Dự thảo luật tố cáo sửa đổi và vấn đề tố cáo nặc danh, mạo danh

DỰ THẢO LUẬT TỐ CÁO SỬA ĐỔI VÀ VẤN ĐỀ TỐ CÁO NẶC DANH, MẠO DANH Tóm tắt: Tố cáo là một trong những quyền hiến định của công dân. Năm 2011, Quốc hội đã ban hành Luật Tố cáo nhằm bảo đảm quyền tố cáo của công dân. Tuy nhiên, qua 7 năm triển khai thi hành, Luật Tố cáo năm 2011 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Hiện nay, Quốc hội đang xem xét sửa đổi, bổ sung Luật Tố cáo năm 2011. Trên cơ sở nghiên cứu Dự thảo Luật Tố cáo sửa đổi, bài viết phân tích về vấn đề tố cáo nặc danh, mạo danh. Cao Vũ Minh* * TS. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Abstract Denunciation is one of the constitutional rights of citizens. In 2011, the National Assembly promulgated the Law on Denunciation to ensure the citizens’rights to denounce. However, for a period of 7 years on the enforcement, the Law on Denunciations of 2011 has revealed a number of shortcomings and inadequacies. At present, the National Assembly considers the amendments and supplements to the Law on Denunciations. Based on the draft law on denunciation, the article analyzes the issue of anonymity, impersonation. Thông tin bài viết: Từ khóa: Hiến pháp, tố cáo, tố cáo nặc danh, mạo danh Lịch sử bài viết: Nhận bài : 23/05/2018 Biên tập : 29/05/2018 Duyệt bài : 01/06/2018 Article Infomation: Keywords: Constitution, denunciation, anonymity, impersonation Article History: Received : 23 May 2018 Edited : 29 May 2018 Approved : 01Jun 2018 1. Sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật Tố cáo năm 2011 Tố cáo là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Đồng thời, thông qua việc thực hiện quyền tố cáo, công dân đã trực tiếp tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát các hoạt động của cơ quan nhà nước. Với ý nghĩa đó, Nhà nước tôn trọng và có những thiết chế nhằm bảo đảm cho công dân thực hiện quyền này trên thực tế, xứng đáng với tầm vóc là một quyền hiến định. Luật Tố cáo năm 2011 được ban hành và đi vào cuộc sống đã tạo ra hành lang pháp lý thông thoáng cho việc thực hiện quyền tố cáo của công dân trên thực tế. Tuy nhiên, BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 37Số 11(363) T6/2018 với sự phát triển không ngừng của các quan hệ xã hội, Luật Tố cáo năm 2011 dần bộc lộ nhiều bất cập, khiếm khuyết. Đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu về những hạn chế, bất cập của Luật Tố cáo năm 20111. Do đó, sửa đổi, bổ sung Luật Tố cáo năm 2011 là vấn đề cấp thiết. Bên cạnh đó, trong mối tương quan với “luật gốc” - Hiến pháp năm 2013 - thì Luật Tố cáo năm 2011 là “luật phái sinh”. Do đó, về nguyên tắc, “luật phái sinh” phải phù hợp với “luật gốc”. Trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực thi hành thì Luật Tố cáo năm 2011 cũng phải có những sửa đổi, bổ sung sao cho phù hợp các quy định trong Hiến pháp năm 2013. Hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền đang trình Quốc hội xem xét, thông qua Dự thảo Luật Tố cáo sửa đổi. Trên cơ sở nghiên cứu Dự thảo Luật Tố cáo sửa đổi trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 5 (sau đây gọi là Dự thảo Luật)2, chúng tôi có một số ý kiến về khái niệm tố cáo đặt trong mối tương quan với vấn đề tố cáo nặc danh và tố cáo mạo danh. 2. Về khái niệm “tố cáo” trong Dự thảo Luật Tố cáo sửa đổi Khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật quy định: “Tố cáo là việc cá nhân theo quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đối với lợi ích của Nhà nước, quyền và 1 Cao Vũ Minh, Một số bất cập trong các quy định của Luật Tố cáo năm 2011 và hướng hoàn thiện, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 4, 2016; Nguyễn Thị Hồng Thúy, Quy định về bảo vệ người tố cáo ở một số quốc gia trên thế giới và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bảo vệ người tố cáo ở Việt Nam, Tạp chí Thanh tra số 3, 2018; Hồ Thị Thu An, Áp dụng pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo - thực trạng và hướng hoàn thiện, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 18, 2011. 