Hiến pháp năm 2013 và sự phát triển trong tư tưởng nhà nước pháp quyền về tính tối thượng của hiến pháp và thượng tôn pháp luật

3Số 11 (411) - T6/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ SỰ PHÁT TRIỂN TRONG TƯ TƯỞNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VỀ TÍNH TỐI THƯỢNG CỦA HIẾN PHÁP VÀ THƯỢNG TÔN PHÁP LUẬT1 Tô Văn Hòa* * PGS. TS. Trường Đại học Luật Hà Nội. Thông tin bài viết: Từ khóa: Nhà nước pháp quyền, tối thượng của Hiến pháp, thượng tôn pháp luật, Hiến pháp năm 2013. Lịch sử bài viết: Ngày nhận bài : 15/4/2020 Biên tập : 05/5/2020 Duyệt bài : 09/5/2020 Article Infomation: Keywords: Rule of law state; supremacy of the Constitution; law supremacy; the Constitution of 2013. Article History: Received : 15 Apr. 2020 Edited : 05 May. 2020 Approved : 09 May. 2020 Tóm tắt: Thượng tôn pháp luật là một thuộc tính không thể thiếu và là yếu tố cốt lõi nhất của bất cứ mô hình nhà nước pháp quyền (NNPQ) nào cho dù là mô hình trong lý luận hay mô hình trong thực tiễn. Một đất nước không thể có NNPQ đúng nghĩa nếu trên đất nước đó không có sự thượng tôn pháp luật mà trước tiên là tính tối thượng của Hiến pháp. Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam đã có những quy định mới thể hiện được sự phát triển khá rõ nét trong tư tưởng và trong nhận thức về tính tối thượng của Hiến pháp và thượng tôn pháp luật ở Việt Nam. Abstract: The law supremacy is an indispensable attribute and the most essential element of any model of the rule of law state wherever it is theoretical model or practical model. A country cannot be a truly proper rule of law state if it does not have any attribute of law supremacy, but first of all is the supremacy of the Constitution. The 2013 Constitution of Vietnam has new regulations showing the clear developments of ideology and the awareness of the supremacy of the Constitution and the law supremacy in Vietnam. 1 Nghiên cứu này được thực hiện trong khuôn khổ Đề tài 505.01-2018.03 do Quỹ phát triển khoa học và công nghệ Quốc gia (NAFOSTED) tài trợ. 1. Hiến pháp năm 2013 và sự phát triển trong tư tưởng nhà nước pháp quyền về tính tối thượng của Hiến pháp “Tính tối thượng của Hiến pháp” có thể hiểu là sự ghi nhận về hiệu lực tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật về mặt lý luận và sự tuân thủ nghiêm chỉnh Hiến pháp trong đời sống chính trị, đời sống nhà nước và xã hội. “Tính tối thượng của Hiến pháp” có nghĩa là trong toàn bộ hệ thống chính trị không thể có bất cứ lực lượng nào được phép đứng trên Hiến pháp, cho dù là Số 11 (411) - T6/20204 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 2 Điều 146 Hiến pháp năm 1980. 3 Xem Điều 146 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). theo quy định rõ ràng hay ẩn dụ. Tính tối thượng của Hiến pháp đóng vai trò cực kỳ quan trọng đối với NNPQ cả về lý luận và trong đời sống thực tiễn. Hiến pháp điều chỉnh các mối quan hệ cơ bản, quan trọng nhất trong một quốc gia, đặc biệt là các mối quan hệ liên quan tới cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, cách thức tổ chức, vận hành của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, các mối quan hệ cơ bản giữa Nhà nước và công dân. Nếu Hiến pháp thực sự giữ vị trí tối thượng trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội thì các giá trị cơ bản và tiến bộ trong Hiến pháp sẽ được tuân thủ đầy đủ, bộ máy nhà nước nhờ đó mới có thể vận hành được và các lý tưởng của NNPQ mới có thể được hiện thực hóa. Nếu Hiến pháp không thực sự đóng vai trò tối thượng thì Hiến pháp chỉ là biểu tượng, hình thức. Khi đó, sẽ có những lực lượng đứng trên Hiến pháp, đất nước sẽ được điều hành không bởi pháp luật mà bởi ý chí chủ quan của các cá nhân nắm giữ chức vụ. Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện bước phát triển mới về tính tối thượng của Hiến pháp Việt Nam, thể hiện qua các quy định về hiệu lực của Hiến pháp, bảo vệ Hiến pháp và thủ tục sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. - Hiệu lực của Hiến pháp Hiệu lực cao nhất của Hiến pháp đã được khẳng định từ lâu về mặt nhận thức và lý luận. Trong bản “Yêu sách của nhân dân An Nam”, Nguyễn Ái Quốc đã yêu cầu thực dân Pháp ban hành Hiến pháp và áp dụng chế độ cai trị bằng pháp quyền ở Việt Nam với câu nói nổi tiếng: “Bảy xin Hiến pháp ban hành. Trăm điều phải có thần linh, pháp quyền”. Tuy nhiên, trong Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 không có quy định về hiệu lực của Hiến pháp. Hiến pháp năm 1980 lần đầu tiên quy định về hiệu lực của Hiến pháp với nội dung: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”2. Quy định này sau đó được nhắc lại trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)3. Hiến pháp năm 2013 tiếp tục phát huy tinh thần trên đây của Hiến pháp năm 1980 và 1992 song ở mức độ phát triển thêm một bước. Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”. Nếu trong Hiến pháp năm 1980 và 1992 Hiến pháp được coi là “luật cơ bản của nhà nước” thì ở Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận Hiến pháp là “luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (CHXHCN). Một chữ khác biệt song lại thể hiện sự phát triển một bước lớn về nhận thức. Trong khoa học chính trị và khoa học pháp lý, “nước” là thực thể bao gồm ba yếu tố hợp thành: lãnh thổ, dân cư và bộ máy quản lý với một hệ thống pháp luật bao trùm trên phạm vi lãnh thổ và dân cư; trong khi đó, “nhà nước” được hiểu là bộ máy, một bộ phận hợp thành của “nước”. Nhân danh “nước CHXHCN Việt Nam” tức là nhân danh những giá trị gì được gọi là cao cả nhất, lớn lao nhất tồn tại trên lãnh thổ quốc gia. Hiến pháp là luật cơ bản của nước CHXHCN Việt Nam có nghĩa rằng Hiến pháp là luật cơ bản không phải chỉ đối với Nhà nước mà còn đối với toàn xã hội và các chủ thể trong đó. Chính vì vậy, hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp đối với “nước” thì cũng có nghĩa là giá trị tối cao đối với không chỉ bộ máy nhà nước mà còn đối với bất kỳ người dân, tổ chức hay chủ thể nào trong xã hội. Khi nói Hiến pháp là luật cơ bản của nước còn có nghĩa Hiến pháp chứa đựng giá trị cao nhất, nền tảng nhất của cả quốc gia, dân tộc. Hiến pháp, do đó, có hiệu lực tối cao đối với bất kỳ hành vi hay công cụ pháp lý nào của các cơ quan nhà nước cũng như hành vi của các chủ thể khác trong xã hội. - Vấn đề bảo vệ Hiến pháp Bảo vệ Hiến pháp đóng vai trò quyết định bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp. Nếu các vi phạm Hiến pháp không xác định được và không có biện pháp xử lý, người vi phạm Hiến pháp không phải gánh chịu chế tài thì Hiến pháp chỉ mang tính hình thức. Để bảo vệ Hiến pháp, các NNPQ đều xây dựng thiết chế bảo vệ mạnh mẽ. Nước Đức có Tòa án Hiến pháp liên bang, nước Pháp có Hội đồng bảo hiến, nước Mỹ có Tòa án tối cao. Có thể nói rằng, thiếu cơ chế bảo vệ Hiến pháp thì sẽ không thể có được NNPQ đúng nghĩa. Trong lịch sử lập