Hệ thống pháp luật Việt Nam trong tiến trình đổi mới và phát triển đất nước

3Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM TRONG TIẾN TRÌNH ĐỔI MỚI VÀ PHÁT TRIỂN ĐẤT NƯỚC Đinh Dũng Sỹ* * PGS. TS. Văn phòng Chính phủ Thông tin bài viết: Từ khóa: Hệ thống pháp luật, tư duy pháp lý, tư duy xây dựng pháp luật, Nhà nước kiến tạo phát triển. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 16/12/2019 Biên tập : 23/12/2019 Duyệt bài : 25/12/2019 Article Infomation: Keywords: legal system, legal thoughts, thoughts of legal development, developmental state Article History: Received : 16 Dec. 2019 Edited : 23 Dec. 2019 Approved : 25 Dec. 2019 Tóm tắt: Sau chặng đường đổi mới kể từ năm 1986, hệ thống pháp luật Việt Nam đã không ngừng được xây dựng và hoàn thiện. Tuy nhiên, vẫn còn đó những khiếm khuyết của hệ thống pháp luật, như tính thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu ổn định và tính khả thi chưa cao. Trong bối cảnh chúng ta đang thực hiện tổng kết 02 nghị quyết của Bộ Chính trị: Nghị quyết 48 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn 2020 và Nghị quyết 49 về cải cách tư pháp, cần có những đánh giá tổng quát về thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, từ đó thấy được những thành quả cũng như xác định những mục tiêu, định hướng mang tính chiến lược cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn mới. Abstract: Since 1986, after a time of renovation, the legal system of Vietnam has been constantly developed and improved. However, there are still deficiencies of the legal system, such as inconsistencies, overlaping, conflicts, instability and low feasibility. In the context the summarizing conclusions are being conducted for 02 resolutions of the Politburo: The Resolution 48 on strategy for development and improvement of the Vietnamese legal system by 2010, vision to 2020 and the Resolution 49 on justice reform, it is necessary to make a general assessment of the current status of the Vietnamese legal system, from which to see achievements as well as to identify the strategic goals and the orientations for further improvement of the legal system in the coming phase. 1. Hệ thống pháp luật Việt Nam đang đứng ở đâu? Tại sao chúng tôi lại đặt ra câu hỏi này ở thời điểm hiện nay? Đó là một câu hỏi không hoàn toàn ngẫu nhiên. Sau chặng đường một phần ba thế kỷ đổi mới kể từ năm 1986, hệ thống pháp luật Việt Nam đã không ngừng được xây dựng và hoàn thiện. Đến nay, chúng ta đã có một hệ thống pháp luật khá đầy đủ và đồng bộ trên hầu hết các lĩnh vực, đủ để điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội, tạo cơ sở pháp lý cho quản lý nhà nước cũng như môi trường, hành lang pháp lý dẫn dắt, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, vẫn còn đó những khiếm Số 1(401) - T1/20204 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 1 Điều 15 Hiến pháp 1992. 2 Xem Tổng tập văn bản QPPL của Quốc hội, UBTVQH từ Khóa I đến Khóa VII, tập I, Nxb. Tư pháp – Hà Nội, năm 2006. 