2 h t t p : / / d u t h a o o n l i n e . q u o c h o i . v n / D u T h a o / L i s t s / D T _ D U T H A O _ L U AT / V i e w _ D e t a i l . aspx?ItemID=1297&TabIndex=1&LanID=1298. 3 Trường Đại học Luật Hà Nội, Lê Minh Tâm (chủ biên), Giáo trình Lý luận Nhà nước và pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr. 497 - 499. lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, gồm: a) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; b) Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực”. Tuy nhiên, việc đưa ra định nghĩa như trên là không chính xác và có nhiều hạn chế. Cụ thể, Dự thảo Luật đã không sử dụng chính xác thuật ngữ pháp lý. Vi phạm pháp luật phải thỏa mãn các điều kiện như: i. hành vi trái pháp luật; ii. nguy hiểm cho xã hội, iii. có lỗi; iv. chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý3. Như vậy, có thể khẳng định, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật. Do đó, không thể sử dụng thuật ngữ “hành vi vi phạm pháp luật”, bởi như đã trình bày “vi phạm pháp luật” trước hết đã là hành vi và tất nhiên đây là hành vi trái pháp luật. Đáng tiếc là ngay từ khái niệm, Dự thảo Luật đã nhiều lần sử dụng thuật ngữ “hành vi vi phạm pháp luật”. Ngoài ra, từ khái niệm này, Dự thảo Luật đã xác định không chính xác về đối tượng tố cáo. Theo đó, đối tượng tố cáo phải là hành vi trái pháp luật chứ không phải là hành vi vi phạm pháp luật như quy định tại Điều 2 Dự thảo. Vi phạm pháp luật là một loại sự kiện pháp lý đặc biệt. Đó là hành vi (hành động hoặc không hành động) do các chủ thể pháp luật (cá nhân hoặc tổ chức) thực hiện (một cách cố ý hoặc vô ý) trái với các yêu cầu của quy phạm pháp luật, xâm hại BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 38 Số 11(363) T6/2018 các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ4. Nói cách khác, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật, có lỗi do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện, xâm hại các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ5. Vi phạm pháp luật phải chứa đựng yếu tố “hành vi trái pháp luật”. Ngược lại, có “hành vi trái pháp luật” thì chưa chắc đã là vi phạm pháp luật. Thẩm quyền kết luận có vi phạm pháp luật hay không là thuộc về các cơ quan nhà nước. Công dân không có quyền kết luận về hành vi vi phạm pháp luật để báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết. Có chăng, công dân chỉ có thể nhận diện về hành vi trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân để tố cáo, còn kết luận về vi phạm pháp luật phải thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nếu so sánh với quy định tương ứng trong Hiến pháp năm 2013 thì khái niệm tố cáo trong Dự thảo Luật cũng không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, chỉ cần công dân xác định được hành vi trái pháp luật là đã có thể thực hiện việc tố cáo của mình. Nếu so sánh khái niệm “tố cáo” trong Dự thảo Luật với khái niệm “khiếu nại” được quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011 thì sẽ thấy rõ sự bất cập này. Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân 4 Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, 2003, tr. 389. 