hiến của Việt Nam, sự xuất hiện của Hiến pháp không đồng thời với nhu cầu bảo vệ Hiến pháp. Hiến pháp năm 1946 chưa có điều khoản nào quy định về vấn đề bảo vệ Hiến pháp. Hiến pháp năm 1959 cũng không đề cập tới vấn đề bảo vệ Hiến pháp, song đã có một điều khoản quy định về thẩm quyền xử lý văn bản pháp luật trái với Hiến pháp. Hiến pháp năm 1980 về cơ bản giữ nguyên quy định của Hiến pháp năm 1959, theo đó cũng là Hội đồng nhà nước có thẩm quyền “đình chỉ thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh”4. Ở Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thẩm quyền xử lý các văn bản trái với Hiến pháp được bổ sung đáng kể. Theo đó, ngoại trừ các văn bản do Quốc hội ban hành, văn bản pháp luật trái với Hiến pháp của tất cả các cơ quan nhà nước ở trung ương và cấp tỉnh, từ Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC tới HĐND, UBND cấp tỉnh đều có thể bị đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ. Ở Hiến pháp năm 2013, các quy định về thẩm quyền và phạm vi các cơ quan có thể bị xử lý văn bản pháp luật vi hiến được kế thừa hoàn toàn từ Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)5. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 cũng bổ sung một số quy định thể hiện quan điểm, tư tưởng mới đáng chú ý về bảo vệ Hiến pháp trong NNPQ XHCN Việt Nam. Đó là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đề cập vấn đề bảo vệ Hiến pháp và cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp”. “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Mặc dù quy định trên vẫn còn khá chung chung ở góc độ giao trách nhiệm cụ thể trong việc bảo vệ Hiến pháp. Tuy nhiên, điều khoản này đã thể hiện được ba điểm phát triển quan trọng trong nhận thức chung về vấn đề bảo vệ Hiến pháp. Thứ nhất, nó cho thấy nhu cầu bảo vệ Hiến pháp đã được thể hiện rất rõ. Thuật ngữ 5Số 11 (411) - T6/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 4 Khoản 8 Điều 100 Hiến pháp năm 1980. 5 Xem khoản 10 Điều 70, khoản 4 và 7 Điều 74, khoản 4 Điều 98 Hiến pháp năm 2013. “bảo vệ Hiến pháp” lần đầu tiên được đề cập trong Hiến pháp cho thấy nhận thức rõ ràng về vấn đề này. Thứ hai, trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp đã được đề cập. Mặc dù trách nhiệm này vẫn chưa được quy định cho một cơ quan cụ thể song nó cho thấy rõ hơn nhận thức đối với vấn đề này. Thứ ba, cơ chế bảo vệ Hiến pháp cũng đã được đề cập. Mặc dù Điều 119 không quy định rõ song khi nói tới cơ chế bảo vệ Hiến pháp có thể hiểu là phải có các thiết chế chuyên trách về bảo vệ Hiến pháp đồng thời có các thủ tục để các cáo buộc vi phạm Hiến pháp được xem xét và kết luận công khai. Rõ ràng, quy định trên đây là sự phát triển mới, đáng kể trong nhận thức và trong tư tưởng chung về vai trò tối thượng của Hiến pháp và nhu cầu đối với việc xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp ở nước CHXHCN Việt Nam. Một quy định khác của Hiến pháp năm 2013 có tác dụng gián tiếp tới vấn đề bảo vệ Hiến pháp. Đó là quy định: “Tòa án có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân”6. Căn cứ điều khoản này, Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 quy định một số quyền hạn của Tòa án trong quá tình xét xử, trong đó có quyền: “phát hiện và kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm trả lời Tòa án kết quả xử lý văn bản pháp luật bị kiến nghị theo quy định của pháp luật làm cơ sở để Tòa án giải quyết vụ án”7. Quy định này cho phép bất kỳ Tòa án nào khi phát hiện các văn bản trái với Hiến pháp, cho dù đó là luật do Quốc hội ban hành, có quyền chưa áp dụng văn bản đó để giải quyết vụ án mà mình đang thụ lý và kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ văn bản đó. Các cơ quan nhận kiến nghị phải trả lời cho Tòa án và Tòa án có quyền chỉ tiếp tục giải quyết vụ án sau khi đã nhận được câu trả lời. Như vậy, mặc dù không trực tiếp quy định Tòa án có quyền xem xét tính vi hiến của các văn bản pháp luật, song có thể nói, quy định này đã cho phép Tòa án “tạm đình chỉ” hiệu lực của văn bản pháp luật, kể cả các đạo luật, có dấu hiệu vi hiến hoặc không hợp pháp. Có thể coi đây như bước khởi đầu, cho quyền bảo hiến của Tòa án Việt Nam. - Thủ tục sửa đổi, bổ sung Hiến pháp “Quy trình làm Hiến pháp có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động lập hiến. Một bản Hiến pháp được xây dựng theo một quy trình, công nghệ dân chủ, khoa học, hoàn hảo các bước, các thủ tục quy định chặt chẽ, logic thì chắc chắn sẽ cho ra đời một sản phẩm là Hiến pháp có chất lượng tốt”8. Tuy vậy, quy trình làm, sửa đổi Hiến pháp không chỉ có tác dụng bảo đảm chất lượng của bản Hiến pháp mà nó còn phản ánh quan niệm về hiệu lực của Hiến pháp. Hiến pháp là luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý tối cao của một quốc gia thì nó cũng phải có thủ tục làm, sửa đổi, bổ sung tương ứng. Ngược lại thông qua các bước, các thủ tục trong quy trình lập pháp cũng có thể đánh giá được quan niệm, quan điểm về sự coi trọng Hiến pháp trong đời sống mọi mặt của một quốc gia đó. Quy trình, thủ tục Hiến pháp được thiết kế càng chặt chẽ, với sự tham gia và quyền quyết định của người dân càng rộng rãi thì uy tín Số 11 (411) - T6/20206 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 6 Khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013. 7 Khoản 7 Điều 2 Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014. 8 Hoàng Thế Liên, Hiến pháp năm 2013 – Những điểm mới mang tính đột phá, Nxb. Tư pháp, 2015, tr.285. chính trị đem lại cho Hiến pháp càng cao và tương ứng với đó là sự coi trọng tính tối thượng của Hiến pháp càng rõ rệt. Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, bản Hiến pháp đầu tiên – Hiến pháp năm 1946 – đã có quy định về thủ tục sửa đổi Hiến pháp, cho đến bây giờ vẫn được đánh giá là rất ưu việt. Trước tiên, thủ tục sửa đổi Hiến pháp chỉ được khởi động khi có hai phần ba tổng số thành viên của Nghị viện yêu cầu; sau đó Nghị viện bầu một Ban dự thảo những điều thay đổi trong Hiến pháp; cuối cùng, những điều thay đổi sau khi được Nghị viện ưng thuận thì phải được toàn dân phúc quyết9. Phúc quyết được hiểu là sự quyết định cuối cùng của người dân đối với nội dung dự kiến thay đổi của Hiến pháp thông qua thủ tục trưng cầu ý dân. Hiến pháp năm 1959 không kế thừa quy trình sửa đổi Hiến pháp trên đây của Hiến pháp năm 1946. Hiến pháp này quy định rất đơn giản về việc sửa đổi Hiến pháp với hai nội dung: chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp, việc sửa đổi phải được ít nhất là hai phần ba tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành10. Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) kế thừa toàn bộ quy định trên đây của Hiến pháp năm 1959 về vấn đề sửa đổi Hiến pháp11. Hiến pháp năm 2013 thay đổi gần như toàn bộ quy định về sửa đổi Hiến pháp của ba bản Hiến pháp trước đó. Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên tách biệt giữa “làm” