Bàn về quyền hành pháp trong hiến pháp năm 2013

BÀN VỀ QUYỀN HÀNH PHÁP TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013 NGUYỄN VĂN CƯƠNG* 16 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 12 (268) T6/2014 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT ới sự ban hành Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến nước ta, trong bản hiến văn có một quy định quan trọng tại Điều 94 “Chính phủ... là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất... thực hiện... quyền hành pháp”1. Nhìn lại lịch sử lập hiến nước ta, khái niệm “quyền hành pháp” được chính thức xuất hiện trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp vào năm 2001. Khi đó, nếu như Điều 2 của Hiến pháp năm 1992 chỉ nói “Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức” thì trong lần sửa đổi đó, Điều 2 đã được sửa đổi, bổ sung rất quan trọng, đã trở thành “Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp“. Nhìn kỹ việc sửa đổi, bổ sung này thôi, chúng ta cũng có thể thấy rằng, sự bổ sung cụm từ “nhà nước pháp quyền” và việc định danh rõ ba loại quyền lực nhà nước, trong đó có “quyền hành pháp” không phải là một điều ngẫu nhiên. Sự định danh rõ ba loại quyền lực nhà nước, trong đó có quyền hành pháp, gắn với việc xây dựng nhà nước pháp quyền đã mở đường cho những sửa đổi, bổ sung quan niệm của chúng ta về quyền lực nhà nước và về các đặc trưng của nhà nước pháp quyền. Trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp vừa qua, quy định tại Điều 2 của Hiến pháp năm 2013 đã tiến thêm một bước khi khẳng định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Cùng bước tiến đó là việc lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, Hiến pháp đã minh định “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” (Điều 94). Những thay đổi đó có những hàm ý gì? Thực chất, “quyền hành pháp” là gì? Đây là * TS. Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp. 1 Quy định đầy đủ của Điều 94 cụ thể như sau: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.” V 17NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 12 (268) T6/2014 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT những điều các nhà nghiên cứu và các cơ quan có thẩm quyền cần tiếp tục giải mã khi chúng ta thực tâm muốn thực thi các quy định mới trong Hiến pháp năm 2013. So sánh với các nội dung trong Văn kiện của Đảng thời kỳ Đổi mới, có thể thấy một độ trễ về mặt thời gian về thời điểm xuất hiện thuật ngữ “quyền hành pháp” trong Hiến pháp và trong văn kiện. Thuật ngữ “quyền hành pháp” đã xuất hiện từ Cương lĩnh năm 1991 của Đảng. Cụ thể, Cương lĩnh năm 1991 nêu rõ “tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương. Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, với sự phân công rành mạch ba quyền đó”. Điều này cũng khá tương tự với trường hợp thời điểm xuất hiện thuật ngữ “nhà nước pháp quyền XHCN” trong văn kiện của Đảng với thời điểm thuật ngữ này chính thức được sử dụng trong Hiến pháp. Tuy nhiên, độ trễ như thế cũng hoàn toàn phù hợp với logic chính trị và logic lập hiến, khi chúng ta thường quan niệm Hiến pháp và pháp luật là sự thể chế hóa đường lối của Đảng. So sánh với thời điểm thuật ngữ “quyền lập pháp” được sử dụng trong Hiến pháp, thời điểm thuật ngữ “quyền hành pháp” được sử dụng trong Hiến pháp rõ ràng có độ trễ hơn nhiều. Cụ thể, thuật ngữ “quyền lập pháp” được chính thức sử dụng từ Hiến pháp năm 1959 nhưng phải đến năm 2001 thuật ngữ “quyền hành pháp” và “quyền tư pháp” mới xuất hiện trong Hiến pháp và phải tới năm 2013, cơ quan nào được phân công thực hiện mỗi quyền năng này mới chính thức được hiến định. Lý giải cho hiện tượng này chắc chắn không hề đơn giản và cần một nghiên cứu công phu. 1. Quyền hành pháp trong quan niệm của Montesquieu Khi tìm hiểu ba loại quyền lực nhà nước là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, chúng tôi xin quay trở lại với định nghĩa gốc của ba thuật ngữ này trong tác phẩm kinh điển “Tinh thần pháp luật” của Montesquieu2. Trong tác phẩm bất hủ này, cha đẻ của thuyết tam quyền phân lập đã giải thích như sau: “Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự. Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và sửa đổi hay hủy bỏ luật này. Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược. Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân. Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia”3. Như vậy, trong quan niệm nguyên thủy của Montesquieu, quyền hành pháp chính là quyền “quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược”. Nói cách khác, đây chính là phần quyền còn lại của nhà nước sau khi đã trừ đi phần quyền lập pháp và quyền tư pháp, mà trọng tâm là quyền thực hiện các biện pháp đối nội và đối ngoại trong khuôn khổ các đạo luật quốc gia hay chính là quyền thi hành luật, hoặc như cách nói của GS. Nguyễn Đăng Dung là “quyền cai trị theo luật”4. 2 Tất nhiên, như nhiều nhà nghiên cứu chỉ ra, thực ra, việc phân chia công việc nhà nước thành ba loại việc: lập pháp, hành pháp và tư pháp (xét xử) đã được Aristotle thực hiện trước Montesquieu hàng ngàn năm. Xem: GS,TS. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Hà Nội, Nxb. Chính trị quốc gia, 2012) tr. 54. 3 Montesquieu, Bàn về tinh thần pháp luật, bản dịch của Hoàng Thanh Đạm, (Hà Nội, Nxb Lý luận chính trị, 2006) tr. 105-106. 4 GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất” < lieu/quyen-hanh-phap-va-quyen-hanh-chinh-nha-nuoc-cao-nhat-39185/> NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Vậy là, quyền hành pháp chính là phần quyền lực nhà nước còn lại sau khi đã loại trừ đi công việc lập pháp và công việc tư pháp. Với cách nhìn nhận như thế, thật không quá lời khi các nhà khoa học chính trị thường cho rằng “khi cai trị, có thể thiếu bộ máy lập pháp và tư pháp nhưng không thể thiếu bộ máy hành pháp”5. Tất nhiên, trong một xã hội dân chủ, khi mà nhà nước được sinh ra là để phục vụ nhân dân chứ không phải là cai trị nhân dân, thì chắc chẳng ai muốn một chính quyền thiếu đi bộ máy lập pháp và bộ máy tư pháp theo đúng nghĩa của những từ này. Quan điểm về quyền hành pháp của Montesquieu được thể hiện rất rõ trong việc thiết kế cơ cấu quyền lực nhà nước trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Cụ thể, theo Từ điển luật học nổi tiếng Black’s Law Dictionary “quyền hành pháp” (executive power) là “quyền bảo đảm các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ. Theo luật liên bang, quyền này được trao cho Tổng thống, còn ở các bang, quyền này được trao cho các Thống đốc. Các nội dung cụ thể của quyền hành pháp của Tổng thống được quy định trong mục 2 Điều 2 Hiến pháp Hoa Kỳ”6. Quyền ấy được phân biệt với “quyền lập pháp” (legislative power) được hiểu là “quyền làm và sửa đổi các đạo luật Theo luật liên bang, quyền này được trao cho Quốc hội, gồm Hạ viện và Thượng viện. Cơ quan lập pháp có thể ủy một phần thẩm quyền lập pháp của mình cho các cơ quan thuộc ngành hành pháp dưới dạng thẩm quyền lập quy và thẩm quyền ban hành các quy định điều tiết, tuy nhiên không được ủy quyền lập pháp cho ngành tư pháp”7. Trong bách khoa thư về quyền lực (Encyclopedia of Power) do Keith Dowding (giáo sư Đại học quốc gia Úc) chủ biên (xuất bản năm 2011), các tác giả có định nghĩa rằng “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy”8. 2. Các quan niệm về quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) biên soạn năm 2006 có giải nghĩa về quyền hành pháp theo hướng đồng nhất quyền hành pháp với quyền hành chính. Cụ thể, quyền hành pháp theo Từ điển này chính là “quyền quản lý hành chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia”9. GS,TS. Nguyễn Đăng Dung cho rằng, trong nguyên nghĩa quyền hành pháp chỉ đơn thuần là quyền thực thi các đạo luật một cách thụ động. Tuy nhiên, qua thời gian, quan niệm như vậy không còn đúng nữa. Ngày nay, quyền hành pháp chính là “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia”10. Trong đó, hoạch định chính sách được hiểu là vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia cùng các phương tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó (thể hiện rõ nét nhất ở quyền trình dự án luật của Chính phủ). Điều hành chính sách là vận dụng những phương tiện cần thiết để thực hiện những mục tiêu đã vạch ra, thể hiện ở những quyền năng cụ thể như: tổ chức nhân sự, điều hành trực tiếp và hoạt động lập quy, 5 Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative Introduction, 6th ed (New York: Palgrave Macmillan, 2010) at 319. 6 Bryan A. Garner (ed.), Black’s Law Dictionary, 9th ed. (St. Paul, MN: Thomson Reuteurs, 2009) at 657. 7 Bryan A. Garner (ed.), Black’s Law Dictionary, 9th ed. (St. Paul, MN: Thomson Reuteurs, 2009) at 983. 8 Andre Kaiser, “Executive Power” in Keith Dowding (ed.), Encyclopedia of Power (London: Sage, 2011) at 228 (nguyên văn: “the executive power is the authority to enforce laws and to ensure that they are implemented as intended”). 9 Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp), Từ điển luật học (Hà Nội: Nxb Từ điển bách khoa, 2006) tr. 651. 10 GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất” < lieu/quyen-hanh-phap-va-quyen-hanh-chinh-nha-nuoc-cao-nhat-39185/> Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP18 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT kiểm tra, xử lý, bảo đảm sự tuân thủ chính sách (thông qua hoạt động xử lý hoặc đề nghị xử lý vi phạm pháp luật). Điều đó được thể hiện rõ trong quy định về thẩm quyền của Chính phủ (hoặc Thủ tướng Chính phủ) trong các Hiến pháp hiện đại như Hiến pháp Pháp (Điều 20), Hiến pháp Đức (Điều 64), Hiến pháp Ý (Điều 95), và Hiến pháp Hà Lan (Điều 146)11. Như vậy, trong quan niệm của GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, những cấu phần cơ bản của quyền hành pháp phải kể đến là: quyền trình dự án luật, quyền lập quy và quyền truy tố, xử lý các vi phạm pháp luật. Ngoài ra, hành pháp cần được phân biệt với “hành chính” vì “hành chính” là thuật ngữ được dùng để chỉ “hoạt động chấp hành chính sách của các công chức”12. GS,TS. Thái Vĩnh Thắng, trong một chuyên khảo xuất bản năm 2011 cho rằng, “hành pháp” và “hành chính công” (public administration) là một. Tuy nhiên, hành pháp không chỉ đơn thuần là chức năng tổ chức thực hiện pháp luật13. Hành pháp gồm các hoạt động cơ bản sau: (1) Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ về đối nội và đối ngoại phù hợp với quy định của Hiến pháp và các luật; (2) Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật; (3) Xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương nhằm điều hòa các mối quan hệ xã hội trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nhằm đảm bảo một trật tự an toàn chung cho mọi công dân trong xã hội; (4) Tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; (5) Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức kiểm toán tất cả các cơ quan, tổ chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước”14. GS. Phạm Hồng Thái cho rằng, “quyền hành pháp” chính là “quyền điều hành đất nước” một cách liên tục, không ngưng trệ, đồng thời nhấn mạnh rằng “hành pháp mạnh” là hành pháp “biết quản lý, biết dẫn dắt các quá trình xã hội phát triển phù hợp với các quy luật của tự nhiên và xã hội tất yếu dẫn đất nước tới phát triển, phồn vinh” và ngược lại. “Sự ngưng trệ của quyền lực hành pháp sẽ làm ảnh hưởng, thậm chí dẫn đến sự ngưng trệ của toàn bộ hệ thống quyền lực nhà nước”15. GS,TS. Phạm Hồng Thái cũng cho rằng, ở Việt Nam hiện nay, “quyền hành pháp được phân công tới các cơ quan nhà nước ở địa phương, tới cộng đồng lãnh thổ. Như vậy, quyền hành pháp ở Việt Nam được thực hiện bởi toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương và cả các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - HĐND các cấp”16. Về quyền hành chính, GS,TS. Phạm Hồng Thái cho rằng đây là “quyền điều hành, tổ chức đưa các chính sách và pháp luật vào đời sống xã hội bằng các hoạt động mang tính tổ chức - pháp lý... Quyền 11 Theo GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, Điều 20 Hiến pháp của Pháp quy định “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách quốc gia”. Điều 64 Hiến pháp Đức quy định “Thủ tướng liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó”. Điều 95 Hiến pháp Ý quy định “Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung của chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của chính phủ.” 12 Theo GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, Điều 20 Hiến pháp của Pháp quy định “Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách quốc gia”. Điều 64 Hiến pháp Đức quy định “Thủ tướng liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó”. Điều 95 Hiến pháp Ý quy định “Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung của chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của chính phủ.” 13 PGS,TS. Thái Vĩnh Thắng, Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước (Hà Nội: Nxb Tư pháp, 2011) tr. 96-97. 14 PGS,TS. Thái Vĩnh Thắng, Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước Sđd. tr. 97. 15 GS,TS. Phạm Hồng Thái, “Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính” < document_library/get_file?uuid=bd11d784-87c7-4423-845c-6cb502566e36&groupId=13025> 16 GS,TS. Phạm Hồng Thái, “Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính”.Tlđd. Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP 19 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT lực hành chính là quyền lực trong hành động để thực hiện quyền hành pháp thông qua việc ban hành các quyết định hành chính... tính đặc thù của quyền lực hành chính: tính thứ bậc; tính hệ thống; tính liên tục”17. GS,TS. Trần Ngọc Đường cho rằng “Chính phủ không phải chỉ có chấp hành (hành chính) mà trước hết là hành pháp, tức là chủ thể chủ động, sáng tạo trong việc xây dựng và thực thi chính sách quốc gia. Trong mối quan hệ với Quốc hội, Chính phủ là người xây dựng chính sách, pháp luật, Quốc hội là người kiểm tra, giám sát các chính sách, pháp luật đã được thông qua Chính phủ mạnh là Chính phủ phải không ngừng nâng cao năng lực xây dựng chính sách, pháp luật; chủ động trong việc đề xuất, chỉ đạo việc soạn thảo, thẩm định chính sách”18. TS. Trần Anh Tuấn19 cho rằng, “quyền hành pháp” là “quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách”. Quyền này bao gồm: đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua, để rồi theo nhiệm vụ, quyền hạn của mình, chính phủ lại thực thi chính sách, pháp luật, truy tố tội phạm và đưa các hành vi vi phạm pháp luật (công tố) để tòa án xét xử. Hành chính là một phương diện của hành pháp. Nếu hành pháp là hoạch định, đề xuất chính sách và định hướng vĩ mô thì hành chính là triển khai thực hiện chính sách đó (vi mô)20. Qua việc khảo cứu một số quan niệm về quyền hành pháp cả ở trong và ngoài nước kể trên, có thể thấy, các quan niệm này có khá nhiều điểm tương đồng với nhau. Dường như có sự đồng thuận khá cao giữa các nhà nghiên cứu ở Việt Nam khi cho rằng, quyền hành pháp tuy về nguyên nghĩa là chấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật nhưng không đơn thuần chỉ là sự chấp hành các đạo luật một cách thụ động. Quyền hành pháp ngày nay không chỉ là công việc điều hành chính sách quốc gia mà còn phải thực hiện công việc hoạch định chính sách quốc gia (để cơ quan lập pháp phê chuẩn chính sách một cách chính thức). Có lẽ phù hợp với logic ấy mà trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp vừa qua, trong thẩm quyền của Chính phủ không chỉ có việc “tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” như trước đây mà còn được bổ sung nội dung “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này” cùng với thẩm quyền “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội” (Điều 96 Hiến pháp năm 2013). Phù hợp với những bổ sung kể trên, thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ (Điều 98 Hiến pháp năm 2013) cũng được bổ sung nội dung “lãnh đạo việc xây dựng chính sách”. Ngoài ra, có thể chia sẻ quan điểm rằng, hoạt động hành chính chỉ là một mặt biểu hiện của việc thực thi quyền hành pháp. Quyền trình dự án luật, trình các chương trình phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, quyền ban hành văn bản pháp quy và quyền xử lý hoặc đề nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật đều thuộc phạm vi quyền hành pháp. Chủ thể quan trọng nhất thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ (Thủ tướng và các thành viên Chính phủ), tuy nhiên, thực hiện các công việc cụ thể thuộc nội hàm của “hành pháp” sẽ không chỉ do Chính phủ làm mà còn bao gồm các cơ quan cấp dưới của Chính phủ. 17 GS.TS. Phạm Hồng Thái, “Sự liên tục của hành pháp và quyền lực hành chính” Tlđd. 18 GS.TS. Trần Ngọc Đường, Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Hà Nội: Nxb Chính trị quốc gia, 2012) tr. 260-261. 19 TS. Trần Anh Tuấn “Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà nước” < Chinh-phu-trong-thuc-hien.aspx> 20 TS. Trần Anh Tuấn, tlđd Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP20 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3. Gợi mở thêm từ góc nhìn so sánh Ngày nay, trong khoa chính trị học ở các nước phát triển, khi nói tới lĩnh vực quyền hành pháp, người ta thường phân tách thành hai tiểu lĩnh vực: “hành pháp chính trị” (po- litical executive) và phần bộ máy hành chính thư lại (bureaucracy). Phần “hành pháp chính trị” chuyên lo vấn đề hoạch định chính sách (policy-making), trong khi đó, phần bộ máy hành chính quan liêu (hoặc bộ máy thư lại) chủ yếu chỉ lo công việc thừa hành (thực thi) chính sách. Phần hành pháp chính trị được xem là “bộ phận cốt lõi của chính phủ/chính quyền, bao gồm những nhà lãnh đạo chính trị giữ những cương vị cao nhất của bộ máy quản trị hành chính công - tức là Tổng thống cùng các bộ trưởng hoặc các Thủ tướng và nội các. Đây là lực lượng mang tính động lực của bộ máy chính quyền, lo chuyện xác định thứ tự ưu tiên các vấn đề cần được giải quyết, giải quyết các cuộc khủng hoảng, ra quyết định và giám sát việc thực hiện”21. Đây chính là những người đứng đầu của một chính phủ, có trách nhiệm điều hành công việc quốc gia, giám sát việc thực thi các chính sách và huy động sự ủng hộ của người dân đối với các mục tiêu của mình và thực hiện việc lãnh đạo quốc gia để giải quyết các cuộc khủng hoảng”22. Bộ phận hoạch định chính sách là các quan chức chính trị, nắm quyền đều thông qua cơ chế chính trị (bầu cử là chủ yếu), trong khi các quan chức thừa hành lên nắm quyền là thông qua cơ chế bổ nhiệm. Trong khi bộ phận hành pháp chính trị gắn chặt với đảng cầm quyền (và do đảng cầm quyền hoặc liên minh đảng cầm quyền nắm giữ), thì bộ phận bộ máy hành chính thư lại (hay còn gọi là hành pháp mang tính kỹ thuật) luôn là bộ máy mang tính thứ bậc, được tổ chức một cách chặt chẽ theo các tiêu chuẩn chuyên môn, thường có sự trung tính về chính trị tương đối cao, và thể hiện tính chuyên nghiệp trong công việc hàng ngày. Như vậy, với việc ghi nhận rõ hơn các nội dung thuộc về quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 2013, quan niệm của chúng ta về quyền hành pháp đã ngày càng tiệm cận với các quan niệm trong chính trị học hiện đại ở các nước phát triển. Tất nhiên, với những bước phát triển mới về mặt quan niệm và nhận thức như vậy, có ba vấn đề mới được đặt ra mà chúng ta sẽ phải giải quyết: Thứ nhất, khi đã coi Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp với sự nhấn mạnh vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, thì tới đây, công việc này có chỉ đơn thuần là việc chuẩn bị và trình các dự án luật và một số dự án chính sách khác như lâu nay chúng ta thường hiểu? Giải quyết vấn đề này có lẽ cũng cần phải hết sức lưu ý tới thực tế về vai trò hoạch định chính sách của các cơ quan của Đảng, bởi ở nước ta: “Đường lối, quan điểm của Đảng là linh hồn, là sợi chỉ đỏ xuyên suốt của pháp luật Đường lối, chính sách của Đảng là nội dung, cơ sở chính trị của pháp luật. Pháp luật là công cụ thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng”23. Như vậy, với quy định mới của Hiến pháp, có thể vấn đề đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng, hoạch định chính sách quốc gia sẽ tiếp tục được đặt ra. Thứ hai, sự phân công lao động trong nội bộ hệ thống tổ chức quyền hành pháp theo hướng có sự phân tách khá rõ công việc hành pháp chính trị (hoạch định chính sách quốc gia) với công việc chấp hành và điều hành chính sách của bộ máy hành chính chuyên nghiệp. Liệu tới đây, khía cạnh phân công lao động nội bộ của hệ thống bộ máy thực thi quyền hành pháp ở nước ta có diễn 21 Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative Introduction, 6th ed. (New York: Palgrave Macmillan, 2010) at 319. 22 Rod Hague and Martin Harrop, Political Science: A Comparative Introduction, Tlđd. 23 GS.TSKH Đào Trí Úc (chủ biên), Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam (Hà Nội: Nxb Chính trị quốc gia, 2005) tr. 449. Söë 12 (268) T6/2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP 21 3. Kết luận Tiếp thu những tinh hoa văn hóa nhân loại, xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng văn minh, vì lợi ích chân chính và phẩm giá con người, hơn suốt hai mươi năm qua các quyền con người được tôn trọng, bảo vệ và thực thi thông qua việc ghi nhận nội dung quyền con người và quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong các bản Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ, đã thể hiện rõ quan điểm của Đảng và nhân dân Việt Nam về sự quan tâm có tiếp thu, kế thừa những quan điểm, giá trị tiến bộ của truyền thống dân tộc, của thế giới, cùng những kinh nghiệm lập hiến, lập pháp của các nước tiến bộ, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội nước nhà. Với phương châm “tôn trọng và bảo vệ quyền con người, gắn quyền con người với quyền và lợi ích của dân tộc, đất nước và quyền làm chủ của nhân dân” đã được thể hiện ngày càng đầy đủ hơn về những nội dung liên quan quyền con người và quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong các bản Hiến pháp Việt Nam qua các thời kỳ đã chứng minh Việt Nam luôn quan tâm đến công dân cũng như luôn quan tâm đến việc phát triển con người Việt Nam, phù hợp với cách tiếp cận của Liên hợp quốc trong việc thực hiện quyền con người nhằm xây dựng, kết nối quan hệ đại đoàn kết toàn dân tộc ngày càng phát triển bền vững vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Để bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân ở Việt Nam bên cạnh việc nghiên cứu góp phần làm rõ những quy định của Hiến pháp về quyền con người, quyền công dân, thiết nghĩ chúng ta phải hoàn thiện tất cả các văn bản quy phạm pháp luật từ Luật, pháp lệnh đến các văn bản dưới luật theo tinh thần về quyền con người, quyền công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp, đồng thời mọi cơ quan nhà nước, tổ chức khi thực hiện mọi hoạt động cần phải tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân n (TiÕp theo trang 15) 22 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 12 (268) T6/2014 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT ra theo logic đó không. Đây là điều chắc sẽ còn nhiều điểm gây tranh luận. Thứ ba, kinh nghiệm quốc tế đều cho thấy, dù tổ chức mô hình nhà nước theo chính thể đại nghị, tổng thống hay lưỡng tính, thì quá trình xây dựng các đạo luật vẫn luôn là sản phẩm của sự tương tác giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Nguyên lý chung của sự tương tác ấy là, về cơ bản, đạo luật được ban hành bao giờ cũng là sản phẩm phản ánh sự đồng thuận của cả cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ quan thực hiện quyền lập pháp24. Nói cách khác, các đạo luật để giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội thường phải là sản phẩm của đồng tác giả là hành pháp và lập pháp. Ngoại lệ của nguyên lý này chỉ rất hãn hữu khi nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể tổng thống. Bởi vậy, để Chính phủ thực hiện đầy đủ quyền hành pháp, các dự luật do Chính phủ trình Quốc hội, Chính phủ phải có quyền bảo vệ nội dung của dự luật tới tận thời điểm Quốc hội bấm nút thông qua n 24 TS. Nguyễn Văn Cương, Mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền: Một số vấn đề lý luận cơ bản, Thông tin Khoa học pháp lý, số 3/2013 tr. 41.