Bình luận quy định về giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại, giải quyết vụ án hành chính, vụ án hình sự

18 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Luật BTNN năm 2009 là một bước tiến lớn trong việc xây dựng pháp luật bảo đảm thực hiện quyền bình đẳng, sự công bằng giữa các chủ thể trong xã hội. Đạo luật này ràng buộc trách nhiệm của Nhà nước trước những hành vi trái pháp luật của những người thi hành công vụ đã gây thiệt hại cho các chủ thể khác. Có thể coi Luật BTNN là luật xử lý mối quan hệ giữa người gây thiệt hại là cơ quan công quyền, với người dân bị cơ quan công quyền gây thiệt hại. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, Nhà nước có thể gây thiệt hại cho BÒNH LUÊÅN QUY ÀÕNH VÏÌ GIAÃI QUYÏËT BÖÌI THÛÚÂNG TRONG QUAÁ TRÒNH GIAÃI QUYÏËT KHIÏËU NAÅI, GIAÃI QUYÏËT VUÅ AÁN HAÂNH CHÑNH, VUÅ AÁN HÒNH SÛÅ Tưởng Duy Lượng* * Nguyên Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Thông tin bài viết: Từ khoá: bồi thường nhà nước; thương lượng, hòa giải; thủ tục giải quyết bồi thường; phạm vi bồi thường nhà nước; Luật Bồi thường nhà nước. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 22/03/2017 Biên tập: 12/04/2017 Duyệt bài: 18/04/2017 Article Infomation: Keywords: state compensations, negotiations, conciliation, procedures for compensation settlement, scope of the state compensation liability, the Law on State Compensation Liability. Article History: Received: 22 Mar. 2017 Edited: 12 Apr. 2017 Approved: 18 Apr. 2017 Tóm tắt: Luật Bồi thường nhà nước (BTNN) năm 2009 đang được sửa đổi, bổ sung. Bài viết góp ý hoàn thiện Dự thảo về ba vấn đề: quy định về thương lượng, hòa giải là thủ tục bắt buộc, thủ tục tiền tố tụng; quy định khi giải quyết khiếu nại, khi xét xử theo tố tụng hành chính (TTHC), tố tụng hình sự (TTHS) thì đồng thời giải quyết BTTH do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra, nếu có yêu cầu; ba là, phạm vi BTNN trong xét xử án dân sự, hành chính. Abstract: The Law on State Compensation Liability of 2009 is being reviewed for amendments. The article provides recommendations the bill of the Law (amended), focusing on on three issues: regulations on negotiations, compulsory conciliation, procedural pre-litigation; regulations on complaint settlements, proceedings of administrative lawsuits, proceedings of criminal lawsuits together settlement of damages caused by unlawful acts of persons performing public duties, if claimed; and third, the regulations on scope of the state compensation liability in civil and administrative court cases. người khác. Khi đó Nhà nước, một chủ thể quyền lực công trở thành chủ thể trong quan hệ dân sự, nhưng là một chủ thể có nhiều ưu thế. Do đó, việc xây dựng Luật BTNN chịu tác động của nhiều yếu tố. Bên cạnh yếu tố chủ thể bồi thường là chủ thể quyền lực, còn các yếu tố như: chính trị, kinh tế, xã hội, thực tiễn và xu thế của thời đại. Sau một thời gian thi hành, gần đây, Luật BTNN năm 2009 được đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung. Khi nghiên cứu Dự thảo Luật BTNN (sửa đổi, bổ sung) chúng tôi có một cảm nhận rằng, Dự thảo Luật đã thực sự đặt người bị thiệt hại vào trung tâm, song không phải với ý nghĩa là người được nhận sự ban phát của cơ quan công quyền, mà là chủ thể được bảo vệ đầy đủ, toàn diện hơn. Bên cạnh việc bổ sung thêm nhiều quyền cụ thể, mở rộng phạm vi được bảo vệ, Dự thảo Luật còn trao cho chủ thể bị thiệt hại quyền tự quyết nhiều hơn. Đó là tín hiệu đáng vui mừng cho những người không may bị người thừa hành công vụ của cơ quan công quyền xâm phạm trái pháp luật. Tuy nhiên, mở rộng phạm vi bồi thường đến mức nào lại không phải theo ý muốn chủ quan của Nhà nước hay của người dân, mà phải phù hợp với khả năng tài