Chế độ đối với nghị sỹ của một số nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam

Tóm tắt: Ở nhiều nước trên thế giới, nghị sỹ được trả lương và các khoản thu nhập ở mức cao, được bảo đảm các điều kiện hoạt động để nghị sỹ có vị thế, vai trò độc lập và điều kiện thuận lợi để thực hiện nhiệm vụ đại biểu dân cử. Nghiên cứu về chế độ đối với nghị sỹ ở một số nước có nền dân chủ lâu đời, Quốc hội hoạt động chuyên nghiệp để chúng ta có thêm kinh nghiệm xây dựng, hoàn thiện chế độ, chính sách đối với đại biểu Quốc hội ở nước ta. Phan Văn Ngọc* Đỗ Thị Ngọc Lan* * TS. Phó Giám đốc Trung tâm Thông tin Khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp * Trung tâm Thông tin Khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp Abstract For several countries in the world, parliamentarians are paid with high salaries and other incomes, to guarantee the working conditions so that they would possess high positions, an independent role and favorable conditions to perform the mandates as the resident- voted representatives. Studying the regime for the parliamentarians in a number of countries with long-standing democracy and the professional parliarment so that we have reach lessions learnt to develop and improve the regimes and policies for the National Assembly deputies in Vietnam 1. Lịch sử hình thành chế độ trả lương, thù lao cho nghị sỹ Nghiên cứu về lịch sử chế độ, chính sách dành cho nghị sỹ ở các nước trên thế giới cho thấy, ban đầu, các nghị sỹ không nhận các khoản lương hay thù lao cho công việc của họ. Điều này bắt nguồn từ lý do: 2 Văn phòng Quốc hội, Viện Friedrich Ebert tại Việt Nam (2008), Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền Cộng hòa Liên bang Đức, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr. 112. (i) Nghị viện khi mới ra đời chỉ gồm những người giàu có, thuộc tầng lớp thượng lưu quý tộc. Trở thành thành viên của Nghị viện đã là quyền lợi và là danh dự2. Tiền lương hay thù lao không phải là vấn đề được đặt ra. Do vậy, quyền ứng cử cũng chỉ dành cho những người có tài sản, có khả năng độc lập về kinh tế; (ii) Nghị viện hoạt động không CHẾ ĐỘ ĐỐI VỚI NGHỊ SỸ CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM1 1 Nghiên cứu này là kết quả thuộc phạm vi Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Chế độ, chính sách đối với đại biểu Quốc hội - Thực trạng và giải pháp" do Viện Nghiên cứu Lập pháp chủ trì, Mã số ĐTCB.2016-17. Thông tin bài viết: Từ khóa: Đại biểu Quốc hội/nghị sỹ, lương, thu nhập, điều kiện bảo đảm. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 12/11/2018 Biên tập : 07/06/2019 Duyệt bài : 13/06/2019 Article Infomation: Keywords: National Assembly deputies/ parliamentarians, salary, incomes, guaranteed conditions Article History: Received : 12 Nov. 2018 Edited : 07 Jun 2019 Approved : 13 Jun 2019 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 57Số 9(385) T5/2019 thường xuyên, các phiên họp của Nghị viện thi thoảng mới diễn ra trong năm, công việc của Nghị viện rất ít3. Tuy vậy, việc không trả lương cho nghị sỹ đã trực tiếp dẫn đến hệ quả là làm cản trở quá trình dân chủ hóa. Các đại biểu không bị ràng buộc bởi trách nhiệm, hoạt động mang tính “nghiệp dư” nên Nghị viện rất khó tổ chức các phiên họp vì nhiều đại biểu vắng mặt. Do đó, nhiều vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của Nghị viện đã không được Nghị viện biểu quyết thông qua. Bên cạnh đó, quyền ứng cử trở nên hình thức vì trên thực tế quyền ứng cử là đặc quyền của tầng lớp thượng lưu, có nhiều tài sản. Những người có ít tài sản không có điều kiện để ứng cử và càng không có điều kiện tham gia các hoạt động của Nghị viện vì đây không phải là hoạt động được trả lương để trang trải cho cuộc sống. Đã có những cuộc tranh luận lâu dài ở nước Anh về trả lương cho những vị đại biểu dân cử trong thế kỷ thứ XIX cho tới đầu thế kỷ XX. Những nội dung có liên quan đã được đặt ra tập trung vào những khía cạnh như: việc trả lương cho các hoạt động chính trị trong điều kiện khó khăn về tài chính; liệu nghị sỹ có quyền có biểu quyết để quyết định mức lương của mình; các nghị sỹ có xứng đáng được trả lương; nếu được trả lương thì nghị sỹ có thể tránh được sự tác động chi phối bởi các nhóm lợi ích; tiền thù lao từ các tổ chức công đoàn hỗ trợ cho nghị sỹ... Các lập luận đề xuất, ủng hộ việc trả lương cho nghị sỹ cho rằng, nghị sỹ là những người có vai trò và có kỹ năng nên cần được trả lương để họ có thể cống hiến vì lợi ích và nguyện vọng của cử tri; giúp cho họ có điều kiện hoàn thành nhiệm vụ đại diện; tạo cho họ một vị trí công việc ngang tầm với các 3 Inter Paliamentary Union (2013), A survey of parliamentary salaries and allowances, p. 3. 4 Edward Hicks (2013), MPs pay: the never ending controversy, The History of Parliament blog, https://thehistoryofpar- liament.wordpress.com/. Truy cập ngày 30/10/2018. 5 House of Commons Information Office (2009), Members’ pay, pensions and allowances, p. 2. 6 House of Commons Information Office (2011), Members’ pay, pensions and allowances, p. 2 7 Richard Kelly (2009), Members’ pay and allowances - a brief history, Library, House of Commons, p. 2. 8 Văn phòng Quốc hội, Viện Friedrich Ebert tại Việt Nam (2008), Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền Cộng hòa Liên bang Đức, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr. 113. 9 Văn phòng Quốc hội, Viện Friedrich Ebert tại Việt Nam (2008), Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền Cộng hòa Liên bang Đức, Nxb. Chính trị Quốc gia, tr. 113. ngành nghề khác và với vị trí công việc của các bộ trưởng trong Nội các...4 Khởi thủy, việc trả lương cho đại biểu chỉ mang tính chất tượng trưng. Một số hình thức thanh toán được cho là có thể được bắt nguồn từ thế kỷ 13 ở Anh5. Từ cuối thế kỷ XIX, trả lương cho nghị sỹ đã dần trở nên không thể thiếu được vì những công việc mà họ thực hiện. Hoạt động của đại biểu trở nên thường xuyên hơn, công việc của đại biểu toàn thời gian nên họ không có nguồn thu nhập chính nào khác. Các nghị sỹ nhận các khoản thù lao từ những người ủng hộ, từ các hiệp hội, công đoàn mà họ đại diện. Trải qua 6 lần bỏ phiếu không thành công, chống lại các đề xuất trả lương cho nghị sỹ từ ngân khố quốc gia, đến năm năm 1911, các thành viên của Hạ viện Anh mới bắt đầu nhận mức lương là 400 bảng/năm6. Đến năm 1953, lần đầu tiên các nghị sỹ Anh được nhận thêm tiền tham dự họp với mức 2 bảng Anh một ngày7. Ở Đức, việc trả lương hay thù lao cho đại biểu cũng gặp phải sự phản đối mạnh mẽ ở giai đoạn đầu. Quan điểm chống đối trong một thời gian dài cho rằng, trả lương cho chức danh nghị sỹ là không đúng. Hiến pháp Vương quốc Đức năm 1871 quy định cấm nghị sỹ Quốc hội liên bang nhận tiền công hoặc tiền lương. Có quan điểm cho rằng, sự cấm đoán này nhằm loại bỏ các "nhân tố vô sản" cũng như "nghị sỹ nghề nghiệp" ở Quốc hội8. Đến năm 1906, việc trả lương cho nghị sỹ Quốc hội mới chính thức được chấp nhận. Mức lương được trả lúc đó là khoảng 3.000 Mark. Hiến pháp năm 1919 quy định Luật quốc gia sẽ định ra khoản lương cho nghị sỹ. Mức lương được xác định bằng 25% lương chính của Bộ trưởng9. Sự thay đổi trong cơ chế hoạt động của Quốc hội theo hướng chuyên nghiệp đã buộc các KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 58 Số 9(385) T5/2019 nghị sỹ phải làm việc chuyên nghiệp và toàn thời gian, không dưới 40 tiếng/tuần, thậm chí từ 80-120 tiếng/tuần. Trước thực tế này, trong phán quyết về “công tác phí”, Tòa án Hiến pháp Liên bang Đức năm 1975 đã kết luận: việc trả công cho nghị sỹ ngày nay đã trở thành việc thanh toán cho nghị sỹ và gia đình họ. Khoản tiền này được lấy từ ngân sách nhà nước. Nghị sỹ không chỉ đơn thuần nhận được khoản bồi thường cho chi phí thực tế của họ để thực hiện chức năng nghị sỹ mà còn được nhận khoản thu nhập. Việc trả công về bản chất là thanh toán các chi phí cho việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu và cả những khoản tiền bồi thường cho những thu nhập bị thiếu hụt vì nghị sỹ không thể tiếp tục thực hiện nghề nghiệp trước đây10. Ngày nay, làm nghị sỹ/đại biểu là một nghề nghiệp và được trả lương cho nghề nghiệp đó. Đại biểu có vai trò rất đặc biệt và công việc của họ cũng không giống với bất kỳ công việc nào khác trong lĩnh vực công hoặc tư. Do vậy, hầu như tất cả các nghị viện cung cấp cho các nghị sỹ về lương và/hoặc trợ cấp, chủ yếu vì ba lý do: Trước hết, về mặt lý thuyết, một mức lương phù hợp sẽ giúp mọi người dân có thể tiếp cận được Quốc hội, để Quốc hội có thể bao gồm các công dân từ tất cả các tầng lớp trong xã hội. Người dân có thể ứng cử và hoàn toàn có thể được bảo đảm thu nhập khi trúng cử. Các đại biểu được bảo đảm mức thu nhập để trang trải cuộc sống cho cá nhân và gia đình, có điều kiện về thời gian để toàn tâm, toàn ý thực hiện nhiệm vụ của nghị sỹ. Thứ hai, trợ cấp của Quốc hội nhằm cung cấp đủ nguồn tài chính cho các nghị sỹ thực hiện các công việc phức tạp, với khối lượng ngày càng nhiều. Thiếu các nguồn lực tài chính, nghị sỹ sẽ không thể thực hiện đầy đủ các trách nhiệm của mình đối với cử tri. Thứ ba, hệ thống lương và trợ cấp phù hợp sẽ bảo vệ các nghị sỹ không bị chi phối, can thiệp hay hối lộ từ các bên có lợi ích liên quan đến hoạt động của Nghị viện, các quyết định của 10 Minh Tuân (2009), Lương của Nghị sỹ Đức: Trả lương cho nghị sỹ - hệ quả của tiến trình dân chủ, Báo Đại biểu nhân dân online, có tại Truy cập ngày 28/10/2018. 11 Ida A. Brudnick (2018), Congressional Salaries and Allowances: In Brief, Congression Research Service, p. 1. 12 Ida A. Brudnick (2018), Congressional Salaries and Allowances: In Brief, Congression Research Service, p. 2. 13 Ida A. Brudnick (2018), Congressional Salaries and Allowances: In Brief, Congression Research Service, p.2 cá nhân nghị sỹ xuất phát từ lợi ích quốc gia, mang tính tổng thể, hạn chế tính cục bộ, cát cứ trong nghị viện, ngăn ngừa hành vi tham nhũng, bảo đảm quyền lực được thực thi vì mục tiêu chung. 2. Chế độ, chính sách đối với nghị sỹ ở một số nước Chế độ, chính sách đối với nghị sỹ ở Hoa Kỳ Các nghị sỹ được nhận lương tương đương với thẩm phán liên bang và các quan chức cao cấp của Chính phủ. Mức lương được xem như là một phương diện thể hiện sự đánh giá về vai trò và vị trí quan trọng của nghị sỹ trong bộ máy nhà nước. Cả thượng nghị sỹ và hạ nghị sỹ đều nhận mức lương là 174.000 USD/ năm. Các vị trí lãnh đạo trong Quốc hội được nhận mức lương cao hơn. Cụ thể, Chủ tịch Hạ viện nhận 223.500 USD/năm, lãnh đạo các đảng chính trị (phe đa số và thiểu số) nhận lương 193.400 USD/ năm11. Từ năm 2009 đến nay, mức lương của các nghị sỹ không tăng. Ngoài tiền lương, các thành viên của Quốc hội được hưởng trợ cấp hàng năm nhằm trang trải các chi phí liên quan đến việc thực hiện các nhiệm vụ của Quốc hội, bao gồm: chi phí văn phòng, nhân viên, thư tín, đi lại giữa khu vực bầu cử và Thủ đô Washington, các hàng hóa và dịch vụ khác phục vụ cho hoạt động của nghị sỹ. Các nghị sỹ cũng được nhận các khoản thu nhập cá nhân ngoài lương nhưng không quá 15% mức lương cơ bản bậc 2 theo năm trong hệ thống lương đối với các chức vụ cao nhất trong nhánh hành pháp (năm 2016, mức thu nhập ngoài bị giới hạn là 27.495 USD)12. Pháp luật quy định cấm nghị sỹ được hưởng các khoản thu nhập từ thù lao của một số hoạt động cụ thể theo quy định của Đạo luật có tên "Đạo đức trong chính quyền". Ví dụ, các nghị sỹ không được nhận thù lao bằng tiền hoặc các hiện vật có giá trị cho các bài phát biểu, bài báo hoặc cho những lần họ xuất hiện trước công chúng13. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 9(385) T5/2019 Các khoản thù lao này chỉ được nhận nếu vì mục đích từ thiện. Chi phí cho hạ nghị sỹ gồm 3 khoản: (i) Chi phí cá nhân là 944.671 USD/ nghị sỹ cho tất cả các nghị sỹ (năm 2017); (ii) Các chi phí văn phòng (thuê văn phòng, nhân viên, trang thiết bị, văn phòng phẩm...) rất khác nhau giữa các nghị sỹ do sự khác biệt về khoảng cách giữa Wasington DC với khu vực bầu cử, mức giá thuê văn phòng ở khu vực bầu cử...; và (iii) Chi phí thư tín được tính theo tổng số các địa chỉ thư tín của khu vực bầu cử, không bao gồm các địa chỉ kinh doanh. Tổng chi phí cho mỗi hạ nghị sỹ giao động từ 1.251.177 - 1.433.709 USD/ năm, với mức trung bình 1.315.523 USD/hạ nghị sỹ/ năm14. Mỗi nghị sỹ được thuê tối đa 18 nhân viên giúp việc riêng (không thay đổi từ năm 1975) và có thể thuê thêm 4 nhân viên bán thời gian (quy định rất rõ trường hợp được thuê bổ sung). Hạ nghị sỹ được nhận tất cả các ấn phẩm được in ấn chính thức của nhà nước. Tất cả các chi phí cho các nghị sỹ được công bố công khai trên ấn phẩm của Hạ viện xuất bản định kỳ hàng quý và đăng tải trên website của Hạ viện. Chi phí cho thượng nghị sỹ (số liệu dự tính năm 2018): Tổng chi phí hoạt động cá nhân sơ bộ của thượng nghị sỹ khoảng từ 3.192.760 USD đến 5.052.317 USD/ nghị sỹ/ năm; trung bình là 3.467.971 USD/nghị sỹ/năm. Chi phí gồm 3 khoản chính: (i) Chi phí nhân viên giúp việc hành chính và thư ký là 2.587.374 USD/nghị sỹ/ năm (ở các bang có ít hơn 5 triệu dân) đến 4.112.084 USD/ nghị sỹ/ năm (ở các bang có từ 28 triệu dân trở lên); (ii) Thuê chuyên gia tư vấn lập pháp, áp dụng chung cho các thượng nghị sỹ với mức là 482.958 USD/ nghị sỹ/ năm; và (iii) Chi phí hành chính (văn phòng, đi lại, thư tín) dao động từ 122.428 USD/ nghị sỹ/ năm đến 457.275 USD/ nghị sỹ/ năm, phụ thuộc vào dân số, khoảng cách giữa Wasington DC và khu vực bầu cử, số địa chỉ thư tín của bang. Mỗi thượng nghị sỹ được sở hữu một văn phòng của tiểu bang tại tòa nhà thuộc sở 14 Ida A. Brudnick (2018), Congressional Salaries and Allowances: In Brief, Congression Research Service, p. 4-5. 15 House of Commons Information Office (2011), Members’ pay, pensions and allowances, Pg.2. hữu liên bang ở các bang. Trường hợp không có văn phòng thích hợp thì có thể được bố trí một văn phòng ở địa điểm khác nhưng mức giá thuê không vượt quá quy định của Cơ quan quản lý dịch vụ (GSA). Các thượng nghị sỹ được thuê không giới hạn số lượng các văn phòng ở bang mà họ đại diện. Tuy nhiên, tổng diện tích văn phòng cho thượng nghị sỹ không quá khoảng 5.000 ft2 (464 m2) đối với thượng nghị sỹ đại diện cho bang có dưới 3 triệu dân đến 8.200 ft2 (762 m2) đối với thượng nghị sỹ đại diện cho bang có từ 17 triệu dân trở lên. Văn phòng ở Thủ đô Washington được trang bị nội thất theo quy định từ cơ quan có thẩm quyền và thượng nghị sỹ có thể trang bị thêm nhưng phải trả chi phí. Đối với các văn phòng ở các bang được trang bị nội thất giá trị tới 40.000 USD cho các văn phòng địa phương có tổng diện tích dưới 5.000 ft2 và tăng 1.000 USD cho 200 ft2 (18,5 m2) tăng thêm. Trang thiết bị văn phòng của Thượng nghị sỹ ở thủ đô và ở các bang được trang bị theo quy định của cơ quan có thẩm quyền thuộc Thượng viện và căn cứ vào dân số bang. Ngoài ra, Thượng nghị sỹ được nhận các ấn phẩm chính thức của nhà nước. Tất cả chi phí cho Thượng nghị sỹ được công bố công khai trong báo cáo định kỳ 6 tháng và hàng năm, được đăng tải công khai trên Website của Thượng viện. Chế độ, chính sách đối với nghị sỹ Vương quốc Anh Từ tháng 5/2015, lương của nghị sỹ là 74.000 bảng/năm và sẽ được thay đổi theo mức thu nhập trung bình của khu vực công. Mức lương hiện tại năm 2018 là 77.379 bảng/ năm. Bên cạnh mức lương chính, những nghị sỹ đảm nhận thêm các công việc khác được hưởng lương bổ sung. Mức lương bổ sung cho người đứng đầu các Ủy ban là 14.582 bảng/ năm, của Chủ tịch Hạ viện là 68.827 bảng/ năm (số liệu năm 2011)15... Từ năm 2005, các thành viên trong Ban thường trực (Panel of Chairs) cũng được nhận mức lương bổ sung theo bốn mức tùy theo thời gian mà họ cống hiến, cao nhất bằng mức lương của Chủ tịch KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 9(385) T5/2019 Ủy ban. Lương bổ sung được tăng lên hàng năm tương ứng với tỷ lệ tăng lương của nghị sỹ. Tuy nhiên, từ năm 2016, quy định này đã được thay đổi theo hướng, các thành viên được nhận một mức lương bổ sung như nhau là 15.025 bảng/năm16. Các nghị sỹ còn được nhận phụ cấp và các chi phí bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ. Trong đó, phụ cấp về nhà ở (nếu không có nhà ở London) tối đa là 20.610 bảng/ năm thuê nhà ở khu vực London, từ 10.410 - 15.660 bảng/ năm với 5 mức khác nhau khi thuê nhà ở khu vực bên ngoài. Những nghị sỹ có nhà riêng, không thuê nhà, được hưởng phụ cấp 8.850 bảng/năm. Phụ cấp lưu trú được quy định là 150 bảng/ đêm ở London và 120 bảng/ đêm ở những nơi khác. Nghị sỹ không yêu cầu được thanh toán các khoản về nhà ở có thể yêu cầu thanh toán phí sinh hoạt lên tới 3.760 bảng/năm ở khu vực trung tâm London, 1.330 bảng/ năm đối với khu vực ngoại ô. Tiền thuê văn phòng ở đơn vị bầu cử tối đa là 26.100 bảng/ năm ở London và 23.450 bảng/năm ở những khu vực khác (bao gồm chi phí thuê, trang thiết bị, văn phòng phẩm và vận hành văn phòng). Tiền thuê nhân viên tối đa là 148.000 bảng/ năm đối với nghị sỹ ở London và 141.400 bảng/năm đối với các nghị sỹ khác. Phụ cấp hết nhiệm kỳ nếu đại biểu không tái cử 46.500 bảng cho các nghị sỹ sống ở London và 45.500 bảng cho các nghị sỹ ở các địa phương khác và một khoản trợ cấp tái định cư được tính theo số năm phục vụ Nghị viện, mỗi năm được nhận một tháng lương nhưng không quá sáu tháng. Ngoài ra, các nghị sỹ còn có hỗ trợ chi phí chữa bệnh, an ninh, bảo hiểm, nuôi người phụ thuộc và các khoản thanh toán dự phòng...17 Để bảo đảm các khoản chi theo đúng quy định của Nghị viện, từ sau vụ bê bối tài chính năm 2009, Cơ quan độc lập về quy chuẩn nghị viện (IPSA) được thành lập có chức năng tham mưu cho Nghị viện, xác định, hướng dẫn định mức và thực hiện chi 16 Richard Kelly (2016), Members' pay and expenses and ministerial salaries 2016/17, Library, House of Commons, p.16. 17 Richard Kelly (2016), Members' pay and expenses and ministerial salaries 2016/17, Library, House of Commons, p.22-31. 18 Australia Parliamentary Library (2016), Research Paper "Parliamentary remuneration and entitlements: 2016 update", p. 8. 19 Australia Parliamentary Library (2016), Research Paper "Parliamentary remuneration and entitlements: 2016 update", p. 9. trả các khoản chi phí đối với nghị sỹ. Các nghị sỹ có quyền yêu cầu IPSA thanh toán lương và các khoản chi phí theo hóa đơn yêu cầu để bảo đảm hoạt động theo quy định. Số liệu chi phí cho từng cá nhân nghị sỹ cùng với các chứng từ có liên quan được công khai với công chúng trên Website của nghị viện để bảo đảm tính minh bạch. Cử tri có thể trực tiếp giám sát mức chi tiêu tài chính của từng nghị sỹ, nhất là nghị sỹ đại diện ở khu vực bầu cử. Chế độ, chính sách đối với nghị sỹ Australia Mức lương của nghị sỹ (ở cả thượng viện và hạ viện) là 199.040 AUD/năm có hiệu lực từ ngày 01/01/2016. Đây được xem là mức lương cơ bản áp dụng cho các chức vụ cao cấp thuộc khu vực công của Astralia. Các chức vụ trong Quốc hội nhận được mức lương bổ sung tùy vị trí đảm nhận. Chủ tịch Thượng viện và Hạ viện hưởng thêm 75%, Phó Chủ tịch đảng đối lập trong Thượng viện 57,5%, Chủ tịch đảng có hơn 10 nghị sỹ 45%, Bộ trưởng đối lập 25%, Thư ký Quốc hội 25%; Chủ tịch đảng đối lập trong Hạ viện 85,5%; Phó Chủ tịch đảng đối lập 57,5%; lãnh đạo đảng đối lập trong Thượng viện 57,5%; lãnh đạo của Đảng có từ 10 thành viên trở lên 45%...18 Ngoài mức lương cơ bản và lương bổ sung theo chức vụ, các thượng nghị sỹ được nhận phụ cấp hoạt động 32.000 AUD. Các hạ nghị sỹ nhận phụ cấp hoạt động tính trên diện tích của các khu vực bầu cử tương ứng (dưới 2.000 km2 là 32.000 AUD/năm; từ 2.000km2 đến 4.999 km2 là 38.000 AUD/ năm; và từ 5.000km2 là 46.000 AUD/năm). Nếu đại biểu không sử dụng xe công được phụ cấp thêm 19.500 AUD/năm cho việc di chuyển giữa thủ đô và khu vực bầu cử19. Các nghị sỹ còn được nhận các chi phí khác như: chi phí thuê văn phòng tại đơn vị bầu cử; trang thiết bị văn phòng, bao gồm cả hệ thống mạng máy tính; bưu chính và các dịch vụ chuyển phát thư; văn phòng của nghị sỹ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 9(385) T5/2019 tại nhà Quốc hội; lương cho 4 nhân viên giúp việc; chi phí đào tạo nhân viên giúp việc; phụ cấp xa gia đình để làm công việc của Quốc hội; chi phí đi lại cho thành viên của gia đình nghị sỹ, bao gồm 9 chuyến đi đến thủ đô Canberra cho vợ/chồng nghị sỹ; 3 chuyến đi đến thủ đô Canberra cho con của nghị sỹ; chi phí in ấn, phát hành các tờ tin của nghị sỹ; chi phí điện thoại bàn, internet và 2 điện thoại di động; chi phí báo chí; dịch vụ ảnh tại Nhà Quốc hội; nghiên cứu tham quan ở nước ngoài; các chi phí bổ sung khác20. Để bảo đảm tính công khai, tất cả các quy định về chế độ chi tiêu cho nghị sỹ nói riêng và các chức vụ cao cấp trong bộ máy nhà nước được đăng tải trên website của nghị viện và của các cơ quan nhà nước Australia. Cơ quan dịch vụ nghị viện và các bộ thuộc Bộ Tài chính có