Hạn chế của luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nhìn từ góc độ kỹ thuật lập pháp

NHÌN TỪ GÓC ĐỘ KỸ THUẬT LẬP PHÁP1 1 Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ Đề tài nghiên cứu khoa học “Thực trạng và hướng hoàn thiện một số biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính” do TS. Cao Vũ Minh làm chủ nhiệm. Cao Vũ Minh* * TS. Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Tóm tắt: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 được kỳ vọng mang đến nhiều tác động tích cực trong hoạt động đấu tranh, phòng chống các vi phạm hành chính. Tuy nhiên, về mặt kỹ thuật lập pháp, nội dung của luật này vẫn còn những hạn chế nhất định. Bài viết phân tích, đánh giá những bất cập liên quan đến kỹ thuật lập pháp trong các quy định của luật này, đồng thời đề xuất phương hướng hoàn thiện. Abstract: The Law on Handling of Administrative Violations of 2012 has been expected to bring positive impacts in struggling and preventing the administrative violations. However, in terms of the legislative technique, several particular inadequacies can be indicated in this law. This article provides analysis and assessments of the inadequacies related to legislative techniques in the provisions of this law and also suggestions for further improvements. Thông tin bài viết: Từ khóa: vi phạm hành chính, hình thức xử phạt. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 02/10/2017 Biên tập: 03/10/2017 Duyệt bài: 11/10/2017 Article Infomation: Keywords: administrative violation, sanctioning types. Article History: Received: 02 Oct. 2017 Edited: 03 Oct. 2017 Approved: 11 Oct. 2017 HẠN CHẾ CỦA LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH NĂM 2012 1. Những quy định chưa chính xác trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 1.1 Vấn đề khái niệm “hành vi vi phạm hành chính” Khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC) quy định: “Vi phạm hành chính (VPHC) là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC”. Định nghĩa này thể hiện các dấu hiệu pháp lý cơ bản của VPHC sau đây: i. hành vi, ii. tính trái pháp luật của hành vi, iii. có lỗi, iv. được pháp luật quy định là VPHC. Như vậy, có thể khẳng định, VPHC là hành vi trái THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 95Số 3+4 (355+356) T02/2018 pháp luật. Do đó, không thể sử dụng thuật ngữ “hành vi VPHC”, bởi “VPHC” trước hết đã là hành vi và tất nhiên đây là hành vi trái pháp luật. Đáng tiếc là Luật XLVPHC lại nhiều lần sử dụng thuật ngữ “hành vi VPHC”. Theo thống kê của chúng tôi, trong Luật XLVPHC có 19 điều luật sử dụng thuật ngữ “hành vi VPHC”2. Nếu đã thống nhất với định nghĩa “VPHC là hành vi trái pháp luật” thì không nên sử dụng thuật ngữ “hành vi VPHC” vì đây là một cách lặp từ không chính xác. Tương tự như định nghĩa “VPHC”, Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 2015 cũng có định nghĩa về vi phạm hình sự - tức là tội phạm. Theo đó, vi phạm hình sự (tội phạm) là hành vi nguy hiểm cho xã hội, do người có năng lực trách nhiệm hình sự hoặc pháp nhân thương mại thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quan hệ xã hội được luật hình sự bảo vệ mà theo quy định phải bị xử lý hình sự. Tội phạm là hành vi nên không thể sử dụng thuật ngữ “hành vi tội phạm”. Một điều đáng lưu ý là tuy BLHS năm 2015 có nhiều lỗi về kỹ thuật nhưng tuyệt nhiên trong 426 điều của BLHS năm 2015, không có điều luật nào sử dụng thuật ngữ “hành vi tội phạm”. BLHS năm 2015 không sử dụng thuật ngữ “hành vi tội phạm” là chính xác về mặt ngữ nghĩa. Do đó, sự tồn tại của thuật ngữ “hành vi VPHC” là không có cơ sở. Nhằm đảm bảo tính chính xác của ngôn ngữ pháp luật, cần thay thế thuật ngữ “hành vi VPHC” bằng thuật ngữ “VPHC”. 