chính của Nhà nước, thực tiễn xã hội và mặt nào đó, không được thoát ly những nguyên tắc mà luật thực định đang đặt ra. Từ đó, chúng tôi thấy có những vấn đề cần được trao đổi như sau: 1. Quy định về giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại, trong quá trình tố tụng hình sự, tố tụng hành chính tại Tòa án Luật BTNN năm 2009 (Luật năm 2009), đưa ra một thủ tục bắt buộc, đó là giải quyết bồi thường thiệt hại (BTTH) phải được cơ quan có thẩm quyền giải quyết BTTH giải quyết trước, thương lượng là một thủ tục bắt buộc, nếu trong thời hạn luật quy định, mà cơ quan này không giải quyết, hoặc đã giải quyết mà người bị thiệt hại không đồng ý, thì người bị thiệt hại mới được khởi kiện ra Tòa án1. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật năm 2009 cho thấy, việc bồi thường chủ yếu thực hiện theo quy định tại Điều 22, rất ít trường hợp áp dụng theo quy định tại Điều 24 (vừa xem xét tính hợp pháp của hành vi hành chính hoặc quyết định hành chính, vừa giải quyết BTTH theo Luật BTNN do hành vi hành chính, quyết định hành chính trái pháp luật gây ra trong cùng vụ án). Mặc dù quy định của Điều 24 Luật năm 2009 chưa áp dụng nhiều, nhưng thực tiễn xét xử các vụ án hình sự cho thấy, khi xét xử các vụ án hình sự (không thuộc loại BTNN), ngoài việc quyết định về trách nhiệm hình sự, Tòa án quyết định luôn trách nhiệm dân sự trong một phiên tòa, trong một bản án mà không áp dụng thủ tục thương lượng, hòa giải. Thực tiễn này minh chứng cho việc xem xét giải quyết BTNN đồng thời trong quá trình TTHC, TTHS là hoàn toàn khả thi. Trong trường hợp nếu bên bị thiệt hại khởi kiện vụ án dân sự, mà thẩm phán giải quyết vụ án dân sự phát hiện vụ án có dấu hiệu hình sự thì phải chuyển cho cơ quan điều tra xem xét. Khi cơ quan điều tra khởi tố vụ án hình sự và bên có hành vi trái pháp luật bị truy tố trước Tòa án, thì vụ án dân sự phải được đình chỉ giải quyết, chuyển hồ sơ vụ án dân sự cho Tòa hình sự để giải quyết 19 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 1 Điều 24 Luật BTNN năm 2009 quy định người bị thiệt hại và cơ quan tố tụng kết hợp giải quyết BTTH trong TTHC; Điều 22 quy định: “1.Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày hết thời hạn ra quyết định giải quyết bồi thường quy định tại Điều 20 của Luật này mà cơ quan có trách nhiệm bồi thường không ra quyết định hoặc kể từ ngày người bị thiệt hại nhận được quyết định nhưng không đồng ý thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra Toà án có thẩm quyền theo quy định tại Điều 23 của Luật này để yêu cầu giải quyết bồi thường”. phần dân sự trong vụ án hình sự. Phần dân sự trong vụ án hình sự chỉ được tách ra khi chưa có điều kiện chứng minh và phải không ảnh hưởng đến việc xem xét trách nhiệm hình sự đối với bị cáo. Khi xây dựng Bộ luật TTHS, thực tiễn đó đã được thể hiện trong Bộ luật. Dù Bộ luật BLTT đã sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng nguyên tắc đó chưa bao giờ thay đổi. Trước khi Luật BTNN có hiệu lực, trường hợp cán bộ điều tra bức cung, nhục hình bị truy tố hình sự, thì trong bản án hình sự, ngoài phần quyết định trách nhiệm hình sự đối với bị cáo, bản án này cũng đồng thời giải quyết trách nhiệm dân sự. Tòa án đã vận dụng quy định của Thông tư số 173 ngày 23/3/1972 của Tòa án nhân dân (TAND) tối cao về hướng dẫn xét xử về BTTH ngoài hợp đồng để xem xét trách nhiệm dân sự của bị cáo. Mặc dù còn những vướng mắc trong áp dụng, nhưng Thông tư đã tạo sự thống nhất trong xét xử. Trách nhiệm dân sự do hành vi bức cung, nhục hình của người thi hành công vụ gây ra, thì cơ quan của người đó có trách nhiệm bồi thường, như bồi thường tiền chi phí về thuốc men, phục hồi sức khỏe Bộ luật Dân sự (BLDS) cũng quy định trách nhiệm này thuộc về cơ quan công quyền có người gây thiệt hại. Tuy nhiên, việc áp dụng quy định này còn nhiều hạn chế trên thực tế. Có những loại việc người thi hành công vụ gây thiệt hại, người bị thiệt hại khởi kiện nhưng không được thụ lý, với lý do chưa có văn bản hướng dẫn. Từ khi Luật BTNN năm 2009 có hiệu lực, việc nhận thức, giải quyết loại việc này đã có nhiều thay đổi. Luật TTHS, Luật TTHC cũng bao hàm quy định về thủ tục xem xét, giải quyết đồng thời việc BTTH trong những vụ án hình sự, hành chính. Điều 30 Bộ luật TTHS năm 2015 quy định: “Việc giải quyết vấn đề dân sự trong vụ án hình sự được tiến hành cùng với việc giải quyết vụ án hình sự. Trường hợp vụ án hình sự phải giải quyết vấn đề BTTH, bồi hoàn mà chưa có điều kiện chứng minh và không ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án hình sự thì vấn đề dân sự có thể tách ra để giải quyết theo thủ tục TTDS”. Khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2016 quy định: “a. tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định hành chính hoặc thực hiện một hành vi hành chính bị kiện e. vấn đề BTTH và vấn đề khác (nếu có); khoản 2 Điều 193 quy định: “a. bác yêu cầu khởi kiện; b. chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật; g. buộc cơ quan, tổ chức BTTH, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị xâm phạm do quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trái pháp luật gây ra”. Tuy nhiên, thực tế xét xử của TAND trong thời gian qua cho thấy, tòa án đã gặp nhiều khó khăn khi giải quyết đồng thời. Do đó, chúng tôi nhận thấy, Dự thảo Luật BTNN bổ sung Điều 54b theo hướng giải quyết bồi thường trong quá trình TTHS, TTHC tại tòa án là hoàn toàn hợp lý, phù hợp với TTHS, TTHC. Việc bổ sung Điều 54b sẽ giúp cho người dân dễ dàng nhận biết quyền yêu cầu của mình, đồng thời cũng buộc cơ quan có trách nhiệm phải giải quyết đồng thời khi có yêu cầu và các cơ quan này không còn cơ hội trì hoãn, né tránh, gây khó dễ cho người bị thiệt hại. Đối với quy định “cơ quan giải quyết khiếu nại phải giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại”, câu hỏi đặt 20 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT ra ở đây là quy định này có hợp lý hay không? Thực tiễn xét xử của tòa án cho thấy có vụ việc nào đã giải quyết bồi thường đồng thời trong quá trình giải quyết khiếu nại? Nếu chưa có hoặc có nhưng rất ít là do nguyên nhân nào? Do nhận thức, do luật chưa quy định hay những khó khăn, trở ngại về trình tự, thủ tục, về thu thập tài liệu, chứng cứ không cho phép giải quyết đồng thời? Báo cáo 6 năm thi hành Luật BTNN năm 2009 không thấy đề cập nội dung nêu trên. Chúng tôi cũng không có thông tin về thực tiễn giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại, nhưng thiết nghĩ, TTHS, TTHC dù chặt chẽ vẫn kết hợp giải quyết đồng thời việc BTNN theo yêu cầu của người bị thiệt hại, thì việc giải quyết khiếu nại với thủ tục có phần mềm mại hơn, sẽ không ngăn cản việc giải quyết đồng thời. Mặt khác, dưới góc độ luật thực định không những không cấm giải quyết đồng thời, mà còn cho phép giải quyết bồi thường khi giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính (Điều 31 Luật Khiếu nại năm 2011). Tuy vụ án hình sự và việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại theo Luật Khiếu nại có khác nhau về tính chất, mức độ, về khách thể, nhưng trong vụ án hành chính và việc khiếu nại trong Luật Khiếu nại trong nhiều trường hợp là không khác nhau. Giữa chúng đều có điểm chung, đó là đều xem xét hành vi, quyết định trái pháp luật của người thi hành công vụ có gây thiệt hại cho người khiếu nại, người khởi kiện vụ án hành chính, người được coi là bị hại trong vụ án hình sự hay không. Trong vụ án hành chính và trong việc giải quyết khiếu nại, cơ quan giải quyết khiếu nại đều phải xem xét hành vi hành chính, quyết định hành chính có trái pháp luật hay không, còn trong vụ án hình sự, tòa án phải xem xét hành vi của bị cáo có cấu thành tội phạm không. Trong quá trình xem xét, các cơ quan này phải đi đến kết luận người của cơ quan công quyền có hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại hay không. Dựa vào kết luận đó để xác định có trách nhiệm BTNN hay không. Vì vậy, khi giải quyết khiếu nại, cơ quan có thẩm quyền cho rằng việc khiếu nại có căn cứ, thì việc giải quyết đồng thời yêu cầu BTTH là hoàn toàn logic, hợp lý và tạo thuận lợi cho người giải quyết về thu thập thông tin, tài liệu, về xem xét đánh giá sự việc. Giải quyết đồng thời việc khiếu nại và bồi thường có nghĩa là không chia ra các công đoạn tách rời nhau để bảo đảm tính liên hoàn, giảm thủ tục, tiết kiệm thời gian, chi phí cho cả hai bên. Do đó, việc Dự thảo Luật BTNN bổ sung điều 54a, 54b không quy định theo hướng bắt buộc phải thông qua thủ tục đối thoại, thương thảo việc bồi thường như một thủ tục tiền tố tụng khi khởi kiện là hợp lý. Đặc biệt, khi đã thiết kế theo hướng này, Dự thảo Luật dành cho người bị thiệt hại quyền lựa chọn các hình thức giải quyết bồi thường nào họ cho là phù hợp nhất với vụ việc của họ, là thể hiện sự tôn trọng quyền tự quyết của người bị thiệt hại, người yếu thế. Do vậy, chúng tôi đồng tình quan điểm thể hiện trong Điều 54a, 54b Dự thảo Luật BTNN và góp ý thêm về kỹ thuật thể hiện như sau: a. Điều 54a Chúng tôi cho rằng, đoạn hai khoản 1 chỉ nên đề cập thời điểm yêu cầu là cùng thời điểm khiếu nại và thực hiện theo Luật Khiếu nại là đủ. Vì vậy, đoạn này nên thể hiện như sau: “Thời điểm yêu cầu bồi thường được thực hiện đồng thời khi khiếu nại và theo quy định của Luật Khiếu nại, Luật khác có liên quan”. 21 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT b. Điều 54b quy định: “1. Việc giải quyết vụ án hình sự, vụ án hành chính có nội dung yêu cầu bồi thường được thực hiện theo quy định của pháp luật về TTHS, TTHC. Thời điểm chấp nhận yêu cầu bồi thường trong quá trình TTHS là thời điểm tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án hình sự có yêu cầu bồi thường. Thời điểm chấp nhận yêu cầu bồi thường trong TTHC tại tòa án là thời điểm thụ lý vụ án hành chính hoặc thời điểm chấp nhận việc thay đổi nội dung yêu cầu khởi kiện vụ án hành chính. 2. Việc xác minh thiệt hại, áp dụng quy định về thiệt hại được bồi thường trong quá trình TTHS, TTHC được thực hiện theo quy định tại Điều 45 và Chương III của Luật này sau khi thẩm phán được phân công giải quyết vụ án đã xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. 3. Trường hợp giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình TTHS, TTHC có yêu cầu giải quyết bồi thường, nếu có đủ điều kiện để chứng minh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì bản án, quyết định của tòa án còn phải có các nội dung sau đây: a) Hành vi gây thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; b) Thiệt hại, mức bồi thường, phục hồi danh dự (nếu có) và việc khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp khác (nếu có); c) Cơ quan có trách nhiệm chi trả tiền bồi thường, thực hiện phục hồi danh dự (nếu có) và khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp khác (nếu có). 