Chức năng đại diện của Quốc hội: Một số vấn đề về khái niệm

8 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 122010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Khái niệm về đại diện được sử dụng rất nhiều trong cuộc sống hàng ngày, đặc biệt là trong các giao dịch dân sự. Điều này dẫn đến một thực tế là dường như ai cũng có thể hiểu, dù ít dù nhiều về khái niệm đại diện được sử dụng trong khoa học chính trị, nhất là khi nói về sự đại diện của Quốc hội. Tuy nhiên, việc đưa ra một khái niệm cụ thể để định nghĩa về đại diện chính trị hay về chức năng đại diện của Quốc hội lại là một công việc không dễ dàng. Một trong những định nghĩa được chấp nhận khá phổ biến hiện nay cho rằng đại diện chính trị là các hoạt động làm cho các tiếng nói, các ý kiến, các quan điểm của người dân được “hiện diện” trong quy trình hoạch định các chính sách của quốc gia. Hoạt động đại diện được diễn ra khi các nhà chính trị thực hiện các hoạt động phát biểu, vận động, biểu quyết trên cơ sở thay mặt cho nhân dân trên các diễn đàn chính trị quốc gia1. Đây là một khái niệm rất khái quát, thể hiện đúng bản chất của hoạt động đại diện trong lĩnh vực chính trị. Tuy nhiên định nghĩa này chưa cho thấy tính chất phức tạp, ẩn chứa phía sau của hoạt động đại diện chính trị. Đại diện chính trị có rất nhiều yếu tố khác biệt so với những hoạt động đại diện thông thường diễn ra trong đời sống dân sự hàng ngày. Đó là mối quan hệ giữa một cộng đồng với những người đại diện cho mình, thay thế mình thực hiện quyền lực nhà nước mà quyền lực đó vốn luôn có xu hướng quay lại áp đặt những quy tắc, quy phạm đối với người được đại diện. Vì vậy, trong khái niệm đại diện được sử dụng trong lĩnh vực chính trị luôn có những yếu tố đa dạng và có tính đối lập với nhau. Chẳng hạn, đó là mối quan hệ giữa việc đại diện cho lợi ích của các cử tri trong đơn vị bầu cử của mình hay là lợi ích của toàn quốc gia; giữa việc đại diện theo đúng các yêu cầu của cử tri hay trên cơ sở những lập luận nhận định riêng của người đại biểu; giữa việc làm việc trên cơ sở kiêm nhiệm hay trên cơ sở chuyên trách, chuyên nghiệp v.v.. Do vậy, để có thể có được một cái nhìn khái quát về khái niệm đại diện trong lĩnh vực chính trị, ngoài việc tiếp cận khái niệm chung về đại KỶ NIỆM 65 NĂM QUỐC HỘI VIỆT NAM CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CỦA QUốC HỘI: MỘT Số VẤN ĐỀ VỀ KHÁI NIỆM HOÀNG MINH HIẾU * (*) Thạc sĩ, Trưởng phòng Trung tâm Thông tin-Thư viện và nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội. (1) Hana Pitkin, The Concept of Representation (Los Angeles University Press, 1967). Số 24(185) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 912 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT diện như trên, điều cần thiết là phải tiếp tục xem xét những thành tố của khái niệm này và mối quan hệ giữa chúng. Vì vậy, các nội dung dưới đây sẽ lần lượt giới thiệu và thảo luận về những vấn đề mang tính khái niệm liên quan đến chức năng đại diện của Quốc hội với ba câu hỏi cơ bản là: Tại sao Quốc hội lại có chức năng đại diện; Quốc hội đại diện cho ai, và đại diện của Quốc hội được thực hiện như thế nào. 1. Tại sao quốc hội lại có chức năng đại diện? Nghị viện của nhiều nước trên thế giới thường được ghi nhận trong Hiến pháp là cơ quan đại diện tối cao của nhân dân. Chẳng hạn, Điều 43 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “Hai viện của nghị viện bao gồm các thành viên dân cử, đại diện cho toàn thể nhân dân”; Điều 66 Hiến pháp Tây Ban Nha cũng khẳng định: “Nghị viện Tây Ban Nha đại diện cho toàn thể nhân dân Tây Ban Nha”; Điều 94 Hiến pháp Liên bang Nga cũng có nội dung tương tự: “Quốc hội Liên bang - nghị viện của Liên bang Nga - là cơ quan đại diện và lập pháp của Liên bang Nga”... Một số nước không có các quy định cụ thể như vậy trong Hiến pháp, nhưng chức năng đại diện của nghị viện cũng được thừa nhận một cách đương nhiên. Chức năng đại diện của nghị viện được ghi nhận một cách phổ biến xuất phát từ một lý do rất cơ bản là nghị viện thường do chính nhân dân bầu ra, là hình thức chủ yếu của việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhân dân. Việc khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân là thành quả của quá trình đấu tranh lâu dài của nhân loại. Trước đây, quyền lực nhà nước thường được giải thích là có nguồn gốc từ đấng siêu nhiên uỷ thác cho nhà vua để cai trị xã hội. Vì vậy, nhà vua có toàn quyền trị vì đất nước. Tính chính đáng của quyền lực của nhà vua được giải thích từ sự uỷ thác của đấng siêu nhiên. Nhà vua có quyền áp đặt quyền lực của mình đối với mọi thần dân và trên mọi vấn đề. Vương quyền của nhà vua là bất khả xâm phạm và không phải là đối tượng để nghi vấn. Trong bối cảnh đó, bộ máy nhà nước do nhà vua lập ra không phải để đại diện cho dân chúng mà để áp đặt quyền lực của nhà vua, do nhà