1.2 Về những trường hợp không xử phạt VPHC Điều 11 Luật XLVPHC năm 2012 quy định, không xử phạt VPHC đối với các trường hợp sau đây: - Thực hiện hành vi VPHC trong tình thế cấp thiết; 2 Đó là các điều 2, 3, 4, 10, 11, 12, 20, 22, 23, 27, 52, 55, 57, 59, 61, 67, 68, 125, 134 trong Luật XLVPHC. 3 Khoản 5 Điều 2 Luật XLVPHC quy định: “người không có năng lực trách nhiệm hành chính là người thực hiện hành vi VPHC trong khi đang mắc bệnh tâm thần hoặc một bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình”. - Thực hiện hành vi VPHC do phòng vệ chính đáng; - Thực hiện hành vi VPHC do sự kiện bất ngờ; - Thực hiện hành vi VPHC do sự kiện bất khả kháng; - Người thực hiện hành vi VPHC không có năng lực trách nhiệm hành chính; người thực hiện hành vi VPHC chưa đủ tuổi bị xử phạt VPHC theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5 của Luật này. Ngoài sự không chính xác khi sử dụng thuật ngữ “hành vi VPHC” như đã nói thì điều khoản trên còn có điểm sai sót về mặt lý luận. VPHC là hành vi trái pháp luật, có lỗi, do chủ thể có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện. Trong khi đó, các trường hợp rơi vào tình thế cấp thiết, sự kiện bất ngờ, phòng vệ chính đáng, sự kiện bất khả kháng hay người không có năng lực trách nhiệm hành chính, người chưa đủ tuổi bị xử phạt VPHC thì lại không thỏa mãn đầy đủ các dấu hiệu của VPHC. Vì vậy, những trường hợp này không thể gọi là VPHC. Cụ thể, người không có năng lực trách nhiệm hành chính3, sự kiện bất ngờ, sự kiện bất khả kháng không tồn tại yếu tố lỗi của chủ thể. Tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng thì tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi đã bị loại trừ - tức là không có hành vi trái pháp luật. Về hình thức, chủ thể thực hiện hành vi trong tình thế cấp thiết và phòng vệ chính đáng tuy có dấu hiệu của VPHC, nhưng trong các hành vi đó có một số tình tiết nhất định làm mất đi tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi. Do đó, người thực hiện hành vi đó không bị xem là VPHC. Ngoài ra, để có thể xem là có năng lực trách nhiệm hành chính, cá nhân phải đạt một độ tuổi nhất định. Nói cách khác, độ tuổi cũng đã được quy định là điều kiện quan THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 96 Số 3+4 (355+356) T02/2018 trọng để trở thành chủ thể của VPHC. Nếu không thỏa các dấu hiệu cấu thành VPHC (thiếu yếu tố lỗi, hành vi trái pháp luật) thì không phải là VPHC. Vì vậy, không thể gọi là VPHC trong tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng, sự kiện bất ngờ, sự kiện bất khả kháng. Theo chúng tôi, Điều 11 Luật XLVPHC năm 2012 cần sửa đổi như sau: “Không xử phạt VPHC đối với các trường hợp: 1. Tình thế cấp thiết; 2. Phòng vệ chính đáng; 3. Sự kiện bất ngờ; 4. Sự kiện bất khả kháng; 5. Người thực hiện hành vi trái pháp luật không có năng lực trách nhiệm hành chính; người thực hiện hành vi trái pháp luật chưa đủ tuổi bị xử phạt VPHC theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5 của Luật này”. 1.3 Các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC Để đảm bảo thi hành quyết định xử phạt VPHC, khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC quy định các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp cá nhân, tổ chức bị xử phạt không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt bằng các biện pháp sau: a) Khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm; b) Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; c) Thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản. d) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả”. Theo quy định của pháp luật, người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế theo thứ tự và chỉ áp dụng các biện pháp tiếp theo khi không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế trước đó hoặc đã áp dụng nhưng chưa thu đủ số tiền bị