuộc thảo luận nên làm rõ các lực cản, tìm cách xây dựng các liên minh ủng hộ cải cách, và lựa chọn các điểm đột phá để hối thúc cải cách một cách khả thi, nhằm thu hẹp đáng kể nền công vụ, phân tách công vụ ra ra khỏi hệ thống chính trị 15 https://fukuyama.stanford.edu/sites/default/files/basic-page/patterns_of_history.pdf theo nghĩa rộng, và dùng nguồn lực công chi trả xứng đáng cho các công chức thực tài trong một nền công vụ đã được tinh gọn, sáp nhập ở số lượng và quy mô tối ưu. 3. Chế độ khoa cử: Có thể học được gì từ quá khứ để xây dựng hệ thống công chức thực tài? Các quốc gia Đông Bắc Á (Nhật, Hàn, Trung Hoa) đều thừa hưởng một nền hành chính tập quyền hiệu quả, với một hệ thống công vụ có quy trình chặt chẽ (quan liêu, theo nghĩa tích cực của chữ này nghĩa là không tùy tiện, mà phải bám sát những gì đã được chỉ định từ trên xuống và một nề nếp làm việc hà khắc, tuân theo kỷ cương), các công chức thực tài, mẫn cán, được tuyển lựa dựa trên các kỳ thi quốc gia (quốc khảo) có tính cạnh tranh cực kỳ cao, mở ra cơ hội bình đẳng với nhiều tầng lớp dân cư, quan chức được rèn luyện để làm quan cai trị qua nhiều thủ tục từ tập sự, tới luân chuyển, được giám sát và đánh giá nghiêm khắc15. Chế độ khoa cử, chí ít liên quan đến ba lĩnh vực: (i) một nền giáo dục dựa trên các tinh thần Nho giáo, được Nhà nước khuyến khích, đốc thúc (đặt quan đốc học ở cấp phủ, ưu đãi Nho sinh), được toàn xã hội đầu tư và tôn trọng; (ii) một hệ thống thi tuyển cạnh tranh bình đẳng, song nghiêm ngặt, từ khảo khóa hàng năm ở các tỉnh, thi hương (thời Gia Long tổ chức toàn quốc thành 06 điểm thi hương lựa chọn tú tài và cử nhân, thi hội (được tổ chức từ năm 1374 dưới thời Trần) tuyển lựa nhân tài trong số các cử nhân, và thi đình với chủ đề thường do nhà vua chọn để tuyển lựa tiến sĩ và phó bảng, những người thực tài cho bộ máy cai trị; (iii) một nền quan chế tinh gọn, quy chuẩn, người làm quan được đào tạo và chuẩn bị năng lực một cách cẩn trọng. Thay vì cách tân, làm mới dựa trên vốn cổ, điều đáng tiếc là chúng ta chỉ nhìn thấy mặt trái của truyền thống nói trên, và tìm mọi cách để chối bỏ di sản quý báu ấy. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 20(372) T10/2018 Ở nước ta, Nho giáo không còn được nghiên cứu và giảng dạy như một hệ tư tưởng giáo dục dạy làm người, dạy làm chính trị, dạy cai trị. Đây là một sai lầm nghiêm trọng, bởi điều ấy tạo ra vết đứt văn hóa, khoét sâu tự ti dân tộc, cổ võ sùng bái tư tưởng phương Tây trong giới tinh hoa và xã hội nước ta. Trong khi quốc khảo vẫn được duy trì ở Trung Hoa, Việt Nam lại phân cấp quản lý cho các địa phương và các ngành trong tuyển dụng, đào tạo, đánh giá công chức. Đáng ra, chúng ta vẫn cần tìm mọi cách tuyển lựa, đào tạo, đánh giá công chức một cách tập trung, thông qua các kỳ quốc khảo minh bạch, có tính cạnh tranh cực kỳ cao16, như đã từng diễn ra hơn 1.000 năm qua trong các triều đại phong kiến. Nếu làm được như thế, vấn nạn con ông cháu cha đã không phổ biến. Việc phân cấp quản lý cho các địa phương, thậm chí cho các cơ quan tự tuyển dụng công chức một