3 Xem Tổng tập văn bản QPPL của Quốc hội, UBTVQH, tập II và III, Quốc hội khóa VIII và IX, Nxb. Tư pháp - Hà Nội, năm 2006; Luật của Quốc hội Khóa X, Nxb. Chính trị Quốc gia – Hà Nội, năm 2003. Trong đó, QH Khóa VIII ban hành 32 đạo luật, QH Khóa IX: 41, QH Khóa X: 35. khuyết của hệ thống pháp luật, đặc biệt là tính thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu ổn định và tính khả thi chưa cao, chưa đạt đến tầm của một hệ thống pháp luật phục vụ kiến tạo phát triển. Trong bối cảnh thực hiện tổng kết 02 nghị quyết của Bộ Chính trị được ban hành vào năm 2005: Nghị quyết 48 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn 2020 và Nghị quyết 49 về cải cách tư pháp, cần có những đánh giá tổng quát về thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, từ đó xác định những mục tiêu, định hướng mang tính chiến lược cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn mới. Trong chặng đường hơn 30 năm ấy, chúng ta đã có ba lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp (ban hành Hiến pháp 1992 thay thế Hiến pháp năm 1980; sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 vào năm 2001 và ban hành Hiến pháp mới năm 2013). Như vậy, trong giai đoạn này, cứ khoảng 10 năm chúng ta lại sửa đổi, bổ sung Hiến pháp một lần. Và mỗi lần như vậy đánh dấu một giai đoạn mới của sự phát triển hệ thống pháp luật, phù hợp với những tư tưởng chính trị - pháp lý mới của Hiến pháp, đáp ứng yêu cầu đổi mới, phát triển đất nước trong một giai đoạn cụ thể. Theo quan sát của chúng tôi, ba lần sửa đổi Hiến pháp làm cơ sở cho ba giai đoạn phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam. Có thể khái quát ba giai đoạn, tương ứng với ba cấp độ phát triển, hoàn thiện của hệ thống pháp luật Việt Nam như sau: giai đoạn thứ nhất từ 1986 đến 2001, là hệ thống pháp luật chuyển đổi; giai đoạn thứ hai từ 2002 đến 2013, là hệ thống pháp luật chuyển đổi và hội nhập; giai đoạn thứ ba từ 2014 đến nay và cho tương lai, là hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển. - Hệ thống pháp luật chuyển đổi là hệ thống pháp luật Việt Nam thời kỳ đầu của công cuộc đổi mới, bắt đầu từ năm 1986. Hệ thống pháp luật thời kỳ này được chi phối bởi các quan điểm, chính sách của những năm đầu thời kỳ đổi mới được ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII và đặc biệt là sự ra đời của Hiến pháp năm 1992. Tư tưởng chủ đạo của đổi mới thời kỳ này chủ yếu là đổi mới kinh tế, là chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp sang “phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa”1. Chính vì vậy, hệ thống pháp luật thời kỳ này mang nặng dấu ấn của hệ thống pháp luật chuyển đổi, từng bước xóa bỏ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, chuyển nền kinh tế sang sản xuất hàng hóa với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Trong giai đoạn 40 năm, từ năm 1946 đến năm 1986, Quốc hội từ Khóa I đến Khóa VII chỉ ban hành tổng số 32 đạo luật2. Trong giai đoạn 15 năm từ 1987 đến 2001, Quốc hội các khóa VIII, IX và X đã ban hành 108 đạo luật3, khởi đầu là Luật Đất đai, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987 và sau đó là sự ra đời của một loạt các đạo luật quan trọng trong lĩnh vực kinh tế như: Luật Công ty, Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990, Luật Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Luật các Tổ chức tín dụng năm 1997, Luật Khuyến khích đầu tư trong nước năm 1997, Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000, nhiều đạo luật thuế và các đạo luật chuyên ngành khác đã tạo lập nền móng cho việc hình thành thể chế kinh tế thị trường, định hướng XHCN ở Việt Nam cho những giai đoạn tiếp theo. - Hệ thống pháp luật chuyển đổi và hội nhập là hệ thống pháp luật giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2013, sau khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 đến khi ban hành Hiến pháp năm 2013. Tư tưởng chủ đạo của xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của giai đoạn này được ghi nhận trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 vào năm 2001, đó là: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trên cơ sở phát huy nội lực, chủ động hội nhập quốc tế; thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN”4. Hệ thống pháp luật trong giai đoạn này có thể coi là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật thời kỳ đổi mới và cũng là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật chuyển đổi5. Dòng chính trong sự phát triển của hệ thống pháp luật giai đoạn này vẫn tiếp tục mang dấu ấn của thời kỳ chuyển đổi nhưng chú trọng nhiều hơn đến hội nhập quốc tế. Theo đó, hệ thống pháp luật thời kỳ này tiếp tục được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện để chuyển đổi, xóa bỏ về cơ bản các tàn tích của cơ chế quản lý cũ, xác lập đồng bộ cơ chế quản lý mới, đặc biệt là hình thành đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN; từng bước tiệm cận đến thông lệ quốc tế, đặc biệt là việc ký kết Hiệp định Thương mại song phương với Hoa Kỳ năm 2000 và ra nhập Tổ chức Thương mại thế giới năm 2006. Đây cũng là lần đầu tiên trong Hiến pháp Việt Nam xuất hiện cụm từ “kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” và được ghi nhận là một trong những “thành phần kinh tế” trong cơ cấu nền kinh tế đất nước6. Tuy vậy, hội nhập quốc tế trong giai đoạn này vẫn được tiến hành từng bước, thận trọng và diễn ra trong lĩnh vực kinh tế là chủ yếu. - Hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển là hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay, bắt đầu từ sau sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 và sẽ là tư tưởng, định hướng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong những thập kỷ tới. Hệ thống pháp luật này được coi là thế hệ thứ ba của hệ thống pháp luật thời kỳ đổi mới. Theo đó, hệ thống pháp luật sẽ được xây dựng và hoàn thiện theo hướng: phục vụ mục tiêu kiến tạo phát triển, tạo dựng hành lang pháp lý an toàn cho phát triển và hội nhập sâu rộng với khu vực và thế giới cả về kinh tế, chính trị và văn hóa như đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013 là: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, phát huy nội lực, hội nhập, hợp tác quốc tế, gắn kết chặt chẽ với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”7và tiếp tục khẳng định xây dựng “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế”8. 5Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 4 Điều 15 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001. 5 Chỉ riêng Quốc hội Khóa XI đã ban hành tới 47 đạo luật. Xem Tổng tập văn bản QPPL của Quốc hội, UBTVQH Khóa XI, quyển 1, Nxb. Tư pháp - Hà Nội, năm 2006. 6 Điều 16 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001. Hiến pháp 1992 mới chỉ sử dụng cụm từ “doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài” và chưa được ghi nhận là một thành phần kinh tế (Điều 25). 7 Điều 50 Hiến pháp 2013. 8 Điều 51 Hiến pháp 2013. 2. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam như thế nào trong thời gian tới? Để tiếp tục có những định hướng đúng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong những thập kỷ tới, thứ nhất, cần có một tư tưởng, đường lối đúng; thứ hai, cần có một tư duy chiến lược đúng; thứ ba, cần có một quy trình làm luật phù hợp. 2.1. Về tư tưởng, đường lối, cần xây dựng một “Chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam giai đoạn 2025- 2035, tầm nhìn 2045” hoặc “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2025-2035, tầm nhìn 2045” bằng một Nghị quyết của Bộ chính trị hoặc có thể cần một Nghị quyết của Ban chấp hành Trung ương Đảng Việc BCHTƯ Đảng ban hành Nghị quyết này thể hiện vai trò và tầm quan trọng đặc biệt của xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế, pháp luật trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền giai đoạn mới. Muốn xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền, trong đó đặc trưng cơ bản là Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và kiến tạo phát triển bằng pháp luật, bảo đảm quyền con người, quyền công dân thì phải lấy pháp luật làm trung tâm; nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện thể chế phải luôn luôn được đặt lên hàng đầu. Tầm nhìn đến năm 2045 có thể là tương đối dài và khó dự báo, nhưng đó là cột mốc quan trọng khi chúng ta kỷ niệm 100 năm ngày thành lập nước và cũng là chặng đường 60 năm của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Trong bối cảnh thế giới có rất nhiều biến động, đặc biệt là tác động của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư mà tại thời điểm hiện nay chúng ta chưa thể lường hết được thì không thể trong một vài năm có thể xây dựng được một Chiến lược có tầm nhìn dài hạn như nêu trên. Do vậy, Ban Chỉ đạo tổng kết Nghị quyết 48 và Nghị quyết 49 nên cân nhắc trình Bộ Chính trị ban hành Kết luận về việc tiếp tục thực hiện có bổ sung các quan điểm, định hướng về hoàn thiện hệ thống pháp luật và cải cách tư pháp của Nghị quyết 48 và Nghị quyết 49 cho giai đoạn 2021- 2025; đồng thời giao Đảng đoàn Quốc hội và Ban cán sự Đảng Chính phủ chỉ đạo nghiên cứu, xây dựng “Chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam giai đoạn 2025-2035, tầm nhìn 2045”; hoặc cũng có thể là “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2025 - 2035, tầm nhìn 2045”, trình Ban Chấp hành trung ương Đảng Khóa XIII ban hành. Mặt khác, nội hàm của Chiến lược này cần bao gồm cả nội dung tổ chức thi hành pháp luật và cả cải cách tư pháp. Chúng tôi cho rằng, không nên chia tách, ban hành 02 nghị quyết hay 02 chiến lược về hoàn thiện pháp luật và cải cách tư pháp như Nghị quyết 48 và Nghị quyết 49, vì những lý do sau: Thứ nhất, cải cách tư pháp, bản thân nó đã thuộc nội hàm của cải cách thể chế, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Cải cách tư pháp không thể đứng ngoài thể chế, không có cải cách tư pháp mà không gắn liền với cải cách, hoàn thiện thể chế, pháp luật; Thứ hai, thực tiễn thời gian qua với 02 nghị quyết, Nghị quyết 48 về hoàn thiện hệ thống pháp luật và Nghị quyết 49 về cải cách tư pháp, vô hình trung chúng ta đã tách biệt hai vấn đề vốn dĩ phải gắn bó với nhau, dẫn đến tính hiệu quả trong cải cách tư pháp còn thấp. Có thể nói, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo Nghị quyết 48 của Bộ Chính trị trong 15 năm qua đã thu được nhiều thành quả to lớn, rất đáng ghi Số 1(401) - T1/20206 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nhận, nhưng thành tựu của cải cách tư pháp thì còn rất khiêm tốn. Theo đánh giá của chúng tôi, cải cách tư pháp mới chỉ dừng lại ở một số thành tích trong cải cách tố tụng, đổi mới xét xử qua việc sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các đạo luật về tố tụng, còn các vấn đề về đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống tòa án, viện kiểm sát, về xây dựng mô hình cơ quan công tố theo Nghị quyết 49 vẫn còn đó, chưa có những cải cách đáng kể. Tuy nhiên, cũng cần phải kể đến thành tựu lớn nhất của cải cách tư pháp thời gian qua đó chính là việc hiến định chức năng thực hiện quyền tư pháp của tòa án. Theo đó, lần đầu tiên Hiến pháp năm 2013 khẳng định