Hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm ở một số nước OECD và một vài so sánh, kiến nghị cho Việt Nam

HÏå THÖËNG NHÊN SÛÅ THEO VÕ TRÑ VIÏåC LAÂM ÚÃ MÖÅT SÖË NÛÚÁC OECD VAÂ MÖÅT VAÂI SO SAÁNH, KIÏËN NGHÕ CHO VIÏåT NAM NGô Hoài SƠN* Những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều nỗ lực đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nước. Trong đó có nỗ lực áp dụng hệ thống nhân sự1 theo việc làm vào khu vực công, khởi đầu bằng việc đưa cụm từ “vị trí việc làm” vào Luật Cán bộ, công chức năm 2008, sau đó đến Nghị định số 36/2013/NĐ- CP ngày 22/4/2013 của Chính phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, với mục đích hướng dẫn xác định vị trí việc làm ở các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công, các tổ chức chính trị - xã hội và các cơ quan của Đảng. Tuy nhiên đến nay, nhiều địa phương vẫn còn lúng túng trong việc xác định vị trí việc làm. Bài viết, phản ánh thực tế áp dụng mô hình nhân sự theo vị trí việc làm ở một số nước thuộc nhóm OECD, cụ thể là Úc và Niu Di-lân, đưa ra một số so sánh với Việt Nam. 1. Một số vấn đề cơ bản về hệ thống nhân sự Hệ thống nhân sự trên thế giới được chia thành ba loại: hệ thống chức nghiệp, hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm và hỗn hợp2. Tuy nhiên, trên thực tế không có hệ thống chức nghiệp hoặc việc làm thuần tuý. Khi nói một quốc gia nào đó áp dụng mô hình nhân sự chức nghiệp, hoặc theo vị trí việc làm, thì chỉ có nghĩa là những đặc điểm của mô hình chức nghiệp hoặc việc làm nổi trội hơn, chiếm ưu thế hơn so với mô hình còn lại3. Ở những quốc gia có kết hợp cả hai mô hình nhân sự, sự xuất hiện đặc điểm của hai mô hình nổi bật như nhau, chẳng hạn như Mỹ, Anh4 và Ca-na-đa5. * ThS, GV. Học viện Hành chính Quốc gia. 1 Để thuận tiện và đơn giản, trong bài viết này, thay vì dùng cán bộ, công chức, viên chức, chúng tôi sử dụng khái niệm nhân sự trong khu vực công. Cách sử dụng này phù hợp với những nghiên cứu ở nước ngoài, đồng thời hạn chế được sự tranh luận không cần thiết do ở Việt Nam, cán bộ, công chức và viên chức chỉ ba đối tượng khác nhau. 2 Analytica 2008, ‘Introducing career-based system in civil service’, Analytica, April 2008; Bruynooghe, S. P, et al. 2009 ‘Implementation of Civil Service Legislation in Vietnam: Strengthening Elements of a Position-Based System’. 3 Bruynooghe, S. P, et al. 2009 ‘Implementation of Civil Service Legislation in Vietnam: Strengthening Elements of a Posi- tion-Based System’; Lavelle J. 2010, ‘Trends and challenges for HR management in the broader public sector in the inter- national arena’, AAPAM roundtable conference, Durban, South Africa, 11/15/2010. 4 Trần Thiết, ‘Chế độ công vụ ở một số quốc gia’, Tạp chí Xây dựng Đảng số 8/2015. Home/MagazineStory.aspx?mid=74&mzid=648&ID=1543. 5 Lavelle J. 2010, ‘Trends and challenges for HR management in the broader public sector in the international arena’, AAPAM roundtable conference, Durban, South Africa, 11/15/2010. 