Công khai thông tin với việc thực hiện phản biện xã hội

1. Một số vấn đề cơ bản về công khai thông tin và phản biện xã hội Dưới góc độ quyền công dân, CKTT và PBXH là những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định” (Điều 25); “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”, “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (khoản 1 và 2 Điều 28). Như vậy, ở góc độ nào đó, có thể nói thực hiện CKTT là để bảo đảm “quyền tiếp cận thông tin” của công dân; còn thực hiện PBXH là một trong những phương thức để đảm bảo “quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với các cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước” của công dân. Dưới góc độ giám sát quyền lực nhà nước, CKTT và PBXH có thể xem là những phương thức để bảo đảm và tăng cường sự giám sát của công dân và xã hội đối với quyền lực công, là điều kiện để thực hiện “lấy xã hội chế ước quyền lực công”, “dùng quyền công dân để chế ước quyền lực”, qua đó góp phần bảo đảm thực hiện quyền lực công và thể hiện tốt lợi ích công. Chính vì lẽ đó, thực hiện CKTT và PBXH (cũng như các hình thức tham gia khác của công dân) là những phương thức không thể thiếu nhằm bảo đảm sự giám sát của công dân và xã hội đối với quyền lực công. Ở nước ta, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, cơ quan nhà nước là người đại diện để thực thi ý chí của công 3 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT CÖNG KHAI THÖNG TIN VÚÁI VIÏåC THÛÅC HIÏåN PHAÃN BIÏåN XAÄ HÖÅI NguyễN TrọNg BìNh* Phản biện xã hội (PBXH) là một hình thức phát huy sự tham gia của công dân vào quá trình hoạch định chính sách công. Thực tiễn cho thấy, hiệu lực và hiệu quả của PBXH phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó việc thực hiện công khai thông tin (CKTT) về ý tưởng và dự thảo chính sách cũng như công khai cả quá trình phản biện có ý nghĩa như là điều kiện để đảm bảo tính chủ động của PBXH và chất lượng PBXH. Trên cơ sở khái lược một số vấn đề lý luận có liên quan, bài viết bước đầu phân tích thực trạng CKTT trong mối quan hệ với PBXH và đề xuất một số giải pháp nhằm thực hiện tốt hơn CKTT, góp phần đảm bảo tính chủ động và hiệu quả của PBXH. * ThS. Học viện Chính trị khu vực IV. dân. Người đại diện có thật sự thực thi một cách trung thành ý chí của công dân hay không đòi hỏi phải dựa vào cơ chế giám sát và cơ chế trách nhiệm. Mà điều này lại được quyết định bởi: với tư cách chủ thể quyền lực, công dân có thật sự nắm bắt được một cách đầy đủ tất cả hành vi của người đại diện (chính phủ) hay không1. Có thể nói, CKTT có ý nghĩa và vai trò rất quan trọng. Một là, CKTT là để thực hiện “quyền được biết” của công dân đã được quy định trong Hiến pháp. Hiện nay, đã có hơn 70 quốc gia trên thế giới thông qua Luật công khai thông tin hoặc Luật tự do thông tin để đề ra các quy định cụ thể nhằm đảm bảo quyền được biết của công dân. Hai là, CKTT là phương thức để công dân và xã hội giám sát quyền lực công, góp phần ngăn ngừa hành vi vi hiến của quyền lực công. Kneneth Culp Davis cho rằng: “Công khai là kẻ thù tự nhiên của độc đoán chuyên quyền, cũng là đồng minh tự nhiên để chống lại sự bất công”2. Còn Norman Marsh cũng cho rằng: “Bản thân bí mật cũng giống như điều ác, là công cụ của âm mưu, là nguyên nhân của bất bình đẳng; công khai chính là bản chất của chính trị dân chủ, công khai càng nhiều tư liệu thì càng giúp ích nhiều cho lợi ích công”3. Ba là, CKTT nhằm đáp ứng nhu cầu thông tin của công chúng và xã hội, đồng thời là cơ sở để công dân có thể tham gia có hiệu quả và đầy đủ vào quá trình quản trị công. Ngày nay, do xuất phát từ nhu cầu tham gia chính trị, hoạt động sản xuất, kinh doanh, học tập và sinh hoạt mà nhu cầu thông tin của công dân và xã hội ngày càng tăng lên. Do đó, để đảm bảo nhu cầu thông tin của công dân, nhất là để công dân có thể tham gia vào quá trình chính sách công, cần đảm bảo “quyền được biết” của công dân, hay quyền tiếp cận thông tin của công dân. Bốn là, “công khai thông tin là cơ sở cho tính chính đáng của quản trị chính phủ, là yêu cầu cơ bản của thực thi chính sách công và tiền đề quan trọng để tăng cường năng lực cạnh tranh quốc tế. Cũng chính từ ý nghĩa này, chủ động công khai thông tin đã trở thành một hoạt động bình thường và tất yếu của chính phủ. “Công khai thông tin chính phủ không chỉ có nghĩa là công khai bản thân thông tin, mà quan trọng hơn còn bao gồm công khai về quy trình (tức sự minh bạch của quá trình chế định và thực thi chính sách của chính phủ) và công khai về hiệu suất và kết quả (tức công khai một cách đầy đủ hiệu suất và hiệu quả hoạt động của chính phủ), mục đích của nó là ở chỗ tạo ra áp lực để nâng cao hiệu suất hoạt động của chính phủ4. Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X (năm 2006), Đảng ta đã đề ra chủ trương Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và nhân dân thực hiện chức năng giám sát và PBXH. Có thể nói, đây là một chủ trương quan trọng nhằm tăng cường sự tham gia của công dân vào quá trình quản trị công trong bối cảnh dân chủ hóa, toàn cầu hóa và thông tin hóa. Hiến pháp năm 2013 cũng đã quy định chức năng PBXH của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Cũng trong năm 2013, Bộ Chính trị đã ban hành “Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội”. Ngày 14/2/2014, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành “Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và kỹ thuật Việt Nam” thay thế cho Quyết định số 22/2002-TTg ngày 30/01/2002. Từ Hiến pháp, các văn bản pháp luật có liên quan và từ thực tiễn thực hiện PBXH ở nước ta thời gian qua, có thể thấy, chủ thể PBXH là nhân dân, nhưng nhân dân lại thông qua nhiều phương thức khác nhau để thực hiện vai trò PBXH của mình, chứ không chỉ là thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân. Cho đến hiện nay, việc xác định các hình thức PBXH vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau: 4 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1 Zhang Cheng-fu (2014), On Open Government, Journal of Renmin University of China, No.4. 2 Kneneth Culp Davis (1970): Discreption Just. Baton Rouge: Louisiana State University, p.97. 3 Norman Marsh (1987): Public Access to Goverment Held Information. London: Steven L.Son Ltd, pp.2-4. 4 Zhang Cheng-fu (2014), On Open Government, Journal of Renmin University of China, No.4. Thứ nhất, PBXH theo phạm vi hẹp. Đối với những chính sách hoặc dự án công có tính kỹ thuật cao, đòi hỏi thông tin chuyên ngành cao hoặc cơ quan xây dựng chính sách nhận thấy không cần thiết phải công khai một cách rộng rãi thì có thể thực hiện PBXH theo phạm vi hẹp. Ở đây, chủ thể thực hiện PBXH có thể là các tổ chức nghiên cứu, tư vấn, các tổ chức xã hội nghề nghiệp có thế mạnh và am hiểu sâu về lĩnh vực chính sách hoặc dự án đó. Chẳng hạn như Liên hiệp các Hội Khoa học và kỹ thuật Việt Nam, Hội Luật gia Việt Nam... PBXH theo phạm vi hẹp lại có thể chia thành hai hình thức chủ yếu: 1) Hình thức PBXH trực tiếp, tức cơ quan chế định chính sách thông qua hội nghị lắng nghe ý kiến, tọa đàm, hội nghị tham vấn... để trực tiếp lắng nghe ý kiến, kiến nghị của chủ thể PBXH; 2) Hình thức PBXH gián tiếp, có nghĩa là chủ thể PBXH (cơ quan, tổ chức được giao trách nhiệm PBXH) không phải thông qua đối thoại và làm việc trực tiếp với cơ quan soạn thảo chính sách để nêu lên ý kiến, kiến nghị của mình, mà trên cơ sở đánh giá, thẩm định dự thảo chính sách, chủ thể PBXH gửi báo cáo phản biện cho cơ quan có chính sách được phản biện5. Thứ hai, PBXH theo phạm vi rộng. Đối với những chính sách, dự án lớn, có ảnh hưởng rộng tới quyền và lợi ích của đông đảo nhân dân, đồng thời cơ quan xây dựng chính sách nhận thấy việc tiếp nhận thông tin nhiều chiều từ công dân và xã hội là rất quan trọng, thì có thể được thực hiện PBXH theo phạm vi rộng. PBXH theo phạm vi rộng cũng có thể bao hàm trong đó PBXH theo phạm vi hẹp, do đó, so với PBXH theo phạm vi hẹp, các hình thức thực hiện PBXH theo phạm vi rộng phong phú hơn. Có thể phân loại thành các hình thức cụ thể như sau: 1) Hình thức thông qua tổ chức, tức các cơ quan đại diện của công dân như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức nghiên cứu chính sách... trên cơ sở đánh giá, thẩm định dự thảo chính sách để nêu lên ý kiến, kiến nghị đối với cơ quan xây dựng chính sách. Hình thức này lại có thể được chia thành hình thức PBXH trực tiếp và hình thức PBXH gián tiếp như đã nêu trên; 2) Hình thức không thông qua tổ chức, tức công dân có thể thông qua báo chí, mạng xã hội, gửi thư phản ánh hoặc báo cáo kiến nghị (qua bưu điện, hộp thư điện tử)... để thể hiện quan điểm, ý kiến của mình đối với dự thảo chính sách cho cơ quan xây dựng chính sách6. 