vua nhận được từ Chúa trời lên dân chúng. Quá trình đấu tranh vì tự do, dân chủ của nhân loại đã đi đến sự thừa nhận một cách phổ biến quan niệm nguồn gốc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà nước không phải từ bên ngoài, không phải do một đấng siêu nhiên nào đó đưa lại, mà xuất phát từ chính xã hội, từ nhân dân. Chính nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, có quyền quyết định các vấn đề liên quan đến vận mệnh của mình. Nhân dân có quyền tham gia một cách thực chất vào quy trình ra quyết định hay thiết kế chính sách. Việc ghi nhận quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân đặt ra đòi hỏi phải có cách thức để nhân dân thực hiện quyền lực của mình. Thông thường có hai cách thức cơ bản để thực hiện điều này là: (i) để người dân trực tiếp thực thi quyền lực của mình, và (ii) người dân thực thi quyền lực thông qua người đại diện. Người dân trực tiếp thực thi quyền lực của mình (hay còn gọi là dân chủ trực tiếp) là hình thức lý tưởng để nhân dân quyết định các vấn đề liên quan đến cộng đồng. Hình thức này được xem là có thể xoá nhoà được sự phân biệt giữa người cai trị và người bị trị, giữa nhà nước và xã hội dân sự. Tuy nhiên, để thực hiện được việc nhân dân trực tiếp thực thi quyền lực của mình trên thực tế là rất khó khăn, tốn kém, nhất là đối với những cộng đồng dân cư có đông thành viên, có địa bàn cư trú rộng và đa dạng về văn hoá, sắc tộc. Lịch sử cho thấy, hình thức dân chủ trực tiếp mới chỉ có thể được thực hiện ở một số thành bang (polis) trong thời kỳ Hy Lạp cổ đại với dân số hạn chế. Chẳng hạn như ở thành bang Athen (từ năm 461 đến năm 322 trước công nguyên), quyền quyết định các vấn đề quan trọng của thành bang thuộc về 50.000 công dân nam giới trưởng thành của thành bang, không bao gồm nữ giới, nô lệ và người nước ngoài2. Bên cạnh đó, việc thực hiện hình thức dân chủ trực tiếp cũng có những hạn chế nhất định. Chẳng hạn, không phải người dân nào cũng sẵn sàng quan tâm và có trình độ nhận thức tốt để 10 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 122010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT tham gia công việc quản trị nhà nước. Nhà nước có thể bị quản trị bởi những người “tay ngang”, không chuyên nghiệp. Hơn thế nữa, hình thức dân chủ trực tiếp, quyết định theo số đông sẽ tạo ra nguy cơ xâm phạm quyền lợi của số ít, bởi vì khi đa số tham gia quyết định từng vấn đề một cách trực tiếp thì sẽ không có cơ chế để phán xét lại quyết định đó, trừ chính đa số của tập thể đó. Vì lẽ đó, sẽ khó có thể xây dựng nên cơ chế tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của thiểu số hoặc của cá nhân để yêu cầu tập thể xem xét lại các quyết định của mình. Chính vì vậy, có thể nói hình thức thực thi quyền lực của nhân dân thông qua những người đại diện là một bước phát triển quan trọng. Nhân dân bầu ra những người đại diện cho mình và uỷ quyền cho họ thực hiện các công việc của chính quyền. Trong hình thức này, sự tham gia của người dân vào chính quyền không thường xuyên, chỉ chủ yếu tập trung vào các kỳ bầu cử. Quyền lực của người dân thể hiện ở việc họ tuyển chọn những người đại diện thay mặt cho mình thực thi quyền lực nhà nước và có thể thay thế những người đại diện này ở những kỳ bầu cử tiếp theo. Tuy nhiên, quyền lực của người dân không vì vậy mà mất đi. Sau khi uỷ quyền cho những người đại diện, bằng nhiều hình thức khác nhau, người dân vẫn có quyền tham gia ý kiến về các hoạt động của chính quyền cũng như giám sát quá trình thực hiện công việc của những người đại diện. Trong khi đó, bản thân những người đại diện cũng có trách nhiệm và có động lực để thường xuyên tham vấn ý kiến của người dân. Hơn thế nữa, ngày nay, xu hướng phổ biến ở nhiều nước trên thế giới là phối hợp cả hai hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp trong việc thực hiện quyền lực của nhân dân. Bên cạnh việc người dân bầu chọn ra những người đại diện để thực thi quyền lực nhà nước, một số nội dung quan trọng vẫn do người dân trực tiếp quyết định thông qua cơ chế trưng cầu ý dân. Trong việc hình thức dân chủ gián tiếp, nghị viện chính là cơ quan thể hiện tập trung nhất sự uỷ quyền của nhân dân trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Sự ra đời của nghị viện là để phản ánh ý chí và lợi ích của nhân dân. Trong tiến trình phát triển của nghị viện, hình thức ban đầu của nghị viện cũng chính là tập hợp đại diện của các lãnh địa để cho ý kiến về việc tăng thuế của nhà vua3. Vì vậy, có thể nói rằng chức năng đại diện chính là trung tâm của nguyên nhân mà nghị viện tồn tại4. Mặc dù trong các mô hình chính thể khác nhau, nghị viện có thể có những vai trò đại diện khác nhau nhưng trong mọi trường hợp nghị viện vẫn luôn là cơ quan có vai trò đại diện tập trung nhất. Trong hầu hết các mô hình chính thể, các nghị sĩ phần lớn là do người dân trực tiếp bầu