4. Trường hợp người yêu cầu bồi thường không đồng ý với nội dung giải quyết bồi thường trong bản án, quyết định của tòa án hoặc bản án, quyết định của tòa án không có nội dung giải quyết bồi thường thì chỉ được tiếp tục thực hiện quyền yêu cầu bồi thường theo thủ tục tố tụng. 5. TAND tối cao quy định chi tiết Điều này”. Chúng tôi cho rằng, khi đã quy định về giải quyết bồi thường trong quá trình TTHS, TTHC thì Dự thảo Luật cần thiết kế trên cơ sở quy định hiện hành của Bộ luật TTHS, TTHC. Theo quy định của Bộ luật TTHS thì người bị hại, nguyên đơn dân sự có quyền đề nghị mức bồi thường, biện pháp bảo đảm bồi thường (điểm g khoản 2 Điều 62; điểm g khoản 2 Điều 63 Bộ luật TTHS) từ giai đoạn điều tra. Việc xem xét, chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu của người bị thiệt hại được diễn ra tại phiên tòa. Thời điểm quyết định (chấp nhận yêu cầu) là khi Hội đồng xét xử nghị án. Việc công bố bản án tại phiên tòa chỉ là thời điểm công khai nội dung đã được Hội đồng xét xử quyết định khi nghị án. Đối với vụ án hành chính, khi một người nhận thấy quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình và cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, họ khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu tòa án hủy quyết định hành chính, yêu cầu buộc thực hiện hoặc chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật. Đồng thời, khi thấy quyết định hành chính, hành vi hành chính gây thiệt hại cho mình, họ có quyền thể hiện yêu cầu đó ngay trong đơn khởi kiện vụ án hành chính và được quyền thay đổi, bổ sung yêu cầu của mình cho đến phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận công khai chứng cứ và đối thoại. Cũng giống như vụ án hình sự, thời điểm Tòa án chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu của người bị hại là thời điểm Hội đồng xét xử nghị án, chứ không 22 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT phải thời điểm thụ lý vụ án hành chính như thể hiện trong Dự thảo Luật. Vì vậy, chúng tôi đề nghị: Bổ sung vào khoản 1 quy định: Trường hợp người bị thiệt hại chưa yêu cầu giải quyết bồi thường, thì phần bồi thường được giải quyết theo TTDS. - Bỏ đoạn hai, đoạn ba khoản 1; - Bỏ đoạn “có yêu cầu giải quyết bồi thườngđến của Nhà nước” trong khoản 3; - Bỏ khoản 4; Điều 54b được viết lại như sau: Giải quyết bồi thường trong quá trình TTHS, TTHC tại Tòa án 1. Việc giải quyết vụ án hình sự, vụ án hành chính có nội dung yêu cầu bồi thường được thực hiện theo quy định của pháp luật về TTHS, TTHC. Trường hợp người bị thiệt hại chưa yêu cầu giải quyết bồi thường, thì phần bồi thường được giải quyết theo TTDS. 2. Việc xác minh thiệt hại, áp dụng quy định về thiệt hại được bồi thường trong quá trình TTHS, TTHC được thực hiện theo quy định tại Điều 45 và Chương III của Luật này sau khi thẩm phán được phân công giải quyết vụ án đã xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. 3. Trường hợp giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình TTHS, TTHC thì bản án, quyết định của Tòa án còn phải có các nội dung sau đây: a) Hành vi gây thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; b) Thiệt hại, mức bồi thường, phục hồi danh dự (nếu có) và việc khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp khác (nếu có); c) Cơ quan có trách nhiệm chi trả tiền bồi thường, thực hiện phục hồi danh dự (nếu có) và khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp khác (nếu có). 4. TAND tối cao quy định chi tiết Điều này. 2. Về quy định tại Điều 52 Dự thảo luật Điểm a khoản 1 Điều 52 Dự thảo Luật BTNN quy định: “1. Người yêu cầu bồi thường có quyền khởi kiện yêu cầu Toà án giải quyết yêu cầu bồi thường trong các trường hợp sau đây: a. Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày người yêu cầu bồi thường nhận được quyết định giải quyết bồi thường quy định tại Điều 47 của Luật này mà không đồng ý với quyết định đó hoặc kể từ ngày có biên bản kết quả thương lượng thành quy định tại khoản 6 Điều 46 của Luật này mà cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại không ra quyết định giải quyết bồi thường hoặc kể từ ngày có biên bản kết quả thương lượng không thành quy định tại khoản 7 Điều 46 của Luật này thì có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường;” Quy định trên cho thấy, việc khởi kiện yêu cầu tòa án giải quyết bồi thường chỉ được thực hiện sau khi đã thực hiện việc thương lượng. Quy định này là không hợp lý, chưa đổi mới tư duy theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013, chưa tôn trọng quyền tự lựa chọn, tự quyết định của người bị thiệt hại, mâu thuẫn với Điều 54a, 54b và không phù hợp với một số quy định của Luật Khiếu nại năm 2011. Vì vậy, chúng tôi đề nghị không coi việc thương lượng là thủ tục tiền tố tụng, một thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện vụ án dân sự, đồng thời đề nghị thiết kế lại điểm a khoản 1 Điều 52 theo hướng sau: - Một là, khi có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền làm căn cứ yêu cầu bồi thường, thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện; 23 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT - Hai là, trường hợp thương lượng hòa giải không thành (trường hợp các bên lựa chọn phương án thương lượng); - Ba là, thương lượng hòa giải thành nhưng ngay sau đó (trước thời điểm quyết định giải quyết bồi thường có hiệu lực) không đồng ý với kết quả thương lượng; - Bốn là, các bên thống nhất tiến hành thương lượng để giải quyết bồi thường, nhưng sau đó cơ quan giải quyết bồi thường không thực hiện thương lượng trong thời hạn luật quy định, thì người bị thiệt hại đều có quyền khởi kiện ra tòa án yêu cầu tòa án giải quyết bồi thường theo TTDS. 3. Về quy định của Chương III - Khoản 2 Điều 54a, 54b đều viện dẫn áp dụng quy định của Chương III Luật này. Tuy nhiên, một số quy định của Chương này còn chưa thực sự chính xác. Ví dụ, Điều 22 quy định việc xác định giá trị thiệt hại “tại thời điểm thụ lý”. Thời điểm với ý nghĩa là một khoảng thời gian cực ngắn được xác định một cách chính xác, nó như là một điểm trong trục thời gian vô tận. Do đó, việc xác định giá trị các thiệt hại được bồi thường được tính “tại thời điểm thụ lý vụ án theo quy định của Bộ luật TTDS” là không hợp lý vì các lý do sau: Một là, mục đích của việc xác định giá trị thiệt hại là nhằm xác định khoản bồi thường nhằm bù đắp thiệt hại mà họ đã gánh chịu. Trong khi đó, việc thụ lý mới chỉ là khởi đầu của quá trình thu thập tài liệu, chứng cứ xem xét, giải quyết. Từ khi thụ lý đến khi giải quyết việc bồi thường là quãng thời gian dài và có nhiều biến động. Chẳng hạn, một tài sản ở thời điểm thụ lý có trị giá một trăm triệu đồng, nhưng đến khi giải quyết bồi thường, giá trị tài sản có thể giảm hoăc tăng nhiều lần, tùy theo diễn biến của thị trường. Thực tiễn cho thấy, nếu thời gian từ khi thụ lý đến khi giải quyết bồi thường càng cách xa, thì người được bồi thường nhiều khả năng rơi vào bất lợi do giá cả đã tăng lên rất nhiều. Hai là, việc xác định thiệt hại ở thời điểm thụ lý không bảo đảm tính tương thích với quy định của Bộ luật TTDS (Bộ luật TTDS quy định việc xác định, việc định giá tài sản được tiến hành trong thời gian chuẩn bị xét xử). - Khoản 2 Điều 22 và một số điều khác của Chương III sử dụng thuật ngữ “vụ án”, “vụ việc” để chỉ về một vụ việc dân sự là không chính xác, dẫn đến sự chồng chéo. Bởi lẽ, trong TTDS, thuật ngữ “vụ việc” đã bao hàm vụ án dân sự, việc dân sự. - Đoạn cuối của khoản 4 Điều 23 quy định: “Trường hợp các khoản tiền đó không phải là khoản vay có lãi thì khoản lãi được tính theo lãi suất phát sinh do chậm trả tiền trong trường hợp không có thỏa thuận quy định tại BLDS tại thời điểm quy định tại khoản 2 Điều 22 của Luật này”; đoạn cuối khoản 5 Điều 23 quy định: “Trường hợp khoản tiền phạt đó không phải là khoản vay có lãi thì khoản lãi được tính theo lãi suất phát sinh do chậm trả tiền trong trường hợp không có thỏa thuận quy định tại BLDS tại thời điểm quy định tại khoản 2 Điều 22 