Chuyên đề Quản lý các dự án ODA ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Thực trạng và giải pháp

hỉ là thực hiện các công việc về thủ tục đầu tư, công tác đấu thầu, chấm thầu, quan hệ với chủ đầu tư. Phần công việc còn lại để triển khai dự án như giải phóng mặt bằng, kế hoạch, kỹ thuật, công nghệ, thanh toán đều do các phòng có chắc năng tương ứng giải quyết. Vận hành theo cơ chế này, khả năng thẩm tra dự án sẽ được thực hiện đầy đủ trong khi việc chuyên môn hoá sẽ được đẩy mạnh do các bộ phận chức năng chỉ thực hiện công việc của mình mà thôi. Không những thế, do được phân chia trách nhiệm trong từng lĩnh vực cụ thể, khi dự án “có vấn đề”, hoặc là chậm tiến độ thanh toán, khối lượng công việc phát sinh không được giải quyết…, tổng giám đốc có thể rất dễ truy ra trách nhiệm thuộc bộ phận trực tiếp phụ trách. Hơn thế, sự trì trệ do thủ tục hành chính cũng sẽ được khắc phục tới mức cao nhất do đơn vị thực hiện dự án chỉ cần làm việc trực tiếp với đơn vị nào phụ trách phần “ách tắc”. Về công tác giám sát các dự án ODA Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, trong thời gian qua Việt Nam đã có nhiều cố gắng trong việc hoàn thiện cơ chế chính sách về quản lý phục vụ cho việc giám sát các dự án ODA, giúp cho việc đánh giá giám sát tình hình thực hiện các dự án, chương trình từ nguồn ODA cũng được tăng cường một bước. Ta đã chuyên nghiệp hơn trong kiểm tra giám sát: Việc đánh giá dự án được tiến hành như một hoạt động định kỳ, hoặc có thể đột xuất, có hệ thống và đảm bảo khách quan. Đánh giá, kiểm tra được tiến hành ngay trong khi dự án đang diễn ra để có những điều chỉnh cần thiết, hoặc sau khi dự án kết thúc để rút ra bài học cho các dự án tiếp theo. Riêng việc đánh giá định kỳ được chia làm 4 giai đoạn. Đánh giá ban đầu để có biện pháp xử lý ngay từ khâu thiết kế kỹ thuật và lập kế hoạch thực hiện. Đánh giá giữa kỳ, để đề xuất các điều chỉnh cần thiết. Đánh giá kết thúc xem xét các kết quả đạt được và tổng kết toàn bộ quá trình thực hiện. Đánh giá tác động tiến hành trong vòng 3 năm để có nhìn nhận về tác động kinh tế xã hội của chương trình so với mục tiêu ban đầu đề ra. Bên cạnh đó ta cũng sửa đổi công tác thanh tra kiểm tra, giám sát chặt chẽ, với công cụ mạnh là Luật đấu thầu mới và Luật chống tham nhũng, với những quy định giám sát chặt chẽ, chế tài rõ ràng. Thời gian qua, trên cơ sở thực hiện giám sát đầu tư Bộ KH&ĐT đã báo cáo với Chính phủ những ưu điểm và tồn tại của từng dự án và kiến nghị những biện pháp để khắc phục nhược điểm, đảm bảo việc thực hiện dự án hiệu quả và theo đúng các quy định hiện hành. Điển hình là một số dự án thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn sau khi giám sát, đánh giá, Thủ tướng Chính phủ đã cho phép nghiên cứu điều chỉnh quy hoạch hoặc dừng thực hiện để xem xét, đánh giá lại hiệu quả đầu tư. 2.3.4.2. Những tồn tại trong việc quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT Bên cạnh những mặt được thì công tác quản lý các dự án ODA tại Bộ KH& ĐT cũng còn nhiều hạn chế, bất cập. Về công tác lập kế hoạch thu hút ODA + Công tác chuẩn bị dự án, quy hoạch, nghiên cứu như lập quy hoạch tổng thể, nghiên cứu khả thi chưa tốt do không tính toán đầy đủ chi phí hoặc quy mô công suất thiết kế nên khi thực hiện phải điều chỉnh đi điều chỉnh lại nhiều lần, thậm chí khi thực hiện thấy rằng không có hiệu quả lại chuyển sang dự án khác. Duyệt dự án không kịp thời, thường mất từ 1 – 3 năm khiến thời gian thực hiện dự án bị kéo dài. + Quy trình thẩm định dự án liên quan đến nhiều Bộ, Ngành, bên cạnh đó là sự khác biệt về thủ tục và quy trình thẩm định giữa Việt Nam và nhà tài trợ. Quá trình chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt dự án của ta và các nhà tài trợ chưa hài hoà, tập trung vào: (1) Nội dung đề cương chi tiết của danh mục trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chưa hài hoà với ý tưởng dự án của nhà tài trợ; (2) Tồn tại song song 2 văn kiện của cùng một dự án (F/S), một của Chính phủ và một của nhà tài trợ; (3) Quá trình chuẩn bị và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục yêu cầu tài trợ và việc thẩm định và phê duyệt văn kiện chương trình, dự án ODA ở cấp cơ quan chủ quản của ta chưa hài hoà, nhất quán. Công tác thẩm định và phê duyệt dự án còn bị kéo dài, có dự án kéo dài hàng năm, chất lượng thẩm định chưa cao, nhiều hạng mục được thẩm định đã lạc hậu so với tình hình mới. Nhiều dự án đã được phê duyệt khi thực hiện lại phải thẩm định lại hoặc thậm chí không có hiệu quả. Việc thẩm định, phê duyệt tổng dự toán, thiết kế kỹ thuật còn nhiều bất cập. Việc thẩm định sự lựa chọn các giải pháp kỹ thuật của dự án chủ yếu vẫn dựa trên giải trình của dự án mà chưa có những nghiên cứu sâu để phản bác hay ủng hộ các giải pháp dự án đề xuất. Nhiều dự án được thông qua cả 2 bước tiền thẩm định đến thẩm định vẫn phải xin thay đổi thiết kế trong quá trình thực hiện do nguyên nhân chủ quan, do đó mà làm chậm tiến độ dự án không được đảm bảo. + Sự tiếp nối về nhân sự giữa khâu chuẩn bị dự án và khâu quản lý và thực hiện dự án không có, điều này làm chậm thực hiện một số hoạt động đấu thầu mua sắm, giải phóng mặt bằng lẽ ra có thể thực hiện ngay trong giai đoạn sau khi văn kiện dự án đầu tư (F/S) được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt cho tới trước khi khoản vay có hiệu lực. Về công tác điều phối thực hiện các dự án ODA + Những chuẩn mực để hướng dẫn quy trình và thủ tục tại Ngân hàng phát triển Việt Nam, Ngân hàng phục vụ và Kho bạc còn thiếu gây ra những khó khăn và làm chậm tiến trình giải ngân vốn ODA. Những khác biệt về chính sách đền bù và tái định cư giữa Chính phủ và nhà tài trợ gây chậm trễ cho việc triển khai dự án. + Công tác đấu thầu các dự án ODA cũng tiến hành cũng khá chậm trễ, chủ yếu do chưa có sự thống nhất cao giữa phía Việt Nam và các nhà tài trợ trong các quy định, quy trình, thủ tục tiến hành đấu thầu. Cùng với việc năng lực một số nhà thầu Việt Nam còn hạn chế làm ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân do không triển khai thi công kịp thời theo tiến độ công trình. Một số khác biệt trong những quy định về đấu thầu của Chính phủ và nhà tài trợ làm chậm nhiều quá trình thực hiện dự án như thay vì kiểm soát giá trị của từng gói thầu bằng kiểm soát giá trị của toàn bộ dự án; sự khác biệt trong đánh giá kết quả đấu thầu theo giá trần (Chính phủ) và giá gói thầu (nhà tài trợ) tại Điều 