cưỡng chế. Theo chúng tôi, ba biện pháp được quy định tại điểm a, b, c khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC là các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC. Tuy nhiên, điểm d khoản 2 Điều 86 đưa cả quy định “buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả” là biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, thì chưa thật sự thuyết phục. Dưới góc độ lý luận, biện pháp khắc phục hậu quả là hình thức cưỡng chế do Nhà nước tiến hành, buộc người VPHC phải thực hiện những nghĩa vụ pháp lý nhất định nhằm mục đích hạn chế hoặc khôi phục lại tình trạng ban đầu do VPHC gây ra. Như vậy, biện pháp khắc phục hậu quả là một hình thức của cưỡng chế hành chính chứ không phải là một hình thức hay biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC. Về mặt tính chất, việc đặt biện pháp “buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả” bên cạnh các biện pháp quy định tại điểm a, b, c khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC là khiên cưỡng. Ý nghĩa của các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là nhằm đảm bảo thi hành các quyết định xử phạt VPHC trên thực tế (ở đây, chủ yếu là các quyết định phạt tiền). Trong khi đó, mục đích của biện pháp “buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả” là nhằm khôi phục lại trật tự quản lý đã bị các VPHC xâm hại, đưa các quan hệ pháp luật trở lại tình trạng ban đầu. Điều này cũng được thể hiện thành nguyên tắc trong Nghị định số 166/2013/NĐ-CP của Chính phủ - nghị định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC “chỉ áp dụng các biện pháp tiếp theo khi không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế đó hoặc đã áp dụng nhưng chưa thu đủ số tiền bị cưỡng chế theo quyết định cưỡng chế”. Dưới góc độ thực tiễn, xử phạt VPHC là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện VPHC. Do đó, “quyết định xử phạt VPHC” là văn bản chứa đựng trong đó cả THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 97Số 3+4 (355+356) T02/2018 “hình thức xử phạt” và “biện pháp khắc phục hậu quả”. Một khi cá nhân, tổ chức chấp hành quyết định xử phạt VPHC thì chủ thể đó cũng đã chấp hành các hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả - tức đã có “buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả”. Ngoại lệ vẫn có trường hợp cá nhân, tổ chức chỉ chấp hành các hình thức xử phạt mà không chấp hành biện pháp khắc phục hậu quả4 và trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ giải quyết thế nào? Tất nhiên, để khôi phục lại tình trạng ban đầu, người có thẩm quyền sẽ áp dụng biện pháp “buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả” đối với cá nhân, tổ chức không tự nguyện chấp hành biện pháp khắc phục hậu quả. Vấn đề có tính thực tiễn đặt ra là người có thẩm quyền sẽ ban hành loại văn bản nào để buộc người vi phạm phải thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả? Trường hợp “Quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC” được ban hành thì không hợp lý vì thực ra người vi phạm đã chấp hành các hình thức xử phạt, chỉ chưa chấp hành biện pháp khắc phục hậu quả; trường hợp “Quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC” được ban hành thì cũng không hợp lý vì loại quyết định này chỉ áp dụng cho các trường hợp không ra quyết định xử phạt VPHC. Vì sự không rõ ràng này mà nhiều địa phương đã tự “thiết kế” mẫu quyết định áp dụng trong trường hợp người vi phạm đã chấp hành các hình thức xử phạt nhưng không chịu chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả5. Để lấp “lỗ hổng” nêu trên, Nghị định số 97/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 4 Báo cáo tổng kết 5 năm thi hành Luật XLVPHC của UBND tỉnh Sóc Trăng theo Quyết định số 582/QĐ-BTP ngày 25/4/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Kế hoạch tổng kết thi hành Luật XLVPHC. 5 Quyết định số 2463/QĐ-UBND ngày 20/8/2013 của Chủ tịch UBND Thị xã Đồng Xoài - Bình Phước về việc cưỡng chế thi hành biện pháp khắc phục hậu quả do VPHC gây ra trong hoạt động xây dựng đối với bà Vũ Thị Lâm. 6 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sẽ có hiệu lực vào ngày 05/10/2017. Do đó, trước ngày Nghị định này có hiệu lực, vẫn không có biểu mẫu chung để áp dụng trong trường hợp người vi phạm đã chấp hành các hình thức xử phạt nhưng không chịu chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả trong quyết định xử phạt VPHC. 7 Xem thêm Mẫu quyết định số 10 trong Phụ lục một số biểu mẫu xử phạt VPHC ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ. 8 Ngô Huy Cương, Một số bất cập của Luật Trẻ em năm 2016, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 13, năm 2017. 19/7/2013 của Chính phủ6 (Nghị định số 97) đã xây dựng một mẫu quyết định riêng về cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả7. Mẫu quyết định này được sử dụng để cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả đối với chủ thể VPHC mà không tự nguyện chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả trong quyết định xử phạt VPHC. Tuy nhiên, ngay cả như vậy thì việc đặt biện pháp “buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả” nằm “lẩn khuất” với các biện pháp có mục đích thu được tiền của người vi phạm là điều không hợp lý. Theo chúng tôi, chỉ nên quy định ba biện pháp tại điểm a, b, c khoản 2 Điều 86 Luật XLVPHC là các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC; tách biện pháp “buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả” thành một điều luật độc lập và chỉ áp dụng trong trường hợp đối tượng bị xử phạt không tự nguyện chấp hành các biện pháp khắc phục hậu quả. 2. Các quy định thừa hay có sự trùng lắp trong Luật Thời gian gần đây, rất nhiều các văn bản luật, trong đó có Luật XLVPHC, đã đặt tên cho từng điều luật. Tên của điều luật không có giá trị pháp lý (hay giá trị quy định) mà chỉ có giá trị về tra cứu hay dẫn chiếu8. Tuy nhiên, một khi đã chọn cách xây dựng tên cho từng điều luật thì phải quán triệt nguyên tắc các quy định, các khoản trong điều luật đó phải là bộ phận cấu thành hay là thành phần cấu tạo nên tên điều luật. Đối chiếu với Luật XLVPHC thì tên của nhiều điều luật đã không tuân thủ theo kỹ thuật viết luật như trên. Đơn cử, Điều 68 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 98 Số 3+4 (355+356) T02/2018 Luật XLVPHC có ba khoản: khoản 1 quy định về các nội dung cần phải thể hiện trong quyết định xử phạt VPHC, khoản 2 quy định về thời hạn thi hành quyết định xử phạt VPHC, khoản 3 quy định về kỹ thuật ban hành một quyết định xử phạt VPHC. Trong khi đó, tên của cả Điều 68 Luật XLVPHC chỉ là “Nội dung quyết định xử phạt VPHC”. Như vậy, tên của Điều 68 chỉ khái quát được khoản 1 Điều 68 nhưng không bao gồm được khoản 2 và khoản 3 Điều 68. Chúng tôi cho rằng, việc đưa khoản 2 và khoản 3 vào Điều 68 là không hợp lý vì hai khoản này không nằm trong tên gọi của điều luật: “Nội dung quyết định xử phạt VPHC”. Một điều cần lưu ý là khoản 2 Điều 68 Luật XLVPHC9 lại hoàn toàn trùng với khoản 1 Điều 73 Luật XLVPHC10; tương tự, khoản 3 Điều 68 Luật XLVPHC11 cũng có nội dung trùng lắp với khoản 2 và 3 Điều 67 Luật XLVPHC12. Thậm chí, tình trạng trùng lắp còn được tìm thấy trong nhiều điều khoản khác của Luật XLVPHC. Cụ thể, khoản 1 Điều 78 Luật XLVPHC quy định: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định xử phạt, cá nhân, tổ chức bị xử phạt phải nộp tiền phạt tại Kho bạc Nhà nước hoặc nộp vào tài khoản của Kho bạc Nhà nước được ghi trong quyết định xử phạt”. Theo chúng tôi, quy định này là thừa và không cần thiết bởi quyết định phạt tiền chỉ là một loại quyết định xử phạt. Do đó, thời hạn thi hành quyết định phạt tiền đã được quy định chung trong Điều 73 về thi hành quyết định xử phạt VPHC. 9 Khoản 2 Điều 68 Luật XLVPHC quy định: “thời hạn thi hành quyết định là 10 ngày, kể từ ngày nhận quyết định xử phạt; trường hợp quyết định xử phạt có ghi thời hạn thi hành nhiều hơn 10 ngày thì thực hiện theo thời hạn đó”. 10 Khoản 1 Điều 73 Luật XLVPHC quy định: “cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC phải chấp hành quyết định xử phạt trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận quyết định xử phạt VPHC; trường hợp quyết định xử phạt VPHC có ghi thời hạn thi hành nhiều hơn 10 ngày thì thực hiện theo thời hạn đó”. 11 Khoản 3 Điều 68 Luật XLVPHC quy định: “trường hợp ban hành một quyết định xử phạt VPHC chung đối với nhiều cá nhân, tổ chức cùng thực hiện một hành vi vi phạm hoặc nhiều cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều hành vi VPHC khác nhau trong cùng một vụ vi phạm thì nội dung hành vi vi phạm, hình thức, mức xử phạt đối với từng cá nhân, tổ chức phải xác định cụ thể, rõ ràng”. 12 Khoản 2 và 3 Điều 67 Luật XLVPHC quy định: “trường hợp nhiều cá nhân, tổ chức cùng thực hiện một hành vi VPHC thì có thể ra 01 hoặc nhiều quyết định xử phạt để quyết định hình thức, mức xử phạt đối với từng cá nhân, tổ chức. Trường hợp nhiều cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều hành vi VPHC khác nhau trong cùng một vụ vi phạm thì có thể ra 01 hoặc nhiều quyết định xử phạt để quyết định hình thức, mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm của từng cá nhân, tổ chức”. 3. Các quy định không nhất quán và không rõ chủ thể thực hiện 3.1 Thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt VPHC chưa được quy định cụ thể Điều 66 Luật XLVPHC quy định về thời hạn xử phạt VPHC như sau: “Người có thẩm quyền xử phạt VPHC phải ra quyết định xử phạt VPHC trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản VPHC. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản”. Quy định thời hạn như vậy là cần thiết vì từ khi lập biên bản vi phạm không phải lúc nào các chủ thể có thẩm quyền cũng ra quyết định xử phạt ngay được, họ cần có thời gian để chuẩn bị, thu thập, xác minh tài liệu nhằm đưa ra quyết định xử phạt đúng đắn và chính xác nhất. Từ đó, pháp luật cho phép xin gia hạn thêm 30 ngày nữa và việc gia hạn đó phải được “thủ trưởng trực tiếp” đồng ý bằng văn bản. Tuy nhiên, Luật XLVPHC không quy định rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” ở đây là thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt. Để khắc phục bất cập này, Nghị định số 97 giải thích rõ: “Thủ trưởng trực tiếp của người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc theo quy định tại các Điều 66 Luật xử lý VPHC là cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính đối với người đang giải quyết vụ việc” (Điều 6e). Tuy nhiên, trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ, THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 99Số 3+4 (355+356) T02/2018 Tổng cục trưởng gia hạn thì người có thẩm quyền gia hạn là ai? Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Thủ tướng Chính phủ có quyền điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Do đó, có thể xem Thủ tướng Chính phủ là “cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Vì vậy, Chủ tịch UBND cấp tỉnh phải xin phép Thủ tướng Chính phủ. Tương tự, Bộ trưởng là người bổ nhiệm Chánh thanh tra Bộ13 và cũng là người bổ nhiệm Tổng cục trưởng14. Do đó, Chánh thanh tra Bộ và Tổng cục trưởng nếu muốn gia hạn phải xin phép “cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính” là Bộ trưởng. Tuy nhiên, Luật Tổ chức Chính phủ lại không quy định thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ15, Bộ trưởng16 về gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC; Luật XLVPHC cũng không quy định Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng có quyền xử phạt hành chính. Vậy, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng có quyền gia hạn về thời hạn xử phạt VPHC hay không? Câu hỏi này vẫn chưa được trả lời. 3.2 Thẩm quyền giảm, miễn tiền phạt không được quy định rõ ràng Giảm, miễn tiền phạt là một quy định thể hiện sự nhân đạo của Nhà nước trong quá trình xử phạt VPHC. Quy định này một mặt đảm bảo cho việc thi hành quyết định xử phạt VPHC trên thực tế, mặt khác thể hiện sự quan tâm, sẻ chia đối với những cá nhân bị xử phạt rơi vào hoàn cảnh khó khăn. Điều kiện để giảm, miễn tiền phạt là cá nhân bị xử phạt phải có đơn đề nghị giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt gửi 13 Khoản 2 Điều 17 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ”. 14 Khoản 7 Điều 24 Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/9/2016 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định: “Bộ trưởng quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, đình chỉ công tác Tổng cục trưởng sau khi có ý kiến của Thủ tướng Chính phủ”. 15 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 và Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 không quy định quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt hành chính của Thủ tướng Chính phủ. 16 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/9/2016 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ không quy định quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt hành chính của Bộ trưởng. 17 Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Bình luận khoa học Luật XLVPHC (tập 2), Nxb. Đại học Quốc gia TP Hồ Chí Minh, 2015, tr. 442. người đã ra quyết định xử phạt. Theo quy định của Luật XLVPHC, trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày nhận được đơn, người đã ra quyết định xử phạt phải chuyển đơn kèm hồ sơ vụ việc đến “cấp trên trực tiếp”; trong thời hạn 05 ngày kể từ ngày nhận được đơn, “cấp trên trực tiếp” phải xem xét quyết định và thông báo cho người đã ra quyết định xử phạt, người có đơn đề nghị giảm, miễn biết. Nếu không đồng ý với việc giảm, miễn thì phải nêu rõ lý do. Đối với trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã ra quyết định xử phạt thì UBND cấp tỉnh đó xem xét, quyết định việc giảm, miễn tiền phạt. Các trường hợp miễn, giảm tiền phạt dễ nảy sinh tiêu cực, dễ có sự “thỏa hiệp”, “chung chi” giữa chủ thể xử phạt và người bị xử phạt. Nếu trao cho một chủ thể nhất định cả quyền xử phạt lẫn quyền miễn, giảm tiền phạt thì khó đảm bảo sự công tâm, khách quan. Do đó, việc giảm, miễn tiền phạt phải do “cấp trên trực tiếp” của người đã ra quyết định xử phạt quyết định. Tuy nhiên, đối với trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã ra quyết định xử phạt thì không phải chuyển đơn xin miễn, giảm tiền phạt kèm hồ sơ vụ việc lên cấp trên trực tiếp mà chuyển cho UBND cấp tỉnh, để thông qua bàn bạc tập thể, cơ quan này sẽ có sự giải quyết thỏa đáng17. Theo chúng tôi, quy định trên là hợp lý bởi như đã trình bày, nếu chuyển đơn xin miễn, giảm tiền phạt lên “cấp trên trực tiếp” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh - tức là Thủ tướng Chính phủ thì không hợp lý. Thủ tướng Chính phủ không có thẩm quyền xử phạt VPHC, vả lại, là người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 100 Số 3+4 (355+356) T02/2018 nước, Thủ tướng không thể ôm đồm những công việc hành chính sự vụ cụ thể. Tuy nhiên, quy định hợp lý này chỉ mang tính “nửa vời”, không triệt để bởi những chức danh có thẩm quyền xử phạt như Chánh thanh tra Bộ, Tổng cục trưởng vẫn phải gửi đơn xin miễn, giảm tiền phạt kèm hồ sơ vụ việc lên cấp trên trực tiếp là Bộ trưởng. Trong khi đó, Bộ trưởng là người đứng đầu bộ, phải giải quyết những vấn đề thuộc tầm chính sách chứ không thể sa đà vào những công việc mang tính vụn vặt. Ngoài ra, quy định về chủ thể có thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt VPHC và chủ thể có thẩm quyền giảm, miễn tiền phạt cũng không nhất quán. Cụ thể, thẩm quyền gia hạn về thời hạn xử phạt VPHC thuộc về “thủ trưởng trực tiếp” của người có thẩm quyền xử phạt, còn thẩm quyền giảm, miễn tiền phạt lại thuộc về “cấp trên trực tiếp” của người đã ra quyết định xử phạt. Như vậy, thuật ngữ “thủ trưởng trực tiếp” tại Điều 66 Luật XLVPHC có đồng nhất với thuật ngữ “cấp trên trực tiếp” tại Điều 77 Luật XLVPHC hay không? Nghị định số 97 không những không làm rõ mà còn “đánh đồng” thuật ngữ “thủ trưởng trực tiếp” với “cấp trên trực tiếp”18. Nếu là đồng nhất với nhau thì khi tiến hành sửa đổi Luật XLVPHC chỉ nên sử dụng thống nhất một thuật ngữ pháp lý. Hơn nữa, việc sử dụng nhiều thuật ngữ để biểu thị một nghĩa, có nội hàm pháp lý giống nhau là hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc kỹ thuật lập pháp. Ngược lại, nếu khác nhau thì cũng không có cơ sở cho sự phân biệt này vì Nghị định số 97 đã “ngụ ý” hai thuật ngữ này đồng nhất với nhau. 18 Điều 6e Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ giải thích: “Thủ trưởng trực tiếp của người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc theo quy định tại các Điều 66, 77, 125 và 128 Luật XLVPHC là cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính đối với người đang giải quyết vụ việc”. 19 Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, 2002, tr. 258. 20 Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, sđd, tr. 1771. 21 Nguyễn Thanh Hà, Thẩm quyền xử phạt VPHC trong dự án Luật xử lý VPHC, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 20, năm 2011. 22 Trường hợp Chủ tịch UBND cấp xã ra quyết định xử phạt thì Chủ tịch UBND cấp huyện xem xét, quyết định việc giảm, miễn tiền phạt. Chủ tịch UBND cấp huyện là “thủ trưởng” của Chủ tịch UBND cấp xã. Phó Chủ tịch UBND cấp huyện có thể là “cấp trên” của Chủ tịch UBND cấp xã nhưng không có quyền xử phạt VPHC nên không thể xem xét, quyết định việc giảm, miễn tiền phạt. Dưới góc độ ngôn ngữ thì “cấp trên” là “người có chức vụ cao hơn những người khác trong một cơ quan hay tổ chức”19, còn “thủ trưởng” là “người đứng đầu một cơ quan, một tổ chức”20. Khác với pháp luật một số quốc gia quy định cho cả cấp phó có quyền xử phạt VPHC21, ở nước ta, pháp luật về xử phạt VPHC đề cao vai trò và trao quyền xử phạt cho người đứng đầu. Chỉ khi người đứng đầu giao quyền hay ủy quyền cho cấp phó thì cấp phó mới có quyền xử phạt. Chính vì vậy, việc giảm, miễn tiền phạt cũng phải do “thủ trưởng trực tiếp” chứ không đơn thuần chỉ là “cấp trên trực tiếp” quyết định22. Ngoài ra, cũng không nên sử dụng thuật ngữ “cấp trên” vì đây là cách dùng từ trong văn nói. Có lẽ, nhận thấy sự “bất ổn” này nên ngoại trừ Điều 77 và 79 sử dụng thuật ngữ “cấp trên” thì những điều khoản khác trong Luật XLVPHC đều ưu tiên sử dụng thuật ngữ “thủ trưởng” (Điều 18, 39, 66, 123, 125, 128, 130). Từ phân tích trên, chúng tôi cho rằng, Luật XLVPHC cần sử dụng thống nhất một thuật ngữ pháp lý là “thủ trưởng trực tiếp”, đồng thời quy định cụ thể “thủ trưởng trực tiếp” có thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC và giảm, miễn tiền phạt; đối với các chức danh có thẩm quyền xử phạt cao nhất trong một lĩnh vực như Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chánh thanh tra Bộ, Tổng cục trưởng, Luật XLVPHC cần giao cho tập thể các cơ quan này (tập thể UBND cấp tỉnh, Bộ, Tổng cục) quyền quyết định việc gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC và giảm, miễn tiền phạt■ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 101Số 3+4 (355+356) T02/2018