Đề tài Đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa

LỜI CÁM ƠN Quá trình thực hiện đề án môn học đã giúp nhóm chúng tôi tìm hiểu thêm được nhiều kiến thức bổ ích về pháp luật, đồng thời quan trọng hơn là chúng tôi đã hiểu và biết cách phân tích, đánh giá một văn bản pháp luật. Có được những kiến thức trên phần lớn là nhờ vào sự quan tâm hướng dẫn tận tình của đội ngũ ban giảng viên môn Luật và chính sách công – Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Chúng tôi chân thành cám ơn thầy Phạm Duy Nghĩa đã giúp đỡ chúng tôi trong quá trình hoàn thành đề án này. Mục lục I. Tổng quan: Ngày nay, với sự tiến bộ không ngừng của khoa học, kỹ thuật, đời sống kinh tế - xã hội phát triển với một tốc độ chóng mặt, đòi hỏi các Nhà nước luôn luôn vận động với tốc độ cao nhằm đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của xã hội cũng như thực hiện tốt các chức năng của mình. Theo xu thế chung, hầu hết các quốc gia trên thế giới đang hướng đến xây dựng chế độ nhà nước pháp quyền thượng tôn pháp luật, xây dựng một nền hành chính hiện đại, hiệu quả, giảm dần chức năng quản lý nhà nước có tính chất cai trị sang chức năng quản lý nhà nước có tính chất phục vụ để cung ứng dịch vụ công cho xã hội, cho các tổ chức và công dân, vừa đảm bảo quyền lợi của các đối tượng trong xã hội, vừa không kìm hãm sự phát triển của họ, đảm bảo cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân được thực thi đầy đủ và đúng luật. Việt Nam cũng đang trong quá trình này. Tuy nhiên, trong quá trình vừa mở rộng phạm vi chức năng vừa tăng cường hiệu quả quản lý đối với từng chức năng, Việt Nam hiện đang vấp phải những trục trặc làm giảm sức mạnh của nhà nước trong các chức năng thiết yếu và do đó làm suy giảm hiệu quả quản lý của nhà nước. Và cùng với quá trình chuyển đổi, những vấn đề mới phát sinh và sự điều chỉnh lại cơ cấu, thể chế đã đặt ra thách thức cho Việt Nam rằng nên chăng phải quản lý tất cả các lĩnh vực, các vấn đề phát sinh; hoặc là giảm phạm vi và tăng cường sức mạnh ở những chức năng thiết yếu, cơ bản. Theo chúng tôi, Việt Nam trước hết nên tập trung thực hiện thật tốt những chức năng thiết yếu của một nhà nước, và một khi đã có một thể chế mạnh, phản ứng tức thì và hiệu quả đối với chức năng cơ bản thì sẽ tính đến việc mở rộng phạm vi chức năng. Chính vì lẽ đó, cung cấp và bảo đảm phúc lợi cho người dân, trong đó có cung cấp nơi chôn cất người chết là một trong những mãng thiết yếu mà nhà nước cần quan tâm thực hiện. Bất kỳ người nào, đã là con người thì không ai tránh khỏi quy luật sinh tử, theo suy nghĩ của người dân Việt Nam, sống thì muốn có nơi ăn chốn ở, chết thì muốn có nơi chôn cất. Nhu cầu được an táng là một nhu cầu tất yếu của mỗi người dân và do vậy vấn đề xác định đất để làm nơi chôn cất (còn gọi là nghĩa trang, nghĩa địa) có ý nghĩa rất quan trọng đối với đời sống của người dân Việt Nam. Có thể thấy rằng đất làm nơi chôn cất là loại đất đặc biệt, có lẽ đã xuất hiện từ rất lâu và việc quản lý, sử dụng đất nghĩa trang, nghĩa địa cũng rất đặc biệt, gắn với điều kiện cụ thể của từng địa phương, từng dân tộc và dòng họ. Theo quy định của pháp luật đất đai, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước quản lý nên việc xác định đất để xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa là trách nhiệm thuộc về Nhà nước. Hơn nữa, đất nghĩa trang, nghĩa địa có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đời sống tâm linh của người dân, nó là một loại hàng hóa đặc biệt phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân theo phong tục tập quán, truyền thống sinh hoạt cộng đồng xã hội trong việc an táng cho người chết. Do vậy, đất nghĩa trang, nghĩa địa là một hàng hóa, dịch vụ công mà Nhà nước phải có trách nhiệm cung