37, Điều 38 của Luật Đấu thầu. Áp dụng định mức thuê tư vấn thấp làm cho việc tuyển chọn tư vấn kéo dài và không tuyển được tư vấn có chất lượng. Công tác đấu thầu chưa được tổ chức tốt, tiến trình đấu thầu phức tạp, kéo dài và chất lượng chưa cao, xét duyệt kết quả đấu thầu còn nhiều vướng mắc và chậm trễ ở cấp cơ sở, đặc biệt với các hạng xây lắp và mua sắm trang thiết bị thường phải mất từ 1 – 2 năm. Giải phóng mặt bằng, tái định cư chậm do phải xử lý nhiều mặt về chính sách tái định cư, giá cả đền bù trợ cấp, phối hợp thực hiện chính sách của Việt Nam và nhà tài trợ. Do đó đã gây nên tình trạng phổ biến là dự án, chương trình đã được phê duyệt để triển khai thi công mà chưa hoàn thành các thủ tục về giải phóng mặt bằng và tái định cư. + Cơ sở pháp lý chưa đủ chặt đối với các hoạt động của Ban QLDA dẫn đến thiếu nhất quán trong công tác tổ chức, quyền hạn của Ban QLDA được trao tràn lan đã tạo ra nhiều lỗ hổng khiến kẻ xấu lợi dụng làm trái pháp luật. + Tình trạng thất thoát vốn, tham nhũng trong đầu tư xây dựng cơ bản đang có chiều hướng gia tăng, đó chính là tâm lý “xài tiền chùa”. Theo nhận xét của chuyên gia kinh tế Lê Đăng Doanh: “Số tiền này bị đục khoét chẳng khác nào bố mẹ vay tiền để tiêu dùng cá nhân rồi để nợ cho con cháu đời sau phải trả”. Tính bình quân, mỗi người Việt Nam trong độ tuổi lao động đang cõng trên lưng khoản nợ nước ngoài tương đương trên 40 USD. Về công tác giám sát các dự án ODA + Công tác giám sát, thanh tra chậm được chú ý, còn lúng túng khi thực hiện, do vậy chưa tháo gỡ kịp thời những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện dự án ở cấp cơ sở, làm chậm dự án. + Công tác theo dõi và đánh giá dự án bị buông lỏng, nhiều cơ quan chưa quản lý được các dự án của mình, kỷ luật báo cáo về các dự án chưa nghiêm. + Năng lực quản lý và giám sát thực hiện của các Ban QLDA chưa tốt. Tình trạng tham nhũng trong đội ngũ nhà quản lý vẫn tồn tại tuy không nhiều. 2.3.4.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong việc quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT Nguyên nhân từ phía nước cung cấp ODA + Mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và quy định tài trợ riêng biệt. Đa phần các nhà tài trợ có chiến lược hợp tác phát triển với Việt Nam hoặc các định hướng ưu tiên hợp tác với Việt Nam. Các văn kiện này cũng có những sự khác biệt về nội dung và cách tiếp cận. Quy trình và thủ tục của một số nhà tài trợ khá phức tạp, nhiều khi thiếu rõ ràng, đôi khi các nhà tài trợ có những quan điểm cứng nhắc. Nhiều nhà tài trợ đề ra các thủ tục giải ngân khá phức tạp như: Các khoản vay đều có ràng buộc về mua sắm, đấu thầu, lựa chọn tư vấn... đồng thời một số dự án do các nhà tài trợ thiết kế không sát với tình hình thực tế ở Việt Nam nên phía Việt Nam phải mất nhiều thời gian điều chỉnh. Ví dụ như các chương trình điều chỉnh cơ cấu của WB đặt ra quá tham vọng và không căn cứ vào tình hình và trình độ phát triển thực tế ở Việt Nam. Vì vậy, khi triển khai thực hiện có khi không đạt được một số cam kết dẫn đến tổ chức tài trợ tạm hoãn hoặc từ chối việc giải ngân. Quy trình, thủ tục pháp lý của Việt Nam và nhà tài trợ còn nhiều vấn đề chênh nhau, có khi phải điều chỉnh nhiều lần mới đi đến thống nhất, đặc biệt là các vấn đề mang tính kỹ thuật như: Chuẩn bị dự án (chuẩn bị văn kiện tiền dự án, báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi), thẩm định phê duyệt dự án, đấu thầu, di dân, tái định cư... Như trong việc giải phóng mặt bằng giữa WB và Việt Nam có những cách nhìn nhận khác nhau. WB cho rằng các dự án ODA là các dự án phát triển, khi thực hiện các dự án phát triển phải cân nhắc đến lợi ích của tất cả các bên, không làm tổn hại đến bên nào nhất là người nghèo, vì vậy khi giải phóng mặt bằng phải thực hiện đền bù cho cả người sử dụng đất hợp pháp và người sử dụng đất không hợp pháp, tuy nhiên, điều này trái với quy định và pháp luật Việt Nam. + Cung cách quản lý của các nhà tài trợ thiếu linh hoạt, chưa phân cấp mạnh cho cơ quan quản lý viện trợ của mình tại nước tiếp nhận, chồng chéo trong việc quản lý của các cơ quan của nước tài trợ, do vậy gây khó khăn và chậm trễ cho việc thực hiện các chương trình, dự án ODA. Nhiều tổ chức tài trợ khi thực hiện quản lý còn rườm rà, việc ra quyết định phụ thuộc vào các cơ quan cấp trên đặt ở nước ngoài nên mất nhiều thời gian, trùng lắp giữa các cơ quan tài trợ. Ví dụ cơ cấu hành chính của Nhật có 4 cơ quan điều phối ODA: Đại sứ quán Nhật Bản, JICA, JBIC, JETRO, chủ quản của những cơ quan này lại không giống nhau nên khó trong việc thực hiện. Như việc hình thành dự án JICA xuất phát từ kết quả nghiên cứu JICA, sau khi đề xuất rồi thì danh mục dự án được hình thành mới trình lên Bộ KH&ĐT tổng hợp để trình Thủ tướng cho phép chuyển tới Đại sứ quán Nhật xem xét. Chỉ khi có chữ ký của Đại sứ quán Nhật Bản thì mới có viện trợ. + Trong tiếp nhận và sử dụng ODA có những nhà tài trợ vì những lý do khác nhau chưa tạo điều kiện cho Việt Nam phát huy vai trò làm chủ, có những biểu hiện áp đặt nội dung, phương thức quản lý và điều kiện tài trợ. Các nước viện trợ luôn đưa ra những yêu sách để đem lại lợi nhuận cho hàng hoá, dịch vụ và tư vấn trong nước. Như Bỉ, Đức, Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ dành cho các nước đang phát triển phải được dùng để mua hàng hoá và dịch vụ của nước mình; Canada yêu cầu tới 65%, Thuỵ Sỹ yêu cầu 1,7%, Hà Lan 2,2%. Nhìn chung, các nước DAC đặt điều kiện là 25% các khoản viện trợ phải được dùng để mua hàng hoá, dịch vụ của chính họ với mức giá tính cao hơn giá hiện hành rất nhiều, đồng thời nước nhận viện trợ bị ép buộc phải trả nợ hoặc lãi bằng những hàng xuất khẩu lặt vặt mà giá trị bình quân chỉ bằng 15% giá trị hiện hành, hoặc phải dành cho họ những điều kiện đầu tư thuận lợi. Nguyên nhân từ phía Chính phủ Việt Nam + Thiếu một định hướng tổng thể về thu hút và sử dụng ODA để làm căn cứ cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc huy động nguồn vốn ODA hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, xoá đói giảm nghèo của cả nước, của các Bộ, ngành và địa phương. + Hệ thống văn bản pháp quy liên quan tới quản lý và sử dụng ODA chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ, chưa rõ ràng và có nhiều khác biệt so với các quy định của bên tài trợ, đồng thời việc thực hiện các văn bản pháp luật chưa nghiêm. Chính phủ đã ban hành Nghị định mới về quản lý và sử dụng ODA, tuy