59 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË - Hệ thống nhân sự chức nghiệp, theo Ngân hàng thế giới6, là một hệ thống đóng, trong hệ thống đó nhân sự cấp trên được bổ sung bằng nhân sự cấp dưới. Khái niệm này nhấn mạnh đến khía cạnh thăng tiến bên trong nội bộ hệ thống công vụ. Trong khi đó, Cardona tiếp cận khái niệm hệ thống chức nghiệp từ quy trình tuyển dụng nhân sự khu vực công. Hệ thống chức nghiệp bắt đầu bằng một kỳ thi tuyển để kiểm tra kiến thức của ứng cử viên với sự đề cao yêu cầu về bằng cấp. - Hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm được xem là linh hoạt và cởi mở hơn so với hệ thống nhân sự chức nghiệp. Có nhiều nghiên cứu về hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm nhưng tất cả đều cho rằng, mục tiêu chính của hệ thống này là tìm được người phù hợp nhất cho mỗi vị trí việc làm trong khu vực công7. Sự cạnh tranh trong tuyển dụng giữa nhân sự bên trong và bên ngoài khu vực công trở thành một yếu tố quan trọng. Bản chất của hệ thống này là tìm được ứng cử viên tốt nhất cho một vị trí ở khu vực công. Nếu như vì một lý do nào đó, yêu cầu tối quan trọng này không đạt được, hệ thống 6 Bruynooghe, S. P, et al. 2009 ‘Implementation of Civil Service Legislation in Vietnam: Strengthening Elements of a Position-Based System’. 7 CardonaF. 2006, ‘Recruitment in civil service system of EU members and in some candidate states’, Seminar on “Civil Service recruitment procedures” Vilnius, 21-22, March, 2006; Bruynooghe, S. P, et al. 2009 ‘Implementation of Civil Service Legislation in Vietnam: Strengthening Elements of a Position-Based System’. 8 Tổng hợp từ Analytica 2008, tlđd; Trần Thiết 2015, tlđd; Lavelle 2010, tlđd. 60 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË nhân sự theo vị trí việc làm có thể bị thất bại và không phát huy được hiệu quả vốn có của nó. Việc áp dụng nó, theo đó, chỉ là hình thức, một kiểu chạy theo phong trào. - Hệ thống nhân sự chức nghiệp và theo vị trí việc làm có những điểm khác nhau. Để hiểu rõ hơn bản chất của hai hệ thống này, chúng tôi tổng hợp thành bảng so sánh dưới đây: (xem bảng 1) 2. Thực tế áp dụng hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm ở một số nước oECD 2.1. Hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm ở Úc Cùng với quá trình cải cách theo mô hình quản lý công mới, Úc là một trong những quốc gia áp dụng tương đối triệt để và thành công mô hình nhân sự theo vị trí việc làm9. Việc áp dụng mô hình nhân sự theo vị trí việc làm ở Úc thể hiện rõ trong quy trình tuyển dụng công chức của Úc. Quy trình tuyển dụng của Úc gồm 5 giai đoạn với 9 bước. (xem bảng 2) Trong giai đoạn đầu tiên, nội dung quan trọng nhất là xây dựng được một bảng mô tả công việc. Bảng mô tả công việc bao gồm những thành phần cơ bản như: những thông tin khái quát về công việc (tên công việc, mức lương, thông tin về cơ quan, địa điểm làm việc, báo cáo công việc); tóm tắt về công việc (lý do công việc tồn tại, trách nhiệm liên quan đến vị trí việc làm, những kết quả mong muốn đạt được); những yêu cầu liên quan đến công việc (trình độ, công dân). Giai đoạn quan trọng nhất là giai đoạn đánh giá các ứng cử viên, bởi vì đây là giai đoạn thể hiện rõ nhất bản chất “tìm người phù hợp nhất cho từng vị trí” của mô hình nhân sự theo vị trí việc làm. Việc đánh giá ứng cử viên dựa vào các tiêu chí quan trọng như: (1) Kỹ năng và năng lực; (2) bằng cấp, chứng chỉ; (3) Tiêu chuẩn thực thi công việc; (4) Có khả năng tạo ra các kết quả đầu ra theo yêu cầu của công việc; (5) Phẩm chất cá nhân có liên quan đến công việc; (6) Khả năng phát triển trong tương lai; (7) Khả năng đóng góp hiệu quả vào hoạt động của nhóm. Quá trình lựa chọn ứng cử viên được thực hiện theo quy trình phổ biến: (1) Hội đồng đánh giá dựa vào hồ sơ ứng cử viên để đánh giá theo các tiêu chí đã đặt ra; (2) Những ứng cử viên qua vòng một sẽ tham 9 Tatsuo H. 2012, ‘Development of Internationally Viable Human Resources: Open Recruitment of Graduates for National Civil Service: A Case Study of Australia’, 2011-2012 JIIA Research Project Policies Needed to Ensure Japan’s International Competitiveness. tr. 191. 