cấp hoặc ủy nhiệm cho các tổ chức phi nhà nước cung cấp cho xã hội để phục vụ nhu cầu tối cần thiết của người dân. Nhưng thực tế, đối với trách nhiệm này, trong một thời gian dài chưa được Nhà nước quan tâm đúng mức, chưa cung cấp đầy đủ hàng hóa và dịch vụ công hoặc tạo lập thị trường điều tiết, kiểm soát việc cung ứng các dịch vụ này để đáp ứng nhu cầu tối cần thiết của người dân và của cộng đồng. Từ đó đã dẫn đến tình trạng lộn xộn, mất trật tự trong lĩnh vực này, một số nơi việc chôn cất người chết diễn ra tự phát, không theo quy hoạch sử dụng đất và không thể kiểm soát được, cá biệt ở những thành phố lớn do cung không đủ cầu về đất nghĩa trang, nghĩa địa nên diễn ra tình trạng mua bán đất nghĩa trang, nghĩa địa, đẩy giá đất nghĩa trang lên gần tương đương giá đất ở, làm cho các hộ nghèo khó lòng tiếp cận loại hàng hóa, dịch vụ thiết yếu này, gây mất công bằng, ổn định xã hội trong việc thụ hưởng hàng hóa, dịch vụ công do Nhà nước cung cấp. Từ những nguyên nhân nêu trên, quản lý đất chôn người chết đặt trong mối quan hệ cung ứng dịch vụ công của nhà nước đối với việc an táng công dân của mình khi chết đi rõ ràng là cần thiết, và cần phải có chính sách để điều chỉnh. Do đó nhóm chọn đề tài “Đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa” để nghiên cứu, đánh giá một lĩnh vực pháp luật chuyên biệt, cụ thể, qua đó đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật. Bố cục của đề tài gồm các phần sau: Tổng quan Thực trạng pháp luật Đánh giá các quy định pháp luật hiện hành trong lĩnh vực nghiên cứu Kết luận, kiến nghị. II. Thực trạng pháp luật về lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa: Mặc dù là một dịch vụ không thể thiếu của người dân, nhưng trong thời gian dài nhà nước hoàn toàn không có quy định nào để điều chỉnh hay không có chính sách nào được ban hành nhằm thực thi tốt chức năng của nhà nước. Các quy định của pháp luật về lĩnh vực này trong một thời gian rất dài hầu như còn bỏ ngõ. Đất nghĩa trang, nghĩa địa đã có trên thực tế từ rất lâu, nhưng chính thức thể hiện trong quy định pháp luật thành văn từ khi nào thì nhóm chưa có thông tin chính xác. Nếu tính từ sau khi đất nước thống nhất (1975), loại đất nghĩa địa đã được thể hiện trong bản đồ địa chính lập theo Chỉ thị 299/TTg ngày 10/11/1980 của chính phủ, nhưng chỉ đến Luật Đất đai năm 1987 tại Điều 36 và 43 mới có sử dụng thuật ngữ đất nghĩa địa, tuy nhiên chỉ xác định là một trong những loại đất chuyên dùng chứ không có thêm quy định cụ thể nào. Luật Đất đai 1993 và các lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2001 vẫn chỉ có quy định chung về loại đất và nguyên tắc quy hoạch đất nghĩa địa (phải được quy hoạch thành khu tập trung, xa dân cư, thuận tiện cho việc chôn cất, thăm viếng, hợp vệ sinh và tiết kiệm đất) mà vẫn không có định thêm được nội dung gì mới. Từ năm 1987 đến năm 2003 các cơ quan trung ương không có hướng dẫn nào điều chỉnh việc sử dụng đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, ngoại trừ một số hướng dẫn của Tổng cục Địa chính về các kỹ thuật đo đạc, lập bản đồ địa chính, hướng dẫn ghi ký hiệu loại đất trên bản đồ đối với các trường hợp có nghĩa trang, nghĩa địa trên thực tế khi đo vẽ. Cho đến Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực ngày 01/7/2003 mới quy định thêm một số nội dung cơ bản nhằm xác định chế độ sử dụng loại đất này như: - Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa là loại đất phi nông nghiệp, thời hạn sử dụng ổn định, lâu dài (nghĩa là không thuộc loại đất được giao có thời hạn); - Là loại đất được nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; - Khi thu hồi đất nghĩa trang, nghĩa địa nhà nước không bồi thường về đất. - Về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói chung, trong đó có đất làm nghĩa trang, nghĩa địa nói riêng được Luật Đất đai năm 2003 quy định cứ 5 năm 1 lần, các địa phương lập và trình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình lên cấp trên để phê duyệt nhằm làm căn cứ thực hiện việc quản lý đất đai. Có 3 cấp phê duyệt theo trình tự như sau: huyện phê duyệt cho xã, tỉnh phê duyệt cho huyện, chính phủ phê duyệt cho tỉnh. Tuy nhiên hiệu lực của quy hoạch không cao, trên thực tế rất nhiều địa phương không đạt được các chỉ tiêu hoặc vượt quá các chỉ tiêu đã lập tức trình cấp trên phê duyệt điều chỉnh, và điều này diễn ra khá dễ dàng. Từ đó làm cho tính kỷ luật trong thực hiện quy hoạch về đất nghĩa trang, nghĩa địa là kém. Theo số liệu thống kê, kiểm kê đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 của cả nước, quỹ đất dành cho phát triển nghĩa trang, nghĩa địa của các vùng cụ thể như sau: (nguồn: Vũ Văn Kiên - Vụ Đăng ký và Thống kê đất đai - Bộ TN-MT) Tên vùng Diện tích (ha) Cơ cấu trong đất chuyên dùng (%) Bình quân trên đầu người (m2) 1. Vùng Trung du MNBB 15.422 3,72 10,62 2. Vùng Đồng bằng Bắc Bộ 12.043 4,99 7,58 3. Vùng Bắc Trung Bộ 28.916 9,01 27,07 4. Vùng Duyên hải NTB 20.940 6,12 23,26 5. Vùng Tây Nguyên 4.791 1,99 8,49 6. Vùng Đông Nam Bộ 3.773 1,26 2,97 7. Vùng Đồng bằng SCL 6.402 2,21 3,56 Cả nước 92.287 4,30 10,68 Tuy nhiên hiện chưa có số liệu chính thức về việc có bao nhiên diện tích trong quy hoạch nêu trên được sử dụng. Đến ngày 23/5/2008, Chính phủ mới có Nghị định số 35/2008/NĐ-CP quy định về các hoạt động xây dựng, quản lý và sử dụng nghĩa trang trên lãnh thổ Việt Nam (nghĩa trang liệt sỹ và nghĩa trang quốc gia không phải là đối tượng điều chỉnh). Đây là văn bản đầu tiên có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa. Nghị định này, do đó, có nhiều quy định mới và cụ thể về dịch vụ an táng làm rõ hơn công tác quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa. Ngoài việc quy định về trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp chính quyền trực tiếp thực hiện cung ứng hàng hóa dịch vụ công đất nghĩa trang, nghĩa địa cho người dân, Chính phủ còn quy định việc xây dựng và khai thác nghĩa trang chính thức là một ngành kinh doanh dịch vụ, được khuyến khích tham gia, xã hội hóa từ các cá nhân và doanh nghiệp nhân tham gia đầu tư xây dựng nghĩa trang và khai thác kinh doanh dịch vụ và nhiều ưu đãi đặc biệt theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, còn có các quy định về tiêu chuẩn xây dựng và quản lý môi trường đối với nghĩa trang, nghĩa địa: - Bộ Xây dựng ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 4449:1987 Quy hoạch xây dựng, tiêu chuẩn thiết kế nghĩa trang. Đến năm 2008 thay thế bằng Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 7956: 2008 - Nghĩa trang đô thị, Tiêu chuẩn thiết kế. Theo đó khoảng cách thích hợp khi lựa chọn nghĩa trang đô thị: Đối tượng cần cách ly Khoảng cách tới nghĩa trang đô thị Nghĩa trang hung táng Nghĩa trang chôn một lần Nghĩa trang cát táng Từ hàng rào của hộ dân gần nhất ≥ 1.500 m ≥ 500 m ≥ 100 m Công trình khai thác nước sinh hoạt tập trung ≥ 5.000 m ≥ 5.000 m ≥ 3.000 m Đường sắt, đường Quốc lộ, tỉnh lộ ≥ 300 m ≥ 300 m ≥ 300 m Mép nước của các thuỷ vực lớn ≥ 500 m ≥ 500 m ≥ 100 m Và chỉ tiêu đất an táng nghĩa trang được quy định: TT Cấp nghĩa trang Tỷ lệ đất an táng/tổng thể diện tích đất nghĩa trang (%) Đất an táng mộ phần Đất giao thông, cây xây, tâm linh và công trình phụ trợ 1 Cấp I 45 ÷ 50 55 ÷ 50 2 Cấp II >50 ÷ 55 <50 ÷ 45 3 Cấp III >55 ÷ 60 <45 ÷ 40 4 Cấp IV >60 ÷ 70 <40 ÷ 30 Về diện tích các phần mộ: Loại mộ phần Đơn vị tính Mộ phần người lớn Mộ trẻ em Mộ phần hung táng m2/mộ phần 3÷5 3 Mộ phần chôn một lần m2/mộ phần 3÷5 3 Mộ phần cát táng m2/mộ phần ≤3 - Ngăn lưu cốt hoả táng m2/mộ phần 0,125 0,125 - Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định chủ yếu về bảo vệ môi trường trong hoạt động mai táng, trong đó có quy định chung là nơi chôn cất phải có vị trí và khoảng cách đáp ứng điều kiện vệ sinh môi trường và cảnh quan. III. Đánh giá các quy định pháp luật hiện hành: Do trong lĩnh vực này đã có các quy định pháp luật của nhà nước điều chỉnh, do đó nhóm đánh giá một cách tổng quát các quy định pháp luật này dựa trên 09 tiêu chí sau OECD (2007): “Xây dựng khung khổ thực hiện RIA” và Phạm Duy Nghĩa (2010): “Luật và Chính sách công: Một góc nhìn từ quản trị quốc gia” : - Sự cần thiết phải có can thiệp bằng chính sách; - Chính sách có cần phải thể hiện bằng luật không; - Có cơ sở pháp luật và thực tiễn chắc chắn không: - Có giảm thiểu tác động lệch lạc tới thị trường không; - Có khuyến khích cạnh tranh không; - Có mang lại lợi ích nhiều hơn chi phí cho xã hội không; - Có được xây dựng theo quy trình minh bạch, đảm bảo cơ hội bày tỏ quan điểm của các bên liên quan không; - Thiết chế thực thi như thế nào. 1. Cần thiết phải có sự can thiệp cần thiết của chính quyền không: Như đã phân tích ở phần đầu, vấn đề quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa và dịch vụ an táng rõ ràng là vấn đề chính sách công và cần có sự can thiệp. Bên cạnh các quy định mang tính nguyên tác trong Luật Đất đai năm 2003, Nghị định 35 năm 2008 của chính phủ xem việc cung cấp nơi chôn người chết như là một dịch vụ công, nhà nước có trách nhiệm bảo đảm, đồng thời có cơ chế huy động, khuyến khích các thành phần khác tham gia cung ứng, do đó cơ bản đã đáp ứng tiêu chí này. 2. Chính sách có cần thiết phải thể hiện bằng luật không: Chính sách quản lý này cần thiết phải có những quy tắc xử sự chung mang tính bắt buộc, áp dụng lặp đi lặp lại để định hướng hành vi của chủ thể xã hội khi hành xử trong lĩnh vực an táng. Do vậy can thiệp bằng pháp luật là cần thiết và đúng hình thức. Ngoài ra còn do đối tượng điều chỉnh đa dạng và phạm vi điều chỉnh rộng và cần quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của các đối tượng liên quan nên cần thiết phải thể hiện chính sách bằng văn bản. Vậy về mặt hình thức thể hiện của các quy định trong Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định 35 là đảm bảo. Ngoài ra quy định này chỉ điều chỉnh các dịch vụ tại nghĩa trang, nghĩa địa thông thường, không điều chỉnh nghĩa trang liệt sỹ và nghĩa trang quốc gia (vì thuộc phạm vi các chính sách đối với người có công). 3. Có cơ sở pháp luật và thực tiễn chắc chắn không: Hiếp pháp năm 1992 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý và Luật Đất đai năm 2003 giao chính phủ quy định chi tiết về chế độ sử dụng các loại đất, do đó việc ban hành Nghị định 35 năm 2008 của Chính phủ là hợp pháp. Mặt khác, quyền được an táng cũng là quyền của con người (công dân) mà nhà nước thừa nhận và đây là nhu cầu tất yếu đang tồn tại trong xã hội và ngày càng có xu hướng phát sinh nhiều hơn, do không có chính sách điều chỉnh nên dẫn đến bất cập trong quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa. Vì thế chính sách này có cơ sở thực tiễn chắc chắn. 4. Giảm thiểu tác động lệch lạc tới thị trường: Luật Đất đai năm 2003 không có quy định cụ thể, nhưng Nghị định 35 được ban hành có những nội dung thể hiện rõ mục đích kiểm soát các giao dịch và thị trường mua bán nền mộ đang diễn ra phức tạp trên thực tế. Cụ thể, tại khoản 19 và 20 Điều 2 quy định: Các dịch vụ nghĩa trang bao gồm: tổ chức tang lễ, táng bằng các hình thức quy định tại Nghị định, xây mộ, cải táng, chăm sóc mộ, tu sửa, bảo quản tro cốt và dịch vụ phụ vụ thăm viếng, tưởng niệm; người sử dụng dịch vụ là người đang sống có quan hệ với người được táng hoặc người đến viếng thăm. Do đó có thể hiểu nhà nước không cho phép việc mua bán nền đất mộ trong nghĩa trang, nghĩa địa, mà khoản tiền phải trả chỉ là phí dịch vụ nghĩa trang. Khoản phí dịch vụ này do Ủy ban nhân dân cấp quản lý quy định nếu là nghĩa trang, nghĩa địa do ngân sách nhà nước đầu tư, do chủ đầu tư quyết định và phải được UBND tỉnh chấp thuận nếu là của tư nhân. Từ trước đến nay cũng chưa có quy định nào cụ thể về việc mua bán đất nền mộ, mà thuật từ này chủ yếu xuất phát từ cách gọi những gì đang diễn ra trên thực tế. Từ đó cho thấy Nghị định đã đưa ra biện pháp cấm đoán đối với thị trường, rõ ràng là tác động rất lớn, thể hiện ý chí của nhà nước là không thừa nhận thị trường này. Trên thực tế, trong một thời gian dài, do chưa có quy định cụ thể nên thị trường dịch vụ an táng đã diễn ra tự phát, rối rắm và lệch lạc. Nhiều địa phương như: huyện Từ Liêm - Hà Nội, đất chôn người chết được bán với giá 15 triệu đồng/lô 3m2 nhưng vẫn không tìm được Thúy Quang, Giadinh.net, Thực hiện quy chế quản lý và sử dụng đất nghĩa trang ở Hà Nội: Âu lo tìm đất chết, ngày 06/01/2011, tại: ; nghĩa trang Gò Dưa ở thành phố Hồ Chí Minh mỗi khu đất mộ diện tích 2m x 3m được bán với giá 30 triệu đồng nhưng cũng không có để bán, thậm chí có lô đến 60 triệu đồng, trong khi giá đất ở tại khu vực chỉ 15 triệu đồng/m2, đồng thời có hiện tượng các chủ đất liền kề chuyển công năng từ đất vườn để bán đất nền mộ cho người có nhu cầu Báo Người Lao động, Thứ Sáu ngày 24/09/2010: Sốt đất nghĩa trang tại thành phố Hồ Chí Minh: Cạn kiệt nguồn cung . Còn ở huyện Phú Vang - Huế, có những mô xây diện tích lê đến 2.000m2, trọ giá gần 2 tỷ đồng Đăng Khoa: TT-Huế sẽ quy hoạch… nghĩa địa, nghĩa trang, ngày 06/01/2011, tại: . Như vậy cho thấy thị trường đang có việc mua bán nền mộ sôi động, điều này làm dẫn đến sự phức tạp trong quản lý nhà nước: sẽ dẫn đến việc những người mua đất nền mộ đòi hỏi quyền sử dụng đất của mình cho những gì đã trả tiền, và thậm chí họ còn có thể đòi hỏi phải cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để họ thực hiện các quyền của chủ sử dụng. Việc này là vi phạm nguyên tắc sử dụng đất nghĩa trang, nghĩa địa là nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, hơn nữa nếu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các nền mộ chỉ với diện tích rất nhỏ thì trên toàn quốc sẽ có hàng tỷ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như thế là không hợp lý, và cũng không hợp pháp vì pháp luật hiện hành không quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nền mộ. Một chính sách ban hành trong đó tránh, hay giảm thiểu các tác động lệch lạc đến thi trường còn có thể được hiểu theo cách ngược lại là thị trường đang có thất bại và chính sách ban hành nhằm sửa chữa các thất bại do thị trường tạo ra. Từ khía cạnh đó có thể thấy việc cấm đoán và không cho phép sự tồn tại của thị trường mua bán nền mộ là chính sách đúng, góp phần giảm thiểu thất bại thị trường, làm cho thị trường tốt lên. 5. Khuyến khích cạnh tranh: Xác định cung cấp dịch vụ an táng là dịch vụ công, do đó trong Nghị định 35 cho phép các doanh nghiệp tham gia đầu tư xây dựng và có cơ chế khuyến khích, hỗ trợ cho các thành phần khác tham gia vào cung cấp dịch vụ này (xã hội hóa). Cụ thể tại Điều 6 Nghị định 35 năm 2008, quy định nhà nước khuyến khích xã hội tham gia vào lĩnh vực này băng nhiều chính sách ưu đãi: cấp đất xây dựng nghĩa trang lâu dài và không thu tiền sử dụng đất; Hỗ trợ xây dựng các công trình hạ tầng ngoài hàng rào; Hỗ trợ một phần hoặc toàn bộ kinh phí đền bù, giải phóng mặt bằng tuỳ theo quy mô, hình thức đầu tư, công nghệ được áp dụng và tác động đến môi trường của dự án; Hỗ trợ đầu tư và hưởng ưu đãi đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư; Khuyến khích xã hội hoá đầu tư xây dựng nghĩa trang và sử dụng các hình thức táng mới văn minh hiện đại, góp phần thay đổi tập quán cũ, tiết kiệm quỹ đất, bảo vệ môi trường, tuỳ theo tình hình cụ thể và khả năng của mình, chính quyền địa phương có chính sách hỗ trợ chi phí táng cho những người sử dụng địch vụ này. Nhờ có cơ chế khuyến khích này, gần đây có rất nhiều dự án tư nhân đã đầu tư vào xây dựng nghĩa trang: dự án Lạc Hồng Viên đang được đầu tư xây dựng tại tỉnh Hòa Bình với tổng vốn lên đến 1.500 tỷ đồng; Tây Ninh: Lần đầu tiên một nhà đầu tư nước ngoài đã tham gia đầu tư dự án xây dựng nghĩa trang rộng 100ha mang tên Sơn Trang Tiên Cảnh (huyện Hòa Thành, Tây Ninh) với số vốn 120 triệu USD, chủ đầu tư dự án này là Công ty Fairy VN (liên doanh giữa Công ty Trí Phúc và Tập đoàn Fairy Park, Malaysia); Bình Dương: Công ty cổ phần đầu tư xây dựng Chánh Phú Hòa đã đầu tư 500 tỉ đồng để xây dựng nghĩa trang công viên Bình Dương… Tổng hợp từ các báo mạng: Do đó, về cơ bản chính sách đã đảm bảo khuyến khích cạnh tranh trên nền tảng là chỉ có thị trường dịch vụ an táng chứ không phải thị trường mua bán nền mộ. Tuy nhiên chưa có quy định nhằm hạn chế việc sau khi được trao quá nhiều nguồn lực đất đai, tư nhân chuyển đổi mục đích và công năng sử dụng để khai thác như một dự án địa ốc để kiếm lời. 6. Mang lại lợi ích nhiều hơn chi phí: Bằng việc quy định các nguyên tắc quản lý và hoạt động của nghĩa trang như: quy định thống nhất các hình thức mai táng, quy hoạch nơi mai táng, cải táng (Điều 2 Nghị định 35); hoạt động bằng quy chế do Ủy ban nhân dân cấp quản lý tương ứng phê duyệt hoặc thỏa thuận của Ủy ban nhân dân tỉnh đối với nghĩa trang do tư nhân đầu tư (khoản 3 Điều 21); phân cấp quản lý cho Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn cụ thể (Điều 16); quy định tiêu chuẩn diện tích tối đa cho từng loại mộ: không quá 5m2 cho chôn cất lần đầu và 3m2 cho cải táng (Điều 4); Việc táng người chết ngoài được thực hiện trong nghĩa trang, nghĩa địa còn được thực hiện trong khuôn viên nhà thờ, nhà chùa, thánh thất tôn giáo; trách nhiệm của chính quyền đối với người nghèo, không nơi nương tựa… nhìn chung là làm giảm chi phí và mang lại lợi ích cho xã hội nhiều hơn. Tuy nhiên, quy chế quản lý nghĩa trang, nghĩa địa do tư nhân đầu tư đều phải trình cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận, nhưng không nói rõ hình thức và dù nghĩa trang đó chỉ nằm trên địa bàn 01 xã mà cũng phải trình cho tỉnh chấp thuận là không hợp lý, trong khi quy chế quản lý nghĩa trang do nhà nước đầu tư xây dựng thì chỉ cần Ủy ban nhân dân cấp tương ứng thỏa thuận. Và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn được trao quyền chấp thuận đối với phương án khai thác kinh doanh, trong đó có giá dịch vụ nghĩa trang, đối với các nghĩa trang do tư nhân xây dựng. Thủ tục này sẽ làm tăng chi phí giao dịch đối với tư nhân khi đầu tư xây dựng nghĩa trang, và do đó là một hạn chế cần khắc phục. 7. Có được xây dựng theo quy trình minh bạch, đảm bảo cơ hội bày tỏ quan điểm của các bên liên quan không: Qua tìm hiểu, nhóm nhận thấy quá trình xây dựng Nghị định 35 không đảm bảo tính minh bạch và sự tham gia của các đối tượng có liên quan, không thực hiện việc lấy ý kiến các địa phương. Vấn đề dịch vụ an táng và quản lý đất tại các nghĩa trang, nghĩa địa đã tồn tại nhiều bất cập trên thực tế trước khi ban hành chính sách. Lẽ ra để phục vụ việc ban hành chính sách thì nhà nước cần tổ chức kiểm tra việc quản lý các nghĩa trang, việc sử dụng đất tại đây nhằm đúc kết thực tiễn và khái quát hóa chúng thành quy định pháp luật thì sẽ có được chính sách tốt hơn. Do đó nhóm nhận thấy Nghị định 35 năm 2008 chưa đảm bảo tiêu chí này. 8. Cân nhắc thiết chế thực thi: Nghị định 35 đã xác định đây là