lên5. Mỗi nghị sĩ đại diện cho một số lượng dân cư nhất định và có trách nhiệm giữ mối liên hệ với các cử tri trong khu vực bầu cử của mình. Ở một số nước, các cơ quan nhà nước khác như tổng thống hoặc thẩm phán cũng có thể do nhân dân trực tiếp bầu ra6, nhưng do cách thức bầu cử và tính chất nhiệm vụ của các chức vụ này nên vai trò đại diện của họ cũng như mối liên hệ giữa họ với cử tri không thể hiện rõ ràng và tập trung như các nghị sĩ. Với vị trí nền tảng như vậy nên việc thực hiện chức năng đại diện của các nghị sĩ có tính chất tương đối đồng nhất giữa các nghị viện. Vai trò của các nghị sĩ trong hoạt động lập pháp có thể phụ thuộc rất nhiều vào việc mô hình chính thể của quốc gia đó. Việc thực hiện hoạt (2) Dave Robinson và Judy Groves, Triết học Chính trị nhập môn, Tinh Vệ dịch, Bùi Văn Nam Sơn hiệu đính, Nxb. Trẻ, Thành phố Hồ Chí Minh, 2009. (3) Nguyễn Đăng Dung, Sự biến chuyển chức năng của nghị viện, Hội thảo về Chức năng đại diện và mối quan hệ giữa lập pháp – hành pháp, Văn phòng Quốc hội, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc, TP. Hồ Chí Minh, 2004. (4) Phillip Norton và Cristina Leston-Bandeira, Thiết chế nghị viện: Những khái niệm cơ bản, Văn phòng Quốc hội, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc, Hà Nội, 2005, tr. 31. (5) Cần chú ý là ở một số nước, các nghị sĩ không phải do nhân dân trực tiếp bầu nên mà có thể do thế tập tước vị (như Thượng viện Anh) hoặc do các cơ quan khác bầu lên (như Đại hội đại biểu nhân dân Trung Quốc). (6) Trong mô hình chính thể tổng thống và hỗn hợp ở một số nước như Hoa Kỳ, Philippines, Brazil, Pháp, Nga v.v.. tổng thống cũng do nhân dân bầu nên. Thẩm phán ở một số bang của Hoa Kỳ cũng do nhân dân trực tiếp bầu chọn. Số 24(185) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1112 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT động giám sát và động lực thực hiện giám sát của nghị sĩ cũng có thể phụ thuộc vào việc nghị sĩ đó thuộc phe cầm quyền hay phe thiểu số trong nghị viện. Nhưng việc thực hiện các hoạt động mang tính đại diện của các nghị sĩ trong các nghị viện được nhân dân thực chất bầu lên thì phần lớn có tính chất tương đồng. Dù ở đâu, khi một nghị sĩ được nhân dân trong một khu vực bầu cử bầu ra thì nhiệm vụ đầu tiên của họ vẫn là duy trì mối liên hệ với các cử tri nhằm bảo đảm tính chính đáng trong quá trình thực hiện công việc của nghị viện, và đồng thời có thể trực tiếp nhận được các ý kiến phản hồi của người dân về các hoạt động chính trị hay việc thực hiện các chương trình, chính sách công7. Cũng như các quốc gia khác, ở nước ta, Hiến pháp cũng quy định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (Điều 83). Các đại biểu Quốc hội (ĐBQH) do nhân dân bầu ra theo nhiệm kỳ để đại diện cho nhân dân, thực hiện quyền lực của nhân dân. Tuy nhiên, một đặc điểm quan trọng là Hiến pháp cũng như các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta không xác định cụ thể đại diện là một chức năng của Quốc hội. Chính vì vậy, đã làm xuất hiện quan điểm cho rằng đại diện hoàn toàn không phải là một chức năng mà là một tính chất của Quốc hội. Thế nhưng, việc quan niệm đại diện là tính chất của Quốc hội, ngoài việc chưa có cơ sở chắc chắn về mặt khái niệm, còn có thể dẫn đến việc xem nhẹ trách nhiệm thực hiện chức năng đại diện của các ĐBQH. Về mặt khái niệm, tính chất là những yếu tố khi sinh ra đã có. Việc khẳng định đại diện là tính chất của Quốc hội đồng nghĩa với việc khẳng định Quốc hội ngay từ khi hình thành đã “toát ra” sự đại diện. Tuy nhiên, thực tế thì việc tìm kiếm một cơ cấu thành phần của Quốc hội để có thể phản ánh một cách chính xác cơ cấu thành phần của xã hội, để trở thành một hình ảnh “đồng dạng” với xã hội là điều không thể, nhất là trong điều kiện các cuộc bầu cử Quốc hội được thực hiện theo nguyên tắc tự do, bình đẳng và bỏ phiếu kín nên không thể đặt ra những khuôn khổ hạn chế sự lựa chọn của người dân. Chẳng hạn, vào thời điểm này khó có thể đòi hỏi thành phần của Quốc hội nước ta phải có đủ hơn 75% đại biểu là nông dân. Trong khi đó, chức năng thường được hiểu là những mặt hoạt động cơ bản, những công việc bắt buộc một chủ thể phải thực hiện. Rõ ràng, những công việc mang tính chất đại diện cho người dân như tiếp xúc cử tri, phản ánh ý kiến của người dân tại diễn đàn Quốc hội v.v..8 là trách nhiệm mà các đại biểu phải thực hiện, là những mặt hoạt động của Quốc hội. Mặc dù Hiến pháp và pháp luật không quy định đại diện là một chức năng của Quốc hội nhưng Hiến pháp, pháp luật cũng đã quy định cụ thể trách nhiệm phải thực hiện những công việc này của Quốc hội, ĐBQH. Do vậy, không thể xem đại diện chỉ là tính chất của Quốc hội, bản thân khi Quốc hội hình thành đã có. Quan niệm như vậy có khả năng dẫn tới việc xem nhẹ trách nhiệm thực hiện chức năng đại diện của các ĐBQH9. Rõ ràng, một khi được xem là một