cách phân tán, có thể đã là một tính toán sai về chiến lược, làm giảm tính cạnh tranh và minh bạch trong tuyển dụng công chức. Nếu xem công chức là người tham gia bộ máy cai trị, dẫn dắt dân chúng, hành vi của họ mà có sai phạm thì hậu quả rất lớn, thì sau khi tuyển dụng, việc đào tạo công chức phải hết sức liên tục, tỷ mỉ, khắt khe. Đây cũng là điều mà nền quan chế cổ truyền không thiếu kinh nghiệm quý. Việc phi tập trung trong lĩnh vực này dẫn tới tùy tiện, vì vậy, cần phải được tập trung hóa trở lại vào tay chính quyền trung ương. 4. Khuyến khích các hình thức tự quản cộng đồng từ kinh nghiệm tự trị làng xã Đã có nhiều nhà nghiên cứu thảo luận rất chi tiết về vốn cổ tự trị làng xã ở Việt Nam. Không muốn nhắc lại các đặc trưng của tự trị làng xã, chúng tôi chỉ lưu ý rằng, trong nền quan chế cổ truyền ở Việt Nam, làng xã được tự trị, chức dịch phục vụ ở làng xã được chi trả từ các nguồn thu của cộng đồng, và hầu như không được trả lương từ 16 Tại kỳ thi hương năm 1897 mà toàn quyền Paul Doumer chứng kiến ở Nam Định, số lượng đỗ cử nhân chỉ đạt 3%. 17 Paul Doumer, Xứ Đông Dương, Nxb. Thế giới, 2015, tr. 271 ngân sách trung ương. Vì lẽ đó, tự trị làng xã giúp cho bộ máy chính quyền trung ương được gọn nhẹ, giúp cho Nhà nước chỉ tập trung tuyển dụng và chi trả lương bổng cho số lượng công chức hạn chế. Mặt khác, tự trị làng xã cũng như duy trì bản sắc văn hóa, gắn kết xã hội, duy trì sự bền vững của các cộng đồng, góp phần chống trả một cách thành công các nỗ lực Hán hóa lâu dài hàng nghìn năm. Nói thế đủ hiểu rằng, cấu trúc xã hội làng xã đã là một nhân tố quyết định tạo nên tính cách Việt, con người Việt. Để đánh giá về tự trị làng xã và sự hữu dụng của nó trong thời buổi chuyển sang nền cai trị ngày nay, chắc nên trích nhận xét của Toàn quyền Đông Dương (1897-1902), Paul Doumer: “làng xã là một nước cộng hòa nhỏ bé chịu cống nạp hệ thống này thật tiện cho chúng ta, nó đem lại cho tổ chức xã một sức mạnh lớn”17. Thực dân Pháp đã dùng ngay hệ thống cổ truyền này làm trung gian thu thuế, trấn áp và cai trị. Và, thật sự, những thành tựu cai trị trong nhiệm kỳ 5 năm của Paul Doumer đã là minh chứng hùng hồn cho nhận xét trên của ông ta. Đó là chuyện ngày xưa. Nay, vì nhiều lý do, tự trị làng xã đã biến mất. Sau năm 1945, nhất là sau 1953, hợp tác xã kiểu Xô viết và chính quyền cấp xã đã thay thế tự trị làng xã ở nông thôn. Từ vài chục năm gần đây, có một vài chính sách cổ súy cho việc khôi phục hương ước, những mong phục dựng được phần nào tính tự quản, chí ít trong các hoạt động tự quản cộng đồng. Đình làng và sinh hoạt tín ngưỡng có thể phục chế, song quyền lực tự trị của hội đồng tiên chỉ, hội đồng kỳ mục đối với cư dân địa phương, cách thức trao quyền hành pháp thông qua lý trưởng, xã trưởng và bộ máy giúp việc, các thiết chế đại diện cư dân thông qua hàng giáp, hội tư văn vĩnh viễn đã trở thành quá khứ xa xôi. Xét về quyền lực tự cai trị tại đơn vị làng xã, mô hình tự trị làng xã đã thực sự tiêu vong ở nước ta. (Xem tiếp trang 14) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 20(372) T10/2018