vấn đề chính sách công của địa phương, bản thân Nghị định 35 chỉ quy định những nội dung chung, cơ bản nhất, và giao lại rất nhiều quyền hạn cho Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố quyết định cho phù hợp với điều kiện cụ thể. Tuy nhiên khiếm khuyết là hiện có rất ít địa phương có hướng dẫn thi hành và có những quy định cụ thể phù hợp cho địa phương, hoặc nếu có thì cũng theo những cách rất khác nhau tại các địa phương khác nhau. Hơn nữa, do Nghị định 35 không thể hiện rõ thông điệp là không được phép mua bán đất nền mộ, do đó có tình trạng mỗi địa phương quy định mỗi khác hoặc không có quy định gì về việc mua bán nền mộ. Qua tìm hiểu, nhóm nhận thấy có rất nhiều khác biệt trong quy định của các địa phương, cụ thể như sau: Địa phương đã ban hành quy chế quản lý Năm ban hành Đặc trưng Hải Dương: 4315/2006/QĐ-UBND ngày 14 tháng 12 năm 2006 Trước nghị định 35/2008 Chiều cao các ngôi mộ không quá 01,5 mét; Độ sâu đào từ 01,5 mét đến 02,0 mét (tùy theo địa chất nền đất); không quy định cấm hay không cấm việc mua bán đất nền mộ; cũng không quy định cấm việc mua nền mộ để dành. Tuyên Quang: 33/2007/QĐ-UBND ngày 09 tháng 10 năm 2007: không có quy định cấm mua bán nền mộ. Thị xã Bến Tre: 05/2008/QĐ-UBND ngày 25 tháng 9 năm 2008 của UBND thị xã Bến Tre. không quy định cấm mua bán nền mộ, tuy nhiên không được đăng ký thêm nền mộ để dành hoặc sử dụng vào mục đích khác. Trừ trường hợp vợ hoặc chồng của người mới chết có yêu cầu được táng liền kề, phải có độ tuổi từ 60 tuổi trở lên hoặc đang mắc bệnh hiểm nghèo thì được mua thêm 01 (một) nền mộ liền kề. Việc xem xét giải quyết mua thêm nền mộ liền kề để dành do Uỷ ban nhân dân thị xã Bến Tre quyết định. Xem đây như là “khoản tiền hoàn trả chi phí đầu tư ban đầu”. Kon Tum: 59/2009/QĐ-UBND 16 tháng 11 năm 2009 của UBND tỉnh Kon Tum Chỉ thể chế bằng quyết định giao nhiệm vụ cho các sở, ngành và UBND các huyện thực hiện các công tác quản lý nhà nước về nghĩa trang, nghĩa địa Tây Ninh: Ban hành kèm theo Quyết định số 09/2010/QĐ-UBND, ngày 22/3/2009 của UBND tỉnh Tây Ninh Quy định về phân cấp quản lý nghĩa trang trên địa bàn tỉnh Tây Ninh; không nêu rõ cấm hay không cấm mua bán nền mộ; không quy định thủ tục cụ thể để thỏa thuận quy chế quản lý nghĩa trang tư nhân, thủ tục để UBND tỉnh chấp thuận mức phí dịch vụ của nghĩa trang do tư nhân đầu tư; không có quy đinh về thủ tục cho phép táng tại các cơ sở thờ tự, tôn giáo. Hà Nội: Ban hành kèm theo Quyết định số 14/2010/QĐ-UBND ngày ngày 16 tháng 04 năm 2010 của Chủ tịch UBND TP Hà Nội nghiêm cấm các hành vi khác như mua bán, chuyển nhượng đất trong nghĩa trang dưới mọi hình thức. Không được giao đất mai táng cho các đối tượng để dành, trừ những trường hợp sau: a) Người từ 70 tuổi trở lên; b) Người đang mắc bệnh hiểm nghèo không thể chữa trị; c) Người từ 60 tuổi trở lên có vợ hoặc chồng đã được mai táng trong nghĩa trang thì được đặt trước một vị trí táng cùng nghĩa trang. Ngoài ra còn quy định xử lý các nghĩa trang dòng họ nằm ngoài quy hoạch, các mộ rải rác. Như vậy ở đây có khiếm khuyết trong việc triển khai thực thi đến các địa phương. Quy định tại Nghị định 35 năm 2008 không mang lại được sự thống nhất về khung ban hành của các địa phương, không quy định trách nhiệm thực thi trong hạn định về thời gian nhằm đảm báo chính sách được triển khai đều khắp trên phạm vi cả nước. Cũng do thiết chế thực thi là chưa bảo đảm nên kể từ sau khi có Nghị định 35 đến nay vẫn còn hiện tượng mua bán đất nền mộ tại các đô thị lớn, và rất nhiều địa phương chưa ban hành quy chế của mình. 9. Hình thức thể hiện và ngôn ngữ: Nghị định 35 cơ bản đảm bảo hình thức thể hiện và ngôn ngữ diễn đạt. Tuy nhiên ở phạm vi điều chỉnh có vấn đề là Nghị định không điều chỉnh nghĩa trang liệt