mặt hoạt động thì động lực để thực hiện những hoạt động đó sẽ mạnh mẽ hơn so với việc xem đó là một tính chất, không cần thực hiện cũng đã được đảm bảo. 2. Quốc hội đại diện cho ai? Câu hỏi: “Các nghị sĩ đại diện cho ai?” tưởng chừng như rất đơn giản để trả lời, nhưng thực tế lại có thể gây ra rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn. Đương nhiên các nghị sĩ phải đại diện cho các cử tri, nhưng đó là cử tri của địa phương mình hay cử tri của cả nước. Rõ ràng, không phải bao giờ lợi ích của các cử tri ở địa phương (7) Xem thêm: Constituency Relations: Tools for Effective Representation, Tài liệu của Chương trình phát triển Liên hiệp quốc. (8) Các nội dung hoạt động đại diện của các ĐBQH được quy định cụ thể tại Điều 97 Hiến pháp 92: “ĐBQH phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng của cử tri với Quốc hội và các cơ quan Nhà nước hữu quan; thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của Quốc hội; trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri; xem xét, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và hướng dẫn, giúp đỡ công dân thực hiện các quyền đó”. (9) Xem thêm:Hoàng Hải, Đại diện: Chức năng hay tính chất, Người đại biểu nhân dân, Số 252 (905), ngày 9/9/2006. 12 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 122010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT của một nghị sĩ cũng trùng khớp với lợi ích của cử tri cả nước. Ví dụ như trong việc biểu quyết về ngân sách hàng năm, các nghị sĩ thường sẽ chú trọng đến quyền lợi của các địa phương mà mình làm đại diện hơn là lợi ích chung của toàn quốc gia. Về mặt lý thuyết, các nghị sĩ, đặc biệt là các hạ nghị sĩ, thường được xác định là đại diện cho toàn quốc gia bởi vì nhiệm vụ quan trọng nhất của nghị viện, với tư cách là một chủ thể thống nhất, là ban hành các quyết định liên quan đến các vấn đề của toàn quốc gia chứ không phải là các vấn đề của một địa phương hay của một cá nhân nào đó. Edmund Burke, nhà chính khách kiêm triết gia người Anh đã nhấn mạnh trong một bài phát biểu nổi tiếng của mình rằng: “Nghị viện là một hội nghị thảo luận của một quốc gia, với một lợi ích duy nhất, lợi ích của toàn thể quốc gia - nơi mà không một mục đích địa phương, không một sự thành kiến địa phương nào được phép chi phối, mà chỉ có lợi ích chung, bắt nguồn từ lý trí chung của toàn thể quốc gia. Quả thực là bạn đã bầu ra một nghị sĩ, nhưng khi bạn đã chọn ông ta, ông ta không phải là nghị sĩ của vùng Bristol, mà ông ta là nghị sĩ của quốc gia”10. Tuy nhiên, có một thực tế là thông qua cơ chế bầu cử, chính các cử tri mới thường là người quyết định khả năng tái cử của các nghị sĩ. Trong khi đó, các cử tri lại ít khi quan tâm tới thành quả chung mà nghị viện đã tạo ra với tư cách là một thể chế. Yếu tố quan trọng để vượt qua các kỳ bầu cử là sự ủng hộ của các cử tri mà nghị sĩ có thể thu nhận được thông qua các hoạt động mang tính cá nhân của mình. Chính vì vậy, các nghị sĩ luôn phải ở trong thế “tiến thoái lưỡng nan” khi gặp phải các vấn đề có mâu thuẫn giữa lợi ích của địa phương và trung ương. Chẳng hạn, việc tăng thuế đánh vào các sản phẩm nông nghiệp, nếu xét trên lợi ích của toàn quốc gia, có thể là một quyết định tốt. Thế nhưng, với những đại biểu đến từ các vùng địa phương có thế mạnh về sản xuất nông nghiệp thì rõ ràng sức ép của các cử tri sẽ làm cho họ phải cân nhắc liệu có nên ủng hộ quyết định đó hay không. Ở đây, có thể thấy nếu việc thiết kế hệ thống nghị viện tạo ra cơ hội để lợi ích của địa phương lấn át lợi ích của toàn quốc gia thì đó là điều không may cho một đất nước. Mâu thuẫn giữa việc xác định đại diện cho cử tri cả nước hay đại diện cho cử tri của một địa phương có thể được điều hoà phần nào bằng nhiều giải pháp kỹ thuật khác nhau. Chẳng hạn, để đảm bảo sự độc lập của các nghị sĩ với các tác động của một địa phương có tính cố kết lâu đời, người ta thường sử dụng biện pháp tạo ra những khu vực bầu cử không trùng khớp với các khu vực hành chính truyền thống. Điều này cũng góp phần tạo ra sự độc lập của nghị sĩ đối với bộ máy hành chính địa phương luôn có xu hướng bảo vệ lợi ích của địa phương mình. Hoặc để tránh việc các cử tri có thể gây sức ép thái quá tới cá nhân từng nghị sĩ, hệ thống bầu cử có thể được xây dựng trên cơ sở bầu cử theo đảng. Lúc đó, các cử tri sẽ lựa chọn người đại diện thông qua việc lựa chọn giữa các đảng chính trị với nhau. Các nghị sĩ, vì vậy, sẽ có động lực phục vụ lợi ích của quốc gia nhiều hơn thông qua việc theo đuổi các đường lối, chính sách của đảng. Để thắng cử trên phạm vi toàn quốc gia, những đường lối, chính sách đó đương nhiên là mang tính quốc gia mà không phải chỉ để phục vụ một địa phương. Nhưng không phải vì vậy mà mối liên hệ giữa các cử tri và nghị sĩ bị mất đi. Các nghị sĩ, và đặc biệt là các đảng chính trị của họ, vẫn có nhu cầu và động lực để duy trì tốt mối quan hệ với cử tri bởi vì dù sao đi nữa, chính các cử tri, với các lá phiếu của mình, sẽ quyết định ai là người thắng cử trong cuộc bầu cử kế tiếp. Một giải pháp nữa là tạo ra một cơ cấu tổ chức của nghị viện phù hợp để kết hợp đại diện hài hoà giữa lợi ích của các địa phương và của toàn quốc gia. Theo đó, nghị viện sẽ bao gồm hai viện, trong đó Hạ nghị viện chủ yếu sẽ đại diện cho lợi ích của toàn quốc gia còn Thượng nghị viện sẽ đại diện cho lợi ích của các địa phương. Mô hình này thường phổ biến ở những quốc gia có hình thức tổ chức nhà nước liên bang. Chẳng (10) Edmund Burke, Speech to the electors of Bristol, có tại documents/ v1ch13s7.html Số 24(185) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1312 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT hạn như ở Cộng hoà liên bang Đức, các thành viên của Hạ nghị viện (Bundestag) được bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, tự do, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Các hạ nghị sĩ đại diện cho toàn thể nhân dân11. Trong khi đó, các thành viên của Thượng nghị viện (Bundesrat) là những đại diện của chính quyền các bang, do chính quyền các bang chỉ định và bãi nhiệm12. Thượng nghị viện là nơi để các bang thể hiện tiếng nói của mình, bảo vệ cho các lợi ích của mình, trong việc ban hành các đạo luật của quốc gia13. Bên cạnh đó, các quy định về quy trình, thủ tục làm việc của nghị viện Cộng hoà Liên bang Đức cũng được xây dựng một cách hợp lý để kết hợp vai trò của cả Hạ nghị viện và Thượng nghị viện. Do vậy, lợi ích của toàn dân tộc và lợi ích của các địa phương sẽ được kết hợp một cách hài hoà. Ở Việt Nam, đáp án cho câu trả lời các ĐBQH đại diện cho ai được ghi rõ trong Hiến pháp với quy định ĐBQH “không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước”14. Tuy nhiên, vấn đề xác định ĐBQH đại diện cho ai không thể được giải đáp chỉ bằng một quy định đơn giản trong luật thực định. Thực tế cho thấy, cách thức tổ chức các đơn vị bầu cử theo đơn vị hành chính và tổ chức các đại biểu theo Đoàn ĐBQH ở từng tỉnh như hiện nay đã tạo ra xu hướng các ĐBQH nghiêng về việc bảo vệ lợi ích của các địa phương nhiều hơn15. Điều này được thể hiện rõ trong các buổi thảo luận về kinh tế, xã hội tại kỳ họp với đa số các ý kiến phát biểu tập trung vào những vấn đề của địa phương. Hoặc cụ thể hơn, vào năm 2001, khi Quốc hội thảo luận về việc tăng tổng số ĐBQH chuyên trách lên thành 25% thì các địa phương cũng đã giành được quyền có đại biểu chuyên trách tại địa phương trong tổng số các đại biểu chuyên trách16. Cách thức tổ chức gắn kết các ĐBQH với các khu vực hành chính cũng tạo ra những rào cản nhất định đối với hoạt động giám sát của Quốc hội. Đã có những trường hợp các ĐBQH được các lãnh đạo đoàn đại biểu ở địa phương “nhắc khéo” về sự tích cực trong quá trình chất vấn. Ngoài ra, ở nước ta, việc xác định đại biểu đại diện cho ai còn có một yếu tố phức tạp hơn là có những ĐBQH được cơ cấu đại diện cho các ngành nghề. Điều 9, 32 và Điều 41, Luật Bầu cử ĐBQH năm 1997 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) đã quy định rất cụ thể về các lần Uỷ ban thường vụ Quốc hội dự kiến cơ cấu, thành phần ĐBQH và số lượng ĐBQH được bầu của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương. Hơn thế nữa, việc xây dựng danh sách các ứng cử viên để bầu ĐBQH phần lớn cũng dựa trên sự giới thiệu của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước. Điều đó có nghĩa là, cử tri của một số ngành nghề sẽ luôn có những đại diện của mình ở Quốc hội. Chẳng hạn, từ khi ra đời cho đến nay, trong Quốc hội nước ta luôn có từ 4,5% đến 9,7% đại biểu là quân nhân (xem sơ đồ dưới). Trong bối cảnh như vậy, khi thực hiện nhiệm vụ, các ĐBQH sẽ phải cân nhắc thêm việc đại diện cho các cử tri trong ngành mình công tác. Khi đó, nhiệm vụ đại diện của đại biểu sẽ được phân tán, co kéo bởi ít nhất ba yếu tố là (i) đại diện cho cử tri ở địa phương, (ii) đại diện cho cử tri trong ngành, lĩnh vực và (iii) đại diện cho cử tri cả nước. Rõ ràng, cơ hội để các ĐBQH toàn tâm, toàn ý đại diện cho lợi ích của cử tri cả nước sẽ bị giảm đi. Hơn thế nữa, các đại biểu có nguồn gốc là đại diện của các ngành, nghề cũng gặp phải những bất lợi nhất định khi thực hiện một số hoạt động tại Quốc hội. Trong hoạt động giám sát, rõ ràng (11) Điều 38, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức. (12) Điều 51, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức. (13) Điều 50, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức. (14) Điều 97, Hiến pháp 1992 (15) Xem thêm: Nguyễn Sĩ Dũng, Quốc hội với 4 thách thức của thời kỳ hội nhập, Tia sáng, Số tháng 5/2008. (16) Võ Văn Kiệt, Ba thách thức của Quốc hội, Tuổi trẻ, số ngày 08/01/2006. 