nguyên tắc trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam đó là: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó, Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp9. Quy định của Hiến pháp năm 2013 cùng với những định hướng dù đã cũ nhưng tư tưởng cải cách thì vẫn còn tươi nguyên trong Nghị quyết 49, cần tiếp tục cải cách tư pháp với một quyết tâm chính trị mạnh mẽ và thực chất hơn, đặc biệt là việc tổ chức lại cơ quan Viện kiểm sát nhân dân, hình thành một cơ quan thực hành quyền công tố (có thể là Viện công tố thuộc Chính phủ) theo đúng vị trí, vai trò và tính chất của cơ quan này; đồng thời tăng thêm “nồng độ” cho các quy định về kiểm soát quyền lực giữa hành pháp với tư pháp, điều đã được hiến định trong Hiến pháp năm 2013 nhưng chưa được cụ thể hóa đầy đủ trong các đạo luật. Về vấn đề tổ chức thi hành pháp luật, tiếp tục kế thừa cấu trúc của Nghị quyết 48, vì Nghị quyết 48 đã bao hàm nội dung này. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức thực hiện Nghị quyết 48 cho thấy, mảng tổ chức thi hành pháp luật còn bị coi nhẹ, chưa có những giải pháp thực sự đột phá trong tổ chức thực thi, hiệu quả còn rất thấp. Chiến lược về vấn đề này cho giai đoạn tới cần đưa ra những giải pháp và công cụ thực tế hơn, đem lại hiệu quả rõ ràng hơn trong tổ chức thi hành pháp luật. Thực tế cho thấy, dù chúng ta có một hệ thống pháp luật tốt nhưng nguồn lực, công cụ và biện pháp thực thi kém, ý thức pháp luật của người dân thấp thì hệ thống pháp luật đó cũng chỉ nằm trên giấy mà không đi vào cuộc sống để phát huy tác dụng được. 2.2. Về tư duy chiến lược, cần hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng: xây dựng một hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển Với mục tiêu xây dựng một Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện đại, một nước Việt Nam hùng cường, dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh, hệ thống pháp luật cho tương lai cần phải được xây dựng thành một hệ thống pháp luật có đặc trưng chủ đạo là hội nhập và kiến tạo phát triển. Để xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật với tầm nhìn 20 năm, mang đặc trưng và những mục tiêu to lớn như nêu trên cần phải đổi mới tư duy pháp lý, tư duy xây dựng pháp luật. Vậy cần đổi mới tư duy như thế nào cho phù hợp? Ở đây chúng tôi chỉ đề cập đến một số vấn đề có tính cốt lõi sau đây. Thứ nhất, cần có một chủ thuyết trong nghiên cứu khoa học pháp lý cũng như trong xây dựng pháp luật Chúng tôi cho rằng, trong nghiên cứu khoa học pháp lý ở Việt Nam hiện nay, xét về mặt học thuật, chúng ta không có một chủ thuyết, hay theo đuổi một trường phái pháp luật nào thật sự rõ nét. Chúng ta như đang 7Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 9 Điều 102 Hiến pháp năm 2013. đứng trước ngã ba đường của các trường phái khoa học luật học, cả Đông, cả Tây, cả cũ cả mới. Thời kỳ trước đổi mới, khoa học pháp lý cũng như tư duy pháp luật của Việt Nam chịu sự ảnh hưởng của trường phái pháp luật Xô Viết. Đó là một mô hình nặng về nghiên cứu lý thuyết, coi trọng tính hàn lâm mà thiếu tính thực tiễn và ứng dụng. Khi mô hình thể chế kiểu Xô Viết sụp đổ, và sau đó là sự du nhập của các trường phái pháp luật mới đến từ các khu vực kinh tế thịnh vượng hơn, có bề dầy xây dựng nhà nước pháp quyền thì nghiên cứu lý luận pháp luật, khoa học pháp lý của Việt Nam trong hơn ba mươi năm qua có thể nói là thiếu một chủ thuyết! Người ta có thể tìm thấy một vài nét chấm phá hay độc đáo trong nghiên cứu nhưng không tìm thấy một mô hình lý thuyết pháp luật