Góp ý dự thảo luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật xây dựng

Số 6(406) - T3/202026 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 1 Chính phủ (2019), Tờ trình số 366/TTr-CP ngày 28/8/2019 của Chính phủ về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng. Về cơ bản, chúng tôi tán thành với nhiều quy định của Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng (sau đây gọi là Dự thảo Luật). Ngoài ra, chúng tôi có một số ý kiến cụ thể như sau: 1. Tên gọi, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng Về cơ bản, tên gọi, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng là hợp lý. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, Dự thảo Luật gÓp Ý dự Thảo luậT sỬa đỔi, bỔ sung MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT XÂY DỰNG Nguyễn Mạnh Cường* Đỗ Đức Hồng Hà** * ThS. Ủy ban Tư pháp của Quốc hội. ** TS. Ủy ban Tư pháp của Quốc hội. Tóm tắt: Luật Xây dựng năm 2014 được ban hành nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các hoạt động đầu tư xây dựng phù hợp với thực tiễn của đất nước. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện Luật Xây dựng năm 2014 đã xuất hiện một số vướng mắc, hạn chế, bất cập; đồng thời xuất hiện yêu cầu mới đòi hỏi cấp thiết phải sửa đổi, bổ sung Luật này1. Bài viết góp ý Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng. Abstract: The Law on Construction of 2014 was issued to create a legal ground for construction activities appropriate with the practical context of the country. However, in the process of enforcement of the Law on Construction of 2014, there are several shortcoming and inadequacies recognized; at the same time, it is required to urgently to amend the law for new contexts of developments. This article provides comments on the draft law on amendment of a number of articles of the Law on Contstruction. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật Xây dựng; Xây dựng; Quy hoạch. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 19/02/2020 Biên tập : 27/02/2020 Duyệt bài : 07/03/2020 Article Infomation: Keywords: The Law on Construction; Construction; Master Plan Article History: Received : 19 Feb. 2020 Edited : 27 Feb. 2020 Approved : 07 Mar. 2020 27Số 6(406) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT cần được mở rộng phạm vi sửa đổi. Hiện nay, các văn bản pháp luật về xây dựng tuy đã quy định khá đầy đủ về quy hoạch xây dựng, cấp phép xây dựng, nhưng tình hình xây dựng không phép, xây dựng sai phép, trái phép vẫn diễn ra tương đối phổ biến; ở các thành phố lớn, dự án chung cư cao tầng vẫn tiếp tục được xây dựng tạo thêm áp lực về gia tăng dân số, quá tải về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong khu vực nội thành; công tác di dời và quản lý quỹ đất sau khi di dời đối với một số cơ quan, tổ chức chưa được thực hiện nghiêm, tiến độ di dời thực hiện rất chậm; quỹ đất sau khi di dời chưa được bàn giao lại cho thành phố để ưu tiên xây dựng, phát triển các công trình công cộng. Vì vậy, để bảo đảm trật tự, kỷ cương trong xây dựng, cần quy định rõ hơn trách nhiệm của các chủ thể trong việc lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố, thực hiện, đánh giá, điều chỉnh, tổ chức thực hiện quy hoạch xây dựng. 2. Ban quản lý dự án (Khoản 3 Điều 1 Dự thảo Luật) Khoản 3 Điều 1 Dự thảo Luật quy định: “Căn cứ điều kiện cụ thể của dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, người quyết định đầu tư dự án giao cho Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực làm chủ đầu tư; trường hợp không có Ban quản lý dự án thì người quyết định đầu tư lựa chọn cơ quan, tổ chức có đủ điều kiện để làm chủ đầu tư”. Quy định này có thể dẫn đến tình trạng tùy tiện, tiêu cực trong việc lựa chọn chủ đầu tư dự án. Vì vậy, Dự thảo Luật cần quy định lại theo hướng, đối với các dự án sử dụng vốn đầu tư công, người quyết định đầu tư dự án sẽ giao cho Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực làm chủ đầu tư. Nếu các Ban này không đáp ứng được các điều kiện chuyên môn cụ thể hoặc trong trường hợp không có Ban quản lý dự án thì người quyết định đầu tư sẽ lựa chọn cơ quan, tổ chức có đủ điều kiện để làm chủ đầu tư. 3. Thời gian lập quy hoạch (Khoản 15 Điều 1 Dự thảo Luật) Khoản 15 Điều 1 Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Điều 59 Luật Xây dựng hiện hành theo hướng giảm đáng kể thời gian thẩm định dự án đầu tư xây dựng, cụ thể là: “a) Đối với dự án nhóm A, thời gian thẩm định dự án không quá 30 ngày làm việc (giảm 10 ngày so với Luật Xây dựng hiện hành); b) Đối với dự án nhóm B, thời gian thẩm định dự án không quá 20 ngày làm việc (giảm 10 ngày so với Luật Xây dựng hiện hành); c) Đối với dự án nhóm C thời gian thẩm định dự án không quá 15 ngày làm việc (giảm 05 ngày so với Luật Xây dựng hiện hành).” Chúng tôi cho rằng, việc giảm đáng kể thời gian thẩm định dự án đầu tư xây dựng là tích cực, góp phần đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án, góp phần khắc phục tình trạng giải ngân chậm như đã xảy ra trong thời gian qua. Tuy nhiên, thực tế triển khai dự án đầu tư xây dựng (gồm cả trình tự lập đồ án quy hoạch xây dựng) cho thấy, việc tổ chức lấy ý kiến các tổ chức cá nhân, cộng đồng dân cư thường kéo dài hơn so với thời gian quy định do các nguyên nhân như: đồ án nằm trên nhiều quận, huyện, phường, xã; sự phối hợp chưa tốt của chính quyền một số địa phương trong công tác tổ chức lấy ý kiến; thời gian tổng hợp, báo cáo tiếp thu giải trình sau khi lấy ý kiến... Cộng thêm rất nhiều các công việc cần phải thực hiện trong quá trình thu thập tài liệu, nghiên cứu, lập phương án, báo cáo thông qua các cấp, hoàn chỉnh qua từng bước. Do đó, phần lớn các dự án đâù tư xây dựng không đảm bảo thời gian quy định của Luật nêu trên. Vì vậy, để bảo đảm tính Số 6(406) - T3/202028 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT khả thi của Luật, đề nghị cân nhắc sửa đổi, bổ sung theo hướng giảm đáng kể thời gian thẩm định dự án đầu tư xây dựng như trong Dự thảo Luật. Bên cạnh đó, cần làm rõ thêm cơ sở và giải pháp của việc giảm đáng kể thời gian thẩm định dự án đầu tư xây dựng và đánh giá thêm tác động của sửa đổi này để bảo đảm tính khả thi của Luật. Đồng thời, cân nhắc điều chỉnh thời gian lập đồ án quy hoạch xây dựng để bảo đảm tính thống nhất và tính khả thi của các quy định này. 4. Quyền, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức thẩm định, thẩm tra dự án đầu tư xây dựng (Khoản 19 Điều 1 Dự thảo Luật) Điều 71 Luật Xây dựng hiện hành quy định rõ, riêng biệt về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể thẩm định dự án đầu tư xây dựng tại các khoản khác nhau. Tuy nhiên, khoản 19 Điều 1 Dự thảo Luật sửa đổi Điều 71 lại quy định chung, không phân tách quyền và trách nhiệm của chủ thể. Chúng tôi cho rằng, chế độ pháp lý trong việc thực hiện giữa quyền và trách nhiệm là khác nhau, theo đó quyền là những việc mà chủ thể được phép làm, còn trách nhiệm là những việc mà chủ thể bắt buộc phải thực hiện. Việc quy định gộp chung giữa quyền và trách nhiệm như trong Dự thảo Luật là một bước lùi, không bảo đảm tính rõ ràng, minh bạch trong thực hiện pháp luật. Vì vậy, đề nghị tách riêng về quyền và về trách nhiệm như Điều 71 của Luật Xây dựng hiện hành. Bên cạnh đó, mặc dù Dự thảo Luật đã bỏ quyền thu phí thẩm định dự án của chủ thể thẩm định nhưng vẫn quy định “Chi phí thẩm tra, phí thẩm định dự án, thiết kế được tính trong tổng mức đầu tư của dự án” (điểm đ khoản 3 Điều 56 của Dự thảo Luật). Do đó, chúng tôi kiến nghị cần làm rõ các chủ thể thẩm định, thẩm tra có được quyền thu phí, chi phí không; lý do của việc phân biệt giữa phí và chi phí trong thẩm tra, thẩm định; tính phù hợp của các quy định này với Luật Phí và lệ phí và Danh mục phí được ban hành kèm theo Luật. 5. Trình tự thực hiện và trách nhiệm phá dỡ công trình (Khoản 39 Điều 1 Dự thảo Luật) Khoản 39 Điều 1 Dự thảo Luật quy định “quyết định phá dỡ hoặc quyết định cưỡng chế phá dỡ công trình xây dựng được gọi chung là Quyết định phá dỡ”; đồng thời, điểm c và d khoản 3 Điều 118 Dự thảo Luật quy định: “c) Người có thẩm quyền quyết định phá dỡ công trình chịu trách nhiệm trước pháp luật về hậu quả do không ban hành quyết định, quyết định không kịp thời hoặc quyết định trái với quy định của pháp luật; d) Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc việc phá dỡ công trình xây dựng trên địa bàn”. Từ thực tiễn tháo dỡ một số công trình xây dựng thời gian qua (công trình nhà 8B Lê Trực; Công viên nước Thanh Hà, Hà Nội), chúng tôi thấy, nếu giao hết trách nhiệm theo dõi, đôn đốc việc phá dỡ công trình cho Ủy ban nhân dân cấp xã trong nhiều trường hợp sẽ không khả thi, nhất là đối với các công trình lớn hoặc có vị trí nằm ở địa bàn nhiều xã và cũng không phù hợp với quy định tại Điều 73 Luật Xử lý vi phạm hành chính là “người có thẩm quyền xử phạt đã ra quyết định xử phạt có trách nhiệm theo dõi, kiểm tra việc chấp hành quyết định xử phạt” (trong đó có quyết định buộc tháo dỡ công trình). Do đó, đề nghị cân nhắc về tính khả thi và tính đồng bộ, thống nhất của quy định này với hệ thống pháp luật. 6. Trách nhiệm lập, thẩm quyền phê duyệt nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng (Khoản 54 Điều 1 Dự thảo Luật) Khoản 54 Điều 1 Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 1 Điều 164 như sau: 29Số 6(406) - T3/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT “a) Thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng, trật tự xây dựng trên địa bàn theo phân cấp của Chính phủ; ban hành văn bản theo thẩm quyền; chỉ đạo tổ chức thực hiện các quy hoạch xây dựng, kế hoạch đầu tư xây dựng; được phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ, đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết xây dựng khu chức năng; tổ chức hướng dẫn, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động đầu tư xây dựng“. Theo chúng tôi, quy định này là chưa bảo đảm tính khả thi. Thực tế cho thấy, năng lực của Ủy ban nhân dân cấp huyện không đồng đều, nhiều trường hợp không đủ năng lực để thẩm định, phê duyệt quy hoạch, nhất là trường hợp quy hoạch chi tiết khu chức năng có tính chất quan trọng nếu quy định “... phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện, ... tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ, đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết xây dựng khu chức năng” dẫn đến rất khó đảm bảo tiến độ và chất lượng nhiệm vụ, đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết xây dựng khu chức năng2. Vì vậy, chúng tôi đề nghị cân nhắc quy định tại khoản 54 Điều 1 Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung điểm a khoản 1 Điều 164 theo hướng không “... phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện, ... tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ, đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết xây dựng khu chức năng” mà nên giao “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ, đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết xây dựng khu chức năng”. 7. Nội dung điều chỉnh cục bộ quy hoạch nông thôn Luật Xây dựng hiện hành (và cả Dự thảo Luật) đều không quy định điều chỉnh cục bộ quy hoạch đối với các loại Quy hoạch xây dựng vùng huyện, Quy hoạch chung xây dựng xã, Quy hoạch chi tiết xây dựng điểm dân cư nông thôn (Luật Xây dựng hiện hành chỉ quy định điều chỉnh cục bộ quy hoạch xây dựng khu chức năng tại khoản 2 Điều 37 và Dự thảo Luật này cũng không sửa đổi, bổ sung quy định này). Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, một số vị trí nằm trong khu vực đã được phê duyệt quy hoạch xây dựng vùng huyện, đủ điều kiện để xem xét việc điều chỉnh và cần thiết phải được điều chỉnh cục bộ quy hoạch chung nêu trên, đáp ứng nhu cầu thực hiện các dự án đầu tư xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Vì Luật Xây dựng hiện hành và cả các Nghị định hướng dẫn có liên quan cũng không quy định và hướng dẫn điều chỉnh cục bộ quy hoạch đối với các loại Quy hoạch xây dựng vùng huyện, Quy hoạch chung xây dựng xã, Quy hoạch chi tiết xây dựng điểm dân cư nông thôn dẫn đến lúng túng trong việc thực hiện. Để khắc phục bất cập này, chúng tôi đề nghị cân nhắc bổ sung vào Luật Xây dựng quy định điều chỉnh cục bộ quy hoạch đối với các loại Quy hoạch xây dựng vùng huyện, Quy hoạch chung xây dựng xã, Quy hoạch chi tiết xây dựng điểm dân cư nông thôn. 2 Đoàn đại biểu Quốc hội Thành phố Hà Nội (2020), Báo cáo số 708 ngày 22/01/2020 của Đoàn đại biểu Quốc hội Thành phố Hà Nội về kết quả giám sát việc thực hiện Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 theo Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 của Thủ tướng Chính phủ. Giai đoạn giám sát từ năm 2011 đến năm 2019. 8. Loại hình khu chức năng Khoản 25 Điều 3 Luật Xây dựng hiện hành quy định “Khu chức năng bao gồm khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; khu du lịch; khu nghiên cứu, đào tạo; khu thể dục thể thao”. Như vậy, các khu sinh thái, cảng hàng không và một số đầu mối hạ tầng kỹ thuật không thuộc khu chức năng nên không có cơ sở để điều chỉnh quy hoạch cho các khu này. Thực tế hiện nay, riêng Thành phố Hà Nội đã và đang triển khai nhiều đồ án Quy hoạch chi tiết hoặc điều chỉnh quy hoạch chi tiết khu chức năng đặc thù theo quy trình của Luật Xây dựng (ví dụ: cảng ICD, cảng Phù Đổng, nghĩa trang Yên Kỳ và các công trình đầu mối hạ tầng kỹ thuật đơn chức năng như nhà máy nước mặt, khu xử lý rác thải, trạm điện 500KV... đã được Bộ Xây dựng thống nhất lập bản vẽ tổng mặt bằng). Để có cơ sở pháp lý triển khai lập quy hoạch xây dựng cũng như điều chỉnh cục bộ quy hoạch hoặc tổng mặt bằng dự án đầu tư xây dựng các khu sinh thái, cảng hàng không và một số đầu mối hạ tầng kỹ thuật như đã nêu trên, đề nghị rà soát hệ thống pháp luật để không bỏ sót, không tạo khoảng trống của “Khu chức năng là các khu sinh thái, cảng hàng không và một số đầu mối hạ tầng kỹ thuật”3 trong Luật Xây dựng. 9. Kỹ thuật lập pháp Để bảo đảm yêu cầu về kỹ thuật lập pháp, nên đưa khoản 1 Điều 47 (Giấy phép quy hoạch xây dựng) của Luật hiện hành và khoản 1 Điều 130 (Xây dựng công trình khẩn cấp) của Dự thảo Luật lên Điều 3 (Giải thích từ ngữ); làm rõ thế nào là “công trình có quy mô lớn, kỹ thuật phức tạp; công trình có ảnh hưởng lớn đến an toàn cộng đồng và môi trường; khu vực cấm xây dựng; dự án đầu tư xây dựng có công năng phục vụ hỗn hợp khác; các nội dung khác theo yêu cầu của người quyết định đầu tư; công trình xây dựng sử dụng vốn khác có quy mô lớn hoặc có ảnh hưởng lớn đến an toàn, lợi ích cộng đồng; các cơ chế đặc thù khác; để sử dụng cho việc tổ chức các sự kiện hoặc hoạt động khác trong thời gian ngắn...” để hiểu và áp dụng thống nhất, tránh sai lầm, tùy tiện, lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc lạm quyền khi áp dụng những quy định này. Rà soát, bổ sung hành vi bị cấm, nhất là đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp là pháp nhân thương mại như hành vi vi phạm quy định về bảo vệ an toàn công trình phòng, chống thiên tai... để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, nhất là với quy định của Bộ luật Hình sự và Luật Phòng, chống thiên tai. Thống nhất một số thuật ngữ như: “quy định pháp luật có liên quan; quy định của pháp luật có liên quan; quy định của pháp luật khác có liên quan”; “công trình khẩn cấp; công trình xây dựng khẩn cấp; công trình xây dựng theo lệnh khẩn cấp”... Bên cạnh đó, mặc dù đây là Dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng nhưng đã có đến 09 điều khoản giao cho Chính phủ quy định chi tiết. Do đó, chúng tôi đề nghị cần cân nhắc, quy định cụ thể hơn ngay trong Dự thảo Luật những điều khoản này của Luật Xây dựng n Số 6(406) - T3/202030 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 3 Đoàn đại biểu Quốc hội Thành phố Hà Nội (2020), Báo cáo số 708 ngày 22/01/2020 của Đoàn đại biểu Quốc hội Thành phố Hà Nội về kết quả giám sát việc thực hiện Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 theo Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 của Thủ tướng Chính phủ. Giai đoạn giám sát từ năm 2011 đến năm 2019.