của Luật này”. Nội dung của hai quy định nêu trên đặt ra 3 vấn đề sau đây: Một là, có phải trả lãi hay không? Nội dung này đã được quy định rõ trong khoản 4, 5 nêu trên; Hai là, xác định mức lãi. Mức lãi cũng đã được đề cập tại khoản 4, 5 theo phương pháp viện dẫn luật áp dụng. Từ quy định viện dẫn đó được hiểu là phải áp dụng khoản 4 Điều 466 BLDS, khoản 4 Điều 466 BLDS viện dẫn áp dụng khoản 02 Điều 468. Như vậy, vấn đề thứ hai đã được giải quyết; Ba là, bắt đầu trả lãi từ thời điểm nào, 24 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT đến thời điểm nào? Quy định của khoản 4, 5 Điều 23 chưa thể hiện rõ. Nếu giải thích theo lời văn “ khoản lãi được tính theo lãi suất phát sinh do chậm trả tiền tại thời điểm quy định ở Điều 22 của Luật này” thì có thể hiểu mức lãi xác định tại thời điểm thụ lý (lấy thời điểm thụ lý để xác định lãi cũng cần xem lại, như phân tích ở trên). Do đó, cần bổ sung về thời điểm bắt đầu tính lãi từ thời điểm nào đến thời điểm nào, đồng thời còn phải chịu lãi tiếp, khi chưa thực hiện nghĩa vụ theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền. Nội dung này sẽ viện dẫn áp dụng khoản 3 Điều 22, như vậy điều luật sẽ rõ ràng, đầy đủ hơn. 4. Phạm vi được yêu cầu bồi thường Khoản 5 Điều 19 Dự thảo Luật quy định: “ra bản án, quyết định trái pháp luật TTDS, TTHC hoặc làm sai lệch hồ sơ vụ án, vụ việc”. Khoản 4 Điều 3 quy định: “hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng quy định của pháp luật”. Quy định của khoản 4 Điều 3 cho thấy, tất cả các bản án, quyết định dân sự, hành chính bị cải, sửa, hủy một phần hay toàn bộ sẽ nằm trong phạm vi được coi là: “thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng quy định của pháp luật” sẽ phải bồi thường. Câu hỏi đặt ra ở đây là có phải Dự thảo Luật đang tiếp cận theo hướng: bản án, quyết định dân sự, hành chính “có sai” thì Nhà nước phải bồi thường? Nếu ý tưởng của Ban soạn thảo là đúng như vậy thì chúng tôi cho rằng, đó là ý tưởng sai lầm và vô cùng nguy hiểm bởi các lý do sau đây: Một là, đối với lĩnh vực quản lý hành chính mà người thi hành công vụ gây thiệt hai cho người dân, thì mở biên độ tối đa, không có vùng cấm, không loại trừ lĩnh vực nào là cần thiết, nếu khả năng tài chính của Nhà nước chịu đựng được. Hai là, trong TTHS, trách nhiệm chứng minh là thuộc Nhà nước, nếu thực chất người bị tình nghi chính là thủ phạm, nhưng Nhà nước không chứng minh được người bị tình nghi chính là tội phạm thì không thể kết tội họ. Ngược lại người bị tình nghi không phải là người thực hiện tội phạm, nhưng Nhà nước đã áp dụng một loạt biện pháp xâm phạm đến tài sản, tự do, danh dự, thậm chí kết án oan họ, hoặc hành vi phạm tội của tội phạm có mức độ, nhưng họ đã chịu sự trừng phạt vượt quá mức so với sai phạm, thì việc Nhà nước bồi thường những thiệt hại do sai lầm của Nhà nước đã gây ra cho họ, đó là lẽ công bằng. Dù cơ quan công quyền phạm sai lầm nhiều, phải bồi thường nhiều, nhưng số lượng có lớn bao nhiêu cũng nên thực hiện. Ba là, trong TTDS, TTHC thì khác, trách nhiệm chứng minh chủ yếu thuộc người khởi kiện, người bị khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, chứ không phải trách nhiệm chứng minh là thuộc Nhà nước (cụ thể là tòa án). Tòa án có thể xử không đúng với thực chất của vụ kiện (xử sai so với bản chất quan hệ pháp luật) là do người khởi kiện, người bị kiện không chứng minh được. Trong trường hợp này, Nhà nước (tòa án) không có lỗi, hoặc có lỗi nhưng không phải là nguyên nhân cơ bản làm cho việc xử không đúng, nhưng với quy định nói trên, Nhà nước vẫn phải bồi thường, vì đã “ra bản án, quyết định trái pháp luật TTDS, TTHC”. Ví dụ, A cho B vay tiền không làm giấy tờ, thời điểm cho vay không ai trực tiếp chứng kiến, không ai biết ngoài A và B. Chỉ khi có tranh chấp C được nghe A kể lại việc A cho B vay tiền, C lại kể cho D nghe. Đến hạn, B không trả, A đã khởi kiện vụ án 25 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT dân sự đòi tài sản. B không thừa nhận có vay tiền của A, mà một mực phủ nhận. Do A không chứng minh được trước tòa là B nợ tiền của A, nên Tòa án đã xử bác yêu cầu của A. Bản án này đã không phản ánh đúng bản chất quan hệ vay nợ, chúng ta đang cho đó là một phán quyết sai. Về lý thuyết, A sẽ được Nhà nước bồi thường. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng ở đó thì không ai biết bản án đó đã xử sai, trừ A, B và có thể những nhân chứng được nghe kể lại việc cho vay, hiểu bản chất thật thà của A, nên tin tưởng A nói đúng sự thật. Giả thiết sau khi xử, A có đơn đề nghị giám đốc thẩm, B cắn rứt lương tâm đã thú nhận sự thật dưới dạng văn bản và đưa cho A, để A cung cấp cho Tòa án, cấp giám đốc thẩm đã kháng nghị, xử hủy bản án với nhận định là Hội đồng xét xử đã đánh giá tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ không đúng v.v.. Trong trường hợp này căn cứ vào khoản 4 Điều 3, khoản 5 Điều 19 Dự thảo Luật, A sẽ được Nhà nước bồi thường; Bốn là, trên cơ sở nghĩa vụ chứng minh của đương sự, Bộ luật Tố tụng dân sự quy định: “Đương sự có nghĩa vụ đưa ra chứng cứ để chứng minh mà không đưa ra được chứng cứ hoặc không đưa ra đủ chứng cứ thì Tòa án giải quyết vụ việc dân sự theo những chứng cứ đã thu thập được có trong hồ sơ vụ việc” (khoản 4 Điều 91). “Trường hợp tài liệu chứng cứ đã được giao nộp chưa bảo đảm đủ cơ sở giải quyết vụ việc thì thẩm phán yêu cầu đương sự giao nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ. Nếu đương sự không giao nộp hoặc giao nộp không đầy đủ tài liệu, chứng cứ do tòa án yêu cầu mà không có lý do chính đáng thì tòa án căn cứ vào tài liệu, chứng cứ mà đương sự đã giao nộp và tòa án thu thập theo quy định tại Điều 97 để giải quyết vụ việc dân sự” (khoản 1 Điều 96). Tuy nhiên, ở bất kỳ giai đoạn tố tụng nào, các đương sự cũng có quyền giao nộp bổ sung chứng cứ, khi chứng minh có lý do chính đáng hoặc tài liệu, chứng cứ trước đó Tòa án không yêu cầu giao nộp, hoặc tài liệu chứng cứ mà đương sự không thể biết được trong quá trình giải quyết vụ việc theo thủ tục sơ thẩm (khoản 4 Điều 96). Như vậy, sau khi có các tài liệu, chứng cứ quan trọng đương sự mới cung cấp thì điều gì sẽ diễn ra trong giai đoạn phúc thẩm, giai đoạn giám đốc thẩm? Logic của sự việc sẽ là bản án, quyết định trước đó sẽ bị cấp phúc thẩm, giám đốc thẩm sửa, hủy. Vì vậy, các bản án, quyết định của cấp sơ thẩm hoặc phúc thẩm đã bị hủy, sửa là những bản án bị coi là phạm sai lầm nghiêm trọng. Trong trường hợp này, căn cứ quy định tại khoản 5 Điều 19, Nhà nước phải BTTH. Còn rất nhiều lý do dẫn đến sai sót trong bản án, quyết định dân sự, hành chính. Dù tòa án có cố gắng bao nhiêu thì số lượng bản án quyết định bị sửa, hủy trong lĩnh vực dân sự (ở Việt Nam cũng như các nước trên thế giới) vẫn rất lớn, xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân đáng kể xuất phát từ tính chất tố tụng, về cách thức quy định được sửa, hủy bản án, quyết định của Tòa án. Chúng ta đều biết vụ việc dân sự là việc tư của các bên. Không thể lấy tiền thuế, tiền đóng góp của những người dân khác đi lo cho việc tư của các bên. Đó là nguyên lý đi đến nghĩa vụ chứng minh của đương sự, chứ không phải cơ quan công quyền đi chứng minh, đi làm thay, nên pháp luật nhiều nước quy định tòa án hỗ trợ chỉ có mức độ và rất chặt chẽ. Bên nào không chứng minh được, không chịu thực hiện nghĩa vụ chứng minh là thua kiện. Chính vì thế, có thể nói các nước trên thế giới không đặt vấn đề BTNN trong lĩnh vực dân sự. 26 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT (Xem tiÕp trang 54)