Bài giảng Chính sách tài khóa

BÀI GIẢNG 6: CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA ĐỖ THIÊN ANH TUẤN TRƯỜNG CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ QUẢN LÝ ĐẠI HỌC FULBRIGHT VIỆT NAM 1 The actual and prospective size of the budget deficit heightens skepticism about our ability to control the money supply and contain inflation. —Paul Volcker CÂN BẰNG THỊ TRƯỜNG HÀNG HÓA • Tổng cung: ത𝑌 = 𝐹(ഥ𝐾, ത𝐿) • Tổng cầu: 𝑍 = 𝐶 ത𝑌 − ത𝑇 + 𝐼 𝑟 + ҧ𝐺 • Cân bằng thị tường hàng hóa: 𝑍 = ത𝑌 • Lãi suất r sẽ điều chỉnh để cân bằng thị trường. 2 GIAO ĐIỂM KEYNES • Y = Z = C + I + G (đường 45o) • ∆𝑌 = ∆𝐶 + ∆𝐼 + ∆𝐺 • Giả sử I = ҧ𝐼 (ngoại sinh) • ∆𝑌 = 𝑀𝑃𝐶𝑥∆𝑌 + ∆𝐺 • ∆𝑌 = 1 1−𝑀𝑃𝐶 ∆𝐺 3 Chi tiêu, Z Thu nhập, sản lượng, Y Y = Z Z = C + I + G1 MPC 1 45o Z = C + I + G2 ∆𝐺 ∆𝑌 CHI TIÊU CHÍNH PHỦ VÀ HIỆU ỨNG SỐ NHÂN Hiệu ứng số nhân khi chính phủ tăng chi tiêu Từ khoản gia tăng chi tiêu ban đầu của chính phủ làm cho tổng chi tiêu và GDP thực của nền kinh tế tăng lên sau một giai đoạn do hiệu ứng số nhân. Mức chi tiêu mới và phần GDP thực tăng lên trong mỗi thời kỳ được thể hiện trong ô xanh, và mức chi tiêu từ kỳ trước được thể hiện trong ô màu cam. Tổng diện tích ô màu cam và màu xanh thể hiện phần tăng tích lũy chi tiêu và GDP thực. Tính chung, GDP thực cân bằng sẽ tăng lên $200 từ một sự gia tăng chi tiêu $100 của chính phủ ban đầu. Source: Hubbard and O’Brien, 2010) SỐ NHÂN CHI TIÊU • 𝑌 = 𝑐0 +𝑀𝑃𝐶 𝑌 − 𝑇 + 𝐼 + 𝐺 => 𝑌 −𝑀𝑃𝐶𝑥𝑌 = 𝑐0 −𝑀𝑃𝐶 × 𝑇 + 𝐼 + 𝐺 => 𝑌 1 −𝑀𝑃𝐶 = 𝑐0 −𝑀𝑃𝐶 × 𝑇 + 𝐼 + 𝐺 𝑌 = 1 1 −𝑀𝑃𝐶 𝑐0 −𝑀𝑃𝐶 × 𝑇 + 𝐼 + 𝐺 • Nếu I và G cho trước ∆𝑌 = −𝑀𝑃𝐶 1 −𝑀𝑃𝐶 ∆𝑇 • Nếu chỉ có I cho trước ∆𝑌 = −𝑀𝑃𝐶 1 −𝑀𝑃𝐶 ∆𝑇 + 1 1 −𝑀𝑃𝐶 ∆𝐺 • Nếu ∆𝐺 = ∆𝑇 ∆𝑌 = ∆𝑇 = ∆𝐺 5 TẠI SAO SỐ NHÂN LẠI LỚN HƠN 1? • Ban đầu, việc tăng G làm Y tăng một lượng tương ứng: Y = G. • Nhưng khi Y  C  sau đó Y  sau đó C  sau đó Y • Cuối cùng làm cho thu nhập tăng nhiều hơn so với mức tăng G ban đầu. • Số nhân có nhỏ hơn 1 không? ĐỘ LỚN CỦA SỐ NHÂN TÀI KHÓA • Số nhân chi tiêu thường nằm trong khoảng từ 0.4 đến 1.5, tùy vào các phương pháp ước lượng khác nhau (Alesina 2012) • Arin, Koray, và Spagnolo (2012): • Số nhân chi tiêu bằng 2.907 trong thời kỳ tăng trưởng thấp, 0.131 trong thời kỳ tăng trưởng cao (1949-2006) • Số nhân thuế từ -0.194 đến -0.663 tương ứng với hai thời kỳ tăng trưởng thấp và tăng trưởng cao • Ramey (2011): Số nhân chi tiêu từ 0.6-1.2 • Romer và Romer (2010): Số nhân thuế 3.0 • Còn nhiều kết quả khác và tranh luận 7 NHỮNG HẠN CHẾ CỦA CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA? • Tăng chi tiêu chính phủ có giúp tăng sản lượng? • Vấn đề chèn lấn khu vực tư (Crowding out) • Vấn đề hiệu quả đầu tư (ICOR) • Độ trễ chính sách: độ trễ trong và độ trễ ngoài 8 CHÍNH SÁCH VÀ CÔNG CỤ TÀI KHOÁ • Chính sách tài khóa: Thay đổi chính sách thuế và chi tiêu chính phủ nhằm đạt được các mục tiêu của nền kinh tế vĩ mô • Cần nhận dạng đúng các hành động/can thiệp tài khóa • Công cụ của chính sách tài khóa • Công cụ thuế (Thuế trực thu sv. Thuế gián thu) • Công cụ chi tiêu (Chi thường xuyên sv. Chi đầu tư phát triển) • Tài trợ thâm hụt (Vấn đề nợ công) • Các khuynh hướng của chính sách tài khóa: • Chính sách tài khóa trung lập (Neutral fiscal policy) • Chính sách tài khóa mở rộng (Expansionary fiscal policy) • Chính sách tài khóa thu hẹp (Contractionary fiscal policy) 9 THẶNG DƯ VÀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH • Nếu T > G, thặng dư ngân sách = (T – G ) • Nếu T < G, thâm hụt ngân sách = (G – T ) • Nếu T = G , cân bằng ngân sách • Cân bằng thực sv. Cân bằng điều chỉnh chu kỳ kinh tế • Có nên theo đuổi mục tiêu ngân sách cân bằng? • Chính phủ tài trợ thâm hụt ngân sách bằng cách: • phát hành tín phiếu, trái phiếu • in tiền • bán tài sản quốc gia TÁC ĐỘNG CỦA TÀI TRỢ THÂM HỤT • Phát tín hiệu về một tương lai tươi sáng • Gia tăng sản lượng (thiểu dụng) • Kích thích sự trỗi dậy của lạm phát (toàn dụng) • Tác động chèn lấn (Crowding out effect) • “Tương đương Ricardo” (Ricardian equivalence) • Kích nhập khẩu và phản ứng vô hiệu của nền kinh tế mở • Phản ứng vô hiệu từ NHTW 11 TÁC ĐỘNG CHÈN LẤN (CROWDING OUT EFFECT) 12 Tăng thâm hụt ngân sách Làm tăng lãi suất thực Dòng vốn vào từ bên ngoài Giảm đầu tư khu vực tư nhân Lên giá đồng nội tệ Giảm xuất khẩu ròng CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA TỰ ĐỘNG VÀ TÙY NGHI • Chính sách bình ổn tự động: chính sách thuế và chi tiêu sẽ phụ thuộc vào sự biến động của chu kỳ kinh tế • Chính sách tài khóa tùy nghi: Chính phủ sẽ tùy nghi hành động nhằm thay đổi các chính sách thuế và chi tiêu mà không phụ thuộc vào chu kỳ kinh tế • Nên tùy nghi hay bình ổn tự động? 13 CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA THUẬN VÀ NGHỊCH CHU KỲ • Chính sách tài khóa thuận chu kỳ (Pro-Cyclical): Chính phủ sẽ mở rộng tài khóa trong thời kỳ tăng trưởng và ngược lại, thắt lưng buộc bụng trong thời kỳ suy giảm kinh tế. • Chính sách tài khóa nghịch chu kỳ (Counter-Cyclical): Chính phủ sẽ mở rộng tài khóa trong thời kỳ kinh tế suy giảm và ngược lại, thu hẹp tài khóa trong thời kỳ tăng trưởng nóng. • Nên “Té nước theo mưa” hay “Leo ngược dốc”? 14 CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA THUẬN VÀ NGHỊCH CHU KỲ NHƯ THẾ NÀO? 15 NGHỊCH CHU KỲ THUẬN CHU KỲ “Good time” Kinh tế tăng trưởng (Y cao) Giảm G, Tăng T (Thu hẹp) “Bad time” Kinh tế suy giảm (Y thấp) Tăng G, Giảm T (Mở rộng) “Good time” Kinh tế tăng trưởng (Y cao) Tăng G, Giảm T (Mở rộng) “Bad time” Kinh tế suy giảm (Y thấp) Giảm G, Tăng T (Thu hẹp)Rẽ lối nào? LỜI KHUYÊN CỦA KEYNES? • Keynes ủng hộ chính sách nghịch chu kỳ: • Kích thích tài khóa khi kinh tế suy thoái và thất nghiệp tăng để chống lại sự xấu hơn của nền kinh tế. • Thắt chặt tài khóa trong thời kỳ bùng nổ để ngăn nền kinh tế quá nóng. The boom, not the slump, is the right time for austerity at the Treasury.” (1937) 16 LỜI KHUYÊN CỦA KEYNES KHÔNG THÍCH HỢP? • Lời khuyên của Keynes khó áp dụng đúng lúc • Ví dụ, vào thời điểm gói kích thích kinh tế được thông qua, suy thoái đã qua đi (vấn đề độ trễ chính sách) • Vấn đề chính trị hay câu chuyện “đạo đức”? • Kinh tế suy thoái lại còn “vung tay quá trán’’? • Kinh tế tăng trưởng là tốt sao phải kìm hãm? • Lời “xúi giục” của IMF • Muốn được giải cứu phải thắt lưng buộc bụng 17 BỐI CẢNH TÀI KHÓA Ở CÁC NỀN KINH TẾ MỚI NỔI 18 NỢ CÔNG, NỢ TƯ NHÂN VÀ NỢ NƯỚC NGOÀI 19 PHÁT HÀNH TRÁI PHIẾU NGOẠI TỆ Ở CÁC NỀN KINH TẾ MỚI NỔI 20 CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở CÁC NƯỚC THẾ NÀO? 21 22 NGÀY CÀNG NHIỀU NƯỚC CHUYỂN SANG CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA NGHỊCH CHU KỲ 1960 - 1999 2000 - 2009 23 VIỆT NAM THÌ THẾ NÀO? 24 Nguồn: Kaminsky, Reinhart & Vegh (2004), dữ liệu thời kỳ 1960-2003 (chú dẫn: DTAT) Thuận chu kỳ Nghịch chu kỳ TẠI SAO CÁC NƯỚC MỚI NỔI THƯỜNG THEO ĐUỔI CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA THUẬN CHU KỲ? • Theo Frankel, Vegh, and Vuletin (2013): • Khả năng tiếp cận thị trường vốn quốc tế bị hạn chế. • Động cơ chính trị cùng với chất lượng thể chế yếu có khuynh hướng khuyến khích chi tiêu quá mức trong thời kỳ thuận lợi. 25 26 27 TẠI SAO CÁC LÃNH ĐẠO THẤT BẠI TRONG VIỆC TẬN DỤNG CƠ HỘI CỦA THỜI KỲ BÙNG PHÁT ĐỂ CỦNG CỐ NĂNG LỰC TÀI KHÓA? • Khi trời nắng, người ta thường thấy không quá cần thiết để vá “lỗ thủng trên mái nhà”. • Chỉ khi trời mưa bão, người ta mới thấy lỗ thủng đó tai hại thế nào nhưng thường là quá muộn. • Các dự báo chính thức thường tỏ ra lạc quan trong thời kỳ bùng nổ, đó là lý do dẫn đến thiếu các hành động sớm và cần thiết. • Các nhà làm chính sách thường hay nhanh quên lỗi lầm của quá khứ, hoặc đơn giản là họ đang áp dụng chính sách “con đà điểu”. 28 MỘT SỐ QUY TẮC TÀI KHÓA • Liên minh châu Âu (EU): Hiệp ước Maastricht (1992) • Thâm hụt ngân sách ≤ 3% GDP • Nợ công ≤ 60% GDP • Hoa Kỳ: Gramm-Rudman-Hollings (1985, 1987) • Luật về kiểm soát thâm hụt khẩn cấp và ngân sách cân bằng đặt lộ trình cân bằng ngân sách vào năm 1991, sau đó điều chỉnh đến 1993 (hiện nay đã thay đổi nhiều) • Úc: Chiến lược thoát thâm hụt, chuyển sang thặng dư • Kiểm soát tăng trưởng chi tiêu thực 2% một năm khi nền kinh tế phục hồi trên xu hướng • Khi ngân sách đã thặng dư và nền kinh tế vẫn tiếp tục tăng trưởng trên xu hướng, chính phủ vẫn tiếp chính sách hạn chế chi tiêu 2% một năm cho đến khi thặng dư ngân sách đạt tối thiểu 1% GDP. • Singapore: Ngân sách phải duy trì cân bằng suốt nhiệm kỳ Chính phủ • Indonesia: • Nợ của cả chính quyền trung ương và địa phương không vượt quá 60% GDP • Thâm hụt ngân sách hợp nhất không quá 3% GDP • Chi-lê: Quy tắc cán cân cơ cấu cân bằng, tức là chi tiêu chính phủ được dự toán phù hợp với doanh thu thuế theo cơ cấu – nghĩa là doanh thu đạt được tại mức sản lượng tiềm năng và giá kim loại đồng bằng mức giá dài hạn. • 2001-07: 1% GDP • 2008: 0,5% GDP • 2009: 0% • 2010-14: mục tiêu thâm hụt cơ cấu về 1% GDP vào năm 2014 29 QUY TẮC TÀI KHÓA CỦA VIỆT NAM • Trần nợ công: 65% GDP (tranh cãi!) • Thâm hụt ngân sách tùy từng năm do QH quyết định • Overall Deficit vs Primary deficit • Địa phương cũng đã cho phép có thâm hụt ngân sách (QH quyết định) • Lập kế hoạch ngân sách trung hạn 30 QUAN HỆ GIỮA CHI TIÊU NGÂN SÁCH VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ 31 QUY MÔ GÓI KÍCH THÍCH KINH TẾ 2009 CỦA VIỆT NAM CƠ CẤU GÓI KÍCH THÍCH KINH TẾ (TỈ VND) Hỗ trợ 4% lãi suất, 17000 Tạm hoãn thu hồi vốn ứng trước năm 2009, 3400 Các khoản vốn ứng trước, 37200 Chuyển vốn đầu tư 2008 sang 2009, 30200 Phát hành bổ sung trái phiếu chính phủ 2009, 20000 Thực hiện chính sách miễn, giảm thuế, 28000 Các khoản kích cầu khác, 7200 Bảo lãnh tín dụng cho SMEs, 17000 SO SÁNH GÓI KÍCH THÍCH KINH TẾ CỦA VIỆT NAM VỚI CÁC NƯỚC 0.00% 2.00% 4.00% 6.00% 8.00% 10.00% Việt Nam Hoa Kỳ Trung Quốc Nhật Bản Châu Á khác Thái Lan Malaysia Khu vực Euro 32 Nguồn: Đỗ Thiên Anh Tuấn (2014) Nguồn: The Economist và tổng hợp từ một số nguồn khác MỘT SỐ TRỤC TRẶC TRONG ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA CỦA VIỆT NAM • Thâm hụt ngân sách thường xuyên và ở mức cao • Dư địa/ không gian tài khóa hạn hẹp • Chính sách tài khóa thường thuận chu kỳ • Hiệu quả đầu tư công thấp (ICOR khu vực kinh tế nhà nước cao) • Ràng buộc ngân sách mềm (soft budget constraints) • Kế hoạch ngân sách trung hạn và tính linh hoạt của chính sách tài khóa kém • Độ trễ chính sách thường lớn • Minh bạch và trách nhiệm giải trình hạn chế • Vai trò của chính sách tài khóa rất quan trọng trong điều kiện cơ chế tỷ giá kém linh hoạt • Phối hợp với chính sách tiền tệ hạn chế 33 APPENDIX: THE GOVERNMENT BUDGET CONSTRAINT: DEFICITS, DEBT, SPENDING, AND TAXES Deficit = rBt-1 + Gt – Tt Bt – Bt-1 = deficit Bt – Bt-1 = rBt-1 + (Gt – Tt)  Bt = (1 + r)Bt-1 + (Gt – Tt) (1) All variables are in real terms: • Bt - 1 is government debt at the end of year t - 1, or, equivalently, at the beginning of year t; r is the real interest rate, which we shall assume to be constant here. Thus, • rBt - 1 equals the real interest payments on the government debt in year t. • Gt is government spending on goods and services during year t. • Tt is taxes minus transfers during year t. • Gt – Tt is called the primary balance 34 THE EVOLUTION OF THE DEBT-TO-GDP RATIO • Divide both sides of equation (1) by real output, Yt , to get: 𝐵𝑡 𝑌𝑡 = 1 + 𝑟 𝐵𝑡−1 𝑌𝑡 + 𝐺𝑡 − 𝑇𝑡 𝑌𝑡 𝐵𝑡 𝑌𝑡 = 1 + 𝑟 𝑌𝑡−1 𝑌𝑡 𝐵𝑡−1 𝑌𝑡−1 + 𝐺𝑡−𝑇𝑡 𝑌𝑡 𝑌𝑡−1 𝑌𝑡 can be written as 1 1+𝑔 • Then use the approximation (1 + r)/(1 + g) = 1 + r – g • Using these two assumptions, rewrite the preceding equation as 𝐵𝑡 𝑌𝑡 = 1 + 𝑟 − 𝑔 𝐵𝑡−1 𝑌𝑡−1 + 𝐺𝑡 − 𝑇𝑡 𝑌𝑡 • Finally, reorganize to get (2): 𝐵𝑡 𝑌𝑡 − 𝐵𝑡−1 𝑌𝑡−1 = 𝑟 − 𝑔 𝐵𝑡−1 𝑌𝑡−1 + 𝐺𝑡 − 𝑇𝑡 𝑌𝑡 35