3) Hình thức xác định rõ chủ thể PBXH cụ thể, có nghĩa là chính phủ hoặc cơ quan xây dựng chính sách yêu cầu tổ chức hoặc đơn vị cụ thể nào đó tiến hành PBXH đối với dự án công hoặc dự thảo chính sách nào đó. Chẳng hạn như Bộ Tư pháp yêu cầu Hội Luật gia Việt Nam phản biện một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nào đó do một cơ quan nào đó soạn thảo; 4) Hình thức PBXH không chính thức, tức là Chính phủ hoặc cơ quan xây dựng chính sách không yêu cầu tổ chức cụ thể nào đó phản biện, mà chỉ cần công khai ý tưởng chính sách hoặc dự thảo chính sách nào đó cho công chúng và xã hội, và khi đó, ngay cả khi không cần trưng cầu ý kiến phản biện thì công dân và xã hội - bằng những phương thức khác nhau - vẫn có thể nêu lên ý kiến và kiến nghị của mình. Chẳng hạn, đối với việc tổ chức hay không tổ chức ASIAD 18, Chính phủ không trưng cầu phản biện, nhưng do Chính phủ công khai vấn đề này nên người dân, báo chí... vẫn có thể thể hiện ý kiến là nên hay không nên tổ chức... Tuy nhiên, sự phân loại phản biện theo phạm vi hẹp và phản biện theo phạm vi rộng chỉ có ý nghĩa tương đối. Nếu một chính sách có tính kỹ thuật cao, đòi hỏi cao về thông tin chuyên ngành thì sẽ thực hiện PBXH theo phạm vi hẹp, nhưng mỗi khi thông tin về chính sách được công khai một cách rộng rãi, thu hút sự quan tâm, thảo luận của công dân 5 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5 Trần Đăng Tuấn: Phương thức thực hiện phản biện xã hội, Tạp chí Cộng sản, (12/2006). 6 Nguyễn Trọng Bình (2014): Đặc điểm và giá trị thực tiễn của PBXH - từ thực tiễn thực hiện PBXH đối với quyết sách hành chính thời gian qua, Tạp chí Mặt trận, số 128, (6). và xã hội, thì khi đó nó sẽ trở thành PBXH theo phạm vi rộng. Tương tự, trong PBXH theo phạm vi rộng cũng có thể có PBXH theo phạm vi hẹp. Chẳng hạn như, Dự thảo Hiến pháp sửa đổi (2013), Luật Đất đai (sửa đổi), Dự án đường sắt cao tốc Bắc Nam... vừa bao gồm PBXH theo phạm vi hẹp, vừa bao gồm PBXH theo phạm vi rộng. Thực tiễn trong những năm qua cho thấy, đối với những chính sách, dự án lớn, quan trọng thường có sự kết hợp cả PBXH theo phạm vi hẹp và PBXH theo phạm vi rộng. Cốt lõi của vấn đề chính là, trừ những vấn đề thuộc bí mật quốc gia, còn lại các ý tưởng chính sách, dự thảo chính sách cần được công khai rộng rãi, đầy đủ và kịp thời cho xã hội và công dân nhằm đảm bảo tính chủ động và hiệu quả của hoạt động PBXH. 2. Mối quan hệ giữa công khai thông tin và phản biện xã hội Thứ nhất, CKTT là điều kiện để thực hiện PBXH. Như tên gọi của nó, PBXH là phản biện của xã hội đối với ý tưởng chính sách hay dự thảo chính sách công do các cơ quan nhà nước xây dựng mà không phải là phản biện của nhà nước và trong nhà nước. Để công dân và xã hội có thể phản biện được, điều kiện đầu tiên là công dân phải được đảm bảo “quyền được biết” đối với những thông tin liên quan đến ý tưởng chính sách, dự thảo chính sách, để từ đó có thể tiến hành phán đoán, tham gia thảo luận và đưa ra kiến nghị đối với các cơ quan xây dựng chính sách. Không thực hiện CKTT để đảm bảo “quyền được biết” một cách đầy đủ, kịp thời của công dân thì không thể nói đến PBXH, nhất là PBXH theo phạm vi rộng. Thứ hai, CKTT là yêu cầu để đảm bảo tính chủ động của PBXH. Tính chủ động của PBXH được hiểu là công dân và xã hội thực hiện quyền phản biện của mình ngay khi hình thành ý tưởng chính sách hoặc khi chính sách đang được soạn thảo. Nói cách khác, PBXH là cách để cơ quan nhà nước, chuyên gia cùng với xã hội và công dân tham gia thiết kế chính sách. Còn tính bị động của PBXH được hiểu là, công dân và xã hội do không đảm bảo “quyền được biết” ngay từ khi hình thành ý tưởng chính sách và xây dựng các phương án chính sách nên chỉ tham gia một cách bị động vào khâu cuối cùng của hoạch định chính sách, thậm chí khi chính sách đó đã được thông qua và bắt đầu triển khai. CKTT ngay khi hình thành ý tưởng chính sách, xây dựng phương án chính sách là điều kiện để bảo đảm tính chủ động của PBXH, cũng là điều kiện để đảm bảo thời gian đủ mức cho hoạt động PBXH. Còn không CKTT khi hình thành ý tưởng chính sách và xây dựng phương án chính sách, mà chỉ CKTT khi chính sách đã “định hình” và đã thông qua thì không thể có được sự chủ động trong PBXH. Thứ ba, mức độ CKTT quyết định “độ rộng”, “độ sâu” và chất lượng của PBXH. Có nghĩa là, thông tin về ý tưởng chính sách, dự thảo chính sách càng được công khai, có thể càng tạo ra sự quan tâm của nhiều công dân và các tổ chức xã hội đối