Đổi mới quy trình lập pháp hiện hành theo hiến pháp năm 2013

ĐỔI MỚI QUY TRÌNH LẬP PHÁP HIỆN HÀNH THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013 Tóm tắt: Qua 4 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cho thấy, công tác xây dựng pháp luật ở nước ta đã có chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản pháp luật đã được nâng cao hơn, nhiều văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, đối chiếu với những nội dung mới của Hiến pháp năm 2013, có thể thấy Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 còn có khiếm khuyết như: các quy định của Luật về phân công, phối hợp trong hoạt động lập pháp không phù hợp, chưa thể hiện đầy đủ vai trò của Nhân dân trong hoạt động lập pháp; kiểm soát ủy quyền lập pháp chưa được quy định chặt chẽ để phát huy mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của lập pháp ủy quyền. Vì vậy, việc hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đang được đặt ra cấp thiết. Trần Ngọc Đường* * GS. TS. Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Abstract After 4 years of enforcement of the Law on Promulgation of Legal Normative Documents of 2015, the law-making activities in our country has had positive changes, the quality of legal documents has been improved and they are timely issued to meet the requirements of state management and provided important contribution to the socio-economic developments. However, in comparison with the new provisions under the Constitution of 2013, it can be observed that the Law on Promulgation of Legal Normative Documents of 2015 still has such shortcomings as: the inappropriate provisions of the Law on allocation and coordination in legislative activities; the inadequate role of the People in legislative activities; controlling of the legislative authorization not strictly regulated to strengthen the positive effects and reduce the negative aspects of legislative authorization. Therefore, further improvements of the Law on Promulgation of Legal Normative Documents of 2015 is urgently required. Thông tin bài viết: Từ khóa: quy trình lập pháp; Hiến pháp; Quốc hội; đại biểu Quốc hội; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Lịch sử bài viết: Nhận bài : 25/06/2019 Biên tập : 07/07/2019 Duyệt bài : 15/07/2019 Article Infomation: Keywords: Legislation process; Constitution; National Assembly; National Assembly deputies; Law on Promulgation of Legal Normative Documents.. Article History: Received : 25 Jun 2019 Edited : 07 Jul. 2019 Approved : 15 Jul. 2019 1. Những bất cập của quy trình lập pháp hiện hành Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 trong hoạt động lập pháp và lập quy, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sửa đổi, bổ sung năm 2015. Tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chưa thể chế đầy đủ, sâu sắc nội dung và tinh thần mới của Hiến pháp năm 2013. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 13(389) T7/2019 - Trước hết, Hiến pháp năm 2013 không thừa nhận quyền lập hiến và quyền lập pháp là một quyền như quan niệm của Hiến pháp năm 1992 rằng chỉ duy nhất và toàn quyền thuộc về Quốc hội. Ngược lại Hiến pháp năm 2013 thừa nhận quyền lập hiến và quyền lập pháp là hai quyền khác nhau. Quyền lập hiến là quyền lực gốc, cao hơn quyền lập pháp, còn quyền lập pháp phái sinh từ quyền lập hiến. Vì thế quyền lập hiến thuộc về Nhân dân, còn quyền lập pháp thuộc về Quốc hội. Như vậy, quyền lập pháp khác với quyền lập hiến. Lập pháp là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội, tức là quyền thay mặt Nhân dân thẩm tra, phản biện để xem xét quyết định thông qua hay chưa thông qua một dự án Luật do cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền đưa trình Quốc hội. Nếu dự án đó qua kiểm soát bằng các hoạt động phân tích, đánh giá, phản biện mà cơ quan có thẩm quyền đưa ra trình không giải trình thuyết phục được các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội (ĐBQH) thì phải có trách nhiệm nghiên cứu, tìm tòi để có phương án chính sách phù hợp trình Quốc hội. Vì vậy, không nên quan niệm, quyền lập pháp duy nhất thuộc về Quốc hội là Quốc hội phải làm từ A đến Z trong tất cả các công đoạn của quy trình lập pháp. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH được bầu ra không phải để soạn thảo các dự án Luật mà nhiệm vụ quan trọng, hàng đầu là thẩm tra, kiểm soát các dự án luật, bảo đảm cho các dự án luật sau khi xem xét, bấm nút thông qua phù hợp với ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, có khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm tính khả thi, tính hợp hiến và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hiến pháp năm 2013 phân định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp nhằm làm rõ mối quan hệ độc lập tương đối giữa Quốc hội, Chính phủ và Tòa án Nhân dân tối cao. Trong quy trình lập pháp, tính độc lập tương đối của Quốc hội đối với hành pháp (Chính phủ) và tư pháp (Tòa án Nhân dân) đó là: bằng hoạt động thẩm tra, xem xét, Quốc hội có quyền thông qua hay chưa thông qua dự án luật. - Hai là, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp (Điều 94). Điều đó khẳng định rằng trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, hơn ai hết, Chính phủ là người phải chịu trách nhiệm hàng đầu trong việc đề xuất, hoạch định, soạn thảo, thẩm định, các chính sách quốc gia mà phần lớn là dưới dạng các dự án luật để đưa trình Quốc hội và nếu được Quốc hội xem xét và bấm nút thông qua, Chính phủ lại là người tổ chức thực hiện để đưa chính sách quốc gia đó vào cuộc sống. Đó chính là thiên chức của Chính phủ mà Hiến pháp năm 2013 xác định trong mối quan hệ với quyền lập pháp. Hoàn toàn đối lập với quan niệm rằng Chính phủ được Quốc hội giao nhiệm vụ “giúp đỡ” Quốc hội soạn thảo dự án luật như quan niệm trong nhà nước tập quyền XHCN trước đây. Do đó, chất lượng của một đạo luật phần lớn phụ thuộc vào chất lượng đầu vào của các chính sách do Chính phủ soạn thảo trong dự án luật. Một đất nước muốn phát triển và ổn định thì chính sách quốc gia phải được ban hành kịp thời, “thông minh” và tổ chức thực hiện tốt. Trách nhiệm đó, theo Hiến pháp năm 2013 được Nhân dân giao cho Chính phủ chứ không phải do Quốc hội giao cho Chính phủ. Điều đó cũng hoàn toàn phù hợp với thực tiễn nước ta, cũng như của hầu hết các nhà nước dân chủ và pháp quyền trên thế giới là hơn 90% các dự án luật do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội xem xét, thông qua. - Ba là, Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên quy định "Tòa án Nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp" (Điều 102). Quy định này thể hiện mối quan hệ độc lập tương đối của Tòa án Nhân dân với Quốc hội và Chính phủ. Tòa án Nhân dân tối cao có quyền đưa trình các dự án luật trong việc thực hiện quyền tư pháp (xét xử), nhưng Chính phủ có quyền cho ý kiến và phải có trách nhiệm về chính sách quốc gia trong các dự án luật này. Bởi vì, Chính phủ là người có trách nhiệm trong việc đảm bảo cơ sở vật chất, tài chính cho việc thực hiện trên thực tế các chính sách quốc gia này. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 13(389) T7/2019 - Bốn là, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định một nguyên tắc mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta. Đó là: “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Khoản 3 Điều 2). Điều đó khẳng định rằng, lập pháp là một quyền, đồng thời là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì vậy, việc Quốc hội xem xét, thông qua các dự án luật cần được xem là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước đối với các dự án luật của các cơ quan có thẩm quyền trình trước Quốc hội mà không phải là một hoạt động làm luật theo nghĩa thông thường. Theo đó, Luật Ban hành VBQPPL cần phải coi việc xem xét, thông qua luật của Quốc hội là một hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, tư pháp, thay vì xem nó là một hoạt động làm luật trong quy trình lập pháp như hiện nay. - Năm là, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên quy định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát, phản biện xã hội” (Điều 9) và “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp” (Điều 6). Các quy định nói trên đòi hỏi phải có vai trò giám sát phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và sự tham gia đóng góp ý kiến của Nhân dân trong quy trình lập pháp như là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Nhân dân. Như vậy, mô hình lập pháp mà Hiến pháp năm 2013 xác lập là: Đầu vào của hoạt động lập pháp theo Hiến pháp chủ yếu là Chính phủ và đầu ra của hoạt động lập pháp cũng chủ yếu là Chính phủ. Điều đó có nghĩa là Chính phủ phải chịu trách nhiệm về chất lượng của các chính sách thể hiện trong dự án luật, kể cả các dự án luật không do Chính phủ trình. Cùng với trách nhiệm về chất lượng đầu vào của các dự án luật, Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm cả về đầu ra của dự án luật. Đó là trách nhiệm tổ chức và thực hiện luật trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội. Đối chiếu với những nội dung mới nói trên của Hiến pháp năm 2013, có thể thấy Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 còn có hạn chế sau đây: Một là, các quy định của Luật về phân công, phối hợp trong hoạt động lập pháp không phù hợp. Theo các điều quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội xem xét thông qua một dự án luật tại một kỳ họp hay hai kỳ họp thì sau khi cơ quan có thẩm quyền đưa trình ra tại phiên họp toàn thể của Quốc hội, dự án luật chủ yếu thuộc về trách nhiệm của các cơ quan của Quốc hội. Theo khoản 5 Điều 74 quy định đối với dự án luật xem xét thông qua tại một kỳ họp thì “cơ quan thẩm tra chủ trì, phối hợp với cơ quan trình dự thảo, dự án giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) dự kiến những vấn đề quan trọng, những vấn đề lớn của dự án, dự thảo và có ý kiến khác nhau trình Quốc hội biểu quyết”. Đối với dự án luật thông qua tại hai kỳ họp cũng quy định tương tương như vậy: “a) Trong thời gian giữa hai kỳ họp của Quốc hội, UBTVQH chỉ đạo tổ chức việc nghiên cứu giải trình dự án, dự thảo, xây dựng báo cáo giải trình.; b) UBTVQH xem xét, thảo luận báo cáo giải trình, tiếp thu chỉnh lý” (khoản 3 Điều 75). Theo các quy định này, các dự án luật sau lần trình thứ nhất (đối với dự án luật thông qua tại một kỳ họp) và lần trình thứ hai (đối với dự án luật thông qua tại hai kỳ họp) thì dự án luật chuyển sang sân Quốc hội và việc chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung dự án luật hoàn toàn thuộc trách nhiệm của các cơ quan của Quốc hội. Đó là cơ quan có thẩm quyền thẩm tra (chủ yếu là thường trực của cơ quan đó) và UBTVQH phối hợp với cơ quan, tổ chức trình dự án luật (chủ yếu là cơ quan soạn thảo). Phân công và phối hợp như vậy là chưa hợp lý. Hiến pháp năm 2013 đã xác định một cách minh bạch Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và Tòa án Nhân dân thực hiện quyền tư pháp. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 13(389) T7/2019 Theo đó, quyền lập pháp là quyền thay mặt toàn dân xem xét để bấm nút thông qua dự án luật mà không phải là quyền làm ra các dự thảo luật, sửa đổi, bổ sung, chỉnh lý các dự thảo luật. Quyền hành pháp như Hiến pháp quy định là quyền: “đề xuất xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại điều này, trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH” (khoản 2 Điều 96). Như vậy, sau khi trình dự án luật ra các kỳ họp của Quốc hội, việc các cơ quan của Quốc hội chủ trì, phối hợp với cơ quan soạn thảo chỉnh lý sửa đổi, bổ sung nội dung của dự án luật là sự phối hợp không hợp lý, dẫn đến trách nhiệm trong hoạt động lập pháp không rõ ràng. Ở nước ta, cũng như các nước trên thế giới, 90% dự án luật là Chính phủ soạn thảo và đưa trình cơ quan lập pháp. Bởi Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, hơn ai hết thông qua hoạt động quản lý mọi mặt đời sống nhà nước, Chính phủ biết cần phải xây dựng chính sách như thế nào, chính sách đó có nội dung ra sao và điều chỉnh nó như thế nào thì có hiệu quả, hiệu lực nhất. Do vậy, cơ quan chủ trì của sự phối hợp này thuộc về các cơ quan của Quốc hội nên làm cho chính cơ quan soạn thảo dự án luật ỷ lại, dựa dẫm, không phát huy đầy đủ thế mạnh của cơ quan trực tiếp quản lý mọi mặt đời sống nhà nước. Do vậy, thực tiễn cho thấy chất lượng của một số dự án luật không cao. Ví như: Bộ luật Hình sự, Luật Bảo hiểm xã hội sau khi ban hành không được dư luận xã hội đồng tình, cần phải kiểm điểm, quy trách nhiệm thì không tìm ra được địa chỉ một cách cụ thể. Luật tốt thì thành tích của chung, nhưng luật ban hành ra chưa tốt không biết cơ quan nào chịu trách nhiệm chính. Có ý kiến cho rằng, theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL hiện hành thì Quốc hội chịu trách nhiệm chính, ngược lại, có ý kiến cho rằng, theo Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ là cơ quan soạn thảo dự án luật phải chịu trách nhiệm chính. Chúng tôi ủng hộ quan điểm thứ hai. Bởi, Hiến pháp năm 2013 đã quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp mà nhiệm vụ hàng đầu của quyền hành pháp là “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội” còn Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn xem xét thông qua Luật. Hai là, các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không coi việc xem xét thông qua luật là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước. Theo các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn xem xét thông qua luật là hoạt động làm luật mà không được quan niệm là hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền lập pháp với các cơ quan đưa trình dự án luật trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp theo nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước mà Hiến pháp quy định. Vì thế, từ thẩm tra của các Ủy ban và Hội đồng Dân tộc, cho ý kiến của UBTVQH, cho đến ĐBQH xem xét thông qua dự án luật tại kỳ họp toàn thể Quốc hội đều mang tính chất góp ý để hoàn thiện dự án luật. Đó là quá trình “hợp tác” giữa các cơ quan của Quốc hội và Quốc hội để nâng cao chất lượng của dự án luật trước khi Quốc hội bấm nút thông qua chứ không phải là quá trình kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền lập pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp trong hoạt động xây dựng pháp luật. Đây phải là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trước khi VBQPPL có hiệu lực thi hành. Phương thức kiểm soát trước đối với quyền lực nhà nước trong xây dựng pháp luật có tác dụng phòng ngừa rất to lớn, thể hiện sự thận trọng của Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Với quan niệm đó, việc xem xét, thông qua luật tại các cơ quan của Quốc hội, cũng như tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội ở nghị BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 13(389) T7/2019 trường không thể bằng các hoạt động “thảo luận” “cho ý kiến về những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau” như Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định mà phải là các hoạt động phân tích, tranh luận, phản biện thể hiện thái độ đồng tình hay phản đối các chính sách quốc gia đề ra trong dự thảo luật và cơ quan có thẩm quyền trình dự án luật phải có trách nhiệm giải trình làm rõ vấn đề trước Quốc hội. Qua tranh luận, phản biện và giải trình mà không thuyết phục được Quốc hội thì cơ quan trình dự án luật (chứ không phải là sự hợp tác với các cơ quan của Quốc hội) phải nghiên cứu, tìm tòi để sửa đổi, bổ sung tìm ra phương án chính sách mới để trình Quốc hội. Nếu lại không được Quốc hội chấp nhận thì lúc đó, giữa các cơ quan của Quốc hội và các ĐBQH với cơ quan trình dự án luật mới có sự thỏa hiệp nhằm tìm ra phương án chính sách tốt nhất có thể để thông qua. Hoạt động lập pháp thực chất là một hoạt động ban hành thể chế chính sách quốc gia. Thể chế chính sách quốc gia tốt thì đất nước giàu mạnh và ổn định. Vì thế, ở các nước, hoạt động lập pháp là quá trình cọ xát giữa lập pháp với cơ quan trình dự án luật mà chủ yếu là hành pháp để tìm ra thể chế chính sách phù hợp nhất. Chúng tôi cho rằng, không nên xem các nước dân chủ và pháp quyền trên thế giới theo mô hình đa nguyên chính trị nên hoạt động lập pháp mới có sự cọ xát giữa các phe phái, còn đối với nước ta chỉ có một Đảng lãnh đạo, không nên và không cần thiết phải như vậy. Theo chúng tôi, dù là theo mô hình đa nguyên hay nhất nguyên chính trị thì hoạt động lập pháp là một hoạt động khó khăn, phức tạp; chỉ thông qua tranh luận, phản biện và giải trình một cách thực chất mới tìm được phương án về thể chế, chính sách phù hợp và tốt nhất cho quốc gia. Đặc biệt trong điều kiện ngày nay, khi mà dân trí nước ta ngày một nâng cao, dân chủ ngày càng được coi trọng, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng và cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 càng ngày càng phát triển, thì hoạt động lập pháp càng trở nên khó khăn, phức tạp, đòi hỏi sự thận trọng và chín chắn trong việc tìm ra các phương án chính sách tốt nhất để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Điều đó lại càng cần một quy trình lập pháp theo phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước mà không đơn thuần là một hoạt động cùng nhau làm luật. Ba là, chưa thể hiện đầy đủ vai trò của Nhân dân trong hoạt động lập pháp. Vai trò của Nhân dân thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đều đã được thể hiện trong hầu hết các công đoạn của quy trình lập pháp từ việc hình thành các đề nghị xây dựng các VBQPPL, hình thành chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm đến việc soạn thảo, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh trước khi Quốc hội xem xét thông qua. Tuy nhiên, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với tư cách là một chủ thể có thẩm quyền giám sát và phản biện xã hội trong hoạt động xây dựng pháp luật mà Hiến pháp năm 2013 ghi nhận thì Luật Ban hành VBQPPL hiện hành chưa quy định. Đồng thời, Nhân dân với tư cách là công dân có các quyền dân chủ trực tiếp cũng cần phải được thể chế trong hoạt động lập pháp của Nhà nước. Bốn là, kiểm soát ủy quyền lập pháp chưa được quy định chặt chẽ để phát huy mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của lập pháp ủy quyền. Theo Luật Ban hành VBQPPL hiện hành, tuy không nói rõ là lập pháp ủy quyền, nhưng thực chất là Quốc hội ủy quyền lập pháp của mình cho Chính phủ quy định chi tiết hướng dẫn thi hành một số điều, khoản, điểm trong các bộ luật, đạo luật dưới hình thức nghị định và ban hành nghị định để quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh và giao cho UBTVQH ban hành pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao. Như vậy, ủy quyền lập pháp thực chất là hoạt động lập pháp nhưng không do Quốc hội được Nhân dân trực tiếp ủy quyền thực hiện quyền lập pháp ban hành mà lại được Quốc hội ủy quyền cho cơ quan nhà nước BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 13(389) T7/2019 khác ban hành. Điều đó đòi hỏi ủy quyền lập pháp phải có giới hạn chặt chẽ, không tràn lan để đảm bảo phân công quyền lực một cách đúng đắn giữa lập pháp và hành pháp, bảo đảm quyền lập pháp thuộc về Quốc hội mà Hiến pháp năm 2013 đã quy định. Ủy quyền lập pháp là hoạt động vừa có mặt tích cực lại vừa có mặt hạn chế. Mặt tích cực của ủy quyền lập pháp là hoạt động bổ sung cho hoạt động lập pháp, góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp. Bởi lẽ, trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, có một số điều luật không thể quy định chi tiết hoặc nếu quy định chi tiết thì rất dễ bị lạc hậu so với thời gian làm cho luật thiếu ổn định, dễ bị thay đổi. Bên cạnh đó, trong điều kiện hiện nay, nếu mọi quy định pháp luật đều phải được Quốc hội ban hành dưới dạng một đạo luật là một quá trình tốn kém thời gian và tiền bạc thì không thể đáp ứng kịp thời và hiệu quả công tác quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội. Do đó, ủy quyền lập pháp cho Chính phủ ban hành dưới dạng nghị định quy định những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh là cần thiết. Tuy nhiên, ủy quyền lập pháp cũng chứa đựng những yếu tố tiêu cực. Đó là, nếu không có sự ủy quyền chặt chẽ, phù hợp, đúng đắn theo cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp sẽ dẫn đến lập pháp ủy quyền lạm quyền, ban hành tràn lan, làm cho số lượng văn bản ủy quyền lập pháp trở nên quá nhiều, người dân khó khăn trong việc tiếp cận pháp luật. Hệ thống các VBQPPL trở nên phức tạp, rối rắm, nhiều tầng nấc. Đây là chưa kể lập pháp ủy quyền được thực hiện theo quy trình lập quy, thiếu dân chủ và công khai hơn với quy trình lập pháp. Vì vậy, vấn đề đảm bảo chất lượng của nghị định phù hợp với luật, phòng chống lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ, ngành ẩn chứa trong nghị định không phải lúc nào cũng dễ dàng phát hiện ra. 2. Đề xuất mô hình lập pháp tổng thể cần được thể chế trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi thời gian tới Để khắc phục và những hạn chế của Luật Ban hành VBQPPL nêu trên, chúng tôi xin đề xuất mô hình lập pháp tổng thể mà Luật Ban hành VBQPPL cần phải thể chế sau đây: Một là, Chính phủ phải chịu trách nhiệm chính về đầu vào đối với hoạt động lập pháp bao gồm: + Soạn thảo các dự án luật trình Quốc hội. + Chịu trách nhiệm về chính sách đề ra trong dự thảo luật đưa trình Quốc hội. Trong trường hợp chính sách trong dự án luật qua thẩm tra và thảo luận tại nghị trường không được Quốc hội đồng tình thì Chính phủ (chứ không phải cơ quan soạn thảo) phải giải trình, thuyết phục và bảo vệ chính sách thể hiện trong dự án trước UBTVQH, Quốc hội mà không dễ dàng thỏa hiệp theo đề xuất của các cơ quan của Quốc hội và ĐBQH. Nếu cuối cùng Quốc hội vẫn không đồng tình thì Chính phủ (chứ không phải cơ quan được giao soạn thảo) và Quốc hội (cụ thể là UBTVQH) phải cùng nhau tìm ra một phương án chính sách mới phù hợp nhất có thể để đưa trình Quốc hội tại các kỳ họp sau. + Đối với một số ít dự án luật không do Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội mà do Tòa án Nhân dân tối cao, Viện kiểm sát Nhân dân tối cao soạn thảo và trình thì trước khi trình, Chính phủ phải đánh giá, phản biện về các chính sách trong các dự án luật đó. Bởi suy đến cùng Chính phủ phải chịu trách nhiệm bảo đảm nguồn lực cho việc thi hành các chính sách này sau khi dự án luật được Quốc hội thông qua. Vì vậy, Chính phủ phải xem xét một cách thực chất với tư cách là một phương thức kiểm soát trước các chính sách trong các dự án luật không do mình soạn thảo và đưa trình Quốc hội. Hai là, Quốc hội chịu trách nhiệm xem xét, thông qua hay chưa thông qua các dự án luật do cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đưa (Xem tiếp trang 39) BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 13(389) T7/2019