nào thật sự rõ nét. Có nhiều người vẫn hoài niệm và đi theo trường phái Xô Viết, vẫn là ngành luật, vẫn là đối tượng, phạm vi và phương pháp điều chỉnh và tư duy lý thuyết. Tuy nhiên, cũng có những người thực tế hơn, họ tiếp cận hệ thống pháp luật, ngành luật, hay nói đúng hơn là lĩnh vực pháp luật theo trường phái của các nước phát triển mà ở đó, người ta ít quan tâm đến khía cạnh hàn lâm của pháp luật (nói đúng hơn là nghiên cứu hàn lâm dành cho những nhà nghiên cứu, những viện nghiên cứu chuyên sâu); trong đào tạo thì coi trọng tính ứng dụng, đào tạo luật trong những tình huống của thực tiễn và hướng về thực tiễn; trong xây dựng pháp luật thì coi trọng yếu tố thực tiễn và hiệu quả điều chỉnh của pháp luật trên cơ sở của lý thuyết thực chứng. Trong xây dựng pháp luật, hơn ba thập kỷ qua chúng ta cũng không đi theo một trường phái pháp luật nào thực sự rõ ràng. Đây cũng là hệ quả tất yếu của tư duy khoa học pháp lý nêu trên. Mới nhìn thì có thể thấy tư duy pháp lý, cấu trúc hệ thống pháp luật cũng như tư tưởng chính sách về cơ bản là theo trường phái pháp luật châu Âu lục địa (Civil law), nhưng nghiên cứu kỹ thì thấy có sự pha tạp của nhiều tư duy pháp lý, tư tưởng chính sách đến cấu trúc của nhiều hệ thống, trường phái pháp luật khác nhau. Đối với lĩnh vực hình sự và tổ chức bộ máy nhà nước vẫn còn có sự ảnh hưởng rất lớn của mô hình pháp luật thời Xô Viết; lĩnh vực pháp luật về dân sự và thương mại thì chịu ảnh hưởng nhiều của trường phái pháp luật châu Âu lục địa (Civil law) của Pháp, Đức, Nhật, nhưng cũng có những dấu ấn của trường phái pháp luật Anh - Mỹ (common law). Thậm chí trong một lĩnh vực pháp luật, trong một đạo luật được ban hành cũng có sự pha tạp của các trường phái, các quan điểm pháp luật khác nhau. Do đó, có thể nói rằng, trong hơn ba thập kỷ đổi mới vừa qua chúng ta chưa có một chủ thuyết rõ ràng, một mô hình lý thuyết được định hình và theo đuổi trong nghiên cứu khoa học pháp lý cũng như trong thực tiễn xây dựng pháp luật. Đã đến lúc chúng ta cần đi theo mô hình nào hay cần xây dựng một mô hình, một trường phái riêng cho chúng ta? Phải chăng chúng ta có thể xây dựng một chủ thuyết cho thời kỳ mới với những đặc trưng cơ bản là tư duy nghiên cứu khoa học pháp lý, đào tạo pháp luật phải trên cơ sở thực tiễn và hướng đến thực tiễn, còn tư duy trong xây dựng pháp luật thì cần dựa trên cơ sở của lý thuyết thực chứng và coi trọng yếu tố hiệu quả điều chỉnh của pháp luật? Thứ hai, cần chuyển đổi từ tư duy quản lý sang tư duy kiến tạo phát triển trong xây dựng pháp luật Vấn đề trước nhất trong đổi mới tư duy làm luật hiện nay theo chúng tôi đó là, cần chuyển đổi từ tư duy quản lý sang tư duy kiến tạo phát triển. Nội hàm của khái niệm “kiến tạo phát triển” là gì đã được nhiều chuyên gia phân tích, trao đổi. Ở đây chúng Số 1(401) - T1/20208 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT tôi chỉ đề cập đến một nhân tố, một cấu thành mà chúng tôi cho là cơ bản nhất, cốt yếu nhất của khái niệm kiến tạo phát triển đó là nhân tố pháp luật. Nhà nước kiến tạo phát triển, nói một cách tổng quát nhất cần phải tạo lập cho được hai hệ thống hạ tầng thiết yếu sau: Thứ nhất, “hạ tầng mềm”, đó là hệ thống thể chế, pháp luật; Thứ hai, “hạ tầng cứng” đó là hệ thống cơ sở vật chất nền tảng cho phát triển kinh tế - xã hội, như hệ thống giao thông, sân bay, bến cảng, thông tin truyền thông, quy hoạch không gian phát triển, sử dụng nguồn lực Ở góc độ tạo lập hạ tầng mềm, Nhà nước kiến tạo phát triển là Nhà nước pháp quyền, quản trị đất nước bằng pháp