Gợi mở về cơ chế giám sát quyền hành pháp bằng quyền tư pháp

6 Tạp chí Khoa học Viện Đại học Mở Hà Nội 52 (02/2019) 6-11 GỢI MỞ VỀ CƠ CHẾ GIÁM SÁT QUYỀN HÀNH PHÁP BẰNG QUYỀN TƯ PHÁP Phạm Hồng Phong*2 Ngày tòa soạn nhận được bài báo: 6/8/2018 Ngày nhận kết quả phản biện đánh giá: 4/2/2019 Ngày bài báo được duyệt đăng: 25/2/2019 Tóm tắt: Hành pháp và Tư pháp là hai nhánh quyền cơ bản trong cơ cấu quyền lực Nhà nước. Ở Việt Nam, quyền hành pháp do các cơ quan hành chính nhà nước thực thi nhằm thực hiện chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội bằng pháp luật mà chính phủ là cơ quan đứng đầu. Hiện nay, nước ta mới chỉ có các văn bản quy định về việc thực thi quyền giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất thực thi quyền giám sát tối cao đối với bộ máy nhà nước. Điều đó gây ra nhiều bất cập trong thực tế. Do đó, việc kiểm soát quyền hành pháp cần có cơ chế hiệu quả hơn, trong đó có giám sát bằng quyền tư pháp. Từ khóa: hành pháp, tư pháp, cơ chế giám sát hành pháp. Hành pháp và Tư pháp là hai quyền cơ bản trong cơ cấu quyền lực Nhà nước. Quyền hành pháp do các cơ quan hành chính nhà nước thực thi nhằm thực hiện chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội bằng pháp luật. Chính phủ là cơ quan đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp được giao giữ quyền hành pháp và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Quyền hành pháp bao gồm hai nội dung cơ bản đó là quyền lập quy và quyền hành chính. Thực hiện quyền lập quy, Chính phủ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật nhằm cụ thể hóa các đạo luật của cơ quan lập pháp và triển khai thực hiện trong đời sống xã hội. Thực hiện quyền hành chính, Chính * Phó Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao tại TP Hồ Chí Minh phủ thống nhất quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Quyền hành pháp có một vị thế đặc biệt quan trọng trong đời sống xã hội nói chung và trong cơ cấu quyền lực của bộ máy Nhà nước nói riêng. Có thể nói, quyền hành pháp là bộ mặt của chính thể, là thước đo phản ánh mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, và là hình ảnh quốc gia trên trường quốc tế. Sở dĩ quyền hành pháp có vị thế cao như vậy bởi nó mang trong mình sứ mệnh, chức năng, nhiệm vụ có tính chất đặc biệt quan trọng mà không cơ quan nào có thể có được. Hành pháp là cơ quan thực thi chính sách, pháp luật thống nhất trên phạm vi quốc gia. Mọi chính sách, đạo luật do cơ Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 7 quan lập pháp ban hành đều thông qua sự triển khai thực hiện của cơ quan hành pháp để phát huy hiệu lực, hiệu quả trong đời sống xã hội. Bên cạnh đó, bằng việc thực hiện quyền lập quy của mình, cơ quan hành pháp có thể tác động nhằm thúc đẩy hoặc làm hạn chế khả năng phát huy tác dụng của một đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành. Chính sách, pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành dù có tốt mà cơ quan hành pháp thực thi không tốt cũng không mang lại hiệu quả tích cực trong đời sống xã hội. Không những vậy, thực tế quản lý nhà nước cho thấy, cơ quan hành pháp còn có khả năng lập và trình các dự án Luật. Trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp sử dụng quyền lực nhà nước tác động một cách trực tiếp đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, tác động đến mọi đối tượng bị quản lý một cách thường xuyên, liên tục và bằng pháp luật. Điều này cho thấy ưu thế vượt trội của quyền hành pháp so với các cơ quan quyền lực nhà nước khác, theo đó, quyền lập pháp có tác động gián tiếp đến đời sống xã hội, các cá nhân, tổ chức trong đời sống xã hội, quyền tư pháp đóng vai trò như trung gian thực hiện chức năng phân xử. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước, cơ quan hành pháp thiết lập mối quan hệ hành chính với các đối tượng quản lý là các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Tính chất đặc thù của mối quan hệ hành chính đó là mệnh lệnh - phục tùng. Theo đó, cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý Nhà nước bằng các mệnh lệnh hành chính và đối tượng bị quản lý bắt buộc phải phục tùng dù muốn hay không và cho dù mệnh lệnh đó có thể trái pháp luật. Cũng trong quá trình thực hiện quyền hành pháp của mình, chỉ có cơ quan hành pháp mới được sử dụng sức mạnh cưỡng chế của quyền lực Nhà nước. Các cơ quan khác không có được quyền này. Bên cạnh đó, hành pháp cũng nắm trong tay mình toàn bộ lực lượng cưỡng chế mạnh nhất của quốc gia, điều này góp phần làm cho hành pháp chiếm lợi thế không chỉ trong phạm vi thực thi quyền lực của mình với người dân mà còn có lợi thế trong mối tương quan quyền lực với các cơ quan khác. Cơ quan hành pháp cũng nắm trong tay mọi nguồn lực xã hội, điều phối các nguồn lực đó trong quá trình thực thi quyền hành pháp. Với những ưu thế đó, quyền hành pháp có xu hướng “bành trướng” quyền lực trong tương quan với các cơ quan quyền lực khác trong bộ máy Nhà nước. Tuy nhiên, những ưu thế đó cũng có thể dẫn đến sự lạm quyền của cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi quyền lực của mình, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Do đó, kiểm soát quyền hành pháp, chống lạm quyền, duy trì thế cân bằng giữa quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp trong cơ chế kiểm soát quyền lực là một nhu cầu khách quan và hết sức cần thiết của mọi thể chế. Trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện thể chế nhà nước hướng tới xây dựng một Nhà nước dân chủ, bảo vệ người dân, chống lại sự lạm quyền, các học giả đã cho ra đời học thuyết tam quyền phân lập với nội dung cốt lõi là cơ chế kiềm chế và đối trọng lẫn nhau giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bộ máy nhà nước. Đây cũng là tiêu chí quan trọng nhất của học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản. Ở Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản, những năm gần đây các nhà chính trị, các học giả đã quan tâm nghiên cứu nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm soát 8 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion quyền lực, đặc biệt tập trung vào việc kiểm soát quyền hành pháp. Có rất nhiều công trình khoa học nghiên cứu về cơ chế giám sát đối với hoạt động của chính phủ với tư cách là cơ quan thực thi quyền hành pháp. Tuy nhiên, các công trình đó mới tập trung nghiên cứu các cơ chế giám sát của cơ quan lập pháp với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất thực hiện quyền giám sát tối cao đối với bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan hành pháp nói riêng. Ngoài ra cũng có những công trình nghiên cứu về cơ chế giám sát của các cơ quan, tổ chức đoàn thể trong hệ thống chính trị với cơ quan hành pháp; nghiên cứu về vai trò và cơ chế giám sát của người dân với tư cách là chủ thể của quyền lực đối với cơ quan hành pháp. Ở góc độ Cương lĩnh chính trị, lần đầu tiên, trong văn kiện quan trọng nhất của Đảng, vấn đề kiểm soát quyền lực chính thức được Đảng đặt ra để nghiên cứu áp dụng. Ở góc độ Luật học, mới chỉ có các văn bản quy định về việc thực thi quyền giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất thực thi quyền giám sát tối cao đối với cơ quan hành pháp. Cụ thể, Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định việc thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ như sau: - Xem xét báo cáo công tác Chính phủ; - Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; - Xem xét việc trả lời chất vấn của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; - Thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều tra của Uỷ ban. Căn cứ vào kết quả giám sát, Quốc hội có các quyền sau đây: Thứ nhất, yêu cầu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Thứ hai, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Thứ ba, ban hành nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết; Thứ tư, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Thực hiện các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 và Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, trong thời gian gần đây hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ đã được tăng cường. Hoạt động chất vấn Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ đã đi vào nề nếp và được các cử tri quan tâm. Phương thức chất vấn tại các phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ngày càng được sử dụng phổ biến. Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội đã tiến hành giám sát theo chương trình giám sát ngày một thường xuyên hơn. Tuy nhiên, có thể thấy hoạt động giám sát của Quốc hội dù đã được tăng cường nhưng hiệu quả còn thấp: Chưa sử dụng phương thức Ủy ban lâm thời; ít/không ban hành nghị quyết về trả lời chất Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 9 vấn; không quy được trách nhiệm của nhà chức trách; không bãi nhiễm được những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm pháp luật. Vấn đề đặt ra hiện nay trong kiểm soát quyền hành pháp là: Quy định Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và chịu sự giám sát của Quốc hội, nhưng nếu Chính phủ vi phạm Hiến pháp, vi phạm luật như ban hành nghị định trái Hiến pháp, trái luật hoặc có các hành vi vi phạm Hiến pháp thì chế độ chịu trách nhiệm như thế nào, cả Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể hay Thủ tướng Chính phủ với tư cách là người đứng đầu Chính phủ phải chịu trách nhiệm. Nếu là trách nhiệm tập thể như hiện nay thì chỉ là hình thức, thực chất không chịu trách nhiệm gì. Riêng việc nghiên cứu cơ chế giám sát, kiểm soát quyền hành pháp trong mối tương quan với quyền tư pháp chưa được quan tâm nghiên cứu. Bản văn Hiến pháp 2013 nói riêng và các bản văn Hiến pháp khác nói chung, việc thiết kế mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp hết sức mờ nhạt. Đây có thể coi là một khoảng trống về mặt lý luận và thực tế rất cần được các học giả, các chính trị gia quan tâm nghiên cứu bổ khuyết kịp thời. Xét về chức năng và thẩm quyền, quyền tư pháp có chức năng xét xử. Thực hiện chức năng này, cơ quan tư pháp xét xử các hành vi vi hiến, các hành vi vi phạm pháp luật của các cá nhân, tổ chức; phân định các tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan thuộc hệ thống các cơ quan quyền lực. Ở góc độ thể chế, quyền tư pháp là một quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà nước, là một thiết chế quan trọng trong cơ chế kiềm chế và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan trong hệ thống quyền lực Nhà nước. Ở góc độ này, quyền tư pháp mặc nhiên có chức năng giám sát nhằm kiềm chế quyền hành pháp, duy trì thế cân bằng giữa quyền hành pháp, lập pháp trong quá trình vận hành quyền lực Nhà nước. Ở Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp trong mối tương quan với quyền hành pháp mới chỉ dừng lại ở mức độ thực hiện chức năng xét xử một số đối tượng cụ thể trong hệ thống của cơ quan hành pháp. Cụ thể, xét xử các vụ án hành chính bao gồm việc xét xử văn bản hành chính cá biệt, xét xử các hành vi hành chính của cơ quan hành pháp. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ xét xử đó, cơ quan tư pháp có quyền đưa ra các khuyến nghị nhằm khắc phục những hạn chế trong công tác quản lý của cơ quan hành pháp. Xét xử một số hành vi vi hiến của các cá nhân đã được cụ thể hóa trong Luật hình sự. Như vậy, việc xét xử các hành vi vi hiến của cơ quan hành pháp, của các cá nhân trong cơ quan hành pháp không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật hình sự hiện đang bị bỏ ngỏ. Tương tự như vậy, hoạt động xét xử các văn bản lập quy của cơ quan hành pháp có dấu hiệu trái luật, có dấu hiệu vi hiến cũng chưa được xét xử bởi bất kỳ cơ quan nào. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, việc giám sát các văn bản pháp quy được thực hiện bởi Quốc hội - cơ quan quyền lực tối cao ở Việt Nam. Việc giao cho Quốc hội thực thi quyền này là không hiệu quả bởi, ở Việt Nam các đại biểu không hoạt động chuyên trách, thường xuyên trong khi đó, các văn bản pháp quy do cơ quan hành pháp lại ban hành hàng ngày cho kịp phục vụ nhu cầu quản lý các mặt của đời sống xã hội. Cao hơn nữa, việc phân định các tranh chấp về thẩm quyền có tính chất hiến định 10 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion giữa các cơ quan trong hệ thống cơ quan thuộc bộ máy nhà nước cũng chưa được thực hiện bằng quyền tư pháp. Việc phân định tranh chấp thẩm quyền ở đây không chỉ hiểu là việc cơ quan có thẩm quyền tư pháp thực hiện việc phân định tranh chấp theo trình tự thủ tục tố tụng nhất định mà còn có ý nghĩa đặc biệt quan trong trong việc thiết kế, bố trí hệ thống các cơ quan chuyên môn. Nếu việc này được thực hiện và kiểm soát tốt sẽ làm cho bộ máy hành pháp nói riêng và bộ máy Nhà nước nói chung được thiết kế đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp nhưng đặc biệt nhất là tránh được tình trạng chồng chéo về mặt thẩm quyền. Điều này, thời gian qua, ở Việt Nam không được quan tâm nghiên cứu cả góc độ lý luận, lẫn thực tiễn cả trên phương diện Luật học lẫn trên phương diện khoa học hành chính trong tổ chức bộ máy nhà nước. Đây chính là nguyên nhân của thực trạng nhiều văn bản quản lý Nhà nước chồng chéo, mâu thuẫn với nhau trong thời gian vừa qua. Đây cũng là nguyên nhân của việc mâu thuẫn, chồng chéo về mặt thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước dẫn đến việc tùy tiện trong việc xây dựng bộ máy, bố trí nhân sự. Có thể nói việc giám sát quyền hành pháp chưa mang lại hiệu quả cao như mong đợi của các nhà hoạch định chính sách và của Đảng. Ngoài việc, lấy hạt nhân là học thuyết phân quyền bằng cơ chế kiểm soát, đối trọng, trong quá trình tìm kiếm một mô hình Nhà nước ưu việt, các học giả còn xác lập cơ chế Bảo hiến như là một thành tố quan trọng của Nhà nước pháp quyền. Theo đó, dù là dùng cơ chế nào đi chăng nữa thì việc phải có một cơ quan tài phán Hiến pháp là một điều bắt buộc. Cơ quan đó, dù có được thiết kế trong hệ thống cơ quan tư pháp với tư cách là Tòa án Hiến pháp hay được thiết kế trong hệ thống cơ quan lập pháp với tư cách là Hội đồng Bảo Hiến thì cũng là cơ quan nhằm cùng với cơ quan tư pháp hoàn thiện việc xét xử các hành vi vi hiến, giải quyết các tranh chấp khác về thẩm quyền hiến định trong bộ máy Nhà nước. Ở Việt Nam, trong quá trình xây dựng Hiến pháp 2013, cơ chế Bảo Hiến đã được nghiên cứu hướng tới việc quy định trong Hiến pháp, tuy nhiên vì nhiều lý do khác nhau, cơ chế Bảo hiến chưa được ghi nhận trong Hiến pháp 2013 và cần thời gian nghiên cứu thêm cho phù hợp với thực tế xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nếu cơ chế Bảo hiến được nghiên cứu và ghi nhận, những hạn chế này có thể được khắc phục. Tuy nhiên, trong khi cơ chế Bảo hiến chưa được nghiên cứu và hoàn thiện, các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách cũng có thể chọn một giải pháp phù hợp với tình hình hiện nay, đó là có thể tăng thẩm quyền của cơ quan tư pháp trong việc xét xử các văn bản lập quy của cơ quan hành pháp./. Tài liệu tham khảo: 1. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016. 2. Đảng Cộng sản Việt Nam, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011) 3. Trần Anh Tuấn: “Một số ý kiến về hoàn thiện chế định Chính phủ trong sửa đổi Hiến pháp 1992”, Kỷ yếu Hội thảo về chế định Chính phủ và chính quyền địa phương trong Hiến pháp, Hà Nội, ngày 8-3-2013 4. Hiến pháp - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2011. Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 11 5. Xã hội dân sự ở châu Âu, Nxb. Pháp lý phổ thông, Hà Nội, 1998. Địa chỉ tác giả: Tòa án nhân dân cấp cao TPHCM, ĐT: 0912715838 Email: phamphongtahg@gmai.com