Đặc điểm, yêu cầu và thực trạng phân cấp quản lý đất đai hiện nay

PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI HIỆN NAY Châu Hoàng Thân* * ThS. Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ Tóm tắt: Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã xác định rõ quản lý đất đai là một trong 05 lĩnh vực cần tập trung phân cấp trong giai đoạn 2016 - 2020. Bài viết phân tích những đặc điểm, yêu cầu đặt ra đối với phân cấp quản lý đất đai hiện nay và phân tích quy định pháp luật hiện hành về một số nội dung quản lý cơ bản trong lĩnh vực đất đai. Abstract: The Resolution No.21/NQ-CP dated March 21, 2016 on decentralization of governmental management between the Government and People’s Provincial Committees defines that land administration is one of five fields of focused decentralization in the 2016 – 2020 period. This Aricle provides analysis of the features, requirements for the decentralization of land administration in Vietnam and of applicable regulations on land administration. Thông tin bài viết: Từ khóa: phân cấp, phân cấp trong quản lý đất đai, quản lý đất đai. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 26/08/2017 Biên tập: 02/10/2017 Duyệt bài: 05/10/2017 Article Infomation: Keywords: decentralization, decentralization of land administration, land administration. Article History: Received: 26 Aug. 2017 Edited: 02 Oct. 2017 Approved: 05 Oct. 2017 ĐẶC ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ THỰC TRẠNG 1. Khái niệm và yêu cầu trong phân cấp quản lý đất đai 1.1 Khái niệm phân cấp quản lý đất đai Phân cấp quản lý là cách thức tổ chức quyền lực nhà nước để thực hiện hiệu quả chức năng quản lý. Theo PGS., TS. Nguyễn Cửu Việt, “phân cấp quản lý” là khái niệm Việt Nam, “là sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân định thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền bằng luật hoặc văn bản dưới luật cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 49Số 5(357) T3/2018 nước”1. Tản quyền, phân quyền chỉ là các hình thức của phân cấp quản lý. Phân cấp quản lý dùng để chỉ sự phi tập trung hóa trong quản lý nhằm phát huy dân chủ, tự chủ, sáng tạo của địa phương, cơ sở, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Ở Việt Nam, phân cấp quản lý nhà nước được đề cập trên ba khía cạnh sau: (i) là sự xác định phân chia các đơn vị hành chính, các cấp hành chính, lãnh thổ và xác định, phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho mỗi cấp hành chính lãnh thổ, mỗi cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành pháp; (ii) là sự điều chỉnh, chuyển giao thẩm quyền giữa các cấp hành chính và giữa các cơ quan, đơn vị hành chính các cấp cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn; (iii) là sự chuyển giao một phần thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức, đơn vị hành chính nhà nước cho các tổ chức, đơn vị, cá nhân ngoài nhà nước. Đây là quá trình xã hội hóa hoạt động hành chính2. Theo Dự án Đánh giá nhu cầu phát triển toàn diện của hệ thống pháp luật Việt Nam được Chính phủ chuẩn y ngày 08/01/2001 với sự giúp đỡ của các chuyên gia Canada, UNDP, JICA, phân cấp quản lý là “sự phân công hợp lý giữa các cấp chính quyền nhà nước thẩm quyền quản lý cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của nó để cho việc thực thi quyền lực nhà nước được tốt hơn”3. Ở Pháp, phân cấp có nghĩa là chuyển giao thẩm quyền từ nhà nước trung ương xuống cho các cơ quan của nhà nước trung ương tại địa phương, còn phân quyền có nghĩa là giao một số thẩm quyền của Trung ương cho Hội đồng dân cử địa phương; ở Việt Nam, phân cấp quản lý là một sự pha trộn giữa việc chuyển một số quyền hạn cho địa 1 Xem thêm Nguyễn Cửu Việt, “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 7/2005. 2 Phạm Thanh Huyền (2015), “Một số vấn đề về phân cấp quản lý hành chính nhà nước”, News/125/0/1010070/0/21525/Mot_so_van_de_ve_phan_cap_quan_ly_hanh_chinh_nha_nuoc [Truy cập 22/6/2017]. 3 Nguyễn Cửu Việt, Chuyên đề Phân cấp quản lý - Lý luận và thực tiễn, Tài liệu giảng dạy nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính năm 2017, tr.25. 4 Serge DEGALLAIX, Phát biểu của ngài Đại sứ đặc mệnh toàn quyền Pháp, Tài liệu Hội thảo “Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn”, Hà Nội, 2001. 5 Nguyễn Cửu Việt, Chuyên đề Phân cấp quản lý - Lý luận và thực tiễn, tlđd, tr.29. phương với việc thực hiện thẩm quyền của nhà nước trung ương tại địa phương thông qua cơ quan nhà nước tại địa phương4. Bên cạnh đó, có quan điểm cho rằng, phân cấp quản lý được hiểu theo hai chiều: chiều dọc (tức phân cấp theo đơn vị hành chính lãnh thổ, hay nói cách khác là phân cấp từ trung ương về địa phương); chiều ngang (là phân cấp theo chức năng, theo chiều này thường dùng thuật ngữ phân công, phân nhiệm)5. Ở nước ta, phân cấp thường được nghiên cứu sâu theo chiều dọc; tuy nhiên việc phân cấp theo chiều ngang cũng là vấn đề cần được đánh giá chi tiết bởi nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát được thể hiện rất rõ theo chiều ngang này. Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong các ngành, lĩnh vực nên việc quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên này ảnh hưởng rất lớn đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Hơn nữa, ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân, thị trường đất đai (hay gọi là thị trường quyền sử dụng đất - SDĐ) chịu sự chi phối mạnh mẽ bởi hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai bao gồm: quyết định quy hoạch, kế hoạch SDĐ, thu hồi đất và phân phối đất đai; quyết định giá đất Nội dung này có ảnh hưởng đến việc thiết lập mô hình phân cấp quản lý. Phân cấp trong quản lý đất đai có nội dung: một là, xác định chủ thể, phân giao quyền quyết định cụ thể về SDĐ đai; hai là, phân cấp thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai. Thực tiễn cho thấy, đất đai luôn gắn với địa phương nên cần phân cấp triệt để cho địa phương, không nên giữ lại bất kỳ thẩm THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 50 Số 5(357) T3/2018 quyền quyết định cụ thể nào cho trung ương. Mặt khác, tài nguyên đất đai là một thể thống nhất, liên tục nên chỉ phân cấp cho một cấp của địa phương mới đảm bảo tính thống nhất và nhất quán trong thực hiện quyền lực này6. Từ những phân tích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm sau: Phân cấp quản lý đất đai là việc tổ chức hệ thống cơ quan quản lý đất đai và phân định thẩm quyền cho từng cấp từ trung ương đến địa phương, từng cơ quan cụ thể cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của từng cấp, từng cơ quan nhằm đảm bảo tính khoa học, nhanh chóng, hiệu quả, chặt chẽ và tiết kiệm trong quản lý đất đai. 1.2 Những yêu cầu trong phân cấp quản lý đất đai ở Việt Nam Việc phân cấp quản lý trong lĩnh