Nghị định này có nhiều điểm tiến bộ hơn các Nghị định cùng loại đã được ban hành trước đó, song ODA lại chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp quy khác (Quản lý đầu tư xây dựng công trình, đấu thầu, đền bù, di dân, giải phóng mặt bằng…) với những nội dung không nhất quán với Nghị định về quản lý và sử dụng ODA. Hơn thế nữa ODA còn có những đặc thù về mặt pháp lý mà nước tiếp nhận phải tuân thủ những quy định của nhà tài trợ và các tập quán, thông lệ quốc tế. Thủ tục xem xét, trình duyệt dự án phức tạp, nhất là ở khâu đấu thầu và xét duyệt kết quả đấu thầu còn rườm rà. Quy trình phê duyệt dự án quá phức tạp, cần thông qua quá nhiều cơ quan quản lý khác nhau, trong khi cơ chế theo dõi và giám sát các dự án lại quá mờ nhạt. Các thủ tục phê duyệt thiết kế, tổng dự toán, kết quả đấu thầu… thường chậm chễ, thiếu chính xác. Không ít dự án cấp thẩm quyền chỉ phê duyệt một khâu như luận chứng khả thi đã “tốn” khoảng 7-8 tháng như dự án xây dưng trục cáp quang biển Bắc -Nam của Bộ Bưu chính Viễn thông… Thủ tục tài chính đối với dự án ODA cũng còn nhiều bất cập như cơ chế tài chính trong nước đối với các dự án ODA trong cùng lĩnh vực vẫn có sự khác nhau nên đối với mỗi dự án sau khi ký kết lại mất thêm thời gian để xây dựng cơ chế tài chính… Bên cạnh đó còn thiếu quy chế mẫu dấn đến thiếu nhất quán trong công tác tổ chức của các Ban QLDA, thiếu những quy định pháp quy về trách nhiệm kiểm tra, giám sát hoạt động của Ban QLDA từ phía các cơ quan chủ quản và những chế tài hữu hiệu. Nguyên nhân từ phía các cơ quan quản lý thuộc Việt Nam + Nhận thức của các cấp quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA chưa đầy đủ. Nhiều bộ, ngành, địa phương xem ODA là “tiền chùa” nên sử dụng “tùy theo ý thích”. Tiếng chuông cảnh tỉnh cho hiện tượng này là việc khám phá ra vụ tham nhũng hàng chục tỷ đồng của PMU18. Ở cả TW và địa phương, vẫn còn quán tính bao cấp, xem vốn ODA không hoàn lại là tiền Chính phủ đi vay, “Chính phủ vay tiền nước ngoài thì Chính phủ có trách nhiệm trả nợ”. Nhiều ý kiến cho rằng với cơ chế quản lý còn nặng về “xin-cho” nên hiện nay hầu hết các thông tin về nguồn vốn ODA các địa phương có được còn rất nhỏ giọt và phụ thuộc vào khả năng theo đuổi của mỗi địa phương. Tình trạng này vô hình trung tạo khe hở cho tiêu cực và làm cho việc phân bổ dự án ODA mang nặng tính ban phát. + Bộ mới chỉ tập trung đẩy nhanh việc giải ngân theo tiến độ thoả thuận với các nhà tài trợ mà chưa đi sâu giám sát, đánh giá chất lượng của từng dư án. Bộ chưa đề xuất được một hệ thống theo dõi, giám sát có hiệu lực và đi kèm với những biện pháp chế tài cần thiết; chưa có những biện pháp hữu hiệu để các Bộ, Ngành và địa phương cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin cũng như báo cáo theo quy định hiện hành đối với các dự án ODA. + Mô hình tổ chức quản lý nguồn vốn ODA ở các cấp chưa hợp lý và thiếu tính chuyên nghiệp. Tổ chức đầu mối về ODA ở một số bộ và địa phương còn phân tán, chồng chéo, gây khó khăn cho công tác điều phối, quản lý cũng như phối hợp với nhà tài trợ. Hiện chưa có mô hình chuẩn về các Ban quản lý chương trình, dự án ODA với chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn được xác định cụ thể. Bên cạnh đó chúng ta có rất ít kinh nghiệm về thẩm định, đánh giá tình hình thực hiện các chương trình dự án ODA ở cấp chủ dự án và Ban QLDA. Trình độ chuyên môn của cơ quan thẩm định hạn chế, hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật chưa được thay đổi cơ bản, sự phối hợp giữa các cơ quan thẩm định trong nước chưa được đồng bộ. Công tác theo dõi các chương trình, dự án ODA hầu như mới tập trung vào báo cáo tiến độ, tình hình thực hiện và giải ngân dự án, chủ yếu nhằm đáp ứng yêu cầu của cấp trên, của nhà tài trợ để được giải ngân vốn. + Năng lực trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ làm dự án còn nhiều hạn chế. Đội ngũ cán bộ tham gia quản lý và điều phối ODA ở các cấp thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Bên cạnh đó còn thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp từ TW xuống địa phương, cán bộ hay thay đổi, thường là kiêm nhiệm, thiếu kinh nghiệm quản lý, yếu về ngoại ngữ, non kém về chuyên môn, nghiệp vụ. Ở đây cần nhấn mạnh điểm yếu của đối tác Việt Nam là tính chủ động trong tiếp nhận và sử dụng ODA thấp. Kinh nghiệm của các trường hợp sử dụng ODA chưa thành công ở một số nước đã chỉ rõ tính thiếu chủ động của người thụ hưởng làm giảm hiệu quả dự án, thậm chí dẫn đến thất bại của dự án. + Công tác theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA chưa được quan tâm đúng mức. Chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc và thiếu các chế tài cần thiết. Tóm lại, chương 2 đã phản ánh tình hình thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam thời gian qua và thực trạng công tác quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT. Từ đó rút ra những đóng góp tích cực của công tác quản lý các dự án ODA ở Việt Nam đối với việc thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, chương này cũng chỉ ra những yếu kém và bất cập trong công tác quản lý các dự án ODA đã hạn chế hiệu quả sử dụng ODA trong giai đoạn vừa qua để rút ra những nguyên nhân và từ đó đưa ra những giải pháp cho việc thu hút và sử dụng ODA trong thời kỳ mới. CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ TRONG THỜI GIAN TỚI Thời gian qua, công tác quản lý ODA đã thực sự được quan tâm, chú trọng bởi ODA là nguồn vốn quý cho đầu tư xây dựng phát triển, cần được quan tâm thu hút để thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Vì thế, bên cạnh việc phân tích thực trạng quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT, việc phân tích và dự báo khả năng thu hút và sử dụng ODA trong thời kỳ mới là hết sức cần thiết. Đây là những cơ sở quan trọng để từ đó đề xuất các giải pháp hợp lý, hữu hiệu và phù hợp với hoàn cảnh tài trợ ODA và tình hình Việt Nam hiện nay. 3.1. TRIỂN VỌNG THU HÚT ODA 3.1.1. Cơ cấu vận động ODA theo các lĩnh vực đến năm 2015 Định hướng cơ cấu dành nguồn vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực cho tới năm 2015 nhằm xúc tiến vận động ODA hỗ trợ thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội nói chung và các ngành, lĩnh vực và địa phương ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA. Trong bảng 3.1 dưới đây trình bày tình hình thực hiện cơ cấu dành vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực trong thời kỳ 2001 - 2007 (vốn ODA đã ký) so với cơ cấu dành vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực trong Văn kiện Đại hội IX. Căn cứ tình hình thực hiện cơ cấu dành vốn ODA cho toàn nền kinh tế, kể cả Trung ương và địa phương theo các ngành và lĩnh vực trong những năm qua, tính đến khả năng nguồn vốn ODA nói chung và nhất là vốn ưu đãi có thể giảm dần trong những năm sắp tới, vì vậy trong khuôn khổ 4 ngành và lĩnh vực ưu tiên như Văn kiện Đại hội IX đã xác định cần điều chỉnh cơ cấu này theo hướng tăng tỷ trọng dành vốn ODA cho các chương trình và dự án góp phần tạo ra những cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội có ý nghĩa quan trọng cho kế hoạch 5 năm 2006 - 2010 và gối đầu cho giai đoạn tới năm 2015, phù hợp với quy hoạch và kế hoạch phát triển nhanh và bền vững của nền kinh tế, của các Bộ, ngành và địa phương. Bảng 3.1: Cơ cấu vốn ODA cho các ngành, lĩnh vực thời kỳ 2001 - 2007 (Đơn vị: Triệu USD) Ngành, lĩnh vực Hiệp định ODA ký kết 2001 - 2007 Giải ngân ODA 2001 - 2007 Tổng Tỷ lệ % Tổng Tỷ lệ % 1. Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xoá đói, giảm nghèo 2.849 16 2.492 21 2. Năng lượng và công nghiệp 2.888 16,2 2.018 17 3. Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, cấp, thoát nước và phát triển đô thị, trong đó: 6.060 34 3.798 32 - Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông 4.456 25 2.967 25 - Cấp, thoát nước và phát triển đô thị 1.604 9 831 7 4. Y tế, giáo dục đào tạo, môi trường, khoa học kỹ thuật, các ngành khác, trong đó: 6.025 33,8 3.560 30 - Y tế, giáo dục đào tạo 2.139 12 828 7 - Môi trường, khoa học kỹ thuật 535 3 593 5 - Các ngành khác 3.351 18,8 2.139 18 Tổng số 17.825 100 11.868 100 (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Trong bảng 3.2 dưới đây là cơ cấu dành vốn ODA dự kiến cho các ngành và lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA cho đến năm 2015. Bảng 3.2: Cơ cấu vốn ODA cho các ngành, lĩnh vực cho đến năm 2015 Ngành, lĩnh vực Tỷ trọng ODA thực hiện 2001 - 2007(%) Dự kiến tỷ trọng ODA đến 2015 (%) Nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản kết hợp phát triển nông nghiệp và nông thôn, xoá đói, giảm nghèo. 21 21 Năng lượng và công nghiệp. 17 15 Giao thông, bưu chính viễn thông, cấp thoát nước và đô thị. 32 33 Y tế, giáo dục và đào tạo, môi trường, khoa học công nghệ và các ngành khác (bao gồm xây dựng thể chế, tăng cường năng lực…) 30 31 Tổng 100 100 (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Theo cơ cấu dành vốn ODA cho thời gian sắp tới như dự kiến nêu trên, tỷ trọng ngành và lĩnh vực nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản kết hợp phát triển nông nghiệp, nông thôn, xoá đói giảm nghèo tiếp tục giữ tỷ lệ khá cao (21%) vì lĩnh vực này vẫn có năng lực tài chính và khả năng sinh lời, do đó dễ thu hút đầu tư của các thành phần kinh tế trong và ngoài nước; tỷ trọng dành vốn ODA cho giao thông, bưu điện, cấp thoát nước và đô thị tăng lên 33% để đáp ứng nhu cầu phát triển cao của ngành và lĩnh vực này như phát triển các đường cao tốc, đường sắt, đường sông, cảng biển, giải quyết môi trường đô thị, phát triển giao thông nông thôn, thông tin liên lạc nông thôn, miền núi…; Ngành và lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo, môi trường và khoa học, công nghệ tiếp tục giữ tỷ trọng cao (31%) trong tổng vốn ODA. Đồng thời những lĩnh vực này sẽ được xã hội hoá mạnh mẽ trong thời gian tới để thu hút vốn vào đầu tư. 3.1.2. Định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA theo ngành đến năm 2015 Nếu thực hiện thành công kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội 2006 - 2010 Việt Nam sẽ ở vào trình độ nước đang phát triển có thu nhập trung bình với GDP bình quân đầu người năm sẽ đạt khoảng 900 - 1000 USD và căn cứ theo Nghị quyết Đại hội IX Việt Nam phấn đấu đến năm 2020 về cơ bản sẽ thành một nước công nghiệp. Theo tập quán tài trợ phát triển, nguồn ODA cung cấp cho các nước đang phát triển có chiều hướng giản và thay đổi mạnh về cơ cấu so với tiến bộ kinh tế, xã hội của các nước tiếp nhận. Đây là cơ sở để nhận định rằng, ODA của cộng đồng tài trợ quốc tế dành cho Việt Nam trong giai đoạn sau năm 2010 chắc sẽ có những thay đổi rất cơ bản cả về cơ cấu vốn cũng như các điều kiện tài chính. Có thể dự báo rằng nguồn ODA của Việt Nam trong giai đoạn đến 2015 sẽ vẫn được duy trì, thậm chí có khả năng khối lượng còn có thể tăng lên so với thời kỳ 2006 - 2010. Thực tế quốc tế cho thấy năm 2004, thu nhập quốc dân bình quân đầu người của Indonesia đạt 810 USD, song nguồn ODA với quy mô lớn vẫn tiếp tục đổ vào nước này. Tuy nhiên, về cơ cấu vốn chắc sẽ thay đổi theo chiều hướng ODA viện trợ không hoàn lại sẽ giảm dần, ODA vốn vay sẽ tăng lên với những điều kiện tài chính thay đổi theo hướng giảm dần tính ưu đãi: Lãi suất cho vay có thể cao hơn, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ sẽ ngắn hơn so với các điều kiện tài chính ưu đãi của ODA mà Việt Nam được hưởng trong giai đoạn 2006 - 2010. Nhiều kênh tài trợ với các điều kiện tài chính kém ưu đãi hơn sơ với ODA sẽ được từng bước mở rộng và đưa vào thực tế như Khoản tín dụng thông thường (OCR) của ADB, tài trợ của Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế (IBRD) thuộc nhóm WB, các nguồn tài trợ chính thức khác (OOF) của Nhật Bản và nhiều nguồn tài trợ chính thức khác… Số lượng các nhà tài trợ hoạt động tại Việt Nam chắc sẽ giảm nhất là các nhà tài trợ có quy mô vốn ODA nhỏ. Có thể nhận thấy hoạt động của các ngân hàng phát triển chắc sẽ gia tăng mạnh lên. Do tính chất và điều kiện tài chính của ODA sẽ có những thay đổi như dự báo ở trên nên định hướng sử dụng nguồn vốn này cũng cần có những thay đổi phù hợp. Trong giai đoạn sau 2010 tình hình kinh tế - xã hội của Việt Nam nói chung, nói riêng ở các tỉnh và khu vực nghèo, có nhiều khó khăn chắc sẽ đạt được những tiến bộ quan trọng, ngân sách của Trung ương và địa phương sẽ được cải thiện đáng kể, đồng thời để đảm bảo an toàn cho nợ quốc gia, do vậy không cần thiết phải sử dụng ODA vốn vay kém ưu đãi với quy mô lớn để đầu tư từ ngân sách cho các dự án không có khả năng hoàn vốn. ODA vốn vay kém ưu đãi trong giai đoạn sau năm 2010 cần được tập trung đầu tư cho các chương trình, dự án tầm cỡ quốc gia, có nguồn thu và khả năng trả nợ chắc chắn như xây dựng các nhà máy điện, kể cả các nhà máy điện sử dụng năng lượng hạt