Đề tài Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính phủ

ạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 13 Một phương thức hoạt ñộng quan trọng khác nữa là phát huy vai trò của các Bộ trưởng – thành viên Chính phủ.Tham gia giải quyết vấn ñề quan trọng của Chính phủ thông qua các phiên họp của Chính phủ và là người ñứng ñầu của một Bộ. Lãnh ñạo và ñiều hành các hoạt ñộng của Bộ. Như vậy, Bộ trưởng là người có thẩm quyền cao nhất và có trách nhiệm về ngành, lĩnh vực mình phụ trách và là người ñại diện của Chính phủ về mọi công việc thuộc thẩm quyền của mình. Nói cách khác, Bộ trưởng là người thực thi quyền lực nhà nước về hành pháp trong phạm vi ngành, lĩnh vực mình phụ trách dưới sự lãnh ñạo tập trung thống nhất của Thủ tướng Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội. Cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế thị trường theo ñịnh hướng xã hội chủ nghĩa, hoạt ñộng của Chính phủ còn phải hướng ñến thiết lập các mối quan hệ mới với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế, góp phần làm thay ñổi vị thế của doanh nghiệp và doanh nhân trong xã hội. Về ñiểm này, hàng năm Thủ tướng và một số thành viên Chính phủ ñã có các cuộc gặp gỡ ñối thoại trực tiếp với ñông ñảo ñại diện cộng ñồng doanh nghiệp trong và ngoài nước ñể nghe các doanh nghiệp trình bày nguyện vọng và những vướng mắc trong kinh doanh ñể có những biện pháp tích cực cải thiện chính sách, môi trường ñầu tư về Việt Nam. Thông tin từ Chính phủ ñến với người dân cũng ñược cải thiện thêm qua việc áp dụng chế ñộ người phát ngôn của Thủ tướng, các Bộ, ngành ñể kịp thời cung cấp thông tin cho báo chí về hoạt ñộng của các cơ quan này. Một ñiểm ñổi mới quan trọng nữa là Chính phủ ñang ñẩy mạnh tin học hóa văn phòng, thiết lập mạng thông tin Chính phủ CPNET ñể cung cấp các văn bản quy phạm pháp luật cho các Bộ, ngành và ñịa phương. Một số Bộ, ngành như Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Tài chính, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Giáo dục và ðào tạo ñã triển khai áp dụng và phát triển các cơ sở dữ liệu thông tin và giao dịch qua mạng nội bộ và Internet. Tất cả những ñiều này tạo ra một hình ảnh Chính phủ mở và gần gũi với người dân và cộng ñồng doanh nghiệp. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 14 3. Những hạn chế, bất cập trong cơ cấu tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. 3.1 Hạn chế từ chính những quy ñịnh trong các văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay, tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ ñược ñiều chỉnh trong Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ 2001, quy chế làm việc của Chính phủ; hàng loạt các nghị ñịnh về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các quyết ñịnh của Thủ tướng Chính phủ về các Hội ñồng, Ủy ban tư vấn liên ngành, các tổ chức lâm thời và về các ñơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Những văn bản này là cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt ñộng của các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Các văn bản ñược ban hành gần ñây thể hiện tư tưởng tăng cường hiệu quả của bộ máy hành pháp như tình thần cải cách hành chính; phân công và phân cấp quản lý nhà nước; tăng cường trách nhiệm của chủ thể quản lý nhà nước… Tuy nhiên, các văn bản chủ ñạo là căn cứ cho hoạt ñộng hành chính còn có một số hạn chế sau ñây: 3.1.1 Về Hiến pháp Một số quy ñịnh của Hiến pháp 1992 ñược sửa ñổi, bổ sung một cách khiên cưỡng, thiếu toàn diện và thiếu sự thuyết phục dưới góc ñộ khoa học. Liên quan ñến Chính phủ, ñiều 2 Hiến pháp có nhắc tới “quyền hành pháp”. Tuy nhiên, các quy ñịnh tiếp theo của Hiến pháp thoát ly hoàn toàn với thuật ngữ nói trên. Việc sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp mới ñạt ñược mục ñích là tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trước cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất mà chưa thể hiện ñược tính ñộc lập tương ñối vốn có của “quyền hành pháp”. Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân vẫn còn những quy ñịnh chồng chéo, không minh bạch về thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ trong việc chỉ ñạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát ñối với Hội ñồng nhân dân. Cụ thể tại khoản 6 ñiều 91 Hiến pháp 1992 (ñã ñược sửa ñổi năm 2001) quy ñịnh Ủy ban Thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn “giám sát và hướng dẫn hoạt ñộng của Hội ñồng nhân dân; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội ñồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”; Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 15 tại khoản 1 ñiều 112 khoản 1 quy ñịnh Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn “hướng dẫn, kiểm tra Hội ñồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; tạo ñiều kiện ñể Hội ñồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo luật ñịnh”. Thực trạng này xuất phát từ nhận thức chưa ñúng ñắn về mối quan hệ lập pháp và hành pháp, không phân biệt rõ phương thức hoạt ñộng của cơ quan lập pháp với phương thức hoạt ñộng của cơ quan hành pháp và hành chính nhà nước. Cả lý luận và thực tiễn ñều cho thấy rõ chính quyền ñịa phương ở mỗi cấp là một khối thống nhất theo chiều ngang bao gồm Hội ñồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Chính quyền ñịa phương ở các cấp phải chịu sự chỉ ñạo tập trung, thống nhất của Chính phủ. Hội ñồng nhân dân là một bộ phận thuộc hành pháp, không thuộc lập pháp. Tính chất của Hội ñồng nhân dân không phải là lập pháp, mặt khác, Ủy ban thường vụ Quốc hội không phải là cơ quan quản lý, do vậy nó không thể giám sát, hướng dẫn hoạt ñộng ñối với Hội ñồng nhân dân. Trên thực tế, việc Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện giám sát, hướng dẫn hoạt ñộng của Hội ñồng nhân dân ñã dẫn ñến phá vỡ tính thống nhất của chính quyền ñịa phương, tạo ra trạng thái hai chính quyền song song tồn tại, không bảo ñảm thực hiện nguyên tắc quản lý, ñiều hành tập trung, thống nhất, thông suốt của Chính phủ ñối với bộ máy chính quyền ñịa phương các cấp. 3.1.2 Về Luật tổ chức Chính phủ. Tương tự như Nghị quyết sửa ñổi, bổ sung Hiến pháp, ngoài những ñiểm có tính cải cách và tiến Bộ, Luật tổ chức Chính phủ 2001 còn bộc lộ rõ một số lúng túng trong cách quy ñịnh. ðây là kết quả của sự nóng vội và sự thiếu ñầy ñủ của luận cứ khoa học về quản lý hành chính. Cụ thể là: Về ñịa vị pháp lý của Chính phủ: trong mối quan hệ với Quốc hội , Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ giữ một khuôn mẫu truyền thống là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Riêng ñối với Thủ tướng Chính phủ, với tinh thần công khai hóa hoạt ñộng hành chính, Luật còn quy ñịnh trách nhiệm báo cáo trước nhân dân (ðiều 20). Tuy nhiên, những vấn ñề có tính lý luận về chế ñộ trách nhiệm của tập thể Chính Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 16 phủ, của Thủ tướng Chính phủ với tư cách cá nhân và của các thành viên Chính phủ chưa ñược tiên lượng hết và chưa thể hiện rõ ràng, gây khó khăn cho việc thực hiện. Cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội ñối với người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn (trong ñó có các thành viên Chính phủ) cũng còn những ñiểm thiếu rõ ràng và chưa toát lên vai trò, ý nghĩa cần thiết ñể giải quyết mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong cơ chế tổ chức quyền lực ñặc thù như ở nước ta là toàn bộ hoạt ñộng của nhà nước ñặt dưới sự lãnh ñạo của một chính ñảng duy nhất là ðảng Cộng sản Việt Nam. Về tổ chức Chính phủ: trong lần cải cách cơ cấu Chính phủ vừa qua, có hàng loạt vấn ñề mà Luật chưa giải quyết một cách thấu ñáo và có phần nóng vội do thiếu căn cứ lý luận và thực tiễn. Thứ nhất, Luật chưa thể chế hóa một cách cơ bản chủ trương và ñịnh hướng của ðảng về thành lập Bộ ña ngành, ña lĩnh vực. Bản thân nội hàm của “Bộ ña ngành, ña lĩnh vực” chưa ñược lý giải chính xác mà nhất quán dưới góc ñộ chính thống. Từ ñây, dẫn ñến việc sáp nhập vội vàng một số cơ quan thuộc Chính phủ vào Bộ nhưng kết quả là do quá tải về ñiều hành nên những cơ quan thuộc Chính phủ “bị sáp nhập” vẫn ñược trao quy chế ñộc lập gần như một chủ thể quản lý trước ñây. ðiều này gây ra sự thiếu nhất quán và thiếu triệt ñể trong cải cách. Thứ hai, Luật ñược xây dựng theo hướng làm lu mờ vai trò của các cơ quan thuộc Chính phủ. Thật khó lý giải khi một chủ thể quản lý nhà nước lại không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một nội dung quan trọng của quản lý nhà nước. Thứ ba, Luật bổ sung chức năng các Bộ về quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực (ðiều 22)*. Tuy nhiên, “dịch vụ công” là vấn ñề cho ñến nay vẫn chưa có cách hiểu thống nhất. * Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước ñối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 17 3.1.3 Về các nghị ñịnh quy ñịnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong cơ cấu Chính phủ, cần lưu ý một số ñiểm sau. Thứ nhất, Nghị quyết của Quốc hội về việc phê chuẩn danh sách các Bộ, cơ quan ngang Bộ ñã cho phép các nghị ñịnh của Chính phủ có thể quy ñịnh trái các luật, pháp lệnh hiện hành. Trong quá trình soạn thảo các nghị ñịnh về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, quy ñịnh trên ñã bị lạm dụng một cách báo ñộng. Thứ hai, thời gian qua, ban chỉ ñạo cải cách hành chính của Chính phủ ñã tích cực hoạt ñộng ñể giúp Chính phủ khắc phục sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Tuy nhiên, các nghị ñịnh mới ñược ban hành chưa giải quyết triệt ñể những mâu thuẫn ñó xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau. Thứ ba, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một số Bộ còn thiếu khoa học và không hợp lý. Ví dụ như phân ñịnh nhiệm vụ quản sở hữu trí tuệ giữa Bộ Khoa học và Công nghệ với Bộ Thương mại… Cơ cấu tổ chức của Chính phủ bao gồm những bộ nào, phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi bộ ñến ñâu chỉ ñược xác ñịnh trong nghị ñịnh của Chính phủ. ðiều này cho thấy tính quy phạm và hiệu lực pháp lý của các văn bản này không cao, không chỉ gây ra sự chồng chéo về thẩm quyền của mỗi bộ mà còn tạo ra sự lỏng lẻo và tùy tiện trong việc thay ñổi chức năng nhiệm vụ của mỗi bộ và cơ quan ngang bộ. 3.2 Hạn chế từ thực tiễn hoạt ñộng. Luật tổ chức Chính phủ (ðiều 32) quy ñịnh “Chính phủ làm việc theo chế ñộ kết hợp trách nhiệm tập thể với việc ñề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và mỗi thành viên Chính phủ”. Luật cũng quy ñịnh những vấn ñề mà Chính phủ phải thảo luận tập thể và biểu quyết theo ña số. Tuy nhiên, trên thực tế, nguyên tắc làm ngành, lĩnh vực; thực hiện ñại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy ñịnh của pháp luật. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 18 việc của Chính phủ không ñược tuân thủ nghiêm ngặt hoặc bị “biến tướng” bằng hình thức thảo luận qua phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ. Chưa xác ñịnh rõ vai trò của Phó Thủ tướng trong chỉ ñạo, ñiều hành của Chính phủ. Hiến pháp và luật ñã quy ñịnh Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng theo sự ủy quyền của Thủ tướng nhưng trên thực tế ñã hình thành một cấp quản lý phụ trách cả một lĩnh vực hoạt ñộng của Chính phủ bao gồm nhiều bộ ngành. ðề nghị của bộ hoặc của ñịa phương ñến Thủ tướng trên thực tế phải ñược trình ñến Phó Thủ tướng dẫn ñến kéo dài thời gian xem xét vấn ñề và không phát huy ñầy ñủ vai trò của Bộ trưởng trong lĩnh vực công tác ñược giao. Một vấn ñề khác cần khắc phục hiện nay là sự vi phạm quy trình giải quyết công việc của Chính phủ nói chung và quy trình thông qua văn bản của Chính phủ nói riêng. Những biểu hiện cụ thể trong ñó là: không thành lập Ban soạn thảo theo quy ñịnh của Pháp luật; một số văn bản ñược phó thác cho một cơ quan chủ trì nên thể hiện tính cục bộ rõ nét; một số văn bản không ñược gửi thẩm ñịnh, không ñược gửi lấy ý kiến theo quy ñịnh nhưng vẫn ñược trình lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Liên quan ñến quy trình ban hành quyết ñịnh hành chính, cần lưu ý những hạn chế trong việc tổ chức lấy ý kiến về dự thảo quyết ñịnh là một biểu hiện của tính công khai trong hoạt ñộng công vụ.Việc tổ chức lấy ý kiến hiện nay còn hạn chế về phạm vi, quy mô, ñôi khi còn mang năng tính hình thức và thậm chí có trường hợp né tránh công ñoạn này. Kết quả là quyết ñịnh không ñưa vào cuộc sống hoặc gây ra phản ứng của ñối tượng thi hành. Một biểu hiện ñáng lo ngại khác trong phương thức hoạt ñộng của Chính phủ là tình trạng giải quyết công việc không ñúng thẩm quyền: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thay vì giải quyết công việc thuộc trách nhiệm của mình lại chuyển lên ñể Thủ tướng, phó Thủ tướng giải quyết. Có những việc có lẽ cần ñược quy trách nhiệm cho một chủ thể thì lại ñược ñề nghị thành lập Ủy ban liên ngành , gây ra tính hình thức và sự cồng kềnh bộ máy, khó quy kết trách nhiệm cho một người cụ thể. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 19 ðề cập tới hạn chế trong phương thức làm việc của Chính phủ, không thể không nói tới tình trạng ủy quyền một cách tràn lan và thiếu căn cứ như hiện nay. Có một số văn bản quy phạm pháp luật ñược ban hành dưới hình thức quyết ñịnh, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ lại ñược ủy quyền cho phó Thủ tướng ký. Tương tự như vậy với các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân. ðây là một nguyên nhân dẫn ñến sự mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống văn bản pháp luật. Hiện nay ngoài sự tham mưu của các Bộ, cơ quan ngang Bộ là những chủ thể quản lý nhà nước, Thủ tướng Chính phủ còn có khả năng tranh thủ ý kiến của các tổ chức tư vấn riêng của mình và những cá nhân có liên quan. Tuy nhiên, phương thức hoạt ñộng của các tổ chức tư vấn còn thiếu rõ ràng và chồng lấn lên chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan của Chính phủ (chẳng hạn như một số Ban nghiên cứu, tổ chức tư vấn trực thuộc Thủ tướng lại dự kiến ñược trao những thẩm quyền như những cơ quan quản lý nhà nước). 3.3 Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân và xã hội chưa ñược ñổi mới cơ bản; tính công khai, minh bạch trong hoạt ñộng của Chính phủ và hệ thống hành chính còn nhiều hạn chế. Mặc dù có nhiều chủ trương,biện pháp ñược chú trọng triển khai rộng khắp, nhưng kết quả thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong quan hệ giữa cơ quan hành chính với người dân và doanh nghiệp còn rất hạn chế. Những biểu hiện nhũng nhiễu, tác phong quan liêu, hách dịch, tham nhũng của công chức trong thực thi công vụ, trong thực hiện các thủ tục hành chính, giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp còn khá phổ biến, tiếp tục làm giảm lòng tin của người dân, của xã hội và của bộ máy công quyền. Tính công khai, minh bạch trong việc thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước, cũng như quy trình, thủ tục hành chính giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp còn rất hạn chế, nhất là trong các lĩnh vực quy hoạch sử dụng ñất, ñấu thầu, ñền bù, giải phóng mặt bằng, cấp giấy phép xây dựng, thuế, hải quan, hộ tịch, hộ khẩu… còn gây nhiều cản trở cho người dân và doanh nghiệp. Nhiều vấn ñề liên Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 20 quan ñến chế ñộ, chính sách của ñội ngũ cán bộ, công chức như tiền lương, tiền thưởng, chính sách nhà ở, nhà công vụ… không nhất quán, minh bạch, thiếu cơ chế bảo ñảm. ðiều này làm cho hiệu lực, hiểu quả quản lý nhà nước suy giảm, gây bức xúc cho xã hội. Phương thức tổ chức cung cấp thông tin cho Chính phủ và từ Chính phủ ñến với người dân vẫn còn nhiều hạn chế, cụ thể là mô hình chính phủ CPNET ñang triển khai ở giai ñoạn bước ñầu, một phần là do khả năng sử dụng internet ở nước ta còn thấp, mặt khác là việc tổ chức cập nhật và cung cấp thông tin chưa ñược tiến hành thường xuyên. 3.4 Chất lượng ñội ngũ cán bộ, công chức hành chính vẫn chưa ñáp ứng ñược yêu cầu quản lý nhà nước trong cơ chế mới. Mức ñộ chuyên nghiệp, tính chuyên sâu, kỹ năng hành chính của cán bộ, công chức thấp. Nội dung và phương pháp ñào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức tuy ñã có một số ñổi mới, nhưng nhìn chung vẫn chưa ñạt ñược mục tiêu, yêu cầu ñề ra. Tệ cửa quyền, quan liêu, tham nhũng vẫn còn là vấn nạn, tính công khai minh bạch của nền hành chính còn nhiều thách thức, một bộ phận cán bộ, công chức suy giảm lý tưởng, lối sống, vi phạm ñạo ñức công vụ, thiếu ý thức trách nhiệm và tinh thần phục vụ, vô cảm trước yêu cầu của nhân dân. Những giải pháp mang tính ñổi mới, theo hướng hiện ñại hóa công tác quản lý cán bộ công chức (như phân cấp, tăng cường trách nhiệm và thẩm quyền của người ñúng ñầu các ñơn vị sự nghiệp dịch vụ công…) chậm ñược triển khai, dẫn ñến các cơ quan hành chính vẫn ôm ñồm nhiều việc và cản trở, can thiệp sâu vào hoạt ñộng của các ñơn vị cơ sở. Công tác quản lý, tuyển dụng, sử dụng, thi tuyển, thi nâng ngạch, ñánh giá, luận chuyển, ñề bạt cán bộ, công chức còn nhiều hạn chế. Các phương pháp khoa học trong ñánh giá kết quả công tác của từng cán bộ, công chức chậm ñược áp dụng ñể thay thế phương pháp ñánh giá dựa vào tập thể là chủ yếu (bình quân, bầu chọn, biểu quyết…). Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 21 CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN VÀ ðỀ XUẤT MÔ HÌNH VỀ CHÍNH PHỦ 1. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. 1.1 Tiếp tục ñổi mới nội dung và phương thức lãnh ñạo của ðảng ñối với Chính phủ. ðổi mới tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ phụ thuộc rất nhiều vào việc ñổi mới nội dung và phương thức lãnh ñạo của ðảng. ðảng lãnh ñạo Chính phủ thông qua các tổ chức ðảng và ðảng viên do ðảng cử sang ứng cử và ñảm nhiệm các chức danh lãnh ñạo trong Chính phủ. Sự lãnh ñạo của ðảng phải phát huy vai trò chủ ñộng, sáng tạo, tinh thần trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan thuộc bộ máy của Chính phủ. Phân biệt giữa lãnh ñạo của ðảng với quản lý, ñiều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. ðảng lãnh ñạo nhưng không làm thay công việc thuộc chức năng, thẩm quyền của Chính phủ. Xác ñịnh rõ hơn phạm vi thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ trong quan hệ với các cơ quan lãnh ñạo của ðảng, “làm rõ những loại việc ở tầm Ban chấp hành trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư trực tiếp quyết ñịnh hoặc cho ý kiến ñịnh hướng”*2; ñồng thời xác ñịnh rõ những loại việc do Ban cán sự ðảng của Chính phủ, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chủ ñộng quyết ñịnh theo thẩm quyền ñã ñược Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ quy ñịnh. ðổi mới hoạt ñộng của Ban cán sự ðảng Chính phủ, làm sao ñể công việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và công việc của Ban cán sự ðảng Chính phủ không trùng lặp, ñể phát huy ñược trách nhiệm của các ñồng chí Ủy viên Bộ chính trị, Ủy viên trung ương ñược ðảng phân công lãnh ñạo công tác của Chính phủ ñối với những vấn ñề quan trọng về chủ trương, cơ chế, chính sách thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Ban cán sự ðảng Chính phủ nên tập trung vào các vấn ñề công tác can bộ. *Phát biểu của Tổng Bí thư Nông ðức Mạnh tại kỳ họp thứ nhất Quốc Hội khóa XII Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 22 Cần thiết phải nghiên cứu, xác ñịnh lại về vị trí, vai trò của các Ban cán sự ðảng ở các bộ, cơ quan ngang bộ có cùng vị trí trong mối quan hệ với Bộ Chính trị, Ban Bí thư, tức là cùng sự chỉ ñạo trực tiếp của Bộ Chính trị và Ban Bí thư. ðồng chí Bộ trưởng là Bí thư Ban cán sự ðảng của bộ mình có trách nhiệm báo cáo, xin ý kiến chỉ ñạo và thực hiện sự chỉ ñạo của Bộ Chính trị, ban Bí thư về những vấn ñề quan trọng liên quan ñến công tác quản lý và ñiều hành của Bộ trưởng. Vị trí và mối quan hệ công tác như vậy của Ban Cán sự ðảng ở các bộ, cơ quan ngang bộ có thể làm giảm hiệu lực chỉ ñạo, ñiều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, ảnh hưởng ñến việc bảo ñảm tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong chỉ ñạo, ñiều hành tập trung thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước. 1.2 Bảo ñảm sự gắn kết ñồng bộ giữa cải cách hành chính với cải cách lập pháp và cải cách tư pháp. Luật do Quốc hội ban hành phải bảo ñảm yêu cầu thể chế kịp thời ñường lối, chủ trương ñổi mới của ðảng, trong ñó ñường lối, chủ trương của ðảng về ñổi mới tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Luật của Quốc hội phải thể hiện tinh thần mạnh mẽ cải cách hành chính, phân ñịnh rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan trong bộ máy của Chính phủ, khắc phục tình trạng ñặt ra các thủ tục hành chính phức tạp, phiền hà ngay trong các ñạo luật hoặc quy ñịnh những vấn ñề về tổ chức bộ máy thuộc thẩm quyền quyết ñịnh của Chính phủ. ðổi mới cơ chế phối hợp giũa Chính phủ với Quốc hội, giữa các cơ quan của Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ bảo ñảm thiết thực, hiệu quả. Xác ñịnh rõ cơ chế giám sát của Quốc hội với Chính phủ. Nghiên cứu, ñổi mới cơ chế quản lý về mặt tổ chức ñối với các tòa án ñịa phương, khắc phục tình trạng lẫn lộn giữa quan hệ tố tụng tòa án với quan hệ hành chính, dẫn ñến khép kín trong hoạt ñộng xét xử của tòa án nhân dân. Xúc tiến chuẩn bị các ñiều kiện cụ thể cho việc chuyển chức năng công tố về cho cơ quan hành pháp, hình thành và hoàn thiện cơ chế công tố gắn với hoạt ñộng ñiều tra. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 23 Làm rõ nhiệm vụ quản lý hành chính tư pháp của Chính phủ. ðẩy mạnh quá trình xã hội hóa một số hoạt ñộng tư pháp, bổ trợ tư pháp. ðồng thời tiếp tục kiện toàn và phát triển hệ thống cơ quan bổ trợ tư pháp ñủ mạnh làm chỗ dựa cho người dân và doanh nghiệp tiếp cận với hệ thống tư pháp, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức theo quy ñịnh của pháp luật. 1.3 Nhận thức ñầy ñủ, ñúng ñắn về vị trí và vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường ñịnh hướng xã hội chủ nghĩa, chủ ñộng hội nhập quốc tế. Trong cả nhận thức và thực tiễn hoạt ñộng quản lý xã hội phải xác ñịnh rõ vị trí, vai trò của Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhằm tạo ra tính ổn ñịnh, ñộc lập (tương ñối) của Chính phủ với Quốc hội, với các cơ quan tư pháp: Mọi quyết ñịnh có tính chất hành chính ñể chỉ ñạo, ñiều hành thực thi pháp luật ñều thuộc phạm vi quyết ñịnh của Chính phủ, những vấn ñề quan trọng của ñất nước; sự kiểm soát quyền lực ñối với các cơ quan tư pháp như vấn ñề quản lý tòa án ñịa phương, công tố ñưa về thuộc thẩm quyền của Chính phủ… Mặt khác, cần ñề cao tính hiệu lực của nền hành chính thống nhất trong toàn bộ bộ máy nhà nước. Mọi quyết ñịnh hành chính của Chính phủ ñều phải ñược tất cả các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị chấp hành và tuân thủ nghiêm túc. Chính phủ phải có trách nhiệm chấp hành các ñạo luật của Quốc hội và có các biện pháp cụ thể ñể ñảm bảo các ñạo luật có hiệu lực thi hành trong toàn xã hội. Mặt khác, Chính phủ phải làm tốt vai trò tham gia tích cực, chủ ñộng sáng tạo trong công tác lập pháp, ñề xuất các sáng kiến lập pháp, tổ chức nghiên cứu, soạn thảo có chất lượng các dự án luật theo sự phân công của Quốc hôi, trình Quốc hội ban hành kịp thời ñiều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ñiều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường, chủ ñộng hội nhập kinh tế quốc tế. Cần khẩn trương thiết lập các cơ chế tài phán hành chính thuộc bộ máy hành pháp ñể giải quyết tốt các khiếu kiện hành chính ñang ngày càng tăng lên cả về quy mô và tính phức tạp. Cơ quan hành pháp phải là người nắm quyền công tố ñể thực hiện quyền Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 24 yêu cầu xử lý bằng thủ tục tư pháp mọi hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý, ñiều hành. Tiếp tục nghiên cứu làm rõ vai trò, chức năng của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường ñịnh hướng xã hội chủ nghĩa trong ñiều kiện chủ ñộng hội nhập sâu rộng quốc tế và khu vực ñể hình thành các cơ sở lý luận và thực tiễn cho các vấn ñề liên quan ñến ñổi mới, cải cách tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ, như vấn ñề tổ chức bộ máy Chính phủ, phương thức quản lý, ñiều hành hành chính của Chính phủ, cán bộ, công chức. 1.4 Tiếp tục ñổi mới mạnh mẽ phương thức hoạt ñộng của Chính phủ. ðể ñảm bảo tính thống nhất, thông suốt, hiện ñại trong tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ và hệ thống hành pháp, cần phải phân ñịnh rõ ràng, rành mạch chức năng, thẩm quyền giữa Chính phủ với Thủ tướng Chính phủ, giữa Chính phủ, Thủ tướng với các Bộ trưởng trong quản lý và ñiều hành vĩ mô các ngành, lĩnh vực, trên cơ sở ñó phân biệt rõ giữa trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân ñể ñề cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng trong chỉ ñạo, ñiều hành các hoạt ñộng cụ thể của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; ñề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng trong quản lý nhà nước ñối với ngành, lĩnh vực ñược phân công. Phải kiên quyết khắc phục cho ñược tình trạng ñể kéo dài lâu nay các Bộ trưởng ñẩy nhiều việc thuộc thẩm quyền, trách nhiệm và khả năng của mình lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giải quyết, làm cho Chính phủ, Thủ tướng, các Phó Thủ tướng tràng ngập trong công việc cụ thể hàng ngày, hàng tuần, hàng tháng*, không còn thời gian ñể quan tâm, nghiên cứu những vấn ñề chiến lược vĩ mô có tính toàn cục. Thực trạng này không chỉ cho thấy tình trạng thiếu kỷ luật, kỷ cương hành chính trong thực thi công vụ mà thực chất là phản ánh sự thiếu rành mạch về chức năng và trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các bộ, ngành trong quản lý nhà nước. * Năm 2008, Thủ tướng và các phó Thủ tướng có tới 385 cuộc họp; ban hành 1907 quyết ñịnh cá biệt, 2426 văn bản hành chính, chưa kể hàng ngàn văn bản của Văn phòng Chính phủ thông báo ý kiến của Thủ tướng, Phó thủ tướng. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 25 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn là cơ sở của trách nhiệm; nhiệm vụ, quyền hạn ñến ñâu thì trách nhiệm ñến ñó, quyền hạn càng lớn thì trách nhiệm càng cao. Do vậy, theo tinh thần cải cách, cần nghiên cứu sửa ñổi, bổ sung quy ñịnh của Luật tổ chức Chính phủ về chế ñộ kết hợp trách nhiệm với việc ñề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân. Nâng cao hơn nữa chất lượng và hiệu quả hoạt ñộng của tập thể Chính phủ trong việc quyết ñịnh những vấn ñề thuộc chức năng, thẩm quyền của mình. Các thành viên Chính phủ cần hoạt ñộng theo hướng chuyên nghiệp hơn, giành nhiều thời gian hơn cho các hoạt ñộng chung của tập thể Chính phủ. Theo ñó, cần nhiều hơn các phiên họp của Chính phủ ( không chỉ là một phiên từ 2-3 ngày trong một tháng hiện nay); phiên họp của Chính phủ cần nhiều thời gian hơn ñể phát huy trí tuệ tập thể, thảo luận và quyết ñịnh thực chất các vấn ñề quan trọng về chính sách, cơ chế quản lý ñiều hành vĩ mô, tạo môi trường và ñiều kiện thuận lợi, mở ñường và ñịnh hướng cho hình thành thị trường ñồng bộ, phát huy ñược tác dụng tích cực, hạn chế những khuyết tật của nó ñể giải phóng các năng lực sản xuất, tiềm năng và trí tuệ của dân và doanh nghiệp. ðể ñảm bảo tính tập trung thống nhất của công tác hoạch ñịnh chính sách vĩ mô và xây dựng thể chế của Chính phủ, cần giảm dần chức năng của bộ tham gia vào công tác lập pháp và lập quy của Chính phủ, ñể bộ tập trung hơn vào việc tổ chức thực hiện vĩ mô ñối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn xã hội và khắc phục tình trạng cục bộ, khép kín trong quản lý của bộ, ngành. Trên cơ sở phân biệt rõ tính chất, vị trí, vai trò và phương thức hoạt ñộng của 2 thiết chế trung tâm và cao nhất này của hệ thống hành chính nhà nước, tiếp tục ñổi mới mạnh mẽ chế ñộ làm việc và mối quan hệ công tác của Chính phủ và Thủ tướng. Trong những vấn ñề ñưa ra phiên họp tập thể Chính phủ thảo luận, có thể phân thành 2 loại: Một loại vấn ñề tập thể thảo luận dân chủ và Thủ tướng quyết ñịnh cuối cùng và chịu trách nhiệm toàn diện về vấn ñề ñó; một loại vấn ñề thảo luận tập thể và quyết ñịnh theo ña số. Những vấn ñề quyết ñịnh và thảo luận theo ña số nên chỉ là những vấn ñề thuộc về chủ trương, cơ chế, chính sách lớn, quan trọng mang tính chiến lược. Theo Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 26 hướng này, cần thu hẹp phạm vi thẩm quyền của tập thể thảo luận và quyết ñịnh theo ña số, tăng loại việc tập thể thảo luận và người ñứng ñầu ra quyết ñịnh cuối cùng. Chú trọng ứng dụng mạnh mẽ và có hiệu quả công nghệ thông tin vào hoạt ñộng quản lý, ñiều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. 1.5 ðẩy mạnh ñiều chỉnh, sắp xếp cơ cấu tổ chức Chính phủ theo hướng tinh gọn, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả, ñáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính, dân chủ hiện ñại. Xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, cần xem cơ cấu, tổ chức của Chính phủ như là một công cụ hữu hiệu ñể thực hiện các chức năng, nhiệm vụ ñó. Thời gian tới, cần nghiên cứu các lĩnh vực chính, chủ yếu ñể thành lập các bộ, cơ quan ngang bộ phù hợp; loại bỏ tư duy “có người là có tổ chức”; tách quản lý tổng hợp vĩ mô của từng bộ, ngành cụ thể với quản lý tổng hợp (làm thay theo kiểu bao cấp) trong Chính phủ ( Bộ Kế hoạch và ðầu tư với các bộ khác); tổ chức quản lý tiền tệ với việc phát hành và kinh doanh tiền tệ (tài chính với ngân hàng); ña ngành, ña lĩnh vực với ñơn ngành (Thanh tra Chính phủ với Thanh tra chuyên ngành); các ngành kinh tế với môi trường, khoa học và công nghệ… Tái cấu trúc các cơ quan, tổ chức tư vấn, tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng theo hướng thực sự khoa học, chọn người tài, tâm huyết (tránh sắp xếp một cách chủ quan, cục bộ) ñể phát huy trí tuệ các nhà khoa học, quản lý có trình ñộ, kinh nghiệm và thực tiễn quản lý. 1.6 Tập trung ñẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, tạo sự chuyển biến căn bản trong mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với người dân và doanh nghiệp, phát huy mạnh mẽ dân chủ, tạo ñiều kiện ñể người dân và xã hôi tham gia vào hoạt ñộng quản lý của Chính phủ và các cơ quan trong bộ máy hành chính. Cần giải quyết tốt hơn mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với người dân, doanh nghiệp cũng như với xã hội nói chung theo hướng tăng cường dân chủ, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Cả trong nhận thức và hoạt ñộng quản lý, ñiều hành của Chính phủ và hệ thống hành chính phải quán triệt ñầy ñủ tinh thần gần dân, phục vụ dân, vì Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 27 lợi ích của dân, bảo vệ lợi ích chính ñáng của dân. Mọi cơ chế, chính sách, thủ tục hành chính phải tạo môi trường thông thoáng, ổn ñịnh, minh bạch, thuận lợi cho công việc làm ăn, sinh sống của người dân và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế, nhằn phát huy các tiềm năng cho mục tiêu phát triển nhanh, bền vững của ñất nước. Tiếp tục ñẩy mạnh công tác rà soát, sửa ñổi, hoàn thiện các thể chế, thủ tục liên quan trực tiếp ñến quyền, lợi ích chính ñáng của người dân và doanh nghiệp, nhất là các thể chế liên quan trực tiếp ñén việc bảo ñảm thực hiện các quyền con người, quyền công dân trong các lĩnh vực kinh tế, dân sự, chính trị, văn hóa, xã hội. Hoàn thiện và thực hiện nghiêm túc các quy ñịnh trách nhiệm của cơ quan hành chính chủ ñộng cung cấp thông tin cho nhân dân, tạo cơ sở ñể nhân dân, xã hội tham gia giám sát hoạt ñộng của cơ quan hành chính. ðẩy mạnh cải cách, ñơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực. Tăng cường các hình thức dân chủ trực tiếp ñể người dân tham gia tích cực, chủ ñộng vào công việc của nhà nước. Bảo ñảm các ñiều kiện thiết thực, có hiệu quả ñể cá nhân, tổ chức là ñối tượng chịu sự ñiều chỉnh trực tiếp của các văn bản pháp luật ñược tham gia vào quá trình soạn thảo, ban hành và tổ chức thực hiện. Phát huy vai trò phản biện xã hội thực sự khoa học của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận trong việc xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, thể chế quản lý hành chính, giám sát, nhận xét, ñánh giá các cơ quan hành chính và cán bộ, công chức hành chính. Trong quản lý, ñiều hành của Chính phủ và các cơ quan hành chính thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch, thực hiện quyền ñược thông tin ñầy ñủ, kịp thời của nhân dân. Xây dựng cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng cơ chế tài phán hành chính. 1.7 ðẩy mạnh cải cách doanh nghiệp nhà nước, xóa bỏ hoàn toàn chế ñộ chủ quản hành chính; cải cách mạnh mẽ các ñơn vị sự nghiệp công, bảo ñảm tách rõ hành chính với sự nghiệp, hoàn thiện thể chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các ñơn vị sự nghiệp công trong tổ chức và hoạt ñộng. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 28 Giải quyết cơ bản việc tách chức năng quản lý kinh doanh ra khỏi chức năng quản lý nhà nước của các bộ, cơ quan ngang bộ, tiến tới các cơ quan hành pháp và hành chính chỉ thực hiện chức năng quản lý, ñiều hành vĩ mô ngành, lĩnh vực theo pháp luật trên phạm vi toàn quốc, tăng cường hoạt ñộng của các công ty ñầu tư tài chính trong quản lý phần vốn thuộc sỡ hữu nhà nước trong các doanh nghiệp. Giảm bớt sự tham gia ñiều tiết vi mô các lĩnh vực kinh tế (giá cả, tiền tệ) xây dựng hoạch ñịnh chính sách vĩ mô; cải tiến quản lý nhà nước nền kinh tế theo hướng: trả lại sự chủ ñộng cho các ñơn vị kinh tế, lập lại hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp,tập ñoàn kinh tế nhà nước theo ñúng tiêu chuẩn thị trường. ðẩy nhanh xã hội hóa một số dịch vụ công. Ban hành ñồng bộ các cơ chế, chính sách bảo ñảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, về tài chính, về bộ máy, cán bộ của các ñơn vị sự nghiệp công lập, tập trung vào các ngành, lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học công nghệ. Người ñứng ñầu ñơn vị sự nghiệp dịch vụ công chịu trách nhiệm về toàn bộ tổ chức và hoạt ñộng của ñơn vị mình, ñược quyền quyết ñịnh bổ nhiệm cấp phó và chức danh lãnh ñạo, quản lý các bộ phận trực thuộc. 2. ðề xuất mô hình về Chính phủ. Trên cơ sở phân tích những hạn chế trong tổ chức và hoạt ñộng của hệ thống hành chính nhà nước; những nguyên tắc và yêu cầu về mô hình tổ chức và phương thức hoạt ñộng của hệ thống này có thể ñề xuất 3 nhóm kiến nghị cụ thể như sau: 2.1 Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và lập pháp. Trong quan hệ với Quốc hội, hệ thống hành pháp mà ñại diện là Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành, vừa có vị trí tương ñối ñộc lập. Dễ dung hòa hai vị thế nói trên, cần nghiên cứu giải pháp sau ñây: Một là, thừa nhận tính ñộc lập của Chính phủ trong việc thực hiện những chức năng vốn dĩ thuộc về hành pháp, ñó là: chức năng bảo vệ trật tự xã hội và bảo ñảm an ninh quốc gia; chức năng quản lý nhà nước; chức năng bảo vệ quyền, tự do của công dân. Nhấn mạnh những chức năng thuộc nhóm này sẽ góp phần thực hiện ý tưởng phân Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 29 công quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hai là, hạn chế hoặc ñưa ra giới hạn cho quyền lực hành pháp trong việc thực hiện những chức năng ở cấp ñộ II: chức năng xây dựng pháp luật; chức năng thi hành pháp luật; chức năng xử lý vi phạm pháp luật. ðồng thời, cần tạo ra ranh giới hoạt ñộng lập quy của Chính phủ ñể thực sự ñề cao vị trí và ưu thế của Quốc hội. Khi tổ chức thi hành pháp luật, cơ quan hành chính không chỉ cụ thể hóa ý chí của nhà lập pháp mà còn phải sáng tạo ñể lấp ñi những khoảng trống của luật, pháp lệnh. ðiều này dẫn ñến nguy cơ làm sai lệch quan ñiểm của nhà lập pháp. Hệ thống hành chính còn thực hiện thẩm quyền mang tính tư pháp (có nghĩa là giải quyết tranh chấp mà bản thân cơ quan hành chính chính là một bên có liên quan). Trong thực tiễn quản lý, chưa thể chấm dứt hiện tượng này, song cần hạn chế quyền xử lý vi phạm của cơ quan hành chính nhằm hạn chế sự “lấn sân” qua hoạt ñộng xét xử của Tòa án. Việc hạn chế khả năng sáng tạo pháp luật và hoạt ñộng có tính tư pháp của hệ thống hành pháp sẽ góp phần ñề cao vai trò của quyền lập pháp, tôn vinh luật, khắc họa rõ nét vị trí chấp hành của Chính phủ, bảo ñảm nguyên tắc phân công quyền lực nhà nước. ðể thực hiện ñề xuất này, có thể lựa chọn một trong hai phương án sau ñây: Thứ nhất, ñể ñặt Chính phủ vào ñúng vị trí của mình thì Quốc hội không còn sự lựa chọn nào khác ngoài tập trung vào chức năng lập pháp nhằm hai mục ñích: hạn chế tối ña việc ủy quyền lập pháp cho Chính phủ và thu hẹp những vấn ñề cần giao cho Chính phủ quy ñịnh chi tiết, hướng dẫn thi hành. Thứ hai, nếu phương án trên không thể thực hiện ñược thì phải thừa nhận hoạt ñộng xây dựng pháp luật của Chính phủ, trong ñó không chỉ có văn bản quy ñịnh chi tiết mà còn có các nghị ñịnh ñộc lập (tức là nghị ñịnh ñược ban hành khi chưa có luật, pháp lệnh). ðiều này cũng ñồng nghĩa với việc thừa nhận vị thế của Chính phủ nói riêng và hành pháp nói chung trong cơ cấu quyền lực nhà nước ðể thực hiện phương án thứ nhất, cần ban hành luật về ủy quyền mà một trong những nội dung không thể thiếu trong ñó là nguyên tắc, nội dung, phạm vi, ñiều kiện, Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 30 hình thức ủy quyền từ phía Quốc hội cho Chính phủ. Tuy nhiên cần xác ñịnh rõ những vấn ñề mà Quốc hội không thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ như về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, thuế, hình sự, tố tụng… ðối với phương án hai, vị thế của Chính phủ phải ñược ghi nhận trong Hiến pháp bằng cách phân ñịnh ranh giới của thẩm quyền lập pháp của Quốc hội và lập quy của Chính phủ như ñược làm trong Hiến pháp hiện hành của Cộng hòa Pháp. Về chế ñộ tránh nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, cần nghiên cứu thiết lập chế ñộ tránh nhiệm chính trị và tránh nhiệm Hiến pháp của các chủ thể nói trên. Hệ thống các quy ñịnh về tránh nhiệm như hiện nay chưa phân ñịnh rõ vị thế của các cơ quan ñại diện và chưa ñủ các chế tài cần thiết ñể truy cứu tránh nhiệm của hành pháp. Ngoài ra cũng cần có quy ñịnh cụ thể về trách nhiệm tập thể của Chính phủ và trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. 