trách nhiệm hướng dẫn, thực hiện và giám sát việc thực hiện các quy định về chế độ, chính sách đối với nghị sỹ. Chế độ, chính sách đối với nghị sỹ Canada Trong niên độ tài chính 2018-2019, mức lương của nghị sỹ Canada là 175.600 CAD/năm. Đây cũng là mức lương cơ bản cho các chức vụ chính trị trong chính quyền. Theo quy định của pháp luật, mức lương của nghị sỹ sẽ được tăng lên theo mức tăng của chỉ số giá tiêu dùng và áp dụng mức lương mới từ ngày 01 tháng 4 hàng năm. Lương được trả định kỳ 2 tuần một lần. Ngoài tiền lương cơ bản, các chức danh trong nghị viện được nhận lương bổ sung tùy vào vị trí đảm nhiệm tính trên phần trăm lương cơ bản, nếu một cá nhân đảm nhiệm nhiều chức vụ thì chỉ nhận mức lương bổ sung cao nhất. Lương bổ sung của Chủ tịch Hạ viện là 84.000 CAD (50% lương cơ bản); Phó Chủ tịch, chủ nhiệm các Ủy ban là 43.400 (35% 20 Báo điện tử Đại biểu nhân dân (2009), Cơ chế hỗ trợ hoạt động của Nghị sỹ Australia: Bảo đảm quyền lợi cho nghị sỹ hoàn thành tốt chức năng đại diện. Có tại Truy cập ngày 30/10/2018. 21 Canada House of Commons (2018), Member's Allowances and Services, Chapter 3-9. 22 Canada House of Commons (2018), Member's Allowances and Services, Chapter 4-4. 23 Canada House of Commons (2018), Member's Allowances and Services, Chapter 4-6. 24 Canada House of Commons (2018), Member's Allowances and Services, Chapter 4-27. 25 Thúy Hạnh (2010), Nghị sỹ và năm mới: Trọng trách đặc biệt gắn với chế độ lương bổng đặc biệt, Báo Đại biểu nhân dân online, có tại Truy cập ngày 20/9/2018 26 Thúy Hạnh (2010), Nghị sỹ và năm mới: Trọng trách đặc biệt gắn với chế độ lương bổng đặc biệt, Báo Đại biểu nhân dân online, có tại Truy cập ngày 20/9/2018 lương cơ bản)21;... Về các chi phí văn phòng, mỗi nghị sỹ được nhận một mức cố định là 358.200 CAD/năm để trang trải cho các khoản lương nhân viên giúp việc, hợp đồng dịch vụ, liên hệ với khu vực bầu cử, đi lại và các khoản chi phí khác có liên quan22. Ngoài ra, chi phí văn phòng được bổ sung đối với các nghị sỹ ở các khu vực bầu cử rộng, số cử tri đông theo các mức diện tích và số cử tri khác nhau, giá dịch vụ internet, hoặc các khu vực ứng cử đặc biệt như các địa hạt ngoài lãnh thổ. Nghị sỹ cũng được thanh toán 30.240 CAD/ năm chi phí đi lại, ăn nghỉ và các khoản chi phí phát sinh khác để thực hiện nhiệm vụ23; được di chuyển đến những địa điểm làm việc hoặc du lịch cùng người thân (tối đa 64 địa điểm); được thanh toán bổ sung tối đa 3% chi phí văn phòng cho tiền quà tặng, 10% cho việc quảng bá, giữ mối liên hệ với cử tri24. Nghị sỹ Canada không có nhà ở trong khu vực thủ đô sẽ được nhận trợ cấp về nhà ở tạm thời thứ hai để thực hiện các nhiệm vụ nghị sỹ. Mức trợ cấp tùy thuộc vào loại nhà ở, khu vực thuê/mua nhà. Ở một số nước khác như Pháp, một nghị sỹ được hưởng khoảng 11.000 euro/ tháng, trong khi lương của Thị trưởng Paris, đồng thời là Chủ tịch Hội đồng nhân dân thành phố chỉ nhận khoảng 4.500 euro/ tháng25. Thu nhập trung bình của các nghị sỹ Nhật Bản trong tài khóa 2008 là 24,82 triệu yên/năm (khoảng 250.000 USD)26. Ở Singapore, nghị sỹ hoạt động theo chế độ bán thời gian nên được quyền có công việc bên ngoài nhưng phải độc lập với vai trò nghị sỹ và được hưởng thù lao, thu nhập từ công việc đó. Do vậy, nghị sỹ chỉ được nhận phụ cấp khi thực hiện các nhiệm vụ nghị sỹ, tham gia các hoạt động của nghị viện. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 9(385) T5/2019 Theo kết quả khảo sát của IPU về lương và các khoản phụ cấp cho nghị sỹ vào năm 2013 cho thấy: Về tiền lương cơ bản, mức lương trung bình năm 2012 là 62.075 USD/ năm cho mỗi nghị sỹ (số liệu trung bình của 110 nghị viện). Ở 110 nghị viện có số liệu thống kê, có 50% quốc gia có lương nghị sỹ dưới 50.000 USD/năm; có 14% quốc gia có lương nghị sỹ trên 100.000 USD/năm27. Nếu tính cả trợ cấp thì mức trung bình của nghị sỹ là 81.207 USD/ năm (theo số liệu bình quân của 107 nghị viện). Mức lương trung bình và phụ cấp của Chủ tịch Quốc hội là 104.639 USD/ năm (số liệu bình quân ở 92 quốc gia), trong đó có 13% nhận được hơn 200.000 USD/năm28. Nhiều quốc gia, nghị sỹ được hưởng các loại phụ cấp, chi phí khác nhau như: phụ cấp dự họp, sinh hoạt phí (do sống xa gia đình), đi lại, nghỉ dưỡng, thông tin - liên lạc, văn phòng ở thủ đô và ở khu vực bầu cử, chi phí thuê nhân viên giúp việc, chi phí đào tạo nhân viên.... 3. Một số giá trị tham khảo Từ thực tiễn quy định và áp dụng chế độ, chính sách cho nghị sỹ ở một số nước trên thế giới và qua kết quả rút ra trong cuộc khảo sát về thu nhập của nghị sỹ do IPU29 thực hiện, có thể rút ra một số nhận xét tham khảo: - Thứ nhất, làm nghị sỹ là một nghề và nghị sỹ được nhận lương từ nghề nghiệp của mình. Việc nghị sỹ được nhận lương hay các thù lao hoạt động bắt nguồn từ ba lý do: (i) Tạo điều kiện để mọi công dân đều có thể thực hiện được quyền ứng cử và có cơ hội để trở thành nghị sỹ; (ii) Công việc của Quốc hội ngày càng nhiều và càng phức tạp; (iii) Ngăn ngừa tình trạng tham nhũng. Trả lương, thù lao và chi phí cho nghị sỹ ở một số quốc gia được quy định trong Hiến pháp và xem đây là nguyên tắc hiến định. 27 Inter Paliamentary Union (2013), A survey of parliamentary salaries and allowances, p. 5 28 Inter Paliamentary Union (2013), A survey of parliamentary salaries and allowances, p. 6 29 IPU: Liên minh Nghị viện Thế giới (tiếng Anh: Inter-Parliamentary Union) 30 Minh Tuân (2009), Lương của Nghị sỹ Đức: Trả lương cho nghị sỹ - hệ quả của tiến trình dân chủ, Báo Đại biểu nhân dân online, có tại 31 Phan Văn Ngọc (2015), đề tài cơ sở "Mối quan hệ giữa đại biểu Quốc hội với cử tri - Thực trạng và Giải pháp", Viện Nghiên cứu Lập pháp, tr. 52. 32 Inter Paliamentary Union (2013), A survey of parliamentary salaries and allowances. 33 Annalisa Merelli (2014), In Italy, members of parliament make five times more than the average worker, Quartz, có tại https://qz.com, truy cập ngày 15/8/2018. - Thứ hai, làm nghị sỹ là một nghề nghiệp đặc thù, mang tính cá nhân, độc lập và làm việc trong điều kiện cường độ lao động cao, thường xuyên di chuyển, xa gia đình, gặp gỡ, tiếp xúc với nhiều đối tượng. Nghị sỹ ở Đức có thể làm việc từ 80 - 120 giờ/tuần30. Theo một khảo sát gần 700 nghị sỹ trên toàn thế giới do IPU thực hiện năm 2011, những người được hỏi cho rằng, việc phục vụ cử tri chiếm nhiều thời gian nhất trong các hoạt động của họ. Bên cạnh các hoạt động của nghị viện, các nghị sỹ đều dành khoảng 30-40 giờ mỗi tuần cho việc gặp gỡ, tiếp xúc cử tri31. Do vậy, cần phải có những chế độ đãi ngộ và điều kiện làm việc mang tính ưu đãi để nghị sỹ hoàn thành nhiệm vụ của mình. Ở các nước có nền dân chủ lâu đời, Quốc hội hoạt động chuyên nghiệp, chế độ, chính sách có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm hiệu quả hoạt động của nghị sỹ. Các nghị sỹ đều cho rằng, việc thiếu nguồn lực sẵn có cho họ là trở ngại lớn nhất họ phải đối mặt để hoạt động có hiệu quả. Điều này cho thấy mức trợ cấp của nghị viện có thể có tác động đáng kể đến hiệu quả của nghị viện32. - Thứ ba, nghị sỹ được nhận mức lương cao so với mặt bằng chung về thu nhập nghề nghiệp trong xã hội. Ở một số nước, Hiến pháp và luật quy định mức lương của nghị sỹ tương đương với mức lương của Bộ trưởng, Thẩm phán tối cao, Thị trưởng thành phố... Tỷ lệ chênh lệch giữa lương của nghị sỹ với mức lương trung bình ở Italia là 4,95 lần; Hoa Kỳ là 3,1 lần; Nhật Bản là 3 lần33. Ngoài tiền lương, đại biểu nhận được rất nhiều các phụ cấp và các chi phí khác nhau (điều kiện bảo đảm). Mức thu nhập và chi phí cao thể hiện sự đãi ngộ xứng đáng của xã hội đối với vị trí, vai trò của nghị sỹ, vừa thể hiện tính đặc thù nghề nghiệp. Điều đáng lưu ý là các phụ cấp và chi phí được trả một cách công bằng và tuân thủ đầy đủ các tiêu chí định sẵn như phân định vùng miền KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 9(385) T5/2019 với thủ đô, nông thôn với thành thị, khoảng cách địa lý, số lượng dân cư của khu vực bầu cử, chỉ số giá tiêu dùng từng khu vực... Trả lương cho nghị sỹ là một nguyên tắc hiến định và mức lương của nghị sỹ phải ngang bằng nhau. Việc trả lương cho nghị sỹ nhằm bảo đảm sự độc lập của nghị sỹ, “khoản tiền lương này phải là như nhau đối với các nghị sỹ; nó phải bảo đảm sự độc lập của nghị sỹ và thể hiện nghị sỹ là người đại diện cho toàn thể dân tộc”34. Chính vì vậy, lương của nghị sỹ ở nhiều quốc gia được xem là lương cơ bản của các chức vụ chính trị. Các chính trị gia nói chung và các vị trí lãnh đạo trong Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội đều nhận được một mức lương cơ bản như nhau nhưng vẫn được nhận các khoản phụ cấp hoặc mức lương bổ sung trách nhiệm theo từng vị trí công việc mà họ đảm nhiệm. - Thứ tư, ngoài việc quy định trong Hiến pháp, đa số các Quốc hội đều có thẩm quyền quy định về mức lương, các khoản thu nhập, các khoản phụ cấp và các điều kiện bảo đảm hoạt động cho nghị sỹ. Theo khảo sát của IPU, có 69 trong tổng số 119 nghị viện quyết định lương của nghị sỹ, có 75 trong tổng số 122 nghị viện có quyền quyết định phụ cấp35. Điều này khác với thẩm quyền của chính phủ quy định các chế độ, chính sách cho công chức hành chính trong bộ máy công quyền. Tuy nhiên, việc quy định cho Quốc hội tự quyền quyết định mức lương và các điều kiện bảo đảm hoạt động của mình không phải là một quy định tùy tiện. Hầu hết các quốc gia, việc xác định mức lương, thu nhập, các điều kiện ưu đãi, bảo đảm hoạt động cho nghị sỹ do một cơ quan độc lập của Quốc hội thực hiện dựa trên các tiêu chí được định sẵn. Ví dụ ở Anh, tiền lương của các nghị sỹ được quyết định bởi Cơ quan tiêu chuẩn độc lập của nghị viện (IPSA)36. - Thứ năm, bên cạnh sự đãi ngộ, ưu tiên về thu nhập và các điều kiện bảo đảm hoạt động cho nghị sỹ, yêu cầu về tính công khai, minh bạch trong thực hiện chế độ, chính sách và kiểm soát chi tiêu của các nghị 34 Văn phòng Quốc hội và Viện Friedrich - Ebert tại Việt Nam, (2008), “Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền Cộng hòa Liên bang Đức”, Nxb. Chính trị Quốc gia tr. 114. 35 Inter Paliamentary Union (2013), A survey of parliamentary salaries and allowances, p. 8 36 Inter Paliamentary Union (2013), A survey of parliamentary salaries and allowances, p. 9 37 Ida A. Brudnick (2018), Congressional Salaries and Allowances: In Brief, Congression Research Service, p. 4 sỹ rất được quan tâm nhằm bảo đảm sự công bằng và ngăn ngừa tham nhũng. Các chế độ, chính sách đối với nghị sỹ được công bố công khai trên các website của nghị viện. Các nghị sỹ có trách nhiệm công khai thu nhập và chi tiêu của mình cho các hoạt động nghề nghiệp trên website cá nhân và báo cáo tài chính đến cơ quan có thẩm quyền. Luật pháp nhiều nước quy định cấm các nghị sỹ thuê nhân viên giúp việc là người thân. Việc công khai này được thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng quý. Ở Anh, thông tin công khai chi tiết đến từng hóa đơn chi tiêu của nghị sỹ. Do vậy, các bên có liên quan, các cơ quan hữu quan và cả cử tri có thể tìm hiểu, giám sát các khoản chi của nghị sỹ, khắc phục việc sử dụng ngân sách sai mục đích, tránh bê bối tài chính như đã xảy ra năm 2009. - Thứ sáu, sử dụng đúng mục đích các nguồn lực tài chính và điều kiện bảo đảm là yêu cầu đặt ra khắt khe đối với các nghị sỹ nhằm hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí hoặc ảnh hưởng đến sự độc lập của nghị sỹ. Ở Hoa Kỳ, một số khoản chi bị nghiêm cấm theo quy định của pháp luật. Ví dụ, nghị sỹ không được sử dụng trợ cấp đại biểu để chi tiêu cá nhân hoặc trang trải cho các hoạt động tranh cử (trừ khi được sự chấp thuận của Ủy ban đạo đức); sử dụng quỹ tài trợ để thanh toán chi phí cho hoạt động đại biểu; sử dụng tài khoản không chính thức; tiếp nhận các nguồn tài trợ, hỗ trợ từ khu vực tư nhân để thực hiện các nhiệm vụ đại biểu; sử dụng chi phí được cấp cho cá nhân để thanh toán các thư tín miễn phí hoặc đã được chi trả...37 Như vậy, ở các quốc gia có nền dân chủ lâu đời, Quốc hội hoạt động chuyên nghiệp, chế độ, chính sách đối với nghị sỹ được quy định rất đầy đủ, có những điểm tương đồng về nội dung và cách thức thực hiện. Mặc dù có sự khác nhau về đặc điểm hệ thống chính trị, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và chế độ hoạt động của đại biểu, nhưng những kinh nghiệm trên có giá trị tham khảo để nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung chế độ, chính sách đối với đại biểu Quốc hội ở nước ta hiện nay KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 9(385) T5/2019