nhân; phát triển hệ thống thông tin liên lạc viễn thông…; các công trình sản xuất có hàm lượng công nghệ và kỹ thuật cao, có sức lan toả thúc đẩy phát triển một ngành, một địa bàn, lãnh thổ… Đối tượng tiếp nhận và sử dụng ODA cũng cần thay đổi, thay vì chỉ có các đơn vị nhà nước hoặc các doanh nghiệp nhà nước mới được tiếp cận và sử dụng ODA, tất cả các thành phần kinh tế tuân thủ các quy định của Chính phủ và các nhà tài trợ về quản lý và sử dụng ODA đều có thể tiếp cận đến nguồn vốn ODA nếu các chương trình và dự án dự kiến sử dụng nguồn vốn này có tính khả thi cao về mặt kinh tế - xã hội và bảo đảm phát triển bền vững sau khi đưa vào sử dụng. 3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ TRONG THỜI GIAN TỚI 3.2.1. Giải pháp đối với các Ban QLDA Cải tổ mô hình các Ban QLDA. Hiện nay, mô hình của các Ban QLDA nhất đa dạng và phức tạp. Có Ban QLDA quyền rất lớn nhưng có ban chỉ như một bộ phận hành chính. Có những ban chỉ quản lý một dự án, có ban quản lý rất nhiều dự án con. Nhiều khi do yêu cầu của nhà tài trợ lại có ban chỉ đạo dự án, hoặc không cần Ban QLDA mà chỉ gọi là chương trình… Vì vậy cần phải cải tổ mô hình các Ban QLDA để có cơ chế hoạt động rõ ràng hơn. Chức năng nhiệm vụ của Ban QLDA phải được quy định rõ ràng hơn, các nhiệm vụ của chủ đầu tư, của cơ quan chủ quản, thậm chí của từng Giám đốc và Phó Giám đốc Ban QLDA cũng phải được quy định rất rõ để tránh trường hợp khi xảy ra vụ việc khó quy trách nhiệm. Đây cũng là một hình thức chống tham nhũng hiệu quả. Tuy nhiên, việc cải tiến mô hình Ban QLDA cũng phải nằm chung trong mô hình các Ban QLDA nói chung. Ban QLDA ODA trước hết là Ban QLDA từ ngân sách Nhà nước, nhưng có những đặc thù vốn ODA vì các ban này phải làm việc với các nhà tài trợ, liên quan đến kế hoạch giải ngân của nhà tài trợ và thậm chí phải đáp ứng các quy định của các nhà tài trợ nước ngoài. Việc lựa chọn mô hình nào cũng phải dựa trên một nguyên tắc của mô hình chung, nhưng trong từng trường hợp phải có sự linh hoạt cụ thể, không thể có sự cứng nhắc. Cần nghiên cứu cơ cấu lại tổ chức nhằm đơn giản hóa về thủ tục giấy tờ, khắc phục tình trạng nhiều tầng, nhiều cấp giấy giải ngân chậm. Tăng cường công tác quản lý của các đơn vị thực hiện dự án, tuân thủ nghiêm túc các quy định về sổ sách theo dõi các khoản thu chi của dự án. Việc tổ chức Ban QLDA phải gắn với trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân liên quan và quản lý tốt tài sản của dự án khi đưa vào sử dụng. Quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của các Ban QLDA Hiện nay có Thông tư 03/2007/TT-BKH ban hành ngày 12 tháng 03 năm 2007 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý chương trình, dự án ODA và Thông tư 02/2007/TT-BXD ban hành ngày 14 tháng 2 năm 2007 hướng dẫn một số nội dung về lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình; giấy phép xây dựng và tổ chức quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đều tác động đến chức năng, nhiệm vụ của Ban QLDA, vì vậy càng gây nên sự chồng chéo trong quản lý và quy định chức năng, nhiệm vụ của Ban QLDA. Cần phải có một văn bản thống nhất quy định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của Ban QLDA một cách rõ ràng theo hướng chuyên nghiệp hoá. Quy định tiêu chuẩn nhiệm vụ của chức danh chủ đầu tư và trách nhiệm cá nhân của chủ đầu tư với hoạt động đầu tư xây dựng cụ thể hơn. Trong các Nghị định và Thông tư đã ban hành chưa chú trọng vào vấn đề tiền lương và phụ cấp cho cán bộ Ban QLDA. Do vậy cần xem xét lại và ban hành chế độ mới về tiền lương và phụ cấp, bảo đảm tuyển dụng được cán bộ có năng lực làm việc cho các Ban QLDA phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường. Hoàn thiện hoạt động của Ban QLDA Cần giải quyết triệt để khâu chuẩn bị, đền bù tái định cư một cách sớm nhất, hợp với lòng dân và mục tiêu của dự án tổ, chức đấu thầu và trao hợp đồng thi công, nghiệm thu, lập phiếu thanh toán phải thực hiện kịp thời và đáp ứng tiến độ yêu cầu. Vấn đề xử lý hồ sơ cho rút vốn cần phải được thay đổi về cơ chế theo dõi và kiểm tra chặt chẽ, cải tiến công tác giải ngân triệt để, tránh thất thoát cho Nhà nước (điển hình là vụ PMU18). Đối chiếu chứng từ (lâu nay rất khó khăn và mất thời gian vì lưu giữ chứng từ tại nhiều cấp). Các Ban QLDA không nên chờ tập trung đủ hồ sơ xin rút vốn của các đơn vị để làm chung thành đợt. Sự chờ đợi này rất mất thời gian cho các đơn vị xin rút vốn, làm chậm tiến độ thực hiện dự án. Nâng cao nhận thức và sự hiểu biết về chính sách cũng như quy trình và thủ tục ODA của Chính phủ và nhà tài trợ cho các cán bộ trong Ban QLDA. Thường xuyên tổ chức tập huấn cho Ban QLDA về chính sách và quy trình, thủ tục ODA của Chính phủ và nhà tài trợ để lên kế hoạch và dự kiến các biện pháp giải quyết mâu thuẫn đối kháng của hai phía nhằm bảo đảm thực hiện dự án đúng tiến độ và thúc đẩy giải ngân nguồn vốn ODA kịp thời. Tổ chức đào tạo có hệ thống về chuyên môn, nghiệp vụ có cấp chứng chỉ hành nghề cho cán bộ trong Ban QLDA. Tăng cường kiểm tra giám sát, trong đó chú trọng công khai hoá, minh bạch hoá thông tin hoạt động của Ban QLDA. Để xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí và tham ô trong các Ban QLDA một phần là do sự quản lý lỏng lẻo của các cơ quan có thẩm quyền, một phần là ở sự thiếu minh bạch trong việc thực hiện các dự án của các Ban QLDA. Vì vậy, với mô hình tổ chức quản lý mới và đưa vào thực hiện các quy định chặt chẽ về theo dõi, giám sát các dự án đầu tư việc giảm thiểu thất thoát sẽ sớm thu được kết quả. 3.2.2. Giải pháp đối với công tác quản lý dự án ODA ở Bộ KH&ĐT Đưa ra quy hoạch phát triển các ngành chủ yếu phải chuẩn xác, làm nền tảng cho đầu tư có hiệu quả. Có một quy hoạch phát triển tổng thể hợp lý sẽ giúp cho việc đầu tư và quản lý đầu tư hiệu quả. Đối với một số lĩnh vực sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài lớn, cần phải nghiên cứu chính sách huy động vốn và hoàn trả nợ chung toàn ngành trong từng giai đoạn để đảm bảo cân đối nguồn trả nợ nước ngoài. Đặc biệt đầu tư vào cơ sở hạ tầng giao thông phải có phương pháp thu phí có hiệu quả để hoàn trả nợ nước ngoài theo cam kết. Chú trọng cả đến quy hoạch phát triển vùng để có được sự phát triển đồng đều giữa các vùng trên cả nước. Bộ KH&ĐT với tư cách là cơ quan đầu mối về ODA của Chính phủ đảm trách vai trò đầu tầu cho quá trình hài hoà thủ tục giữa phía Việt Nam và các nhà tài trợ. Một trong những