2.2 Mô hình về tổ chức của Chính phủ. ðể thiết kế mô hình của Chính phủ cần phải: Thứ nhất, phân biệt cơ quan hành chính và cơ quan hành pháp. Bộ máy hành pháp ñược thiết lập ñể thực hiện tất cả các chức năng của quyền lực hành pháp, trong ñó có những hoạt ñộng mang tính chính trị, những hoạt ñộng mang tính chấp hành và ñiều hành. Sự khác biệt giữa cơ quan hành chính và cơ quan thuộc hệ thống hành pháp nhưng không ñược coi là cơ quan hành chính ở chỗ: nếu như hoạt ñộng của cơ quan hành chính phải tuân thủ một cách nghiêm ngặt các quy ñịnh của thủ tục hành chính thì ngược lại, ñối với hoạt ñộng của một số cơ quan khác trong bộ máy hành pháp lại không nhất thiết ñặt ra yêu cầu ñó. Ví dụ: công tác quốc phòng bảo ñảm an ninh quốc gia và ñối ngoại mang tính chính trị rõ rệt và ñôi khi, không thể chấp hành một cách máy móc nguyên tắc công khai, minh bạch hoặc không thể cho phép sự tham gia rộng rãi của người dân vào quy trình ban hành quyết ñịnh. Thực tế này ñã và ñang diễn ra ở một số nước trên thế giới. Ở Việt Nam, do không có sự phân biệt rạch ròi giữa hai loại cơ quan nói trên mà trong hầu hết những ñợt cải cách tổ chức Chính phủ gần ñây, có một cảm giác rằng một Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 31 số Bộ (Công an, Quốc phòng) dường như ñược ñặt ở vị trí ngoại lệ. Vì vậy ñối với tổ chức Chính phủ, cần phân loại hai nhóm cơ quan: Một là, các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước mang tính chính trị, trong ñó có các cơ quan vừa tham mưu cho ðảng vừa là cơ quan của Chính phủ; Hai là, các cơ quan hành chính nhà nước. Có thể thấy, nhóm các cơ quan thứ nhất hoạt ñộng trong hai lĩnh vực chủ yếu là quốc phòng và ngoại giao. Tuy nhiên, mặc dù ñây là cơ quan cao nhất của quyền lực hành pháp song sự tác ñộng của Chính phủ vẫn còn phụ thuộc vào quyết ñịnh của Quốc hội và sự lãnh ñạo tập trung, toàn diện của ðảng. Vì vậy, bộ máy và nhân sự của nhóm cơ quan này nên ñược lựa chọn theo hai phương án sau: Một là, nhất thể hóa các cơ quan của ðảng và của Chính phủ, bộ máy của những cơ quan này phải do Quốc hội quy ñịnh; Hai là, ñặt những cơ quan này trong cơ cấu hành pháp nhưng không quy ñịnh chúng là những cơ quan hành chính nhà nước. Hoạt ñộng ñối ngoại và quốc phòng không tuân thủ những thủ tục hành chính và nguyên tắc công khai hóa vì vậy những hoạt ñộng có tính chính trị của những cơ quan này phải do Quốc hội phê chuẩn. Như vậy, Luật tổ chức Chính phủ cần tiến hành phân loại hai nhóm cơ quan trong hệ thống hành pháp, ñó là: các cơ quan hoạt ñộng trong lĩnh vực chính trị (bao gồm Bộ Quốc phòng, Bộ Ngoại giao, các cơ quan tham mưu cho ðảng vừa là cơ quan hành pháp) và các cơ quan hành chính hoạt ñộng chủ yếu mang tính chuyên môn (bao gồm các Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ. Việc phân loại ñó sẽ giải quyết ñược phần nào mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội trong việc quyết ñịnh những vấn ñề ñược coi là “vấn ñề quan trọng của Nhà nước”. Thứ hai, phân loại cơ quan hành chính. Việc phân loại cơ quan hành chính có ý nghĩa ñặc biệt quan trọng nhằm phân biệt những cơ quan có tính ổn ñịnh cao và sự hiện diện của chúng là nhất thiết; thiết kế mô hình tổ chức tương ứng; ñảm bảo sự tinh gọn của bộ máy hành chính nhà nước mà vẫn ñảm bảo thực hiện những chức năng của nền hành chính nhà nước; phân biệt những lĩnh vực cần có sự tác ñộng mạnh mẽ và trực tiếp của Nhà nước mà ñại diện ở ñây là các cơ quan hành chính và ngược lại, những lĩnh vực cần xã hội hóa hay hạn chế mức ñộ can thiệp của Nhà nước. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 32 Chủ trương xây dựng bộ ña ngành, ña lĩnh vực ñã ñược ñề ra một cách nhất quán trong các văn kiện quan trọng của ðảng ta. Tuy nhiên, cho ñến nay, Luật tổ chức Chính phủ (ðiều 22) vẫn có một quy ñịnh mang tính khuôn mẫu chung cho tất cả các bộ, cơ quan ngang bộ. Trong cơ cấu Chính phủ hiện nay, ñã có dấu hiệu của xu hướng thành lập Bộ ña ngành như Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn… Sự khác biệt duy nhất giữa Bộ ña ngành và Bộ ñơn ngành, theo Nghị ñịnh 86/2003/Nð-CP về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ, chỉ là về quy mô và ñộ phức tạp của cơ cấu tổ chức. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và ñặc biệt là vị trí của Bộ trưởng của Bộ ña ngành và Bộ ñơn ngành hầu như không có sự phân biệt. Việc thiết kế mô hình tổ chức các cơ quan hành chính phảm bảo ñảm tính khoa học và phù hợp với xu hướng xây dựng một nền hành chính dân chủ. Vì vậy vấn ñề ñầu tiên cần ñược ñề cập ở ñây là tiêu chí ñể hình thành các cơ quan hành chính tầm quốc gia: ðối với Bộ, ñây là một cơ quan ñộc lập thuộc hệ thống hành pháp, có bộ máy riêng ñể thực hiện các chức năng về lĩnh vực quản lý nhà nước ñược giao phụ trách và hoạt ñộng theo nguyên tắc thủ trưởng. Về nguyên tắc, bộ là cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực do ñó việc thành lập các bộ phải dựa trên hệ tiêu chí phân loại các lĩnh vực hoạt ñộng xã hội và phân loại những lĩnh vực quản lý nhà nước. ðối với cơ quan ngang Bộ (trước ñây thường ñược gọi là ủy ban nhà nước), theo lý thuyết, ñây ñược coi là những cơ quan ñược trao thẩm quyền mang tính liên ngành hoặc vượt quá thẩm quyền quản lý của một ngành, vì vậy, quyết ñịnh của những cơ quan ñó ban hành theo nguyên tắc tập thể (không phải theo nguyên tắc thủ trưởng như Bộ). Người ñứng ñầu cơ quan ngang bộ phải là thành viên của Chính phủ. Việc phân ñịnh rạch ròi giữa bộ và cơ quan ngang bộ có ý nghĩa quan trọng vì bộ là những cơ quan có tính ổn ñịnh cao và ñược thành lập theo cách phân loại các lĩnh vực kinh tế - xã hội nhất thiết phải có sự quản lý của Nhà nước. Còn cơ quan ngang bộ chủ Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 33 yếu thực hiện một trong những nội dung quản lý của Nhà nước là hoạch ñịnh chính sách. ðối với các Hội ñồng và Ủy ban của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ, ñây là một bộ phận ñược thành lập một cách tương ñối linh hoạt trong cơ cấu hành pháp nhằm thực hiện chức năng tư vấn, phân tích, ñiều hòa các hoạt ñộng liên ngành. Cho nên, không thể thừa nhận quy chế cơ quan nhà nước cho các Hội ñồng, Ủy ban vì: Thứ nhất: không có tiêu chí ñể phân biệt sự cần thiết thành lập và phân biệt chúng với các bộ, cơ quan ngang bộ; Thứ hai, quyết ñịnh của các cơ quan ñó chỉ mang tính chất tư vấn cho Chính phủ mà không có giá trị bắt buộc mang tính quy phạm pháp luật; Thứ ba, hoạt ñộng của chúng mang tính sự vụ và lâm thời; Thứ tư, hoạt ñộng của Hội ñồng, Ủy ban không tuân theo thủ tục hành chính. Như vậy, trong cơ cấu hành pháp có thể có các Hội ñồng, Ủy ban song ñây không phải là cơ quan hành chính nhà nước và không thuộc hệ thống bộ máy hành chính nhà nước. ðối với Bộ ñơn ngành, ña ngành, vấn ñề này ñã và ñang ñược ñặt ra khi tiến hành cải cách Chính phủ thời gian gần ñây. Tuy nhiên, quan niệm về Bộ ña ngành vẫn chưa thống nhất. Nếu xuất phát từ lý luận thì Bộ là cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực. Như vậy khái niệm Bộ ña ngành là chưa hoàn toàn chính xác bởi vì bộ ña ngành ở ñây thực chất là bộ ña chức năng, ñược giao thực hiện không chỉ một mà nhiều chức năng. Bộ ña ngành cần có tổ chức bộ máy thích hợp song cần ñảm bảo chế ñộ thủ trưởng. ðối với các cơ quan thuộc Chính phủ, ở nước ta, sự hiện diện của các cơ quan này vẫn là một nhu cầu thực tế. Các cơ quan thuộc Chính phủ nên ñược duy trì và khẳng ñịnh ñó là những cơ quan hành chính nhà nước. ðiều này kéo theo hệ quả là chúng phải tuân thủ những thủ tục hành chính là yếu tố bảo ñảm tính nhân dân của nền hành chính. 2.3 Mô hình về hoạt ñộng của Chính phủ. Về mặt lý luận, tương ứng với mỗi hình thức và loại hoạt ñộng là một phương thức (cách thức) tiến hành hoạt ñộng ñó. ðổi mới phương thức hoạt ñộng của Chính phủ là Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 34 nhằm ñạt ñược mục ñích bảo ñảm tính nhân dân, tính công khai, minh bạch của nền hành chính nhà nước. ðể thực hiện các chức năng và thẩm quyền của mình, các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành các hoạt ñộng của mình dưới những hình thức chủ yếu sau ñây: Về hoạt ñộng chuẩn bị ban hành quyết ñịnh hành chính, liên quan ñến hình thức hoạt ñộng này (ñặc biệt là các quyết ñịnh hành chính có tính quy phạm pháp luật) cần lưu ý ñến ba vấn ñề sau: phân biệt ranh giới giữa lập pháp và lập quy; vấn ñề ủy quyền ban hành quyết ñịnh hành chính; quy trình ban hành quyết ñịnh hành chính ñể bảo ñảm tính công khai, minh bạch, tính lường trước của văn bản hành chính. Trong ñiều kiện thực tế của nước ta hiện này, không thể lý tưởng hóa khả năng quản lý nhà nước bằng luật mà phải thừa nhận ở chừng mực nhất ñịnh thẩm quyền lập quy của Chính phủ. Tuy nhiên, ñể ñảm bảo chất lượng Nghị ñịnh do Chính phủ ban hành, cần lưu ý một số ñiểm sau ñây: từ chối phương thức hoạt ñộng hình thức của các Ban soạn thảo; công khai hóa hoạt ñộng xây dựng của Chính phủ bằng các hình thức ña dạng, trong ñó quan trọng nhất là tham khảo ý kiến của những người chịu sự tác ñộng của văn bản; thực hiện ñúng quy ñịnh về việc thảo luận tập thể và biểu quyết theo ña số các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ; tránh việc thảo luận bằng phiếu xin ý kiến; tăng cường trách nhiệm chính trị của các thành viên Chính phủ trước Quốc hội và trước nhân dân về chất lượng của dự thảo văn bản do Chính phủ trình và do Chính phủ ban hành. ðối với các văn bản của người ñứng ñầu Chính phủ, cần chấm dứt việc ủy quyền cho Phó Thủ tướng ký thay. Cũng tương tự như vậy ñối với người ñứng ñầu các cơ quan hành chính nhà nước khác. ðối với các văn bản của cơ quan thuộc Chính phủ, việc giao cho Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hay Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ñều có những bất cập vì làm giảm trách nhiệm cá nhân của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, giảm tính linh hoạt trong quản lý nhà nước. Hoàn thiện tổ chức và hoạt ñộng của Chính phủ. Tiểu luận tốt nghiệp Trang 35 Liên quan ñến quy trình ban hành quyết ñịnh hành chính, không thể không ñề cập ñến mối quan hệ giữa thẩm quyền của Chính phủ và của Bộ. Hiện nay có một số ý kiến cho rằng, bộ là Chính phủ thu nhỏ khi quyết ñịnh vấn ñề thuộc lĩnh vực nhất ñịnh. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, Chính phủ là một cơ quan hoạt ñộng theo chế ñộ tập thể. Một số vấn ñề, theo quy ñịnh của luật, phải ñược chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết theo ña số. Trách nhiệm của Bộ trưởng, có chăng chỉ thể hiện ở những vấn ñề còn lại, khi luật không trao cho tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tướng Chính phủ. Như vậy không thể ñồng nhất thẩm quyền của Chính phủ và cá nhân thành viên Chính phủ. Về hoạt ñộng ñăng ký và cấp phép, hoạt ñộng này cần ñược trật tự hóa nhằm: xác ñịnh và giới hạn mức ñộ can thiệp của Nhà nước vào các lĩnh vực sản xuất kinh doanh và các hoạt ñộng xã hội khác; bảo ñảm tính công khai, dân chủ của nền hành chính. ðăng ký hoạt ñộng của các cá nhân, pháp nhân, về nguyên tắc, phải ñược luật hóa vì ñây là lĩnh vực liên quan ñến việc hạn chế quyền. Thủ tục ñăng ký cần dựa trên các quy ñịnh rõ ràng của luật. Về hoạt ñộng dự báo và tư vấn, trong một thời kỳ dài, công việc này ñược xem là ñộc quyền của các cơ quan nhà nước.Chính vì vậy mà ở cấp trung ương, số lượng các tổ chức tư vấn thuộc Chính phủ và Thủ tướng chính phủ tăng rất nhanh, thiết nghĩ hoạt ñộng tư vấn, thẩm ñịnh ñộc lập và dự báo nên ñược chuyển giao một cách thích hợp cho các tổ chức xã hội. Tuy nhiên, cần tránh nguy cơ “hành chính hóa” các hoạt ñộng này sau khi ñã ñược xã hội hóa.