với vấn đề chính sách đó, từ đó có thể thu hút được sự tham gia thảo luận của nhiều người. CKTT về chính sách không chỉ đơn thuần là “đưa dự thảo chính sách lên mạng”, mà còn cần có những thông tin giải thích kèm theo. Điều này tạo cơ sở để công chúng có được thông tin đầy đủ hơn, từ đó đưa ra phán đoán chính xác và lý tính hơn. Một cách tự nhiên, việc CKTT về chính sách càng rộng rãi, càng đầy đủ, càng tạo ra khả năng để nhiều đối tượng tham gia thảo luận và đưa ra ý kiến đánh giá, từ đó giúp người làm chính sách có thể có được nhiều thông tin hữu ích hơn nhằm góp phần hoàn thiện dự thảo chính sách. Thứ tư, CKTT góp phần đảm bảo tính hiệu lực của PBXH. Tính hiệu lực của PBXH được hiểu là những ý kiến hợp lý, có căn cứ khoa học và thực tiễn được đề xuất thông qua quá trình PBXH được các cơ quan có trách nhiệm quan tâm, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình và đưa đến sự thay đổi nào đó đối với đường hướng chính sách. Ưu thế của CKTT và công khai ý kiến PBXH là ở chỗ điều này giúp thông tin về chính sách và ý kiến PBXH vượt qua sự “chế ước” về không gian và thời gian. Có nghĩa là, mỗi khi được công khai thì 6 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT thông tin có liên quan sẽ được các cơ quan có trách nhiệm tiếp cận và coi đó như là căn cứ để đưa ra sự tác động kịp thời. Chẳng hạn, nếu báo chí không đưa tin về Dự án cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị ven sông Đồng Nai cũng như ý kiến phản biện của các chuyên gia về dự án này (khi đã thực hiện) thì các cơ quan ở Trung ương có thể không thể biết được các thông tin có liên quan, để từ đó chỉ đạo kịp thời đối với chính quyền địa phương về vấn đề này. Tuy nhiên, PBXH lại có tác động trở lại đối với công khai và minh bạch thông tin, thể hiện ở chỗ PBXH thúc đẩy tính minh bạch của thông tin. PBXH mà gắn liền với nó là sự đối thoại, tranh luận có tác dụng tăng cường năng lực giải trình của các cơ quan xây dựng chính sách, từ đó làm cho thông tin về chính sách trở nên minh bạch hơn. PBXH còn thúc đẩy sự chia sẻ về mặt thông tin, làm cho công chúng và xã hội tiếp cận được các quan điểm, ý kiến khác nhau về dự thảo chính sách, qua đó đưa ra sự phán đoán tốt hơn đối với chính sách. 3. Thực trạng thực hiện công khai thông tin với phản biện xã hội Thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Báo chí và các quy định của pháp luật khác có liên quan, thời gian qua, việc thực hiện CKTT ở nước ta đã có bước tiến quan trọng, qua đó vừa từng bước đáp ứng nhu cầu thông tin của người dân, doanh nghiệp, vừa thúc đẩy sự tham gia của công dân vào quá trình quản trị công, nhất là thực hiện vai trò giám sát xã hội và PBXH. Trong bối cảnh thông tin hóa hiện nay, việc thực hiện CKTT của Chính phủ có nhiều điều kiện thuận lợi để thực hiện, trong đó có việc công khai ý tưởng chính sách và dự thảo chính sách được thực hiện thông qua nhiều phương thức khác nhau, chủ yếu bao gồm: Một là, CKTT qua cổng thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước: Các cơ quan xây dựng dự thảo chính sách ở trung ương và một số địa phương đều chú ý công bố các dự thảo trên cổng thông tin điện tử với thời gian nhất định nhằm tranh thủ ý kiến đóng góp, phản biện của công dân và các tổ chức có liên quan. Hai là, cung cấp thông tin qua họp báo: CKTT và ý tưởng chính sách, dự thảo chính sách qua họp báo định kỳ do các cơ quan nhà nước tổ chức. Hiện nay, Văn phòng Chính phủ luôn tổ chức họp báo định kỳ nhằm cung cấp những thông tin có liên quan về hoạt động của Chính phủ cho báo chí. Ngoài việc trả lời trực tiếp các câu hỏi của phóng viên tại cuộc họp báo, một số vấn đề mà báo chí quan tâm, khi có yêu cầu còn có thể được Văn phòng Chính phủ trả lời bằng văn bản. Các Bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh cũng chú trọng việc tổ chức họp báo định kỳ và đột xuất nhằm cung cấp thông tin cho báo chí và trả lời những vấn đề mà báo chí quan tâm. Ba là, CKTT qua việc truyền hình, phát thanh trực tiếp và đưa tin các kỳ họp của cơ quan Đảng và các cơ quan nhà nước: Thông qua truyền hình, phát thanh, báo chí, những vấn đề liên quan trong chương trình nghị sự của các cơ quan nhà nước đã được đưa tin đầy đủ, kịp thời cho công dân và xã hội. Bốn là, CKTT qua việc các thành viên Chính phủ trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội và Chính phủ, các Bộ và các cơ quan có liên quan