khó khăn cho công tác quản lý các dự án ODA là thủ tục, quy trình tài trợ cũng như thực hiện dự án của 2 bên tài trợ và bên nhận tài trợ khác nhau. Do đó cần phải tiến tới hài hoà các thủ tục này. Tuy nhiên, hài hoà không có nghĩa là hoà đồng. Hài hoà thủ thục ODA trên cơ sở các quy định pháp lý của Chính phủ và nhà tài trợ, phát huy được tính đa dạng và thế mạnh của mỗi bên mới là cách làm phù hợp với thực tiễn. Để hài hoà có thể diễn ra trên thực tế, những nguyên tắc sau đây cần được thực hiện: + Chính phủ phải làm đầu tầu trong quá trình thực hiện các hành động hài hoà thủ tục. + Chính phủ phải có “các khung” làm cơ sở để hài hoà thủ tục trong các hoạt động thực tiễn. + Chính phủ và các nhà tài trợ đều có các quy định, quy trình rõ ràng và công khai về thực hiện ODA. + Các quan niệm về hài hoà thủ tục và các công cụ thực hiện ODA cần được chia sẻ và đạt được nhận thức chung giữa Chính phủ và các nhà tài trợ. + Hài hoà thủ tục có thể được tiến hành giữa Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở song phương hoặc giữa nhóm các nhà tài trợ với Chính phủ. Trên một số vấn đề hài hoà thủ tục có thể được tiến hành giữa Chính phủ và Cộng đồng các nhà tài trợ. Công việc thẩm định, đánh giá dự án phải được tiến hành thường xuyên, định kỳ và tất cả các cơ quan quản lý nhà nước về ODA đều có trách nhiệm tham gia, nhằm phân tích làm rõ tương quan giữa kết quả đạt được trên thực tế so với mục tiêu cần đạt được, đồng thời phát hiện những khó khăn, vướng mắc nhằm tìm ra biện pháp khắc phục, phòng ngừa. Tăng cường công tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng thông qua công tác thẩm định dự án, thiết kế, dự toán, thẩm định phiếu giá trong khâu thanh toán. Phân định rõ trách nhiệm chính của các ngành đối với công tác này ở mọi khâu. Quản lý chặt chẽ việc phân chia gói thầu, việc thay đổi thiết kế sau đấu thầu, các yếu tố phát sinh sau đấu thầu hoặc khoán gọn, phương thức thanh toán, thời gian thanh toán cũng phải được quản lý chặt chẽ để ngăn chặn các khe hở trong quản lý. Quản lý chặt chẽ việc chủ đầu tư lựa chọn nhà thầu trong đấu thầu và chỉ định thầu, ban hành cơ chế kiểm tra và ràng buộc chủ đầu tư nhằm hạn chế sự chi phối các hoạt động đấu thầu hoặc thanh quyết toán công trình. Quản lý chặt chẽ giá cả công trình và thời gian xây dựng. Chỉ tiêu thời gian xây dựng phải trở thành chỉ tiêu pháp lệnh trong kế hoạch đầu tư hàng năm. Hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA Hiện nay hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA còn chưa có những tiêu chuẩn cụ thể trong các văn bản pháp quy hiện hành, do đó các biện pháp nhằm giải quyết các vướng mắc nảy sinh không được đưa ra xử lý kịp thời gây chậm trễ trong quá trình thực hiện dự án. Do đó các công việc cần tiến hành nhằm hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA là: + Xây dựng kho dữ liệu về ODA làm cơ sở thông tin cho công tác theo dõi và đánh giá ODA, thống kê, báo cáo và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan quản lý, đơn vị thụ hưởng ODA và nhà tài trợ. + Ban hành một số chỉ tiêu về ODA trong hệ thống thống kê Nhà nước. Thiết lập hệ thống chỉ tiêu báo cáo ở các cấp tuỳ theo mức độ tổng hợp khác nhau từ Ban QLDA lên đến Chính phủ. + Ban hành chế độ theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA và sớm đưa vào vận hành hệ thống thí điểm theo dõi và đánh giá quốc gia về các chương trình, dự án ODA. + Áp dụng một số chế tài như không xem xét yêu cầu mở rộng dự án hoặc kéo dài thời gian thực hiện nếu cơ quan chủ quản không có các báo cáo về tình hình thực hiện dự án theo quy định, báo cáo quyết toán về tài chính chương trình, dự án ODA phải kèm theo báo cáo đánh giá kết thúc dự án… + Tăng cường công tác kiểm toán, tổ chức hạch toán kế toán và báo cáo đánh giá tình hình thực hiện. Việc triển khai hệ thống theo dõi và đánh giá một cách thường xuyên sẽ khắc phục được những yếu kém trong quá trình thực hiện các dự án ODA, mặt khác hệ thống này sẽ cung cấp những thông tin phản hồi nội bộ kịp thời giúp cho công tác quản lý tốt hơn và đề xuất giải pháp xử lý kịp thời, nhanh chóng khi có vướng mắc trong quá trình thực hiện. Quản lý nợ nước ngoài chặt chẽ. Công tác quản lý nợ cần đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ cần nghiên cứu thành lập cơ chế liên ngành về quản lý nợ nước ngoài để điều phối các cơ quan chính phủ trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Hình thành kênh trao đổi thông tin giữa các cơ quan có trách nhiệm, giúp cho Chính phủ thường xuyên nắm được tình hình tổng hợp về vay trả nợ nước ngoài, trên cơ sở đó khống chế chặt chẽ hạn mức vay nợ nước ngoài của toàn quốc gia. Nâng cao tính chủ động của các Bộ, Ngành và các địa phương trong việc vận động ODA đối với các nhà tài trợ. Vai trò của Bộ chủ quản dự án, đặc biệt cần thiết có sự chỉ đạo kịp thời trong các thời điểm dự án gặp khó khăn, cùng với các nhà tài trợ tháo gỡ về quy trình thủ tục để thực hiện giải ngân bảo đảm theo thông lệ và trong vòng 56 ngày. Tất cả các ngành, địa phương và đơn vị sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài phải tính toán và xác định đầy đủ nghĩa vụ trả nợ đối với nước ngoài và chị trách nhiệm chính trong quá trình sử dụng vốn. Chuyên nghiệp hoá đội ngũ quản lý dự án. Trong thời gian qua tuy công tác đào tạo, tuyển chọn đội ngũ cán bộ dự án đã được chú trọng song chất lượng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Do đó đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện và nâng cao năng lực đội ngũ quản lý dự án ODA, đặc biệt là ở cấp tỉnh để có thể làm việc hiệu quả, đáp ứng những yêu cầu quản lý mà dự án ODA đòi hỏi. Sẽ cần phải có “nghề quản lý dự án” chứ không phải là tình trạng bán chuyên trách như hiện nay. Cần phải đào tạo thêm cả về kiến thức về ODA, những nhà tài trợ và chính sách họ áp dụng; Nghiệp vụ quy trình, thủ tục của nhà tài trợ cũng như của nước ta,; Nắm vững hệ thống luật pháp trong nước và quốc tế; Nâng cao trình độ về ngoại ngữ và ngoại giao. Đây là những kiến thức và yêu cầu tối thiểu cần thiết đối với cán bộ dự án nhằm nâng cao khả năng thực hiện dự án và chủ động trong việc khắc phục, giải quyết những vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án, đảm bảo quá trình thực hiện dự án được nhanh chóng, thông suốt. Hợp tác chặt chẽ hơn với giới truyền thông và cộng đồng nhằm chống tham nhũng. Việc chống tham nhũng sẽ đạt hiệu quả cao hơn nếu có sự phối hợp của giới truyền thông và quần chúng. Đây là hai đối tượng có thể giúp các cơ quan, ban ngành hữu quan giám sát hoạt động của Ban QLDA và đưa ra những ý kiến, phản hồi trung thực, khách quan nhất. Từ đó giúp các cơ quan có thẩm quyền đưa ra những điều chỉnh hợp lý và kịp thời. 3.2.3. Kiến nghị đối với Chính phủ về quản lý ODA Đồng bộ trong chính sách phân cấp trong quản lý, sử dụng vốn ODA. Quy trình, thủ tục theo hướng tăng cường năng lực, quyền hạn cụ thể cho các địa phương. Cần khẩn trương thành lập một cơ quan chuyên trách về quản lý viện trợ nước ngoài, với sự phân chia trách nhiệm của từng bộ phận chuyên sâu, cụ thể, gồm: Bộ phận nghiên cứu điều kiện viện trợ của các nhà tài trợ, bộ phận này sẽ đưa ra các dự án xin viện trợ nước ngoài; Bộ phận giám sát công tác thẩm định; Bộ phận nghiên cứu và giám sát chất lượng của hoạt động đấu thầu, giải phóng mặt bằng, di dân... Hoàn chỉnh khung pháp luật về quản lý ODA trong thực hiện các giai đoạn của một chu trình dự án cũng như thể chế hoá quy trình tổ chức thực hiện phân cấp ở các địa phương và các Bộ, Ngành. Nâng cao chất lượng quá trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án để tránh những ách tắc do những khâu liên quan đến quá trình chuẩn bị dự án. Cần phải chuẩn bị dự án thật tốt từ công việc lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Việc đàm phán với các nhà tài trợ chỉ thành công khi công tác nghiên cứu khả thi có kết quả tốt, đã hoàn tất thiết kế kỹ thuật. Và muốn kỹ kết Hiệp định thì báo cáo nghiên cứu khả thi phải được duyệt. Do đó công tác làm báo cáo nghiên cứu khả thi dựa trên việc thẩm định để lựa chọn các dự án có hiệu quả là rất quan trọng, nếu được thực hiện tốt thì những công việc về sau mới được tiến hành thuận lợi. Giải pháp để nâng cao chất lượng quá trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án là Chính phủ nên cho ra đời mô hình công ty tư vấn cấp quốc gia về đánh giá các chương trình, dự án. Việc này sẽ giúp loại bỏ các thủ tục hành chính rườm rà, quan liêu. Bên cạnh đó những công ty này có đội ngũ chuyên viên giỏi, vững về chuyên môn nên sẽ đưa ra các đề xuất khách quan, chất lượng thẩm định sẽ được đảm bảo và đáng tin cậy. Hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA. Hiện nay những văn bản pháp quy về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức còn chưa nhiều, chưa đồng bộ và tính thực tiễn chưa cao, nội dung còn lệch nhau và lệch với những quy định hiện hành của nhà tài trợ. Do đó để thu hút, giải ngân và sử dụng hiệu quả vốn ODA cần phải hoàn thiện các văn bản này. Đầu tiên phải đồng bộ hoá các văn bản quản lý nguồn ODA với các văn bản pháp quy chi phối như về quản lý đầu tư công, quản lý đầu tư xây dựng công trình, đền bù di dân, giải phóng mặt bằng và tái định cư, đấu thầu… hài hoà với thông lệ quốc tế làm cơ sở cho việc sửa đổi và bổ sung các văn bản pháp quy về quản lý và sử dụng ODA. Tiếp theo phải giảm tối đa việc ban hành nhiều văn bản hướng đẫn Nghị định của các Bộ, đảm bảo môi trường pháp lý thông thoáng cho việc thu hút, triển khai các dự án ODA. Môi trường pháp lý cần tạo điều kiện đảm bảo đủ thông tin, đảm bảo tính nhất quán, minh bạch, trách nhiệm rõ ràng thống nhất thì mới kêu gọi được nhiều nhà đầu tư. Luật hoá đối với thu hút và sử dụng ODA. Kinh tế xã hội nước ta đang phát triển trong xu thế hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới. Hiện tại đã có khá nhiều văn bản pháp lý hướng dẫn thực hiện và quản lý các hoạt động này, như Nghị định 87/CP hướng dẫn quản lý nguồn vốn ODA; Nghị định 90/CP hướng dẫn quản lý vay và trả nợ nước ngoài; Nghị định 23/CP hướng dẫn quản lý phát hành trái phiếu quốc tế; Nghị định 40/CP về trả nợ bằng hàng cũng như một số văn bản khác quy định đối với các hoạt động của thị trường vốn quốc tế, đã và đang gây nên tình trạng chồng chéo về chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước, chưa thực sự tạo ra hành lang pháp lý thống nhất và điều tiết một cách có hiệu quả các hoạt động đầu tư gián tiếp trong tình hình mới. Do vậy, cần thiết phải ban hành văn bản với hình thức pháp lý cao hơn các Nghị định như hiện nay để thống nhất quản lý các hoạt động đầu tư gián tiếp bằng luật pháp nhằm tạo ra môi trường đầu tư hấp dẫn và kinh doanh có hiệu quả của các nhà đầu tư nước ngoài; Thống nhất quản lý có hiệu quả đối với các hoạt động đầu tư gián tiếp nước ngoài; Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước cũng như các đơn vị sử dụng vốn; Xây dựng định chế cụ thể để kiểm soát tính hiệu quả trong việc sử dụng vốn vay nước ngoài; Điều tiết các hoạt động thu hút các nguồn vốn nước ngoài bằng luật pháp. Hoàn thiện chính sách thuế đối với các dự án ODA để khắc phục những khó khăn về vốn đối trong quá trình thực hiện các dự án ODA. Đổi mới nhận thức và cơ chế quản lý nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA. Cần có những biện pháp cụ thể nhằm nâng cao nhận thức và quan điểm sử dụng nguồn vốn vay và trả nợ nước ngoài, không nên coi đó là nguồn viện trợ thuần tuý hoặc từ ngân sách nhà nước dẫn đến việc sử dụng vốn kém hiệu quả, không trả được nợ dẫn đến lệ thuộc vào bên ngoài. Phải đặt lợi ích quốc gia lên hàng đầu. Sử dụng vốn phải chủ động và có chọn lọc, không được lãng phí. Tăng cường hoạt động hài hoà quy trình và thủ tục ODA giữa Chính phủ và nhà tài trợ và giữa các nhà tài trợ với nhau. Quy trình và thủ tục còn chênh lệch nhau gây đến những khúc mắc trong quá trình thu hút, triển khai dự án. Chính phủ phải là đầu tầu trong quá trình thực hiện hài hoà các thủ tục. Hài hoà thủ tục có thể tiến hành giữa Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở song phương hoặc giữa nhóm các nhà tài trợ với Chính phủ, một số vấn đề có thể được tiến hành giữa Chính phủ và cộng đồng các nhà tài trợ. Một số giải pháp đưa ra là: + Triển khai sáng kiến của các nhóm các nhà tài trợ: Nhóm 5 ngân hàng phát triển, nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến (LMDG), nhóm các tổ chức Liên hợp quốc về các hoạt động hài hoà quy trình và thủ tục ODA trong nội nhóm. + Thực hiện kế hoạch hành động thường niên về hài hoà quy trình và thủ tục ODA phù hợp với Tuyên bố cấp cao Paris và Cam kết Hà Nội về hài hoà quy trình và thủ tục ODA, tuân thủ quốc gia và nâng cao hiệu quả viện trợ, trước mắt là các vấn đề kỹ thuật như hệ thống báo cáo tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA, văn kiện dự án thống nhất (F/S), đánh