5 Hoàng Thị Kim Quế, Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, 2015, tr. 392. có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Luật Khiếu nại năm 2011 rất chính xác khi sử dụng thuật ngữ “khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật”. Rõ ràng, với khả năng của mình, công dân chỉ có thể nhận diện được hành vi trái pháp luật, còn vi phạm pháp luật phải trải qua nhiều công đoạn khác nhau từ chứng minh, điều tra, xét xử mới có thể đưa ra kết luận cuối cùng. Thiết nghĩ, đó là công việc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền chứ không phải của công dân. Điểm c khoản 2 Điều 9 Dự thảo Luật quy định người tố cáo phải “chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình”. Với khái niệm “tố cáo” vừa nêu, Dự thảo Luật không những không bảo vệ người tố cáo mà còn có thể hạn chế quyền tố cáo của công dân. Thật vậy, nếu công dân không chắc chắn chứng minh được hành vi vi phạm pháp luật mà tiến hành tố cáo thì nguy cơ phải “chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình” là rất cao. Với khả năng, nhân lực, vật lực của mình, công dân không thể làm thay Nhà nước trong việc chứng minh có hay không vi phạm pháp luật. Nếu không thể chứng minh được có vi phạm pháp luật thì rõ ràng công dân sẽ e ngại trong việc thực hiện quyền tố cáo. “Mũ ni che tai”, “nhắm mắt làm ngơ” là những BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 39Số 11(363) T6/2018 trạng thái có thể xảy ra nếu bắt buộc công dân phải chứng minh có vi phạm pháp luật mới được thực hiện quyền tố cáo, bởi nếu không chứng minh được vi phạm pháp luật thì công dân có thể phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình. Theo chúng tôi, “tố cáo” là khái niệm rất quan trọng của Dự thảo Luật. Do đó, khái niệm này cần được chuẩn hóa trên cơ sở loại trừ những hạn chế vừa nêu. Theo chúng tôi, khái niệm “tố cáo” cần phải được quy định chính xác như sau: “Tố cáo là việc cá nhân theo quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi trái pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đối với lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, gồm: a) Tố cáo hành vi trái pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; b) Tố cáo hành vi trái pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực”. 3. Vấn đề tố cáo nặc danh, mạo danh trong Dự thảo Luật Theo quy định của Dự thảo Luật, khi tiến hành tố cáo, người tố cáo có nghĩa vụ cung cấp họ, tên, địa chỉ của mình. Nói cách khác, các thông tin cá nhân của người tố cáo phải được cung cấp cho các chủ thể giải quyết tố cáo. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, người tố cáo vì muốn che giấu thông tin cá nhân nên các thông tin này không được cung cấp thông qua việc tố cáo. Người tố cáo có thể thực hiện việc che giấu thông tin cá nhân thông qua các hình thức tố cáo mà 6 Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp Tp. Hồ Chí Minh, 2002, tr. 1225. 7 Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Sđd, tr. 1138. không rõ họ tên hoặc sử dụng họ tên của người khác để tố cáo. Từ thực tế này, Điều 25 Dự thảo Luật đã “mạnh dạn” quy định về tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ của người tố cáo hoặc sử dụng họ tên của người khác để tố cáo. Nghiên cứu tên của Điều 25 Dự thảo Luật, có thể thấy, ngoài tố cáo chính danh (xác định cụ thể được họ tên, địa chỉ của người tố cáo) thì có hai trường hợp xảy ra: i. không rõ họ tên, địa chỉ của người tố cáo; ii. sử dụng họ tên của người khác để tố cáo. Chúng tôi cho rằng, tuy không nói rõ nhưng trường hợp “không rõ họ tên, địa chỉ của người tố cáo” thì đây là tố cáo nặc danh, còn “sử dụng họ tên của người khác để tố cáo” thì đây là tố cáo