trả lời các kiến nghị của cử tri và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Thời gian qua, bên cạnh việc trả lời chất vấn tại các kỳ họp của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ còn gửi báo cáo trả lời chất vấn cho các đại biểu Quốc hội và một số báo cáo trả lời chất vấn đã được công khai trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ. Đây là phương thức quan trọng giúp công chúng nắm được thông tin về hoạt động của Chính phủ và một số vấn đề có liên quan. Năm là, CKTT qua tiếp xúc cử tri và hoạt động đối thoại: Thời gian qua, tiếp xúc cử tri và hoạt động đối thoại trực tiếp và gián tiếp cũng là những “kênh” để cung cấp thông tin cho cử tri và công dân. Sáu là, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công chúng qua hệ thống báo chí và các kênh thông tin khác: Có thể nói, trong thời kỳ đổi mới đất nước, hệ thống báo chí nước ta đã có sự phát triển mạnh mẽ, thực hiện nhiều chức năng quan trọng, trong đó chức năng đưa tin chính xác, kịp thời và đầy đủ cho công chúng. Các chuyên mục của một số cơ quan báo chí như “Dân hỏi, Bộ trưởng trả lời”, “Đối thoại chính sách”... do Đài truyền hình Việt Nam thực hiện và các chuyên mục tương tự do các cơ quan báo chí khác thực hiện có tác dụng quan trọng trong cung cấp thông tin cho công chúng. Bảy là, công khai thông tin qua việc cơ quan xây dựng chính sách trưng cầu PBXH đối với một cơ quan cụ thể: Việc Chính phủ và các cơ quan xây dựng chính sách chuyển dự thảo chính sách và một số thông tin có liên quan để trưng cầu ý kiến phản biện của một tổ chức nào đó (chẳng hạn như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam...), cũng là một hình thức CKTT. Ngoài ra, ở cơ sở, việc thực hiện CKTT còn được thực hiện qua đài phát thanh, niêm yết thông tin tại trụ sở làm việc... Bên cạnh những thành tựu và kết quả quan trọng nêu trên, việc thực hiện CKTT vẫn còn tồn tại một số hạn chế và yếu kém, không có lợi cho việc bảo đảm và thúc đẩy sự tham gia của công dân vào quá trình quản trị công, nhất là hoạt động giám sát và PBXH. Khi đánh giá về mức độ công khai, minh bạch, kết quả điều tra của Chỉ số Đo lường Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) năm 2014 cho thấy, về công khai, minh bạch danh sách hộ nghèo ở cơ sở, có 59% người dân được hỏi biết đến danh sách hộ nghèo; về công khai, minh bạch thu chi ngân sách cấp xã, phường, có 36% người được hỏi cho biết thu, chi ngân sách của xã, phường được công bố công khai; về công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và khung giá đất, chỉ có 16% số người được hỏi trên toàn quốc cho biết họ được biết về quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất ở địa phương, chỉ có một tỷ lệ rất nhỏ (5%) có cơ hội đóng góp ý kiến của mình trước khi quy hoạch/kế hoạch được ban hành”7.Báo cáo tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng góp ý cho Dự thảo Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) cho thấy, “việc thực hiện công khai, minh bạch trong các hoạt động ngân sách ở các cấp trong nhiều trường hợp còn mang tính hình thức, chưa thuận lợi để người dân hiểu và bày tỏ ý kiến của mình. Người dân không biết, không hiểu về các thông tin liên quan đến ngân sách nhà nước nói chung và việc phân bổ ngân sách nói riêng” và “công khai thông tin chưa gắn với cơ chế giải trình, cung cấp thông tin bổ sung về các vấn đề có liên quan hoặc cơ chế giải đáp thắc mắc của người dân về thông tin đã công khai”8, điều đó cho thấy, mức độ đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân ở cơ sở còn một số vấn đề đang đặt ra. Một số dự án lớn và quan trọng, liên quan mật thiết đến lợi ích của công dân ở địa phương chưa được cơ quan xây dựng chính sách chủ động cung cấp thông tin đầy đủ và kịp thời cho công dân và xã hội để họ biết, tham gia thảo luận, tranh luận và cho ý kiến. Trên một mức độ nào đó, một số dự án, chính sách ở địa phương và cơ sở được thông qua và khi bắt đầu thực hiện đã chịu sự phản đối của công chúng và dư luận xã hội (chẳng hạn như dự án thay thế cây xanh ở Hà Nội, Dự án cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị ven sông Đồng Nai...), có một nguyên nhân quan trọng là, trong quá trình xây dựng, hình thành đề án, cơ quan có trách nhiệm đã chưa thực hiện CKTT một cách đầy đủ cho công chúng và chưa đảm bảo quyền tham gia thật sự của họ vào quá trình xây dựng chính sách và đề án. Đây cũng là nguyên nhân tạo nên tính chất bị động của PBXH đối với một số chính sách, dự án, tức là nhiều dự thảo chính sách đã được “giữ kín” đến giai đoạn cuối cùng, chỉ khi trình cơ quan có trách nhiệm phê duyệt hoặc đã được phê duyệt và đưa vào thực hiện thì công dân và xã hội mới có thể được biết và đưa ra ý kiến phản biện có tính bị động đối với chính sách, dự án đó. Một vấn đề khác liên quan đến tính công khai và minh bạch chính là tính công khai và 8 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7 truy cập ngày 22/4/2015. 