luật và theo pháp luật, bảo đảm các quyền con người và quyền công dân, ít can thiệp hành chính vào đời sống xã hội. Nói cách khác, muốn xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển thì việc trước nhất và cơ bản nhất mà Nhà nước cần làm là phải xây dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, đáp ứng yêu cầu phát triển của hiện tại cũng như phải phù hợp với xu thế phát triển của tương lai. Hệ thống pháp luật đó cần phải được xây dựng và hoàn thiện bằng một tư duy mới đó là làm luật vì mục tiêu tạo dựng cho phát triển chứ không phải là để quản lý, giám sát theo nghĩa cai trị. Làm luật không phải chỉ để quản lý, để bảo đảm an toàn xã hội một cách thuần túy và cứng nhắc theo kiểu tư duy cũ mà phải hướng đến việc tạo dựng một môi trường, một hành lang pháp lý an toàn, thuận lợi cho sự phát triển của xã hội. Với chủ trương xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển như nêu trên thì mục tiêu kiến tạo phát triển của pháp luật cũng phải được nhận thức là mục tiêu chủ yếu. Trong hơn ba mươi năm đổi mới vừa qua, chúng ta đã không ngừng đổi mới tư duy làm luật, với mục tiêu xây dựng một hệ thống pháp luật định hướng cho phát triển. Nhưng do ảnh hưởng của tư duy cũ, trong xây dựng pháp luật vẫn còn tồn tại tư duy làm luật là để quản lý, là để bảo đảm sự an toàn, thậm chí là sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước hơn là tạo dựng môi trường, hành lang pháp lý thuận lợi cho phát triển. Đây là vấn đề không dễ xóa bỏ, nhất là trong cơ chế và quy trình làm luật hiện nay, khi việc đề xuất chính sách cũng như soạn thảo các dự án luật vẫn chủ yếu được thực hiện bởi các cơ quan quản lý lĩnh vực chuyên ngành và không loại trừ khả năng bị chi phối bởi lợi ích cục bộ, bởi tâm lý muốn có quyền để có cơ hội lợi dụng, trục lợi. Nếu không kiểm soát chặt chẽ thì rất có thể các đạo luật được ban hành không đáp ứng được yêu cầu kiến tạo hành lang an toàn, môi trường thuận lợi cho phát triển, mà chỉ nhằm mục đích kiểm soát, quản lý thuần túy, trở nên kìm hãm sự phát triển. Từ đó, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy pháp luật theo quan điểm: pháp luật không chỉ thiết lập sự an toàn cho quản lý mà điều quan trọng hơn là kiến tạo một môi trường, một hành lang thuận lợi, dẫn dắt và thúc đẩy phát triển. Mục tiêu cuối cùng của quản lý nhà nước phải là phục vụ Nhân dân và kiến tạo phát triển, không phải chỉ đơn thuần là sự an toàn cứng nhắc của xã hội. Để chuyển đổi được từ tư duy quản lý sang tư duy phục vụ và kiến tạo phát triển thì cũng cần phải thay đổi nhiều nhận thức và cách làm trong quy trình xây dựng pháp luật hiện hành10. 9Số 1(401) - T1/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 10 Xem thêm bài viết của tác giả: “Cần đổi mới tư duy xây dựng pháp luật”, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 2 & 3 năm 2019. Theo đó tác giả cho rằng, đổi mới tư duy pháp lý, tư duy xây dựng pháp luật ngoài hai vấn đề cốt lõi nêu trên còn có những vấn đề lớn như: cần xây dựng hệ thống pháp luật dựa trên 2.3. Cần đổi mới quy trình làm luật Có thể nói, quy trình làm luật hiện nay còn có nhiều bất cập. Bắt đầu từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) năm 2008, việc đổi mới quy trình xây dựng pháp luật có những thay đổi rất không hợp lý, không dựa trên cơ sở khoa học mà mang nặng dấu ấn chủ quan và sau đó được Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 kế thừa. Có nhiều điều bất hợp lý trong quy trình xây dựng pháp luật hiện hành, trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ xin đề cập đến hai điểm chốt quan trọng nhất và cũng là hai vấn đề bất hợp lý nhất của quy trình làm luật theo Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành như sau: Thứ nhất, quy trình cắt khúc trong quá trình soạn thảo và trình luật. Đó là quy trình mà cơ quan soạn thảo và trình luật chỉ có trách nhiệm soạn thảo và trình dự án luật ra Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất, sau đó UBTVQH sẽ là cơ quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ hai để xem xét, thông qua. Tuy nhiên, trên thực tế, một Ủy ban của Quốc hội sẽ lĩnh trách nhiệm tiếp quản dự án luật đó để chủ trì nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh lý. Vấn đề là ở chỗ, ủy ban đó lại chính là ủy ban vừa được phân công và có báo cáo thẩm tra dự án luật trước Quốc hội. Câu hỏi đặt ra là, tại sao chúng ta lại biến cơ quan thẩm tra thành cơ quan tiếp thu, trình luật? tại sao cơ quan thẩm tra lại làm thay vai của cơ quan chủ trì soạn thảo và trình luật? Về nguyên tắc, nếu một ủy ban của Quốc hội soạn thảo và đệ trình luật thì sẽ có các ủy ban khác của Quốc hội thẩm tra. Tuy nhiên, trong quy trình này, ủy ban của Quốc hội lại lấy dự án luật do chính mình thẩm tra để tiếp thu và trình thông qua mà không có ủy ban nào của Quốc hội thẩm tra lại. Trong khi đó, cơ quan chủ trì soạn thảo và trình luật bị mất vai trò và không còn tiếng nói bảo vệ quan điểm cũng như các định hướng chính sách đã được cân nhắc và lựa chọn, không thể bảo vệ và chịu trách nhiệm đến cùng về “đứa con tinh thần” của mình. Đã đến lúc chúng ta cần phải thay đổi quy trình này. Theo đó, cơ quan trình dự án luật phải được quyền chủ trì và bảo vệ quan điểm của mình trong toàn bộ quá trình soạn thảo và trình thông qua dự án luật. Còn cơ quan thẩm tra, dù đó là các ủy ban của Quốc hội hay UBTVQH thì hãy làm đúng chức năng của cơ quan thẩm tra, giúp Quốc hội xem xét, thậm chí có thể đề nghị Quốc hội không thông qua một dự án luật, nhưng không nên làm thay và tước đi quyền của cơ quan soạn thảo dự án luật. Quyền lập pháp vẫn luôn là quyền của Quốc hội, Quốc hội có thể thông qua hoặc không thông qua bất kỳ một đạo luật nào. Thực tiễn lập pháp của những năm qua cho thấy, chúng ta đã phải trả giá cho sự bất hợp lý của quy trình nêu trên. Bài học về những sai sót của Bộ luật Hình sự năm 2015 dù có hi hữu cũng chính là bắt nguồn từ quy trình cắt khúc này. Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL vừa được trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 vừa qua, Chính phủ đã đề xuất thay đổi quy trình nói trên, theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo và trình luật tiếp tục thực hiện vai trò tiếp thu và chỉnh lý dự án luật dưới sự chủ trì của UBTVQH, sau khi Quốc hội cho ý kiến lần đầu. Cơ quan thẩm tra thực hiện đúng vai trò thẩm tra và tham mưu cho Quốc hội về dự án luật. Rất tiếc là quan điểm đổi mới nêu trên vẫn chưa nhận được sự đồng thuận cao trong Quốc hội. Việc thay đổi quy trình như nêu Số 1(401) - T1/202010 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT cơ sở bằng chứng; cần phải chuyển trọng tâm vào giai đoạn nghiên cứu, đề xuất các định hướng chính sách, giai đoạn xây dựng các dự án án luật chỉ còn là việc quy phạm hóa chính sách của các nhà làm luật chuyên nghiệp; tăng cường tính chuyên nghiệp, tìm kiếm sự đồng thuận trong đề xuất và xây dựng luật; làm luật không nên quá xúc động và cũng không được phép nóng vội; cuối cùng, cần sửa đổi, bổ sung cơ bản Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật hiện hành. (Xem tiếp trang 16)