10 Tổng hợp từ Australian Public Service Commission, 2012 tr. V. 61 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË gia phỏng vấn; (3) Đánh giá thư giới thiệu của các ứng cử viên; (4) Kết hợp kết quả đánh giá hồ sơ, phỏng vấn và thư giới thiệu để đề xuất những ứng viên phù hợp. Qua hoạt động tuyển dụng công chức của Úc ở trên, có thể rút ra một số nhận xét về hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm ở quốc gia này như sau: Thứ nhất, trong nền hành chính kiểu cũ, Úc chú trọng đến bộ ba yếu tố: bằng cấp, kinh nghiệm công tác và thâm niên, với trọng tâm là thâm niên công tác11. Cùng với quá trình đổi mới, nền công vụ của Úc chuyển sang nhấn mạnh vào kỹ năng quản lý, năng lực thực thi và khả năng đạt được những “đầu ra” đã cam kết, thậm chí là kinh nghiệm liên quan đến khu vực tư12. Nền công vụ mới đề cao kỹ năng quản lý hơn là kiến thức chuyên môn của ứng cử viên. Sự gắn bó suốt đời và tính liên tục trong con đường chức nghiệp thay bằng sự cạnh tranh với nhân sự bên trong và bên ngoài khu vực công một cách công khai, minh bạch và quyết liệt. Thay vì được tuyển chọn theo một kỳ thi chung, các ứng cử viên được lựa chọn và tuyển dụng theo một quy trình đánh giá chặt chẽ để tìm ra ứng cử viên phù hợp nhất cho vị trí đó. Cơ quan sử dụng chính là người thực hiện hoạt động tuyển chọn này theo hướng dẫn chung của Bộ Nội vụ Úc, và quy trình tuyển dụng diễn ra hết sức chặt chẽ và có sự thanh tra của các cơ quan chức năng. Thứ hai, quá trình thăng tiến không diễn ra một cách “đương nhiên” mà bằng sự thi tuyển cạnh tranh giữa nhân sự bên trong và bên ngoài tổ chức. Thứ ba, nhân sự trong khu vực công ở Úc không gắn bó suốt đời như trong mô hình chức nghiệp. Thời gian gắn bó với khu vực công của công chức Úc phụ thuộc vào khả năng thực thi của người đó13. Mức độ thực thi, khả năng đảm bảo mức độ thực thi là yếu tố quyết định thời gian tồn tại trong nền công vụ của một công chức ở Úc. Tóm lại, quá trình nhân sự trong khu vực công của Úc rất gần với khu vực tư. Đó là việc nhấn mạnh trọng tâm tìm được người phù hợp nhất cho từng vị trí việc làm vì mục tiêu chung của cơ quan, tổ chức. 2.2. Hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm ở Niu Di-lân Hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm ở Niu Di-lân cũng nhấn mạnh đến quá trình tuyển dụng để tìm ra con người phù hợp nhất cho vị trí việc làm. Không tổ chức kỳ thi tuyển chung, Niu Di-lân thực hiện quá trình tuyển dụng gồm 2 giai đoạn: giai đoạn đánh giá vị trí việc làm; và giai đoạn đánh giá con người. Giai đoạn đánh giá vị trí việc làm được thực hiện với mục đích xem xét tính hợp lý của vị trí công việc đó. Giai đoạn đánh giá con người được thực hiện với mục đích tìm kiếm người phù hợp nhất cho công việc. Giai đoạn đánh giá con người diễn ra theo ba bước chính: (1) Xác minh ứng cử viên có đúng với những gì họ trình bày trong hồ sơ không; (2) Đánh giá năng lực, kỹ năng của ứng cử viên; (3) Kiểm tra khả năng đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp của ứng cử viên. Ba bước này được thể hiện một cách chi tiết ở bảng sau: (Xem Bảng 3). Ở mỗi khâu đều có những khung hướng dẫn chi tiết. Việc tuyển dụng công chức của Niu Di-lân áp dụng nhiều hình thức kết hợp: xem xét, đánh giá hồ sơ theo những tiêu chí mà mỗi vị trí việc làm yêu cầu và phỏng vấn. Hoạt động tuyển dụng, vì được tiến hành như vậy, nên được phân cấp rất mạnh cho từng cơ quan sử dụng. 11 Colley L., K. 2011, ‘Applying labour process conceptsto public sector executive reforms: Peeling and segmenting the man- darins?’, Journal of Management History, Vol. 17 No. 3, 2011. 12 Colley 2011, tlđd. 13 Colley 2011, tlđd. 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 3. Một số so sánh, kiến nghị cho Việt Nam Qua nghiên cứu mô hình của Úc và Niu Di-lân, liên hệ với thực tiễn xây dựng vị trí việc làm ở Việt Nam, chúng tôi rút ra một số nhận định sau: Thứ nhất, bản chất của hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm không nằm ở cụm từ “vị trí việc làm” hoặc “đề án vị trí việc làm” mà nằm ở những cái đằng sau nó, những lý do để người ta phải gọi nó là “vị trí việc làm”. Nói cách khác, Việt Nam chưa xác định một cách rõ ràng mô hình nhân sự sẽ theo. Hiện tại, Việt Nam theo mô hình chức nghiệp15 và việc triển khai đề án vị trí việc làm là một nỗ lực để áp dụng một số yếu tố của mô hình nhân sự theo vị trí việc làm. Vậy mô hình nhân sự trong tương lai (cái mà Chính phủ đang hướng tới) là mô hình nhân sự theo vị trí việc làm hay mô hình hỗn hợp giữa chức nghiệp và việc làm? Nếu là mô hình hỗn hợp, cần thiết phải xác định hỗn hợp ở mức độ như thế nào: yếu tố nào sẽ theo mô hình chức nghiệp, yếu tố nào sẽ theo mô hình nhân sự theo vị trí việc làm? Phải trả lời được những câu hỏi như vậy, cải cách trong chế độ công vụ của Việt Nam mới có được định hướng cùng những bước đi rõ ràng với lộ trình chi tiết; tránh được tình trạng chạy theo hình thức, phong trào do chưa hiểu biết thấu đáo như hiện nay: tên thì gọi là vị trí việc làm, cũng có bảng mô tả công việc với những yêu cầu cụ thể cho một số vị trí việc làm, một số cơ quan đăng thông báo tuyển dụng công khai (đặc điểm của mô hình nhân sự theo vị trí việc làm), nhưng tuyển dụng lại thông qua kỳ thi chung, tiêu chí quan trọng nhất vẫn là bằng cấp và sự phù hợp về bằng cấp, việc thăng tiến diễn ra một cách tuần tự từ cấp dưới lên (đặc điểm của mô 14 Internal Affairs 2012, ‘Guidance for establishing identity in recruitment processes’, Revision December 2012. 15 Bruynoogheet al. 2009, tlđd, tr. 13. 63 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 10(314) T5/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË hình chức nghiệp). Một số nơi sử dụng tiêu chí về bằng cấp trong thông báo tuyển dụng để loại nhiều ứng cử viên từ khâu nộp hồ sơ, mà không quan tâm đến mức độ đáp ứng về kỹ năng, kiến thức của họ. Một số nơi lại thực hiện bố trí lại nhân sự theo tiêu chí bằng cấp... Những cách làm tùy nghi này vô hình trung làm trầm trọng thêm bệnh bằng cấp vốn đang bị xã hội lên án. Hiện nay, nhiều cán bộ, công chức đang cố gắng tham gia các lớp đại học luật, vì theo đề án vị trí việc làm của một số tỉnh gần như vị trí nào cũng yêu cầu bằng đại học luật. Thứ hai, hệ thống vị trí việc làm phải gắn với hệ thống đánh giá năng lực thực thi hiệu quả. Bởi hệ thống đánh giá năng lực thực thi này là căn cứ quan trọng để xét chọn những ứng cử viên một cách phù hợp, để có thể chọn được người tốt nhất cho từng vị trí việc làm. Trong khi đó, hệ thống đánh giá năng lực thực thi của cán bộ, công chức của chúng ta còn quá sơ sài, chung chung và trùng lắp. Dù Nghị định số 56/2015/NĐ-CP của Chính phủ có chi tiết hơn so với Luật Cán bộ, công chức năm 2008 nhưng vẫn chưa đủ cụ thể để có thể đánh giá một cách phù hợp năng lực làm việc của nhân sự trong cơ quan nhà nước. Thứ ba, hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm phải gắn với sự phân cấp mạnh mẽ về nhân sự. Thực tiễn áp dụng mô hình này ở Úc và Niu Di-lân chứng minh tính đúng đắn của phân cấp trong nhân sự ở khu vực công. Tuy nhiên, cần phải thấy bản chất của vấn đề là, sự phân cấp thành công (tránh tình trạng lạm quyền, tuyển dụng vô tội vạ) phải gắn với những tiền đề nhất định: tính tự chịu trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị; tiêu chí đánh giá năng lực thực thi của đơn vị phải chi tiết, phản ánh đúng với hiện trạng năng lực của đơn vị; sự ở lại hoặc ra đi của người đứng đầu đơn vị phải gắn liền với hiệu quả điều hành đơn vị đó; tính công khai, minh bạch trong điều hành, đánh giá cần được đảm bảo. Chế độ công vụ suốt đời cần được xoá bỏ, thâm niên công tác không còn là yếu tố quan trọng trong thăng tiến và bổ nhiệm. Những bài toán vừa nêu phải được giải đáp một cách cụ thể, rõ ràng, có lộ trình mới tạo ra được những cơ sở cho sự xuất hiện và phát triển của mô hình nhân sự theo vị trí việc làm. Việc thực hiện đề án vị trí việc làm ở nước ta đang gặp nhiều khó khăn mà nguyên nhân chủ yếu là chưa chú ý đến những yếu tố có tính bản chất làm nên sự thành công của đề án này. Chúng ta chỉ nghĩ đến một yếu tố rất nhỏ, hẹp và mang tính bề nổi là xác định từng vị trí việc làm với những yêu cầu cụ thể mà chưa hiểu được rằng, vị trí việc làm là những gì liên quan đến vị trí công việc đó để tìm ra ứng cử viên phù hợp nhất cho vị trí đó; chứ không hoàn toàn nằm ở cụm từ “đề án vị trí việc làm” hay “bản mô tả công việc”. Trong thời gian tới, chúng ta cần nhiều nỗ lực hơn để tháo gỡ khó khăn hiện tại để xây dựng thành công vị trí việc làm, cụ thể: - Chính phủ cần xác định lại mô hình nhân sự sẽ phải xây dựng trong tương lai: chức nghiệp, theo vị trí việc làm hay hỗn hợp. Hỗn hợp thì phải làm rõ, chỗ nào là của chức nghiệp, chỗ nào là của việc làm. - Cần phải xây dựng lại tiêu chí đánh giá đơn vị và công chức theo hướng nhấn mạnh đến kết quả đầu ra. Cần thiết phải sửa đổi Luật Cán bộ, công chức để xây dựng được những tiêu chí đánh giá chi tiết, cụ thể và phù hợp với quản lý công mới. Hiện tại, tiêu chí đánh giá công chức của Việt Nam quá sơ sài, lạc hậu và trùng lắp; thiếu hẳn bộ tiêu chí đánh giá đơn vị, tổ chức để có thể xem xét lại trách nhiệm của người đứng đầu. - Sau khi xác định được trách nhiệm và chế tài đối với người đứng đầu đơn vị, sẽ tiến tới thực hiện phân cấp trong quản lý và tuyển dụng nhân sự cho cơ quan sử dụng. Khi đó, yếu tố của hệ thống nhân sự theo vị trí việc làm mới bắt đầu có cơ sở hình thành và hiệu quả một cách thực chất. Quá trình tuyển dụng diễn ra một cách công khai, minh bạch, nhấn mạnh vào khả năng đạt được các kết quả đầu ra hơn là bằng cấp như hiện nay n 64 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 10(314) T5/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË