Giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai - Những hạn chế bất cập và giải pháp hoàn thiện

Soá 2/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 53 GIÁM SÁT, PHẢN BIỆN XÃ HỘI, MINH BẠCH THÔNG TIN TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI - NHỮNG HẠN CHẾ BẤT CẬP VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN Võ Đình Toàn1 Lê Thị Thúy Nga2 1. Chủ thể giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin Theo quy định tại Điều 24 Luật Đất đai năm 2013, hệ thống tổ chức cơ quan quản lý đất đai được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương. Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường. Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương được thành lập ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tổ chức dịch vụ công về đất đai được thành lập và hoạt động theo quy định của Chính phủ. Công chức địa chính ở xã, phường, thị trấn có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc quản lý đất đai tại địa phương (khoản 2 Điều 25 Luật Đất đai 2013). Khi thực hiện quản lý đất đai, cơ quan nhà nước phải chịu sự giám sát của các chủ thể giám sát và phản biện xã hội có thể bao gồm: - Các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; - Các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp; hội, hiệp hội, liên hiệp hội; - Cá nhân công dân có thể là nhà khoa học, chuyên gia, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và gián tiếp của quyết định, chính sách... 1 Tiến sỹ, Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp 2 Thạc sỹ, Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp Tóm tắt tiếng Việt: Bài viết làm rõ chủ thể và hình thức của cơ chế giám sát, phản biện xã hội và minh bạch thông tin; cách tiếp cận để nhận thức đúng nội dung quy định của pháp luật đất đai hiện hành về giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin và nhận diện một số hạn chế còn tồn tại trong cơ chế giám sát, phản biện xã hội và minh bạch thông tin trong lĩnh vực đất đai như thiếu cơ chế pháp lý khả thi, chưa quy định rõ trách nhiệm giải trình trong quản lý đất đai, năng lực giám sát và phản biện xã hội của các chủ thể còn hạn chế Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một vài khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai, nhằm bảo đảm thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đai diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Từ khóa: Cơ chế giám sát; quản lý đất đai; minh bạch thông tin đất đai. Nhận bài: 05/01/2017; Hoàn thành biên tập: 05/02/2017; Duyệt đăng: 05/03/2017 Tóm tắt tiếng Anh: Abstract: This article clarifies subject and form of supervision mechanism, social feedback and transparency of information; the approach to rightly understand regulations of the current law on land on supervision, social feedback and transparency of information in land such as lacking of feasible mechanism of law, not having given responsibility of accountability in management of land, capacity of supervision and social feedback of subjects are limited. Basing on that, this article gives some recommendations to enhance effect of supervision activity, social feedback, transparency of information in management of land with the aim to implement regulation that the land belongs to the people and the state represents as owner and unifies the management. Keywords: Supervision mechanism; management of land; transparency of information. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 54 Để thực hiện minh bạch thông tin trong quản lý đất đai, trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng, cung cấp thông tin đất đai được quy định tại Điều 28 Luật Đất đai 2013 như sau: - Xây dựng, quản lý hệ thống thông tin đất đai và bảo đảm quyền tiếp cận của tổ chức, cá nhân đối với hệ thống thông tin đất đai. - Công bố kịp thời, công khai thông tin thuộc hệ thống thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân, trừ những thông tin thuộc bí mật theo quy định của pháp luật. - Thông báo quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai cho tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp. - Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong quản lý, sử dụng đất đai có trách nhiệm tạo điều kiện, cung cấp thông tin về đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật. 2. Hình thức giám sát và phản biện xã hội, minh bạch thông tin trong quản lý đất đai Trong mỗi nhà nước dân chủ đều có những cơ chế, những hình thức, phương thức thích hợp để bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước nói chung, quản lý đất đai nói riêng. Trong hoạt động giám sát, phản biện xã hội và minh bạch thông tin tùy thuộc vào chủ thể và đối tượng khác nhau mà có những hình thức, phương thức phù hợp. Đối với chủ thể là cá nhân công dân, có rất nhiều hình thức giám sát và phản biện xã hội do nhân dân trực tiếp thực hiện, cụ thể là: - Giám sát và phản biện qua các hình thức tiếp xúc, đối thoại trực tiếp với nhân dân, với cử tri; - Giám sát và phản biện thông qua việc thực hiện các Quy chế dân chủ ở cơ sở, ở cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp; - Giám sát và phản biện thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo và kiến nghị; - Giám sát và phản biện thông qua dư luận xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng; trưng cầu dân ý; tham gia góp ý vào các dự thảo chính sách, pháp luật; - Giám sát và phản biện thông qua các tổ chức xã hội chuyên trách; Đối với chủ thể là các tổ chức (Mặt trận Tổ quốc, đoàn thể nhân dân, tổ chức xã hội...), đây là những thiết chế dân sự đan xen trong cấu trúc quyền lực nhà nước, thực hiện giám sát xã hội và phản biện xã hội vừa là tham gia vào hình thành quyền lực chính trị, vừa chuyển tải nhu cầu, nguyện vọng của các nhóm lợi ích trong xã hội. Phương thức giám sát và phản biện của các chủ thể này cũng vì thế mà phải vừa bảo đảm tính chính kiến của mình, đồng thời bảo đảm tính đại diện của các thành viên. Chẳng hạn, đối với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thì có thể có những hình thức như: Tổ chức cuộc họp; tổ chức các hội nghị chuyên đề, các hoạt động chuyên môn; tổ chức đối thoại trực tiếp với cơ quan, tổ chức; tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, các thành viên, chuyên gia;... Đây là các phương thức quan trọng có thể tập hợp được ý chí, nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân, các thành viên để kết tinh lại thành những đề xuất, kiến nghị hợp lý đối với Đảng và Nhà nước. 3. Quy định pháp luật Việt Nam về giám sát, phản biện xã hội và minh bạch thông tin trong lĩnh vực đất đai Luật Đất đai 2013 và Nghị định 43/2014/NĐ- CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 đã xác lập cơ sở pháp lý cơ bản cho việc giám sát trực tiếp của người dân. Luật Đất đai được ban hành và có hiệu lực vào ngày 01 tháng 7 năm 2014 tại Điều 21 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. Hội đồng nhân dân các cấp giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương”. Điều 198 Luật Đất đai năm 2013 chỉ rõ “Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát về quản lý và sử dụng đât đai theo quy định của Hiến pháp và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Mặt trân Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận thực hiện quyền giám sát về quản lý và sử dụng đất đai theo quy định của Hiến pháp, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và quy định khác của pháp luật có liên quan”. Điều Soá 2/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 55 199 quy định “Công dân có quyền tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện thực hiện quyền giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai”. Như vậy Luật Đất đai năm 2013 đã đưa ra các quy định pháp cụ thể để thực hiện hoạt động giám sát, phản biện xã hội và minh bạch thông tin thể hiện ở những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thu hồi đất như sau: Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung quy định lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Điều 43 Luật Đất đai năm 2013 quy định cơ quan, tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất3. Hình thức, nội dung và thời gian lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thực hiện như sau: Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh: thực hiện thông qua hình thức công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, UBND cấp tỉnh. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện: thực hiện thông qua hình thức tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Nội dung lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gồm: các chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, các dự án công trình thực hiện trong kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Thời gian lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là 30 ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến. Như vậy, các quy định chi tiết về lấy ý kiến của nhân dân trong Luật Đất đai năm 2013 đã đảm bảo cho người dân được biết những vấn đề có khả năng ảnh hưởng đến quyền lợi, đời sống của họ. Hơn nữa, việc tham vấn ý kiến người dân trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn giúp nâng cao tính khả thi của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đồng thời tạo cơ sở pháp lý xác lập trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tham vấn ý kiến của người dân khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Thứ hai, việc tham vấn người dân trong lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được Luật Đất đai năm 2013 quy định chi tiết để thực hiện nhất quán tại các địa phương. Trong đó, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi. Việc tổ chức lấy ý kiến phải được lập thành biên bản có xác nhận của đại diện UBND cấp xã, đại diện ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, đại diện những người có đất thu hồi. Thứ ba, Luật Đất đai năm 2013 bổ sung quy định về công dân có quyền tự mình giám sát hoặc thông qua các tổ chức đại diện thực hiện quyền giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai. 4. Một số hạn chế trong cơ chế giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai Thứ nhất, thiếu cơ chế pháp lý đồng bộ đã ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả của hoạt động giám sát, phản biện xã hội và minh bạch thông tin trong quản lý đất đai Do thể chế về giám sát xã hội và phản biện xã hội còn thiếu những quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc giải 3 Trước đây, theo quy định Luật Đất đai năm 2003 (khoản 5 Điều 25), phạm vi lấy ý kiến đóng góp hạn chế, đó là chỉ thực hiện đối với quy hoạch sử dụng đất của xã không nằm trong khu vực quy hoạch phát triển đô thị được lập chi tiết gắn với thửa đất. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 56 quyết, trả lời những phát hiện, kiến nghị và trách nhiệm trong việc đáp ứng các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát, phản biện xã hội nên hiệu lực pháp lý và hiệu quả thực tế của hoạt động giám sát và phản biện xã hội còn thấp. Nhiều người dân tố cáo cán bộ tham nhũng, điều tra, xét xử cho người bị oan, ức hiếp nhân dân nhưng cơ quan có thẩm quyền không tiến hành kiểm tra, hoặc tiến hành quá chậm nên việc xử lý không nghiêm minh hoặc để nhân dân bất bình, các cơ quan báo chí phản ánh mới được xem xét giải quyết như vụ lấn chiếm lòng hồ Ialy ở Đồng Nai, vụ cưỡng chế thu hồi đất ở Tiên Lãng - Hải Phòng... Cơ chế phản hồi giữa cơ quan nhận kết quả không rõ ràng nên nhiều khi đã không đánh giá được hiệu quả, hiệu lực hoạt động phản biện trên thực tế. Mặt khác, muốn giám sát thì người dân phải được tiếp cận và được cung cấp đầy đủ thông tin về đất đai. Tuy nhiên, Luật Tiếp cận thông tin được ban hành cần phải nhanh chóng xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành để có một hành lang pháp lý cho người dân thực hiện quyền tiếp cận thông tin. Nhiều cơ quan nhà nước, công chức nhà nước lấy cớ thông tin mà người dân muốn tiếp cận là thông tin mật hoặc tuyệt mật không được phép cung cấp để từ chối. Bên cạnh đó, Luật Giám sát xã hội chưa được ban hành nên không tạo lập cơ sở pháp lý để người dân có thể giám sát việc quản lý nhà nước về đất đai. Trên thực tế, người dân gặp rất nhiều khó khăn trong việc giám sát về đất đai. Mặt khác, có không ít người dân có tâm lý e ngại việc mình giám sát về đất đai thì khi có công việc đề nghị chính quyền giải quyết sẽ bị gây khó dễ. Hơn nữa, tác dụng của việc giám sát trong lĩnh vực đất đai của người dân hiệu quả thấp. Pháp luật chưa quy định chế tài xử lý đủ mạnh đối với trường hợp cơ quan nhà nước, công chức nhà nước không tiếp thu, thực hiện những khuyến nghị của người dân thông qua hoạt động giám sát. Thứ hai, cơ chế giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin đôi khi còn hình thức, chưa quy định rõ trách nhiệm giải trình trong quản lý đất đai Trong hoạt động giám sát và phản biện xã hội chỉ khi được tham vấn ý kiến về vấn đề gì thì các chủ thể mới vào cuộc tìm hiểu và lên tiếng, chưa chủ động tìm hiểu các vấn đề ngay khi nó phát sinh để nắm bắt thông tin kịp thời có những phản hồi chất lượng. Đôi khi sự tham gia chỉ cho có, nêu ý kiến một cách dè dặt, không mạnh dạn đặt vấn đề lên án hay đấu tranh cho xã hội ngay cả khi vấn đề đó ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các thành viên tổ chức mình, thậm chí còn cố tình né tránh. Chính sự không rõ ràng và thiếu cụ thể trong tham vấn người dân về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất dễ làm cho chúng ta có cảm nhận việc làm này mang nặng tính hình thức và không thực chất. Phản biện của các hiệp hội doanh nghiệp còn thiếu tính chuyên nghiệp, chưa có quy định ràng buộc để bảo đảm sự phản biện thể hiện được tiếng nói đồng thuận của các doanh nghiệp thành viên. Chưa có quy định ràng buộc trách nhiệm của chính quyền trong việc vận động nhân dân tham gia giám sát, phản biện xã hội. Người dân chỉ thực sự lên tiếng khi hành động của cơ quan nhà nước tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của họ. Mặt khác, Luật Đất đai năm 2013 không quy định rõ trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp không thay đổi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong trường hợp đại đa số ý kiến người bị thu hồi đất không đồng tình với phương án này. Thứ ba, năng lực giám sát và phản biện xã hội của các chủ thể vẫn còn hạn chế Tình trạng chung hiện nay tại các tổ chức thực hiện giám sát, phản biện xã hội là thiếu các chuyên gia nghiên cứu độc lập và các nghiên cứu đủ sức thuyết phục để có thể tác động tích cực đối với đối tượng chịu sự giám sát, phản biện xã hội. Việc đóng góp ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không đơn giản. Bởi vì, chỉ có những người có chuyên môn, kiến thức chuyên sâu về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mới có thể đưa ra ý kiến đóng góp. Do đó, việc lấy ý kiến đóng góp của Soá 2/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 57 nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được hiểu như thế nào? Điều này không được đề cập rõ trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành4. Đối với Mặt trận tổ quốc, năng lực cán bộ Mặt trận cũng chưa chuyên nghiệp để tham gia giám sát, phản biện xã hội. Hoạt động giám sát của Mặt trận trong thực tế còn hình thức, hiệu quả pháp lý chưa cao, chủ yếu mới thể hiện qua các phát hiện, nêu ý kiến nhẹ nhàng tại các kỳ họp, phiên họp của các cơ quan, tổ chức thuộc đối tượng giám sát, chưa có phương thức giám sát đúng nghĩa, chưa được quan tâm thực hiện thường xuyên, liên tục. Với Hiệp hội doanh nghiệp, chất lượng đóng góp ý kiến, kiến nghị, phản biện cơ chế, chính sách, luật pháp vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của cộng đồng doanh nghiệp, của đất nước trong quá trình hội nhập và đổi mới, của quá trình chuyển giao nhiều chức năng quản lý từ nhà nước sang các tổ chức phi nhà nước. Chính vì ý kiến phản ánh, phản biện chỉ lo bảo vệ lợi ích cục bộ, trước mắt của mình, thiếu cái nhìn toàn cục, nên nhiều phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư đưa ra khó thuyết phục được cơ quan quản lý nhà nước và dễ bị bác bỏ. Thứ tư, chưa tạo ra cơ chế thật sự có hiệu quả nhằm ràng buộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tiếp thu và phản hồi ý kiến của cá nhân, tổ chức về quản lý đất đai Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định việc đăng tải các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên website Chính phủ, Bộ ngành để lấy ý kiến nhân dân là điều bắt buộc phải làm, nhưng lại không quy định cụ thể cách thức, thời gian và các vấn đề liên quan đến việc tiếp thu và phản hồi ý kiến từ phía cơ quan chủ trì soạn thảo, xây dựng chính sách. Điều đó dẫn đến việc, các ý kiến đóng góp của người dân cũng như của các tổ chức đại diện không phải luôn được các Ban soạn thảo tiếp thu một cách nghiêm túc, ít có sự tổng hợp, đánh giá các ý kiến góp ý, phản biện một cách minh bạch, đầy đủ và công khai, chưa có nhiều diễn đàn nhằm thảo luận, phản biện công khai khi có các ý kiến đóng góp khác nhau. Thậm chí, trên thực tế, có trường hợp các cơ quan này tự quyết định có tiếp thu hay không ý kiến của công dân vì không có cơ chế kiểm tra, giám sát. Khâu phản hồi ý kiến của công dân, tổ chức là một thủ tục quan trọng thể hiện tính dân chủ, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước, đồng thời, thể hiện mối quan hệ thông tin hai chiều giữa người hỏi và người tư vấn, góp ý. Tuy nhiên, hiện nay các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn chưa có quy định rõ về trường hợp người dân góp ý về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì cơ quan có trách nhiệm lấy ý kiến sẽ tiếp thu như thế nào. Mặt khác, theo quy định Luật Đất đai năm 2013, trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải thực hiện quyết định thu hồi đất, cho dù quyết định thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng có đúng hay sai. Trong trường hợp không có sai phạm thì không có gì để bàn, nhưng nếu thực sự có sai phạm, khuất tất từ phía chính quyền địa phương, mà không giải quyết khiếu nại, đồng thời vẫn triển khai việc thu hồi đất trên thực tế, rồi sau đó nếu sai mới sửa thì đã muộn màng, người bị thiệt hại và bị tổn thương không ai khác chính là người có đất bị thu hồi, mà đáng lý ra họ là người cần được pháp luật bảo vệ. Cần phải tôn trọng quyền của chủ sử dụng đất khi bị thu hồi, nếu họ chưa chấp nhận việc thu hồi đất. Việc thu hồi và áp đặt phải được thay thế bằng sự trao đổi và chấp nhận của đa số người dân5. 5. Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát, phản biện xã hội, minh 4 Nguyễn Quang Tuyến (2016), Vài suy nghĩ về sở hữu toàn dân đối với đất đai, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 01/2016, tr.20. 5 Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2016), Dự án điều tra cơ bản “Đánh giá thực trạng đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cộng đồng trong các dự án có thu hồi đất nông nghiệp”, tr.198 HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 58 bạch thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai trong thời gian tới Thứ nhất, tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai Việc bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý còn đòi hỏi về trách nhiệm giải trình của các cơ quan trước nhân dân. Để đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan công quyền, phải nâng cao trách nhiệm giải trình (trước nhân dân, trước cơ quan, tổ chức) của các cơ quan đó. Pháp luật cần có đòi hỏi và chế tài rõ ràng, cụ thể và nghiêm minh đối với những hành vi che giấu hoặc từ chối cung cấp thông tin của các cơ quan và công chức Nhà nước. Nhà nước cần có các quy định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của các cơ quan công quyền trong việc cung cấp thông tin cho người dân và tổ chức. Ở đây, trách nhiệm giải trình giống như một thể chế, và để đạt được những kết quả mong muốn thì thể chế đó phải được thực thi một cách có hiệu quả và hiệu lực tương tự như các thể chế khác. Do đó, cần ban hành quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp không điều chỉnh phương án bồi thường khi đại đa số người bị thu hồi đất không đồng ý với phượng án bồi thường và chế tài xử lý khi không thực hiện trách nhiệm này. Trong điều kiện ngày nay, bảo đảm minh bạch không chỉ là việc đáp ứng yêu cầu về cung cấp thông tin mà điều quan trọng còn là bảo đảm sự tham gia và giám sát của người dân vào các quá trình phát triển, tức là bảo đảm đạt được sự đồng thuận của xã hội về các thể chế, chính sách, chương trình hoạt động... Thứ hai, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ để vận hành có hiệu quả hoạt động giám sát và phản biện xã hội Giám sát và phản biện xã hội không chỉ là việc phát huy quyền dân chủ của người dân mà thực chất còn là sự huy động và tập trung trí tuệ của toàn dân vào giải quyết công việc chung của hệ thống công quyền trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước theo phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Do vậy, cần bảo đảm hành lang pháp lý để nhân dân có thể thực hiện đầy đủ quyền giám sát và phản biện của mình. Nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về hoạt động giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin trong quản lý đất đai tạo ra cơ chế sao cho bảo đảm tính xã hội rộng rãi, tính đa dạng, linh hoạt và mềm dẻo khi thực hiện các hình thức, biện pháp giám sát, phản biện xã hội và minh bạch thông tin về quản lý đất đai. Trong đó, Luật Đất đai 2013 và các văn bản pháp lý liên quan cần hoàn thiện các nội dung cụ thể như sau: Một là, các hình thức lấy ý kiến nhân dân phải được tổ chức chặt chẽ, thực sự thể hiện nguyện vọng của người dân. Hoàn thiện quy định tại điểm a khoản 2 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng bổ sung thêm các hình thức lấy ý kiến khác (lấy ý kiến bằng thư, bằng internet; phiếu khảo sát;..) đối với dự thảo phương án đền bù, bồi thường ngoài hình thức hình thức họp dân. Người dân phải được tham gia ý kiến đối với các chi tiết của dự án, các chi tiết được thảo luận, phân tích cụ thể về lợi ích kinh tế cả chung lẫn riêng, về tác động xã hội tới từng nhóm dân và về tác động của ô nhiễm môi trường. Ngoài ra, cần có quy định cụ thể về thời gian tổ chức lấy ý kiến; bổ sung phương thức lấy ý kiến đặc thù đối với những nhóm yếu thế như đồng bào dân tộc thiểu số, phụ nữ, người nghèo; phương thức tiếp thu ý kiến và phản hồi với người dân về việc hoàn thiện theo những vấn đề đã đóng góp ý kiến. Hai là, pháp luật đất đai nên có quy định quyền khiếu nại, tố cáo của người dân được thực hiện ở tất cả các công đoạn của quá trình thu hồi đất. Đồng thời, pháp luật cũng cần quy định việc giải quyết khiếu nại ở giai đoạn nào thì phải được giải quyết dứt điểm ngay ở giai đoạn đó theo đúng thời hạn luật định. Làm như vậy, một mặt vừa bảo đảm quyền khiếu nại của công dân được tôn trọng, mặt khác cũng nâng cao ý thức trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tổ chức thực thi nhiệm vụ của mình, đồng thời đảm bảo tính Soá 2/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 59 minh bạch, công khai và sự tôn nghiêm của pháp luật trong thực tiễn áp dụng. Ba là, trong thời gian tới, nước ta cần ban hành Luật Giám sát và phản biện xã hội, vì đây là đạo luật đặt cơ sở pháp lý chung cho hoạt động giám sát phản biện xã hội trong đó có lĩnh vực đất đai. Thứ ba, nâng cao khả năng tiếp cận của người dân thông qua việc minh bạch thông tin về quản lý đất đai6 Khả năng tiếp cận của người dân đối với chính quyền và dịch vụ hành chính công gắn liền với tính minh bạch của nền hành chính. Khả năng tiếp cận của người dân thể hiện ở hai điểm: Quyền được cung cấp thông tin và mức độ dễ hiểu, dễ áp dụng của thông tin được cung cấp. Về quyền được cung cấp thông tin, các công dân cần phải được tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận trực tiếp với chính quyền vào những giờ thuận tiện và được cung cấp thông tin bằng ngôn ngữ phổ thông. Trách nhiệm cung cấp thông tin thuộc về chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Chủ thể này phải bảo đảm được yêu cầu cung cấp đúng, đủ, kịp thời thông tin tới đối tượng được biết và đối tượng cần phải biết. Các thông tin được cung cấp phải là thông tin chính thức và đáp ứng được nhu cầu của đối tượng cần tiếp nhận thông tin. Đây là cơ sở quan trọng để người dân có thể giám sát, phản biện xã hội. Về mức độ dễ hiểu, dễ áp dụng của thông tin được cung cấp đòi hỏi nỗ lực của Chính phủ trong việc cung cấp và phổ biến thông tin về các hoạt động của mình./. 6 Xem: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2012), Thực tiễn và phương hướng hoàn thiện quyền hiến định của công dân trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) về tham gia quản lý nhà nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, tr.115. Thứ sáu, việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn chậm nên áp dụng chưa thống nhất, thiếu đồng bộ. Việc triển khai thực hiện diễn ra rất chậm chạp, kế hoạch tập huấn, công tác tuyên truyền chưa được xác định, coi trọng đúng mức. Bên cạnh đó, xuất phát từ thực tế là Văn bản quy phạm pháp luật có số lượng được ban hành theo chế độ tập thể khá nhiều nên rất khó xác định trách nhiệm của chủ thể ban hành, còn những văn bản quy phạm do cá nhân được trao quyền ban hành cũng chưa có chế tài cụ thể. Đây là một trong những căn nguyên hiện còn tồn tại những văn bản quy phạm pháp luật sai trái, không phù hợp trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội những vẫn chưa được khắc phục, giải quyết kịp thời. Như vậy, với hệ thống các quy phạm pháp luật được quy định trong các Bộ luật, luật và các văn bản dưới luật như Nghị định, thông tư, quyết định hiện nay đã quy định khá cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm, trình tự, thủ tục giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật với các hình thức xử lý đối với mỗi loại văn bản quy phạm. Cơ chế xử lý cũng đa dạng hơn (bao gồm cả Tòa án nhân dân được quy định trong khoản 1, khoản 2 Điều 6; điểm I khoản 1 Điều 37; khoản 13 Điều 38; Điều 111; khoản 1 Điều 113 Luật Tố tụng hành chính năm 2015). Qua đó cho thấy, trong hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý thì cơ chế tự kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật còn có khoảng trống nhất định, chưa phù hợp với thực tế. Vì vậy cần có những quy định hợp lý, kịp thời để góp phần nâng cao hiệu quả đối với hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong xử lý văn bản quy phạm có dấu hiệu hoặc trái pháp luật hiện nay./. GIÁM SÁT, KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THEO LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2015 (Tiếp theo trang 47)