mạo danh. Theo Từ điển Từ và ngữ Việt Nam thì “nặc danh” (nặc: giấu, danh: tên) là “giấu tên”6, “mạo danh” là (mạo: giả dối, danh: tên) là “giả tên của người khác” 7. Như vậy, có thể hiểu, tố cáo nặc danh tức là người thực hiện việc tố cáo giấu đi tên, họ cũng như các thông tin cá nhân khác của mình. Do đó, trong đơn tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ của người tố cáo. Trong khi đó, tố cáo mạo danh là việc người thực hiện tố cáo không dùng tên, tuổi, thông tin của mình khi điền vào trong đơn tố cáo mà dùng danh nghĩa của một chủ thể khác. Qua phân tích trên, có thể thấy tố cáo nặc danh, mạo danh có những điểm tương đồng với tố cáo chính danh. Cụ thể: Xét về mặt bản chất: tố cáo cho dù là nặc danh, mạo danh thì cũng chính là việc chủ thể tố cáo chuyển tải thông tin về hành vi trái pháp luật đến chủ thể có thẩm quyền BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 40 Số 11(363) T6/2018 giải quyết tố cáo. Sự khác biệt cơ bản là trong tố cáo chính danh thì chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo xác định được rõ ràng, chính xác về người tố cáo. Ngược lại, trong tố cáo nặc danh thì không thể xác định chính xác, rõ ràng người tố cáo do các thông tin của người bị tố cáo bị giấu đi (nặc danh) hay bị mạo nhận (mạo danh). Xét về đối tượng: đối tượng của tố cáo chính danh là hành vi trái pháp luật của cá nhân cơ quan, tổ chức gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của Nhà nước, cá nhân, tổ chức. Tương tự, khi tiến hành tố cáo nặc danh, mạo danh, đối tượng tố cáo cũng là các hành vi mà các chủ thể tố cáo nặc danh, mạo danh cho rằng đó là trái pháp luật của các chủ thể khác. Xét về mục đích: mục đích của tố cáo chính danh là hướng đến việc truy cứu trách nhiệm các chủ thể có hành vi vi phạm nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích của bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức bị hành vi trái pháp luật gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại. Như vậy, mục đích của tố cáo không chỉ xuất phát từ việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức mà còn hướng đến mục đích ngăn chặn, chấm dứt hành vi vi phạm, buộc những chủ thể thực hiện vi phạm pháp luật phải gánh chịu chế tài theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế, không phải mọi tố cáo của các chủ thể cũng hướng đến việc truy cứu trách nhiệm đối với vi phạm pháp luật mà một số chủ thể dùng việc tố cáo với mục đích xấu nhằm đưa ra thông tin thiếu chính xác, sai sự thật nhằm xuyên tạc, vu khống, gây rối an ninh, trật tự, làm ảnh hưởng đến uy tín, danh dự, nhân phẩm của người khác. Tố cáo nặc danh, mạo danh cũng bao hàm cả hai mục đích trên bởi xét cho cùng tố cáo nặc danh, mạo danh cũng chỉ là một trong những cách thức tố cáo mà chủ thể tố cáo muốn thực hiện. Do đặc trưng tố cáo nặc danh, mạo danh là chủ thể tố cáo không cung cấp những thông tin cá nhân nên nhiều chủ thể đã lợi dụng các hình thức tố cáo này để tố cáo với mục đích xuyên tạc, vu khống và nhằm trốn tránh trách nhiệm của người tố cáo trước pháp luật. Tố cáo nặc danh, mạo danh ngoài các đặc điểm chung như đã phân tích ở trên thì giữa chúng còn có sự khác biệt nhất định. Theo đó, trong đơn tố cáo nặc danh người tố cáo giấu các thông tin tên tuổi, địa chỉ, nơi công tác và các thông tin khác. Do đó, khi tiếp nhận đơn tố cáo nặc danh, các chủ thể giải quyết tố cáo chỉ thấy có nội dung tố cáo mà không có thông tin về người tố cáo. Đối với đơn tố cáo nặc danh, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo không cần tiến hành liên lạc với người tố cáo do không có thông tin gì từ phía người tố cáo. Khác với tố cáo nặc danh, đối với tố cáo mạo danh, ngoài nội dung tố cáo thì vẫn có thông tin cá nhân của người tố cáo. Các thông tin đó có thể là họ tên, địa chỉ, nghề nghiệp, nơi công tác. Mặc dù các thông tin cá nhân được đưa ra không phải của chính người tố cáo nhưng để biết được điều này thì chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo phải thực hiện việc xác minh theo những thông tin được ghi trong đơn tố cáo. Sau quá trình nghiên cứu, xác minh thì chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo mới xác định được người đứng tên trong đơn tố cáo không phải là chủ thể đã thực hiện hành vi tố cáo. Nói cách khác, người thực hiện hành vi tố cáo chỉ lấy thông tin của chủ thể bị mạo danh để làm thông tin của mình. Do đó, mặc dù đã tiến hành nghiên cứu, xác minh, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo vẫn không thể xác định chính xác người đã tố cáo. So BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 41Số 11(363) T6/2018 với tố cáo nặc danh thì tố cáo mạo danh gây tốn kém thời gian, công sức, tiền bạc hơn rất nhiều khi giải quyết. Dựa trên những phân tích ở trên, chúng ta hoàn toàn có thể xác định được đâu là tố cáo nặc danh, đâu là tố cáo mạo danh. Việc xác định được chính xác loại tố cáo không những giúp chúng ta hiểu được bản chất của từng loại tố cáo mà nó còn góp phần xác định những quy tắc pháp lý điều chỉnh đối với mỗi loại tố cáo. Do đó, để có thể bảo đảm quyền tố cáo cũng như thực hiện tốt hoạt động tố cáo thì việc xác định được chính xác các loại tố cáo là một việc làm không chỉ mang ý nghĩa lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn. Khác với sự “phớt lờ” tố cáo nặc danh, mạo danh của Luật Tố cáo năm 2011, Dự thảo Luật đã “mạnh dạn” quy định về tố cáo nặc danh, mạo danh. Như đã trình bày, Điều 25 Dự thảo Luật quy định: “1. Khi nhận được thông tin có nội dung tố cáo nhưng không rõ họ tên, địa chỉ của người tố cáo hoặc qua kiểm tra, xác minh không xác định được người tố cáo hoặc người tố cáo sử dụng họ tên của người khác để tố cáo thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không giải quyết tố cáo theo quy định của Luật này. 2. Trường hợp thông tin tố cáo quy định tại khoản 1 Điều này có nội dung rõ ràng về người có hành vi vi phạm pháp luật, có tài liệu, bằng chứng cụ thể về hành vi vi phạm pháp luật, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì cơ quan, tổ chức tiếp nhận tiến hành 8 Trong khi việc giải quyết đơn tố cáo chính danh đã khó khăn, phức tạp, tốn nhiều thời gian, công sức thì liệu các chủ thể có thẩm quyền chấp nhận phân chia nguồn lực xem xét, xác minh, tìm kiếm người tố cáo mạo danh để rồi nhận được kết quả “vô ích” là không đúng người đã thực hiện việc tố cáo trên thực tế. Thay vì tốn nhiều thời gian, công sức tìm kiếm những thông tin không có ích liên quan đến tố cáo mạo danh, đối với tố cáo nặc danh, chủ thể có thẩm quyền không cần tìm kiếm, xác minh thông tin nhân thân mà tập trung vào giải quyết ngay đơn tố cáo (nếu có nội dung, thông việc thanh tra, kiểm tra theo thẩm quyền hoặc chuyển đến cơ quan, tổ chức có thẩm quyền để tiến hành việc thanh tra, kiểm tra phục vụ cho công tác quản lý”. Trên cơ sở nghiên cứu Dự thảo Luật, chúng tôi cho rằng, nhà làm luật nên có sự phân biệt cụ thể giữa tố cáo nặc danh với tố cáo mạo danh. Đây là hai loại tố cáo khác nhau. Do đó, cơ chế pháp lý điều chỉnh cũng phải có sự phân biệt rõ ràng. Theo chúng tôi, nhà làm luật nên thừa nhận tố cáo nặc danh và không chấp nhận đối với tố cáo mạo danh bởi những lý do sau: Thứ nhất, Điều 8 Dự thảo Luật quy định những hành vi bị nghiêm cấm trong tố cáo và giải quyết tố cáo. Tuy nhiên, Điều 8 Dự thảo Luật không quy định tố cáo nặc danh là một hành vi bị nghiêm cấm. Điều đó có nghĩa, cơ sở pháp lý cho sự tồn tại của tố cáo nặc danh là hiện hữu. Khác với tố cáo nặc danh, khoản 10 Điều 8 Dự thảo Luật nghiêm cấm hành vi “sử dụng họ tên của người khác để tố cáo”. Một khi đã là điều cấm của pháp luật thì đơn tố cáo mạo danh cho dù có chứa những thông tin, nội dung rõ ràng, cụ thể thì cũng không thể hợp pháp bởi thực chất đây là hành vi “gắp lửa bỏ tay người”, “ném đá giấu tay”. Bên cạnh đó, muốn biết được đó có phải là tố cáo mạo danh hay không thì trước đó chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo đã phải mất rất nhiều thời gian, công sức, tiền bạc để xác minh, tìm hiểu. Đây là điều không thể khuyến khích trong bối cảnh chủ thể giải quyết tố cáo luôn quá tải về công việc8. Đối BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 42 Số 11(363) T6/2018 với tố cáo nặc danh - tố cáo mà chủ thể giấu tên và các thông tin cá nhân - thì chủ thể có thẩm quyền giải quyết tố cáo sẽ không mất công sức, thời gian tìm hiểu. Các chủ thể có thẩm quyền chỉ tập trung vào giải quyết tố cáo (nếu có nội dung, thông tin rõ ràng, có tài liệu, bằng chứng cụ thể). Do đó, việc giải quyết tố cáo nặc danh cũng sẽ nhanh và hiệu quả hơn so với tố cáo mạo danh. Thứ hai, việc mạo danh một người khác để tố cáo chưa kể tố cáo đó là đúng hay sai sự thật thì cũng gây ảnh hưởng đến người bị mạo danh. Người bị mạo danh dù không thực hiện việc tố cáo nhưng vẫn có thể phải chịu sự trả thù, đe dọa, trù dập từ người bị tố cáo. Ngoài ra, nếu như đó là tố cáo sai sự thật thì người bị mạo danh có thể phải gánh chịu những hậu quả pháp lý bất lợi - những hậu quả không phải do hành vi vi phạm của người đó gây ra. Do đó, không nên chấp nhận hình thức tố cáo mạo danh bởi nếu thực sự người tố cáo muốn giấu thông tin cá nhân của mình thì hoàn toàn có thể thực hiện việc tố cáo thông qua hình thức tố cáo nặc danh. Việc thừa nhận tố cáo nặc danh vẫn còn nhiều tranh cãi. Trong thực tế có rất nhiều lý do được viện dẫn nhằm bảo vệ cho quy định: “không thừa nhận tố cáo nặc danh” như: i. đa số các tố cáo nặc danh đều là tố cáo không đúng sự thật; ii. chấp nhận tố cáo nặc danh sẽ gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo, gây hỗn loạn đối với hoạt động tố cáo và giải quyết tố cáo; iii. đa số các tố cáo nặc danh thường được thực hiện vào giai đoạn bầu cử, bổ nhiệm hoặc dùng để đe dọa, uy hiếp cơ tin rõ ràng, có tài liệu, bằng chứng cụ thể). Điều này sẽ làm cho tiến độ và hiệu quả giải quyết tố cáo được bảo đảm. 9 Phạm Thị Huệ, Một số vấn đề xử lý tố cáo nặc danh hiện nay. Truy cập so-van-de-ve-xu-ly-to-cao-nac-danh-giai-doan-hien-nay.html, ngày 21/5/2018. quan, cá nhân gây mất đoàn kết nội bộ; iv. cơ chế xử lý đối với tố cáo nặc danh chưa hữu hiệu, đa số vẫn chưa được xử lý một cách triệt để do không thể xác định được danh tính của người thực hiện việc tố cáo9. Tuy nhiên, các lập luận trên chưa thật sự thuyết phục và toàn diện bởi những lý do sau: Thứ nhất, bỏ qua các yếu tố tiêu cực, tố cáo nặc danh là một nguồn thông tin quan trọng để có thể phát hiện và xử lý đối với những vi phạm pháp luật. Nếu không thừa nhận và tạo khuôn khổ pháp lý cho tố cáo nặc danh thì vô hình trung chúng ta đã bỏ qua một kênh thông tin quan trọng phản hồi về vi phạm pháp luật. Hơn nữa, trong cơ chế hiện nay, việc bảo vệ người tố cáo vẫn chưa hoàn thiện, thực thi pháp luật tố cáo còn nhiều hạn chế thì loại bỏ tố cáo nặc danh cũng đồng nghĩa với việc loại bỏ một công cụ, phương tiện để xử lý những vi phạm pháp luật. Thứ hai, theo quy định pháp luật thì thẩm quyền giải quyết tố cáo liên quan đến cán bộ, công chức đa phần thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Trên thực tế, lợi dụng quy định pháp luật không chấp nhận đối với tố cáo nặc danh nên những người đứng đầu thường né tránh việc giải quyết đơn tố cáo nặc danh. Lý do cũng dễ hiểu bởi việc giải quyết tố cáo, mà đặc biệt là tố cáo tham nhũng liên quan đến cán bộ, công chức do mình quản lý có thể dẫn đến tình trạng “lợi bất cập hại” là chính bản thân mình cũng bị “vạ lây” vì có thể bị quy kết vào hành vi “buông lỏng quản lý”, “thiếu trách nhiệm dẫn đến cấp dưới vi phạm phạm BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 43Số 11(363) T6/2018 luật”. Chấp nhận đối với tố cáo nặc danh sẽ khắc phục được thực trạng này, buộc những người đứng đầu phải xử lý vi phạm pháp luật nói chung và những hành vi tham nhũng nói riêng trong nội bộ cơ quan mình. Đây cũng là lý do mà nhiều đại biểu Quốc hội chấp nhận vấn đề tố cáo nặc danh10. Thứ ba, chấp nhận tố cáo nặc danh có thể khắc phục các bất cập xoay quanh các quy định về bảo vệ người tố cáo. Luật Tố cáo năm 2011 và cả Dự thảo Luật quy định người tố cáo có quyền được giữ bí mật về thông tin cá nhân và việc giữ bí mật thông tin cá nhân là nghĩa vụ của người người giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, cơ chế giữ bí mật này vẫn chưa phát huy được hiệu quả, vẫn có nhiều trường hợp thông tin người tố cáo bị tiết lộ ra ngoài từ sự vô ý hay thậm chí là cố ý của các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo11. Vì vậy, nếu như chấp nhận việc tố cáo nặc danh thì thông tin của người tố cáo sẽ được giữ bí mật tuyệt đối. Thứ tư, xuất phát từ tâm lý “được vạ thì má đã sưng” nên hiện nay nhiều người chưa dũng cảm thực hiện việc tố cáo chính danh. Thêm vào đó, người bị tố cáo thường là người có chức vụ, quyền hạn nên việc người tố cáo lo sợ bị trả thù, trù dập là hoàn toàn có thể cảm thông. Khi cơ chế bảo vệ người tố cáo và những người thân của họ chưa hoàn thiện, tình trạng trả thù, trù dập, đe dọa vẫn hiện hữu thì thừa nhận tố cáo nặc danh là một giải pháp hữu hiệu. Khi tố cáo nặc danh thì các thông tin cá nhân của người tố cáo không hiện hữu, do đó, người tố cáo không lo ngại bị trả thù, trù dập, đe đọa. 10 Tổng Thư ký Quốc hội (Quốc hội khóa XIV), Báo cáo số 1718/BC-TTKQH tổng hợp ý kiến của các Đoàn đại biểu Quốc hội và các cơ quan, tổ chức về dự án Luật Tố cáo (sửa đổi), ngày 16/5/2018, tr. 15. 11 Tuổi trẻ online, Để lộ người tố cáo, chủ tịch Đồng Tháp phạm luật nghiêm trọng, ngày 9/6/017. Truy cập: oitre.vn/tin/phap-luat/20170609/de-lo-nguoi-to-cao-chu-tich-dong-thap-pham-luat-nghiem-trong/1328538.html, ngày 21/5/2018. Cuối cùng, tuy Luật Khiếu nại năm 2011 không cho phép tố cáo nặc danh nhưng trên thực tế, các quy định pháp luật hiện hành đã ít nhiều thừa nhận vấn đề này. Cụ thể, khoản 4 Điều 54 Nghị định số 59/2013/NĐ- CP ngày 17/06/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng thừa nhận: “đối với những tố cáo không rõ họ, tên, địa chỉ người tố cáo nhưng nội dung tố cáo rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nghiên cứu, tham khảo thông tin được cung cấp để phục vụ công tác phòng, chống tham nhũng”. Quy định này đã thể hiện sự thừa nhận đối với đơn thư tố cáo nặc danh liên quan đến phòng, chống tham nhũng. Trong trường hợp này, rõ ràng đã có sự mâu thuẫn giữa Luật Tố cáo năm 2011 và Nghị định số 59/2013/NĐ-CP. Tuy Nghị định số 59/2013/ NĐ-CP có giá trị pháp lý thấp hơn Luật Tố cáo năm 2011 nhưng trên thực tế nếu liên quan đến tố cáo tham nhũng thì cơ quan nhà nước vẫn chấp nhận tố cáo nặc danh. Đặc biệt, cách quy định như trong Nghị định số 59/2013/NĐ-CP tỏ ra hợp lý và phù hợp với tinh thần của Công ước Liên hiệp quốc về chống tham nhũng hơn so với Luật Tố cáo năm 2011. Điều này càng trở nên có ý nghĩa trong bối cảnh cơ chế bảo vệ người tố cáo ở nước ta vừa yếu lại vừa thiếu. Chấp nhận tố cáo nặc danh không đồng nghĩa với việc tất cả đơn thư tố cáo nặc danh đều được xem xét giải quyết. Theo đó, chỉ những tố cáo nặc danh thỏa mãn đầy đủ các điều kiện luật định thì mới được thụ lý giải quyết. Theo chúng tôi, nhằm phát huy ưu điểm cũng như hạn chế nhược điểm của BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 44 Số 11(363) T6/2018 tố cáo nặc danh, pháp luật nên quy định theo hướng chấp nhận những tố cáo nặc danh có nội dung rõ ràng, có chứng cứ, có thể kiểm tra xác minh. Đồng thời, nhà làm luật cũng phải đưa ra những tiêu chí cụ thể, rõ ràng để các cơ quan chức năng có thể dựa vào đó nhằm xem xét thụ lý, giải quyết một tố cáo nặc danh. Trên cơ sở thừa nhận tố cáo nặc danh, Dự thảo Luật cần đưa ra các khái niệm cũng như xác định quy chế pháp lý liên quan đến tố cáo nặc danh, mạo danh. Hiện nay, Luật Tố cáo năm 2011 chỉ quy định “người tố cáo có có nghĩa vụ nêu rõ họ tên, địa chỉ của mình” và không đưa ra khái niệm về tố cáo nặc danh, mạo danh. Dự thảo Luật có đề cập đến tố cáo nặc danh và tố cáo mạo danh nhưng vẫn đi theo các quy định của Luật Tố cáo năm 2011 là không đưa ra khái niệm thế nào là tố cáo nặc danh, mạo danh. Việc đưa ra các khái niệm về tố cáo nặc danh, mạo danh trong pháp luật tố cáo là rất cần thiết và phải được định nghĩa cụ thể tại Điều 2 Dự thảo Luật về giải thích từ ngữ. Theo đó, Điều 2 Dự thảo Luật về Giải thích từ ngữ có thể quy định: “Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau: Tố cáo nặc danh là việc người tố cáo giấu đi tên, họ, địa chỉ cũng như các thông tin cá nhân khác của mình để báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Tố cáo mạo danh là việc một người tố cáo sử dụng tên, họ, địa chỉ cũng như các thông tin cá nhân của một người khác để báo 12 Ủy ban thường vụ Quốc hội Khóa VIV, Báo cáo số 264/BC-UBTVQH14 giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự thảo Luật Tố cáo (sửa đổi), ngày 04/5/2018, tr. 10. cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”. Từ khái niệm này, cá nhân, tổ chức có thể phân biệt được đâu là tố cáo nặc danh, đâu là tố cáo mạo danh. Bên cạnh việc đưa ra khái niệm tố cáo nặc danh, tố cáo mạo danh, pháp luật cũng cần phải đưa ra những quy chế pháp lý đối với từng loại tố cáo nhằm tạo ra cơ chế xử lý hiệu quả đối với từng loại tố cáo. Theo đó, Điều 25 Dự thảo Luật nên được thiết kế như sau: “Điều 25. Tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo nặc danh và tố cáo mạo danh 1. Khi nhận được thông tin tố cáo mạo danh thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không giải quyết tố cáo theo quy định của Luật này. 2. Trường hợp nhận được thông tin tố cáo nặc danh nhưng có nội dung rõ ràng về người có hành vi trái pháp luật, có tài liệu, bằng chứng cụ thể về hành vi trái pháp luật, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo nghiên cứu, xem xét, quyết định giải quyết theo quy định của Luật này. Trường hợp không thuộc thẩm quyền giải quyết thì cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận thông tin tố cáo có trách nhiệm thông báo với cơ quan có thẩm quyền để giải quyết”12. 4. Kết luận Tố cáo nặc danh chưa bao giờ là vấn đề mới nhưng cũng không bao giờ là cũ. Ngay từ những năm đầu tiên sau khi cách mạng thành công, Nhà nước Việt Nam đã có sự quan tâm đặc biệt đến vấn đề tố cáo nặc danh. (Xem tiếp trang 57) BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 45Số 11(363) T6/2018