8 truy cập ngày 22/4/2015. minh bạch của quá trình PBXH. Thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các luật có liên quan, các cơ quan xây dựng chính sách cũng có gửi dự thảo chính sách để các tổ chức như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia thẩm định và cho ý kiến phản biện. Tuy nhiên, một số cơ quan xây dựng chính sách lại có xu hướng mở rộng diện “bảo mật” các dự thảo trưng cầu ý kiến phản biện và cả ý kiến của chủ thể phản biện. Có nghĩa là, cơ quan xây dựng chính sách yêu cầu chủ thể phản biện không được công khai nội dung dự thảo và ý kiến phản biện của mình cho công chúng và xã hội. Chính điều này đã làm cho PBXH (PBXH theo phạm vi hẹp) chưa phát huy hết tác dụng cần có của nó và có thể không đảm bảo chất lượng của PBXH. Điều này cũng làm cho công chúng và xã hội không thể giám sát được hành vi của chủ thể và khách thể phản biện trong quá trình xây dựng chính sách. Đây cũng là một nguyên nhân lý giải tại sao trong thời gian qua, tuy một số chính sách, cơ quan xây dựng chính sách cho rằng “việc xây dựng và thông qua đề án đã theo trình tự luật định, đã tranh thủ ý kiến góp ý của cơ quan có liên quan”, nhưng khi công bố chính thức hoặc chính sách, dự án đó được đưa vào thực hiện thì một số thiếu sót của chính sách đó, dự án đó lại thể hiện ra và vấp phải sự phản đối của công chúng và xã hội. Có thể nói, đối với một số dự án do tính chất bí mật quốc gia hay do nguyên nhân rất đặc thù nên việc thực hiện PBXH theo phạm vi hẹp và cần đảm bảo tính bí mật là cần thiết, song không nên lạm dụng điều này để mở rộng diện “bảo mật” của dự thảo chính sách hoặc dự án với tư cách đối tượng PBXH. Nếu lạm dụng điều này thì PBXH theo phạm vi hẹp vẫn có thể chỉ là hình thức, làm cho PBXH vốn dĩ là phản biện của xã hội lại trở thành phản biện của số ít người, hoặc phản biện của một số chuyên gia, mà không phải là phản biện của công chúng và xã hội - đối tượng chịu sự ảnh hưởng thật sự của chính sách và dự án. Và thực tế đã cho thấy, không chú trọng thực hiện CKTT đầy đủ, ngay từ đầu và trưng cầu ý kiến phản biện một cách thật sự và rộng rãi của công dân và xã hội, tiếp thu ý kiến phản biện đúng để điều chỉnh và hoàn thiện dự thảo chính sách, thì rất dễ dẫn đến một số thiếu sót trong chính sách và dự án cũng như tạo nên sự bị động trong PBXH. Mà điều này lại có thể gây nên sự lãng phí và ảnh hưởng không tốt đến uy tín của cơ quan xây dựng chính sách và cơ quan nhà nước. 4. Một số giải pháp tăng cường công khai thông tin nhằm góp phần nâng cao chất lượng hoạt động phản biện xã hội Thứ nhất, đổi mới nhận thức, tư duy và quan niệm quản trị của đội ngũ cán bộ, công chức. Một đặc điểm và xu thế nổi bật của quản trị công hiện đại đó là quản trị công lấy công dân làm trung tâm hay quản trị một cách dân chủ. Điều này có nghĩa là, khác với trước đây, người ta coi quản trị công là việc của chính trị gia, quan chức chính phủ, chuyên gia và công chức, còn công dân và xã hội chỉ là “người tiêu dùng hàng hóa và dịch vụ công”, là bên bị động tiếp nhận chính sách và hành vi của chính phủ, thì nay do “tính không thể quản trị”, tính phức tạp của môi trường quản trị công và vấn đề chính sách công ngày càng tăng lên, ý thức và năng lực làm chủ của công dân ngày càng được nâng cao; nên mô thức quản trị “lấy chính phủ làm trung tâm” đã không còn phù hợp nữa, mô hình chính sách “từ trên xuống dưới”, nặng về “đưa chính sách vào cuộc sống” mà coi nhẹ “từ dưới lên trên” và “đưa cuộc sống vào chính sách” đã không còn phù hợp nữa. Quản trị công lấy công dân làm trung tâm có nghĩa là, bảo đảm việc thực hiện quyền lợi chính trị, kinh tế và xã hội của công dân, thỏa mãn nhu cầu cơ bản của công dân, nhất là nhu cầu cơ bản của nhóm yếu thế; cung ứng dịch vụ công cơ bản, từ đó làm cho công dân có cuộc sống ngày càng tốt đẹp hơn, là chức trách và