sĩ và nghĩa trang quốc gia, nhưng vẫn đưa 02 nội dung này vào định nghĩa và phần quản lý nhà nước là chưa hợp lý. Ngoài ra, như đề cập ở trên, nội dung cấm mua bán nền đất mộ thể hiện không rõ ràng. III. Kết luận, kiến nghị: Từ những quy định pháp luật hiện hành trong lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa, sau khi sử dụng các tiêu chí tại phần II để phân tích rõ những hạn chế của pháp luật trong lĩnh vực, nhóm nghiên cứu đi đến kết luận rằng: Nghị định 35 năm 2008 ban hành đã ghi nhận và giải quyết được cơ bản vấn đề trách nhiệm cung cấp dịch vụ công thiết yếu của người dân, đó là dịch vụ an táng, trong đó có quản lý đất đai dùng cho việc an táng. Cùng với các quy định pháp luật liên quan như Luật Đất đai năm 2003, các quy định của Bộ Xây dựng, Nghị định 53 là thiết lập khung pháp lý khá tốt cho việc cung ứng dịch vụ an táng và quản lý nhà nước đối với đất nghĩa trang, nghĩa địa, góp phần sửa chữa các thất bại thị trường và đảm bảo dịch vụ công cho người dân. Tuy nhiên, như đã phân tích ở phần đánh giá, do thiết chế thực thi chưa tốt cùng với một số quy định còn chưa rõ có thể gây tăng chi phí giao dịch cho các bên, và ảnh hưởng đến quỹ đất, được xem là tài nguyên thiết yếu của quốc gia, nhóm đề xuất một số nội dung sau nhằm hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này: 1. Hình thức hoàn thiện pháp luật: Nhóm đề xuất cần ban hành một Nghị định nhằm sửa đổi, bổ sung Nghị định số 35 năm 2008 của chính phủ. Đồng thời ban hành một Nghị định riêng quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng nghĩa trang, nghĩa địa. 2. Các nội dung cần hoàn thiện: - Ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng nghĩa trang, nghĩa địa. - Xây dựng quy chế mẫu về xây dựng, quản lý và sử dụng nghĩa trang với khung nhất định về nội dung buộc Ủy ban nhân dân các cấp khi ban hành quy chế trên địa bàn phải đảm bảo khung nội dung cơ bản này. Điều này nhằm đảm bảo tính thống nhất đối với những vấn đề cơ bản, triển khai đồng bộ. - Bổ sung quy định cấm việc chuyển mục đích sử dụng đất nghĩa trang, nghĩa địa đã được nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất cho các tổ chức tư nhân xây dựng nghĩa trang, ngoại trừ trường hợp nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các mục đích an ninh quốc phòng, công cộng theo quy định pháp luật. - Bổ sung điều khoản nêu rõ: cấm việc mua bán, chuyển nhượng nền đất mộ trong nghĩa trang, nghĩa địa. - Bỏ quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy chế hoạt động và phương án kinh doanh đối với các nghĩa trang tư nhân, chỉ nên quy định các doanh nghiệp trước khi hoạt động phải gửi quy chế hoạt động và phương án kinh doanh đã được doanh nghiệp phê duyệt cho cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn là đủ. Và các cơ quan chức năng cần phát huy công tác hậu kiểm để xử phạt theo quy định pháp luật./. Tài liệu tham khảo 1. Phạm Duy Nghĩa (2010): “Luật và Chính sách công: Một góc nhìn từ quản trị quốc gia”, chương IV “Dịch chính sách thành luật: quy trình lập pháp”. 2. Tổng hợp từ OECD (2007): “Xây dựng khung khổ thực hiện RIA: các công cụ phân tích cho các nhà hoạch định chính sách”. 3. Fukuyama (2010): Những mảng thiếu hụt của tính nhà nước. 4. Luật Đất đai năm 2003; Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; 5. Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 19/10/2004 hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 35/2008/NĐ-CP ngày ngày 23/5/2008 về hoạt động xây dựng, quản lý và sử dụng nghĩa trang trên lãnh thổ Việt Nam. 6. Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 7956: 2008 - Nghĩa trang đô thị, Tiêu chuẩn thiết kế (ban hành kèm theo Quyết định số 2934/QĐ-BKHCN ngày 30/12/2008 của Bộ trưởng Bộ Khoa học và công nghệ).