vực đất đai cần đảm bảo các nguyên tắc cơ bản trong quản lý nhà nước, đồng thời, để bảo đảm phù hợp với đặc thù của nền kinh tế và chế độ sở hữu đất đai của nước ta, công tác phân cấp phải đảm bảo các yêu cầu sau: Thứ nhất, đảm bảo phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân, nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước. Sự thống nhất quản lý của Chính phủ không có nghĩa là tất cả các quyền quyết định đối với đất đai đều phải do Chính phủ trực tiếp quyết định. Vì vậy, quá trình phân cấp phải vừa đảm bảo được sự phân chia hợp lý các quyền cho địa phương vừa giữ được sự thống nhất quản lý của Chính phủ. Thứ hai, tinh gọn bộ máy và đảm bảo hiệu quả quản lý. Phân cấp quản lý đất đai trên cơ sở tinh gọn bộ máy nhà nước, không vì phân cấp mà hình thành thêm hay làm cồng kềnh, phình to bộ máy cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, phân cấp phải đảm bảo sự hiệu quả, chặt chẽ của công tác quản lý; 6 Đặng Hùng Võ, “Phân cấp quyền của Nhà nước đối với đất đai, quản lý đất đai và việc giám sát - đánh giá cần thiết ở Việt Nam”, Kỷ yếu Diễn đàn kinh tế Mùa Thu năm 2012, cap%20quyen%20cua%20NN%20doi%20voi%20dat%20dai_Dang%20Hung%20Vo.pdf 7 Đặng Hùng Võ, “Phân cấp quyền của Nhà nước đối với đất đai, quản lý đất đai và việc giám sát - đánh giá cần thiết ở Việt Nam”, tlđd. sự kiểm soát, giám sát giữa các cấp, các cơ quan với nhau trong quá trình thực hiện chức năng quản lý. Việc phân cấp không chỉ giữa các cấp chính quyền, các cơ quan nhà nước mà cần xem xét vai trò các tổ chức dịch vụ công trong quản lý đất đai. Thứ ba, đảm bảo tối ưu hiệu quả SDĐ. Việc phân cấp quản lý không chỉ hướng đến hiệu quả trong công tác quản lý mà mục đích cuối cùng cần đạt đó là hiệu quả của việc SDĐ. Phải đảm bảo vừa phát huy hiệu quả trong quản lý vừa tạo thuận lợi cho quá trình SDĐ của người sử dụng. Thứ tư, sự thống nhất và thông suốt của hệ thống thông tin đất đai. Phân cấp quản lý nhưng phải đảm bảo cơ sở dữ liệu đất đai được thống nhất và thông suốt giữa các cấp, không xé nhỏ và tách rời cơ sở dữ liệu. Các cấp được phân quyền quản lý phải có trách nhiệm cập nhật cơ sở dữ liệu. Hiện nay, vấn đề cơ sở dữ liệu, bản đồ chính quy chưa hoàn thiện là những hạn chế cản trở quá trình phân cấp quản lý đất đai ở nước ta. Thứ năm, quyền hạn được phân cấp gắn liền với trách nhiệm cụ thể. Phân cấp cần xác định rõ, cụ thể trách nhiệm gắn liền; tránh tình trạng quyết với danh nghĩa tập thể rồi núp bóng tập thể khi phải chịu trách nhiệm. Phân cấp cần mạnh dạn cá thể hóa trách nhiệm. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát trong quá trình thực hiện quyền nhưng không vì vậy mà quyền quyết định nào của địa phương cũng phải được cấp trên đồng ý. Nói chung phân cấp quản lý đất đai phải đảm bảo quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm. Thứ sáu, bảo đảm hiệu lực và tính chính xác của quá trình giám sát việc thực hiện phân cấp ở địa phương7. Thực hiện phân cấp cho địa phương cần quy định và THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 51Số 5(357) T3/2018 trang bị điều kiện cụ thể để đảm bảo hiệu lực và quá trình giám sát thực thi quyền hạn ở địa phương. Sự giám sát cần thiết lập chặt chẽ nhưng không là rào cản, làm chậm đi quá trình thực hiện các quyền được phân cấp. Mô hình giám sát trực tiếp của nhân dân về quản trị đất đai cần được nghiên cứu thiết lập8. Tóm lại, việc phân cấp trong quản lý đất đai cần dựa vào những nội dung quản lý cụ thể, tính chất đặc thù để thiết lập cho phù hợp bởi những khác biệt trong từng nội dung quản lý. 2. Thực trạng phân cấp quản lý đất đai 2.1 Về phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch SDĐ Quy hoạch, kế hoạch SDĐ là nội dung rất quan trọng trong quản lý đất đai, quyết định trực tiếp hiệu quả SDĐ. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ giữ vai trò là căn cứ chính yếu trong quản lý đất đai của Nhà nước và ảnh hưởng lớn đến quá trình SDĐ của người sử dụng. Theo quy định của Điều 36 Luật Đất đai năm 2013 (Luật Đất đai), việc lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ được phân cấp cả theo cấp hành chính và ngành, lĩnh vực. Việc phân cấp theo nguyên tắc quy hoạch, kế hoạch SDĐ cấp nào thì do cơ quan hành chính cấp đó tổ chức lập với sự chủ trì của cơ quan chuyên môn. So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai không phân cấp cho cấp xã lập quy hoạch SDĐ; bổ sung quyền 8 Xem thêm tại dai-411923.html [Truy cập ngày 17/7/2017]. 9 Cụ thể như Nghị quyết số Nghị quyết số 134/2016/QH13 điều chỉnh quy hoạch SDĐ đến năm 2020 và kế hoạch SDĐ kỳ cuối (2016 - 2020) cấp quốc gia được Quốc hội thông qua ngày 09/4/2016. Kế hoạch SDĐ kỳ cuối bắt đầu từ năm 2016 mà đến tháng 4 năm 2016 chúng ta mới quyết định điều chỉnh như thế nào. Hơn thế nữa, quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp tỉnh, cấp huyện đều phải dựa theo Nghị quyết này nên còn trễ hơn nữa. 10 Lê Văn Bình, “Hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai về quy hoạch SDĐ”, Lists/NhaNuocVaPhapLuat/View_Detail.aspx?ItemID=236 [truy cập ngày 15/6/2017]. 11 Nguyễn Tuyền, “Việt Nam lạm phát quy hoạch, mỗi tháng 358 quy hoạch ra đời”, viet-nam-lam-phat-quy-hoach-moi-thang-358-quy-hoach-ra-doi-20161009084926413.htm [truy cập 23/6/2017]. 12 Việt Hoa, “Nỗi khổ quy hoạch “treo” bao giờ chấm dứt”, gio-cham-dut-642647.html [truy cập ngày 23/6/2017]. lập quy hoạch cho Bộ Quốc phòng, Bộ Công an nhằm tạo sự liên kết chặt chẽ các công trình quốc phòng, an ninh và đảm bảo bí mật, chiến lược quốc phòng, an ninh. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, tiến độ quy hoạch, kế hoạch SDĐ còn rất chậm9, chất lượng quy hoạch, kế hoạch SDĐ còn rất thấp. Quy hoạch của một số địa phương có nơi chưa phù hợp thực tiễn, tính khả thi thấp, độ dự báo còn chênh lệch rất lớn10. Trong quá trình tổng kết các quy hoạch để ban hành Luật Quy hoạch, các số liệu cho thấy, trong 03 năm từ năm 2011 - 2014, mỗi tháng cả nước có trên 358 quy hoạch được lập và phê duyệt11, mà trong đó có một số lượng đáng kể là các quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Bên cạnh đó, việc chậm triển khai các quy hoạch, kế hoạch SDĐ dẫn đến tình trạng quy hoạch “treo” cũng khá phổ biến, điều này ảnh hưởng rất lớn đến đời sống người dân và tác động tiêu cực đến việc SDĐ, tình hình phát triển kinh tế - xã hội12. Thực trạng trên về công tác quy hoạch, kế hoạch SDĐ cho thấy cần có những giải pháp mang tính căn cơ để giải quyết vấn đề lạm phát và thiếu khả thi, thiếu đồng bộ của các quy hoạch. Về mặt kỹ thuật, cần nghiên cứu tích hợp quy hoạch SDĐ và quy hoạch không gian, xây dựng các công trình bên trên đất. Không tách rời, phát sinh thêm nhiều quy hoạch mà trong quy hoạch không gian sẽ bao gồm cả đất và không gian bên trên đất. Kinh nghiệm của các quốc gia tiến bộ trên thế giới cho thấy, quy hoạch SDĐ là việc phân vùng SDĐ, gắn với khái niệm quy THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 52 Số 5(357) T3/2018 hoạch không gian và sử dụng công cụ hệ thống thông tin địa lý để phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường và có các giải pháp phù hợp để ứng phó biến đổi khí hậu13. Bên cạnh đó, để đảm bảo tính thống nhất và ổn định của quy hoạch, ở địa phương, việc lập quy hoạch chỉ phân về đến cấp tỉnh; cấp huyện chỉ căn cứ vào quy hoạch để triển khai lập kế hoạch SDĐ hàng năm. 2.2 Phân cấp trong hoạt động giao, cho thuê, cho phép chuyển mục đích SDĐ Hoạt động phân phối đất đai giữ vai trò quan trọng trong quá trình quản lý, SDĐ, đặc biệt dưới chế độ sở hữu toàn dân với đất đai thì hoạt động phân phối này có những nét rất đặc thù cần được phân cấp. Việc phân cấp quyền phân phối đất đai nhằm đảm sự nhanh chóng, hiệu quả trong quá trình phân phối đất đai; thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản. Phân cấp quyền phân phối đất đai được quy định cụ thể tại Điều 59 Luật Đất đai: (i) UBND cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ đối với tổ chức, giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; cho thuê đất đối với tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; (ii) giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ đối với hộ gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư; (iii) Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn. Điểm nổi bật của Luật Đất đai là quy định cơ chế kiểm soát trong quá trình phân cấp, cụ thể như sau: 13 Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Quy hoạch SDĐ cho phát triển bền vững, Nxb. Lewis (trích theo Đặng Hùng Võ, “Phân cấp quyền của Nhà nước đối với đất đai, quản lý đất đai và việc giám sát – đánh giá cần thiết ở Việt Nam”, tlđd. 14 Vũ Dũng Minh, “Quản lý chặt chẽ việc chuyển đổi mục đích SDĐ”, html [truy cập ngày 01/7/2017]. Một là, Điều 59 Luật Đất đai quy định: “Trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ nông nghiệp để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5 héc ta trở lên thì phải có văn bản chấp thuận của UBND cấp tỉnh trước khi quyết định”. Trong trường hợp này, thẩm quyền vẫn thuộc về UBND cấp huyện nhưng phải có văn bản chấp thuận, sự kiểm soát của UBND cấp tỉnh do mức diện tích khá lớn và mục đích bảo vệ quỹ đất nông nghiệp. Hai là, Điều 58 Luật Đất đai quy định về điều kiện thực hiện dự án: “Đối với dự án có SDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ khi có một trong các văn bản sau đây: - Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên; từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên; - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa; dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.” Mục đích của quy định nêu trên nhằm hạn chế tình trạng chuyển mục đích SDĐ tràn lan, sử dụng không hiệu quả diện tích được chuyển mục đích14 dẫn đến nguy cơ không đảm bảo được quy hoạch SDĐ trồng lúa là 3,81 triệu ha đến năm 2020. Tuy nhiên, quy định trên cũng đặt ra một số vướng mắc sau: (i) việc phải có văn bản chấp thuận của THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 53Số 5(357) T3/2018 các chủ thể nêu trên trước khi UBND có thẩm quyền quyết định làm phát sinh thêm thủ tục, tạo cơ chế xin – cho; (ii) mỗi năm HĐND chỉ họp hai lần, nên việc chờ Nghị quyết thông qua của HĐND sẽ ảnh hưởng ít nhiều đến thời gian thực hiện dự án, khả năng thu hút đầu tư; (iii) việc cho phép của cơ quan cấp trên là dựa vào căn cứ nào, nếu dựa vào quy hoạch, kế hoạch SDĐ thì cấp có thẩm quyền tự rà soát và quyết định được; còn nếu không dựa vào quy hoạch, kế hoạch SDĐ sẽ đặt ra vấn đề là căn cứ nào để cấp trên chấp thuận? Để khắc phục những bất cập trên, chúng tôi cho rằng: Một là, căn cứ tiến hành giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ là dựa vào quy hoạch, kế hoạch SDĐ nên việc hoàn thiện quy hoạch, kế hoạch SDĐ là căn nguyên vấn đề. Bên cạnh đó, công tác kiểm soát cần tăng cường kiểm tra và thanh tra công tác thực hiện, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ cần xác định rõ, chi tiết diện tích, vị trí đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng cần khoanh vùng bảo vệ trong quy hoạch SDĐ cấp tỉnh làm căn cứ cho việc phân phối đất đai. Hai là, việc quy định thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ trong một số trường hợp phải có văn bản chấp thuận quy định tại Điều 58, 59 Luật Đất đai sẽ tồn tại những hạn chế nhất định, thay vào đó, cần mạnh dạn phân cấp thẩm quyền tự quyết dựa vào quy hoạch, kế hoạch SDĐ và không cần có văn bản chấp thuận mà chủ thể được phân cấp quyền quyết định phải có văn bản báo cáo ngay cho cấp trên trực tiếp về các trường hợp đặc biệt tại Điều 58, 59 Luật Đất đai. Nếu xét thấy cần thiết thì cơ quan cấp trên can thiệp ngay bằng công tác thanh tra dự 15 Tính đến tháng 8/2016, còn 12 tỉnh chưa kiện toàn việc thành lập Văn phòng Đăng ký đất đai, gov.vn/Plus.aspx/vi/News/109/0/104012/0/5338/12_tinh_chua_kien_toan_viec_thanh_lap_Van_phong_dang_ky_ dat_dai [truy cập 10/7/2017]. án, nếu không cần can thiệp thì cũng nắm bắt được tình hình mà không ảnh hưởng đến thời gian thực hiện nhiệm vụ phân cấp. Ba là, phân phối đất đai là hoạt động nhạy cảm, dễ phát sinh tiêu cực, chính vì vậy rất cần sự công khai, minh bạch trong quá trình phân phối và quy định cụ thể trách nhiệm trong hoạt động phân phối đất đai. Hiện nay, Luật Đất đai phân cấp quyền phân phối đất đai cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện nên việc xác định trách nhiệm cá nhân cụ thể gặp khó khăn nhất định. Để giải quyết vấn đề này cần đẩy mạnh công tác đấu giá trong phân phối đất đai; đảm bảo sự công khai, minh bạch và công bằng trong quá trình đấu giá, xã hội hóa công tác tổ chức đấu giá nhằm chuyên nghiệp hóa các tổ chức đấu giá và xác định rõ trách nhiệm trong quá trình đấu giá. Tổ chức cuộc họp công khai, có sự giám sát, phản biện của Mặt trận tổ quốc cùng cấp trong buổi họp quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ. 2.3 Phân cấp trong đăng ký đất đai Trong quản lý đất đai, công tác đăng ký đất đai đóng vai trò quan trọng, bởi lẽ đây là căn cứ xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai, là căn cứ để xác định người SDĐ, giải quyết tranh chấp đất đai. Thẩm quyền giải quyết đăng ký đất đai được chia thành hai trường hợp cụ thể: trường hợp thứ nhất - đăng ký lần đầu, thẩm quyền này được quy định tại Điều 105 Luật Đất đai do UBND cấp tỉnh (hoặc ủy quyền cho Sở Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) cấp Giấy chứng nhận. Trường hợp thứ hai - đăng ký biến động, được quy định cụ thể tại Điều 37 Nghị định 43/2014/NĐ-CP gồm hai trường hợp, đối với địa phương đã thành lập Văn phòng đăng ký đất đai một cấp thì do Sở TN&MT thực hiện (hiện nay, đa số địa phương đã hoàn tất việc thành lập Văn phòng đăng ký đất đai)15, địa phương chưa thành lập Văn THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 54 Số 5(357) T3/2018 phòng đăng ký thì các đối tượng do UBND cấp tỉnh cấp lần đầu thì Sở TN&MT đăng ký biến động, do UBND cấp huyện cấp lần đầu thì UBND cấp huyện đăng ký biến động. Tuy nhiên, thực trạng hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai thời gian qua phát sinh nhiều hạn chế, bất cập liên quan đến thủ tục, thời gian giải quyết hồ sơ đăng ký biến động16. Để khắc phục những bất cập này, ngày 6/1/2017, Chính phủ ban hành Nghị định 01/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai. Nghị định 01/2017/NĐ-CP giao Sở TN&MT được phép ủy quyền cho Văn phòng Đăng ký đất đai xác nhận đăng ký biến động nhưng lại sử dụng con dấu của Sở TN&MT. Điều này tạo nên bất cập về xác định trách nhiệm giữa Văn phòng Đăng ký đất đai và Sở TN&MT. Bên cạnh đó, quy định của Nghị định 01/2017/NĐ-CP về quyền thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không thống nhất với quy định của Điều 106 Luật Đất đai. Cụ thể, theo quy định của Điều 106 Luật Đất đai, chỉ được tiến hành thu hồi Giấy chứng nhận khi có một trong hai điều kiện sau: (i) có kết luận của cơ quan thanh tra cùng cấp về sai phạm đối với Giấy chứng nhận đã cấp, (ii) có văn bản của cơ quan có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến phần đất đã được cấp Giấy chứng nhận. Trong khi đó, khoản 56 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung điểm b, điểm c khoản 4 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định: “Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì kiểm tra lại, thông báo cho người SDĐ biết rõ lý do và quyết định thu hồi Giấy chứng nhận 16 Nguyễn Cúc, “Nhiều khó khăn trong hoạt động của Văn phòng Đăng ký đất đai một cấp”, gov.vn/tintuc/Lists/Posts/Post.aspx?List=f73cebc3%2D9669%2D400e%2Db5fd%2D9e63a89949f0&ID=4338 [truy cập 10/7/2017]. đã cấp không đúng quy định; Trường hợp người SDĐ phát hiện Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì gửi kiến nghị bằng văn bản đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có trách nhiệm kiểm tra, xem xét quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai”. Như vậy, theo quy định này thì không cần sự can thiệp của cơ quan thanh tra mà cơ quan cấp giấy có quyền tự kiểm tra và quyết định thu hồi giấy chứng nhận đã cấp. Điều này mâu thuẫn với quy định tại Điều 106 Luật Đất đai. Để khắc phục những bất cập nêu trên, chúng tôi cho rằng: (i) Việc cấp đổi, cấp lại và cấp mới quyền SDĐ không nên chỉ giao một chủ thể là Sở TN&MT như hiện nay; cần xây dựng hệ thống dữ liệu thống nhất cập nhật thông tin đăng ký đất đai cho cả tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và phân cấp cho Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai thực hiện thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận mà Sở TN&MT đang được phân cấp nhưng chỉ đối với Hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư và có trách nhiệm cập nhật ngay thông tin vào hệ thống chung đã thiết lập. Các trường hợp đăng ký còn lại vẫn thuộc thẩm quyền giải quyết của Sở hoặc địa phương đủ điều kiện thì ủy quyền cho Văn phòng đăng ký thực hiện. (ii) Cần phân cấp thẩm quyền thu hồi Giấy chứng nhận quyền SDĐ cho chính chủ thể đã cấp Giấy và không có sự can thiệp của bên thứ ba; (iii) Cần nghiên cứu sửa đổi các quy THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 55Số 5(357) T3/2018 định đảm bảo sự thống nhất giữa Luật và Nghị định. Kết luận Phân cấp quản lý trong lĩnh vực đất đai là nội dung lớn trong phân cấp quản lý nhà nước bởi tầm quan trọng đất đai trong đời sống xã hội. Phân cấp quản lý khoa học, chặt chẽ sẽ thúc đẩy hiệu quả SDĐ, thu hút đầu tư, góp phần phát triển kinh tế bền vững. Việc xây dựng nguyên tắc và phương pháp phân cấp ngay trong Luật Đất đai là tiền đề tạo nên thành công trong phân cấp quản lý đất đai. Bên cạnh đó, nghiên cứu phát huy vai trò các tổ chức sự nghiệp công lập, các Hiệp hội trong lĩnh vực đất đai nhằm giảm bớt áp lực cho cơ quan nhà nước, đảm bảo sự khách quan, minh bạch trong quản lý đất đai■ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Đặng Hùng Võ, “Phân cấp quyền của Nhà nước đối với đất đai, quản lý đất đai và việc giám sát - đánh giá cần thiết ở Việt Nam”, Kỷ yếu Diễn đàn kinh tế Mùa Thu năm 2012, Phan%20cap%20quyen%20cua%20NN%20doi%20voi%20dat%20dai_Dang%20Hung%20Vo.pdf 2. Nguyễn Cửu Việt, “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 7/2005. 3. Nguyễn Cửu Việt, Chuyên đề Phân cấp quản lý – Lý luận và thực tiễn, Tài liệu giảng dạy nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính năm 2017. 4. Serge DEGALLAIX, Phát biểu của ngài Đại sứ đặc mệnh toàn quyền Pháp, Tài liệu Hội thảo “Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn”, Hà Nội, 2001. 5. Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Quy hoạch SDĐ cho phát triển bền vững, Nxb Lewis (trích theo Đặng Hùng Võ, “Phân cấp quyền của Nhà nước đối với đất đai, quản lý đất đai và việc giám sát - đánh giá cần thiết ở Việt Nam” tlđd). 6. Dương Hà, “Quy hoạch sân golf: hiểm họa đằng sau những con số”, https://laodong.vn/bat-dong-san/quy- hoach-san-golf-hiem-hoa-dang-sau-nhung-con-so-24691.bld [truy cập ngày 17/7/2017]; 7. Lê Văn Bình, “Hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai về quy hoạch SDĐ” , cms/tintuc/Lists/NhaNuocVaPhapLuat/View_Detail.aspx?ItemID=236 [truy cập ngày 15/6/2017]. 8. Nguyễn Cúc, “Nhiều khó khăn trong hoạt động của Văn phòng Đăng ký đất đai một cấp”, aspx?List=f73cebc3%2D9669%2D400e%2Db5fd%2D9e63a89949f0&ID=4338 [truy cập 10/7/2017]. 9. Nguyễn Tuyền, “Việt Nam lạm phát quy hoạch, mỗi tháng 358 quy hoạch ra đời”, kinh-doanh/viet-nam-lam-phat-quy-hoach-moi-thang-358-quy-hoach-ra-doi-20161009084926413.htm [truy cập 23/6/2017]. 10. Vũ Dũng Minh, “Quản lý chặt chẽ việc chuyển đổi mục đích SDĐ”, chinhtri/item/662002-.html [truy cập ngày 01/7/2017]. 11. Phạm Thanh Huyền (2015), “Một số vấn đề về phân cấp quản lý hành chính nhà nước”, Plus.aspx/vi/News/125/0/1010070/0/21525/Mot_so_van_de_ve_phan_cap_quan_ly_hanh_chinh_nha_nuoc [truy cập 22/6/2017]. 12. Trường Giang, “Xây dựng Trung tâm phát triển quỹ đất: chậm và vướng!”, vn/tai-nguyen-va-cuoc-song/201608/xay-dung-trung-tam-phat-trien-quy-dat-cham-va-vuong-2720920/ [truy cập ngày 13/5/2017]. 13. Uông Chu Lưu, “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước”, cacchuyenmuc/70TuPhapVietNam/Pages/tu-lieu-nganh.aspx?ItemID=19 [truy cập 01/7/2017]; 14. Việt Hoa, “Nỗi khổ quy hoạch “treo” bao giờ chấm dứt”, hoach-treo-bao-gio-cham-dut-642647.html [truy cập ngày 23/6/2017]. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 56 Số 5(357) T3/2018