sứ mệnh của chính phủ. Đó còn là chính phủ nhận thức được rằng, quản trị công không chỉ là việc của chính trị gia, chuyên gia, quan chức chính phủ và công chức, mà còn là việc của công dân, doanh nghiệp và xã hội, do đó, chính phủ cần tôn trọng và phát huy quyền tham gia quản trị của công dân; lắng nghe tiếng nói của công dân và xã hội trong quá trình quản trị công; 9 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT tích cực hợp tác với xã hội và công dân trong quá trình chế định chính sách. Vì vậy, thực hiện công khai thông tin chẳng những là để thực hiện quyền công dân, mà còn là điều kiện để công dân và xã hội tham gia có hiệu quả vào quá trình chế định chính sách. CKTT bao gồm công khai về dự thảo chính sách sẽ tạo điều kiện để công chúng và xã hội giúp cơ quan xây dựng chính sách thấy được chỗ thiếu sót, từ đó có thể kịp thời sửa chữa sai lầm và thiếu sót. CKTT vừa là để thực hiện “quyền được biết” của công dân, nhưng quan trọng hơn là giúp chúng ta thực hiện tốt hơn trách nhiệm của mình đối với công dân. Thứ hai, hiện nay, trách nhiệm cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước đã được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, như Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn... Tuy nhiên, do đây không phải là các văn bản luật chuyên ngành điều chỉnh về hoạt động cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước nên chưa xác định rõ hình thức công khai thông tin, nội dung công khai thông tin, trình tự công khai thông tin, loại hình thông tin cần công khai, trách nhiệm của cơ quan cung cấp thông tin và chế tài xử lý trách nhiệm trong trường hợp không thực hiện tốt nghĩa vụ cung cấp thông tin... Điều này dễ tạo nên sự tùy tiện hoặc chối bỏ trách nhiệm cung cấp thông tin. Do đó, để thực hiện tốt hơn CKTT, thực hiện tốt hơn quyền được biết của công dân, đảm bảo để công dân có thể tham gia có hiệu quả vào quá trình quản trị công, cần sớm ban hành Luật Tiếp cận thông tin. Đồng thời với điều này, việc sửa đổi, hoàn thiện các văn bản pháp luật có liên quan theo hướng đảm bảo tốt hơn quyền tiếp cận thông tin của công dân và xã hội cũng có ý nghĩa rất quan trọng. Chẳng hạn cần nhấn mạnh việc thực hiện CKTT và quyền tiếp cận thông tin trong Luật Báo chí... Đặc biệt, các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động PBXH cần xác định rõ những tiêu chí cụ thể để dự án nào, chính sách nào thuộc diện “không được cung cấp thông tin ra bên ngoài” để tránh tình trạng các cơ quan trưng cầu phản biện lạm dụng việc “bảo mật” để hạn chế quyền tiếp cận thông tin sớm của công dân ngay cả đối với những chính sách, dự án không thuộc diện bí mật quốc gia. Thứ ba, thực hiện công khai quá trình thực hiện PBXH. Như đã trình bày ở trên, PBXH là phản biện của xã hội, là tiếng nói của công dân và xã hội đối với các dự thảo chính sách công và dự án công. Thực tiễn cho thấy, hiệu quả của PBXH phần nhiều được thể hiện thông qua PBXH theo phạm vi rộng. Do đó, các quy định có liên quan về hoạt động PBXH cần được xây dựng và hoàn thiện theo hướng bảo đảm tính công khai của quá trình PBXH: gồm công khai về dự thảo chính sách được phản biện, công khai về ý kiến của chủ thể phản biện, công khai về ý kiến giải trình, tiếp thu và phản hồi của cơ quan có dự thảo chính sách được phản biện. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”. Chính vì vậy, hoàn thiện các quy định theo hướng đảm bảo tính công khai của quá trình PBXH là phù hợp với quy định của Hiến pháp hiện hành. Thứ tư, đa dạng hóa các hình thức CKTT. Như đã phân tích ở trên, trong thực tế, CKTT có thể được thực hiện bằng nhiều con đường và phương thức khác nhau, chẳng hạn như: công khai thông tin qua cổng thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước, công khai thông tin qua tổ chức họp báo, công khai thông tin qua việc truyền hình, phát thanh trực tiếp và đưa tin đối với các kỳ họp của cơ quan Đảng và các cơ quan nhà nước, công khai thông tin qua hoạt động trả lời chất vấn, công khai qua tiếp xúc cử tri và đối thoại, công khai thông tin qua hệ thống báo chí và truyền thông đại chúng, công khai thông tin qua niêm yết thông tin tại trụ sở làm việc của cơ quan công quyền... Do đó, cần thông qua những hình thức nêu trên để CKTT đầy đủ, kịp thời cho công chúng và xã hội. Về nội dung thông tin cần cung cấp, ngoài các thông tin có liên quan, cần chú ý cung cấp về những