giá chung về chương trình, dự án ODA, thực hiện các nghiên cứu chung… Tất cả các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài đều phải làm tốt các khâu của quy trình dự án đầu tư bảo đảm thực hiện đúng các quy định về đầu tư xây dựng trong nước và phù hợp với thông lệ quốc tế, đặc biệt là khâu lựa chọn dự án, đấu thầu xây lắp và mua sắm vật tư thiết bị, thuê tư vấn… + Tăng cường quan hệ đối tác đối với các nhà tài trợ: Cải tiến chất lượng đối thoại giữa Chính phủ và các nhà tài trợ thông qua các Hội nghị, chương trình đối thoại… Đối thoại và chia sẻ thông tin với các nhà tài trợ về quá trình phát triển kinh tế - xã hội với những thành tựu và những khó khăn, thách thức và những giải pháp để khắc phục. Thực hiện nghiêm túc và đầy đủ các cam kết quốc tế nhằm thúc đẩy hiện thực hoá các thoả thuận quốc tế đã đạt được, tạo ra chữ tín trong quan hệ quốc tế nói chung và hợp tác phát triển nói riêng. Thúc đẩy các nhà tài trợ cùng làm việc với nhau trên cơ sở lợi ích chung với mục đích hợp lý hoá, hài hoà quy trình thủ tục nhằm giảm chi phí giao dịch và nâng cao hiệu quả viện trợ. Tóm lại, nguồn vốn ODA là một nguồn vốn quan trọng đối với sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, giúp Việt Nam nhanh chóng hoàn thành mục tiêu trở thành một nước công nghiệp trong thời gian tới. Và để đạt được mục tiêu đó cần có sự phối hợp đồng bộ giữa Chính phủ, các Bộ, ban, ngành và địa phương nhằm thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn vốn quý này. Vì thế mà những giải pháp trên cần được quan tâm, phối hợp thực hiện một cách đồng bộ. KẾT LUẬN ODA do các đối tác song phương và đa phương tài trợ đã giúp Việt Nam rút ngắn khoảng cách lạc hậu so với các nước khác trên thế giới và trong khu vực. Có thể nói nguồn vốn ODA thời gian qua đã hỗ trợ đắc lực cho sự phát triển nhiều mặt về kinh tế - xã hội của Việt Nam. Trong những năm qua hoạt động thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam đã thu được nhiều thành tựu quan trọng. Tỷ lệ giải ngân và sử dụng vốn ODA tăng dần qua các năm, góp phần không nhỏ vào tốc độ tăng trưởng của cả nước cũng như việc tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, giúp thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đặt ra. Đó là nhờ công tác quản lý các dự án ODA đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, đánh giá một cách khách quan, có thể thấy tuy đạt được một số thành tựu quan trọng song việc quản lý các dự án ODA cũng bộc lộ nhiều hạn chế, tồn tại cần khắc phục. Do vậy, hoạt động quản lý dự án ODA cần được sự quan tâm hơn nữa của Chính phủ, các Bộ, Ngành và các địa phương có liên quan. Trên cơ sở hệ thống hoá và phân tích một số vấn đề lý luận về quản lý các dự án ODA và thực trạng quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT, đề tài: “Quản lý các dự án ODA ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Thực trạng và giải pháp” đã nêu lên được những thành tựu, tồn tại cũng như những nguyên nhân của công tác này tại Bộ KH&ĐT. Đây là cơ sở quan trọng trong việc đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT trong thời gian tới. Trong khuôn khổ chuyên đề, mặc dù đã có nhiều cố gắng song việc thu thập số liệu, đánh giá thực trạng về hoạt động quản lý là rất khó khăn, cộng với sự hạn hẹp trong thời gian nghiên cứu nên chuyên đề không khỏi có nhiều thiếu sót. Rất mong nhận được sự đóng góp của các thầy cô giáo và các bạn. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO TS. Nguyễn Thị Hường (2001), “Giáo trình kinh doanh quốc tế” tập 1, NXB Thống kê, Hà Nội. PGS.TS. Nguyễn Thị Hường (2003), “Giáo trình kinh doanh quốc tế” tập 2, NXB Lao động - Xã hội, Hà Nội. TS. Nguyễn Thị Hường (2002), “Giáo trình quản trị dự án và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài - FDI” tập 1, NXB Thống kê, Hà Nội. PGS. TS. Nguyễn Thị Hường (2004), “Giáo trình quản trị dự án và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài - FDI” tập 2, NXB Thống kê, Hà Nội. TS. Từ Quang Phương (2005), “Giáo trình quản lý dự án”, NXB Lao động - Xã hội, Hà Nội. Th.S Nguyễn Vũ Hoàng (2007), “Kinh tế, pháp luật về đầu tư quốc tế và những vấn đề đặt ra với Việt Nam khi gia nhập WTO”, NXB Thanh niên, Hà Nội. Bộ Ngoại giao - Học viện Quan hệ quốc tế (2006), “Giáo trình quan hệ kinh tế quốc tế”, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. TS. Hà Thị Ngọc Oanh (2007), “Kinh tế đối ngoại - Những nguyên lý và vận dụng tại Việt Nam”, NXB Tài chính, Hà Nội. PGS. TS. Bùi Tiến Quý (2005), “Quản lý Nhà nước về Kinh tế đối ngoại”, NXB Lao động, Hà Nội. Lê Thanh Bình (2002), “Kinh tế đối ngoại trong bối cảnh toàn cầu hoá”, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. GS. TS. Võ Thanh Thu (2005), “Quan hệ kinh tế quốc tế”, NXB Thống kê, Hà Nội. Báo cáo chung của các nhà tài trợ cho Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ Việt Nam (Tháng 1 và tháng 2/2004), “Quản lý và điều hành - Báo cáo phát triển Việt Nam 2005”, Hà Nội. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2005), “60 năm - Những chặng đường phát triển của ngành Kế hoạch và Đầu tư”, Hà Nội. Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04 tháng 05 năm 2001 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Nghị định của Chính phủ số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Thông tư của Bộ KH&ĐT số 04/2007/TT-BKH ngày 30 tháng 7 năm 2007 hướng dẫn thực hiện quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ban hành kèm theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ) Thông tư của Bộ KH&ĐT số 03/2007/TT-BKH ngày 12 tháng 3 năm 2007 hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý chương trình, dự án ODA. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 94/2007/QĐ-TTg ngày 27 tháng 6 năm 2007 phê duyệt kế hoạch hành động thực hiện đề án “Định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thời kỳ 2006 – 2010”. www.mpi.gov.vn (Bộ KH&ĐT) www.oda.mpi.gov.vn (Bộ KH&ĐT - Hợp tác phát triển) www.hapi.gov.vn (Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hà Nội) www.ncseif.gov.vn (Trung tâm thông tin và dự báo kinh tế - xã hội quốc gia) www.mot.gov.vn (Bộ Thương mại Việt Nam) www.mof.gov.vn (Bộ Tài chính Việt Nam) www.vietnamnet.vn www.vnexpress.net (Tin tức Việt Nam) www.vneconomy.vn (Báo điện tử - Thời báo kinh tế Việt Nam) www.vbqppl.moj.gov.vn (Trang web về các văn bản quy phạm pháp luật) www.vietbao.vn (Việt báo)