14 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 122010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT các ĐBQH trong một ngành sẽ rất khó để “đi đến cùng” đối với các chất vấn dành cho người đứng đầu của ngành mình. Tiếp tục những câu chuyện khó nói về chất vấn ở trên, vào năm 2004, một ĐBQH vốn là chuyên gia đầu ngành về tài chính - ngân hàng, đã nhận thấy những lập luận của vị quan chức trong ngành về tình hình và nguyên nhân lạm phát là không xác đáng. Nhưng đại biểu đó đã không đứng lên phát biểu ở hội trường để phản bác các lập luận đó vì cái thế người cấp dưới cùng ngành. 3. Đại diện như thế nào? Đại diện chính trị là một công việc hoàn toàn khác với đại diện như trong pháp luật về dân sự. Sợi dây ràng buộc giữa một cộng đồng với người đại diện của mình hoàn toàn khác với mối liên hệ chặt chẽ giữa người được đại diện và người đại diện trong pháp luật dân sự. Cũng từ đó, cách thức thực hiện công việc đại diện của một nghị sĩ cũng có những điểm đặc biệt. Trước hết là các tranh luận về việc nghị sĩ đại diện cho các cử tri theo cách thức nào - đại diện theo các quan điểm của cử tri hay đại diện trên cơ sở các xét đoán riêng của mình. Về mặt lý luận, người ta gọi việc đại diện theo phương thức hành động chủ yếu trên cơ sở quan điểm của các cử tri là phong cách đại diện “đại biểu”; còn việc đại diện theo phương thức hành động trên cơ sở xét đoán riêng của mình là phong cách đại diện “uỷ thác”. Quá trình tranh luận nghị sĩ nên đại diện theo phong cách nào là một quá trình tranh luận dai dẳng, thu hút rất nhiều sự quan tâm của các nhà lý luận. Đại diện tiêu biểu cho những người ủng hộ phong cách đại diện “đại biểu” là James Madison (1751 - 1836), Tổng thống thứ 4 của Hoa Kỳ. Còn người ủng hộ một cách tích cực cho phong cách “uỷ thác” là Edmund Burke (1729 - 1797), chính trị gia kiêm triết học người Anh19. Hai lý thuyết về hai phong cách nói trên đã đặt các nghị sĩ vào sự lựa chọn khó khăn. Phong cách đại diện “đại biểu” yêu cầu các nghị sĩ phải Một ĐBQH Khoá XI vốn là Giám đốc Sở kể lại, vì “nóng ruột” trước những chuyện mà cử tri yêu cầu phải lên tiếng, tại một kỳ họp Quốc hội ông phát biểu rất hăng, chất vấn bộ ngành rất thẳng thắn. Nhưng khi về địa phương, một vị lãnh đạo nói với ông: “Ông ơi, ông nói vừa vừa thôi, chứ không họ giận, họ cắt mất tiền của tỉnh mình thì hỏng”. Một đại biểu khác cũng chất vấn khá căng một thành viên Chính phủ. Ông này đã gặp Trưởng đoàn ĐBQH của đại biểu để than phiền đại ý là “vị kia cứ chất vấn tôi mãi”. Ông Trưởng đoàn sau đó có “nói lại”. Âu cũng là chuyện dễ hiểu trong mối quan hệ kiêm nhiệm hiện nay, và đặc biệt là do quyền lợi của địa phương còn phải phụ thuộc nhiều như vậy. Chất vấn: Những chuyện khó nói17 (17) Nguồn: Nguyên Lâm, Chất vấn: Những chuyện khó nói, Người đại biểu nhân dân, số ngày 22/11/2008. (18) Chưa có số liệu về tỷ lệ ĐBQH là quân nhân ở Khóa I nên chưa được thể hiện ở biểu đồ này. Nguồn: Trung tâm Thông tin-Thư viện và nghiên cứu khoa học, Cơ cấu thành phần các ĐBQH qua các thời kỳ, Chuyên đề nghiên cứu phục vụ ĐBQH, Hà Nội, 2008. (19) Edmund Burke, Dẫn trên, chú thích số 10. Trong bài phát biểu nổi tiếng của mình với cử tri ở vùng Bristol, Edmund Burke đã nói: “Quyền của mọi người dân là đưa ra ý kiến. Ý kiến của các cử tri là những ý kiến có trọng lượng và đáng tôn trọng mà một nghị sĩ phải luôn luôn vui vẻ lắng nghe và phải luôn luôn cân nhắc một cách nghiêm túc. Nhưng đó không phải là những chỉ thị bắt buộc, không phải là những nhiệm vụ được giao mà các nghị sĩ phải tuân thủ một cách tuyệt đối và mù quáng để biểu quyết, để tranh luận bất chấp nó trái hoàn toàn với nhận thức sáng sủa và lương tâm của ông ta.” Số 24(185) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1512 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 4.50% 4.92% 6.43% 6.60% 10.98% 9.88% 9.88% 9.62% 12.22% 11.04% 9.74% 0.00% 2.00% 4.00% 6.00% 8.00% 10.00% 12.00% 14.00% I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII Biểu đồ 1: Tỷ lệ ĐBQH là quân nhân qua các khóa Quốc hội tuân thủ các ý kiến của cử tri trong khi phong cách “uỷ thác” yêu cầu các nghị sĩ tuân theo những phán quyết của riêng mình. Một trong những phương án phổ biến được đề cập để giải quyết nghịch lý này là đặt ra những khuôn khổ tự do cho cả cử tri và những người đại diện. Theo đó, môi trường hoạt động của thiết chế nghị viện phải được xây dựng theo hướng đảm bảo khả năng của các cử tri trong việc đưa ra các yêu cầu cho người đại diện và có thể xem xét trách nhiệm của những người đại diện. Mặt khác, các nghị sĩ cũng được bảo đảm khả năng để hành động một cách độc lập với những ý muốn của cử tri để bảo đảm lợi ích khách quan của nhân dân20. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng đặt ra là các nghị sĩ phải xác định được những lợi ích khách quan ấy. Có thể nói, đây là vấn đề cơ bản nhất trong mối liên hệ giữa các cử tri và những người đại diện. Điều này có lẽ chủ yếu phụ thuộc vào điều kiện để đại diện cũng như các kỹ năng đại diện của các nghị sĩ, đặc biệt là trong việc tiếp xúc với cử tri. Nhưng bên cạnh đó, cũng có những cách thức mang tính pháp lý hoặc mang tính kỹ thuật để đảm bảo giải pháp nói trên. Trước hết, đó là các quy định ràng buộc về trách nhiệm đại diện. Phương thức quy định phổ biến về trách nhiệm đại diện ở các nước hiện nay là phương thức “uỷ quyền tự do”. Theo đó, Hiến pháp hoặc pháp luật một số nước quy định rất rõ việc các nghị sĩ không bị ràng buộc bởi bất kỳ một sự chỉ đạo nào, dù là từ cử tri, đảng chính trị của mình hay từ bất kỳ một chủ thể nào khác và có thể quy định thêm việc cấm áp dụng phương thức “uỷ quyền chịu lệnh”. Chẳng hạn, ở Cộng hoà Pháp, hình thức uỷ quyền chịu lệnh đã bị cấm và Hiến pháp của Đệ ngũ Cộng hoà có quy định “các hình thức uỷ quyền chịu lệnh là không có giá trị”21. Điều 38, Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức quy định các thành viên của Hạ nghị viện (Bundestag) “không bị ràng buộc bởi bất kỳ một mệnh lệnh hay một chỉ thị nào và chỉ chịu trách nhiệm với bản thân lương tâm của mình”. Điều 67, Hiến pháp Tây Ban Nha cũng quy định các nghị sĩ không bị ràng buộc bởi bất kỳ một sự uỷ quyền chịu lệnh nào. Các quy định tương tự như vậy có thể được tìm thấy ở nhiều bản hiến pháp tân tiến khác. Cũng cần phải lưu ý là theo hình thức uỷ quyền tự do, về nguyên tắc, pháp luật các nước cũng không bắt buộc các nghị sĩ phải tuân thủ các chủ trương, đường lối của đảng chính trị mà mình là thành viên trong các hoạt động tại nghị viện. Đương nhiên là các đảng chính trị có thể khai trừ ra khỏi đảng mình những nghị sĩ không tuân theo kỷ luật của đảng, nhưng không vì vậy (20) Hanna Pitkin, Dẫn trên, chú thích số 1. (21) Điều 27, Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958. 16 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 24(185) 122010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT mà pháp luật bắt buộc các nghị sĩ mất đi địa vị là người đại diện của mình. Đi kèm với quy định đó, pháp luật của các nước cũng đảm bảo rằng các nghị sĩ không bị truất quyền đại diện bởi các cử tri mà chỉ có thể bị truất quyền đại diện bởi nghị viện khi phạm phải những trọng tội. Chẳng hạn, Hiến pháp Thụy Điển không cho phép bất kỳ ai có quyền bãi nhiệm đại biểu là thành viên của Riksdag (nghị viện) trừ Nghị viện. Hình thức thể hiện sự chấp thuận của Nghị viện là một nghị quyết mà ở đó có sự đồng thuận của không ít hơn năm phần sáu tổng số nghị sĩ có mặt22. Còn Hiến pháp của Australia lại quy định rằng, một nghị sĩ sẽ đương nhiên bị mất tư cách là thành viên của Nghị viện nếu người đó rơi vào một trong những vi phạm mà Hiến pháp đã quy định như: phản bội tổ quốc, bị kết án tù, không có khả năng thanh toán nợ23. Hiến pháp Nhật Bản thì quy định, mỗi viện của Quốc hội đều có quyền trong việc xem xét các vấn đề liên quan đến tư cách các nghị sĩ Quốc hội của viện mình. Tuy nhiên, trong trường hợp bãi nhiệm một nghị sĩ thì Quốc hội cần phải thông qua một nghị quyết, trong đó thể hiện sự chấp thuận của trên hai phần ba số thành viên có mặt24. Việc không quy định quyền của cử tri trong việc chấm dứt địa vị của người đại diện trong thời gian có hiệu lực của nhiệm kỳ chính là nhằm đảm bảo sự tự do của những người đại biểu trong việc thực thi nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, cũng cần phải nói thêm rằng, bên cạnh các nước quy định rõ về phương thức uỷ quyền tự do, vẫn còn một số nước cũng có quy định về hình thức uỷ quyền chịu lệnh với mục tiêu ràng buộc chặt chẽ trách nhiệm đại diện cử tri của những người đại biểu. Trước đây, hình thức này tồn tại một cách phổ biến ở những nước xã hội chủ nghĩa. Pháp luật ở các nước đó, ngoài việc đòi hỏi các đại biểu phải chịu trách nhiệm trước cử tri, còn quy định về nghĩa vụ của nghị sĩ trong việc báo cáo với những cử tri đã bầu ra mình về những hoạt động của bản thân cũng như các hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp. Hơn thế nữa, pháp luật ở các nước này còn cho phép cử tri có thể miễn nhiệm tư cách đại biểu của nghị sĩ khi họ phản bội lại lợi ích của nhân dân, không thực hiện theo đúng các ý kiến, các yêu cầu của cử tri. Chẳng hạn như ở Hungary trước đây, các nghị sĩ có thể bị tước bỏ vai trò đại diện theo đề nghị của một phần mười các cử tri trong khu vực bầu cử hoặc theo đề nghị của Hội đồng Quốc gia thuộc Mặt trận Nhân dân Ái quốc. Các nước như Bulgaria, Tiệp Khắc, Cộng hoà dân chủ Đức, Liên Xô v.v.. cũng có các quy định gần tương tự. Trong thời gian gần đây, sau khi các nước này bước vào quá trình chuyển đổi, áp dụng theo mô hình nghị viện của các nước phương Tây, thì các quy định về uỷ quyền chịu lệnh cũng thưa thớt dần. Ở nước ta hiện nay, nếu chiểu theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật thì các ĐBQH được nhân dân uỷ quyền theo hình thức uỷ quyền chịu lệnh. Trước và sau các kỳ họp Quốc hội, các đại biểu có trách nhiệm phải tiếp xúc cử tri với một nội dung quan trọng là để báo cáo trước cử tri về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình25. Hơn thế nữa, pháp luật còn quy định rất rõ quyền của các cử tri trong việc bãi nhiệm những ĐBQH không còn xứng đáng với “sự tín nhiệm của nhân dân”. Các cử tri trong một đơn vị bầu cử có thể đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội đưa ra Quốc hội để bãi nhiệm hoặc tự mình bãi nhiệm các ĐBQH khi nhận thấy sự những người đại diện cho mình không còn xứng đáng với vị trí đó nữa26. Thực tế thì trong hơn 60 năm qua, ở nước ta mới chỉ tồn tại phổ biến hình thức Quốc hội tiến hành bãi nhiệm (22) Điều 8, Hiến pháp Thụy Điển. (23) Điều 45. Hiến pháp Australia. (24) Điều 55, Hiến pháp Nhật Bản. (25) Điều 51, Luật tổ chức Quốc hội năm 2002 quy định: “Mỗi năm ít nhất một lần ĐBQH phải báo cáo trước cử tri về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Cử tri có thể trực tiếp hoặc thông qua Mặt trận Tổ quốc yêu cầu đại biểu báo cáo công tác và có thể nhận xét đối với việc thực hiện nhiệm vụ của ĐBQH”. (26) Điều 56, Luật tổ chức Quốc hội năm 2002. Số 24(185) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 1712 2010 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT các ĐBQH có những vi phạm nghiêm trọng về pháp luật27 nhưng chưa có trường hợp nào các cử tri trực tiếp đứng ra bãi nhiệm các ĐBQH. Thủ tục cho việc các cử tri trực tiếp đứng ra bãi nhiệm ĐBQH cũng chưa được Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể. Để đảm bảo mục tiêu xác định được những lợi ích khách quan của cử tri, có một quan niệm khá phổ biến ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây là các ĐBQH cần phải sống và gắn bó với cuộc sống của nhân dân để có thể hiểu được một cách cặn kẽ nhất các tâm tư, nguyện vọng của nhân dân. Đây là một trong những nguyên nhân để tổ chức các ĐBQH hoạt động trên cơ sở kiêm nhiệm. Tức là các ĐBQH dành phần lớn thời gian của mình sống ở địa phương, thực hiện những công việc của một công dân bình thường và chỉ dành một phần thời gian cho các hoạt động của Quốc hội, đặc biệt là trong việc tham gia các kỳ họp Quốc hội. Tất nhiên, cách tổ chức như vậy có những điểm hợp lý nhất định. Nếu các ĐBQH chỉ sống ở thủ đô, dành phần lớn thời gian để nghiên cứu về các quy định pháp luật phức tạp, thì rõ ràng sẽ có những khoảng cách với những cử tri đã bầu ra mình. Tuy nhiên, nếu quá thiên về hướng ngược lại thì cũng không hẳn sẽ thực hiện tốt vai trò đại diện. Thực tế cho thấy, việc phải vật lộn với những thách thức của công việc thường nhật nhiều khi làm cho các đại biểu kiêm nhiệm lơ là, hoặc thậm chí là quên mất vai (27) Ví dụ, trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, Quốc hội đã tiến hành bãi nhiệm các ông Mạc Kim Tôn (ĐBQH tỉnh Thái Bình) và ông Lê Minh Hoàng (ĐBQH thành phố Hồ Chí Minh). (28) D. Beetham, Parliament and Democracy in the Twenty-First Century: A Guide to Good Practice, International Parliamentary Union, 2006 Bố trí thời gian phù hợp để tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng của cử tri28 Tại Sri Lanka, các phiên họp của Nghị viện diễn ra vào tuần thứ nhất và thứ ba mỗi tháng, trong tuần thứ hai và thứ tư nghị sĩ làm việc tại khu vực bầu cử của họ, nơi người dân có thể tiếp cận và gặp gỡ nghị sĩ của mình. Tại Chilê, các phiên làm việc của cả hai viện đều diễn ra trong vòng ba tuần mỗi tháng, do đó vào tuần thứ tư, các nghị sĩ có thể làm việc tại khu vực cử tri của mình để tiếp tục gặp gỡ đối thoại với các cử tri. trò là người đại diện của mình. Một giáo viên tiểu học có thể chỉ quan tâm đến các công việc dạy học, những câu chuyện từ nhà đến trường, mà không có thời gian và động lực để quan tâm đến các tâm tư, nguyện vọng của những cử tri khác trong địa phương mình. Hoặc nếu có quan tâm thì có thể phạm vi của những mối quan tâm đó chỉ được giới hạn trong một phạm vi hẹp, không mang tính bao quát để có thể nhận thấy những lợi ích khách quan, mang tính phổ biến của các cử tri. Hơn thế nữa, tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng của người khác đòi hỏi phải có những kỹ năng nhất định, đòi hỏi phải có quá trình học hỏi và trèn luyện. Rõ ràng, so với những ĐBQH hoạt động chuyên nghiệp thì đây là những điểm yếu của các đại biểu kiêm nhiệm. Ở đây, giải pháp được áp dụng ở nghị viện các nước có truyền thống lâu đời có nhiều điểm hợp lý. Đó là các nghị sĩ hoạt động trên cơ sở chuyên trách, chủ yếu làm việc ở thủ đô để dành thời gian cho những hoạt động chung của nghị viện, phục vụ cho lợi ích của toàn quốc gia. Tuy nhiên, các đại biểu cũng sẽ được dành những khoảng thời gian nhất định để có thể trở về các đơn vị bầu cử đã bầu ra mình để tiếp xúc và tìm hiểu những tâm tư, nguyện vọng của những người được mình đại diện. (Xem tiếp trang 43)