ý tưởng chính sách mà các cơ quan dự định sẽ xây dựng, những dự thảo chính sách đang được xây dựng. Trong các kênh cung cấp thông tin, 10 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT báo chí và truyền thông đại chúng có vai trò rất quan trọng. Để làm tốt chức năng thông tin, các cơ quan báo chí cần đưa tin đầy đủ, kịp thời về các chủ trương, chính sách đang được xây dựng, mở các chuyên mục cần thiết như: “bình luận chính sách”, “phản biện chính sách”, “giới thiệu dự thảo chính sách”, “đối thoại chính sách” để vừa cung cấp thông tin, vừa là diễn đàn lôi cuốn công chúng tham gia hiến kế và góp ý chính sách. Cần lưu ý là, có nhiều dự thảo chính sách, pháp luật có nội dung dài, liên quan đến nhiều khía cạnh khác nhau, có tính chuyên môn cao, cho nên để đảm bảo tính hiệu quả, các cơ quan báo chí cần giới thiệu khái quát về tinh thần của dự thảo chính sách và chọn lọc trong đó một số nội dung thật sự cần thiết để thu hút sự tham gia thảo luận của công chúng. Thứ năm, nâng cao năng lực thực thi pháp luật trong lĩnh vực cung cấp thông tin và tăng cường giám sát đối với hoạt động xây dựng chính sách. Như đã phân tích ở trên, tuy cần tiếp tục hoàn thiện, song CKTT đã được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Tuy nhiên, nhìn chung, việc thực hiện CKTT theo quy định của pháp luật vẫn chưa được thực hiện tốt, hiện tượng “thích thì công khai, không thích thì không công khai” còn tồn tại ở nhiều nơi. Điều đó cho thấy, việc đảm bảo nguyên tắc pháp quyền trong hoạt động của một số cơ quan, tổ chức vẫn chưa được thực hiện triệt để. Tương tự như vậy, trong hoạt động xây dựng chính sách, các quy định điều chỉnh về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và một số quy định khác, song hiện tượng không tuân theo đầy đủ, chặt chẽ và thực chất các quy định của pháp luật trong hoạt động xây dựng và ban hành các văn bản, chính sách, dự án vẫn còn tồn tại ở một số nơi. Trong đó, việc thực hiện CKTT, việc lấy ý kiến của Mặt trận Tổ quốc và đối tượng chịu sự tác động của chính sách hoặc là còn hình thức, hoặc là chưa được thực hiện đầy đủ. Điều này có nguyên nhân là ý thức chấp hành pháp luật trong thực thi công vụ của một số tổ chức, cá nhân còn chưa tốt, mặt khác còn có nguyên nhân là công tác kiểm tra, giám sát của một số cơ quan có trách nhiệm còn chưa thực hiện tốt, việc xử lý trách nhiệm đối với trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa theo đúng trình tự, hoặc sai về nội dung, gây hậu quả xấu chưa được thực hiện tốt. Do đó, để các quy định của pháp luật điều chỉnh về CKTT và quy trình xây dựng chính sách được thực hiện tốt hơn, qua đó đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp, hợp lý của hành vi hành chính, bên cạnh việc nâng cao ý thức pháp luật, trách nhiệm pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức các cấp, cần chú trọng công tác kiểm tra, giám sát trước, trong và sau quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời xử lý trách nhiệm đối với trường hợp không CKTT cũng như không tuân thủ thực chất quy trình, thủ tục ban hành chính sách. Cụ thể, cần tăng cường và nâng cao hiệu quả kiểm tra, giám sát trong hệ thống hành chính (kiểm tra, giám sát của cấp trên, cơ quan giám sát chuyên ngành...) đối với cơ quan xây dựng chính sách, cũng như tăng cường sự kiểm tra, giám sát của cơ quan đảng, cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, Mặt trận, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, báo chí và công dân đối với quá trình xây dựng và ban hành các chính sách, quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước. *** Tóm lại, cùng với việc hoàn thiện cơ chế giám sát quyền lực trong bộ máy nhà nước thì việc tăng cường giám sát của công dân và xã hội đối với quyền lực nhà nước đang là một nhu cầu khách quan, tất yếu hiện nay. Trong đó, việc thực hiện tốt CKTT và PBXH vừa là để đảm bảo tốt hơn quyền công dân, vừa là để tăng cường sự giám sát của xã hội và công dân đối với quyền lực công. Vì vậy, cần hoàn thiện thể chế và nâng cao năng lực thực hiện thể chế để thực hiện tốt hơn CKTT, qua đó góp phần đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả của PBXH cũng như bảo đảm sự tham gia của công dân và xã hội vào quá trình hoạch định chính sách công n 11 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 04(308) T2/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT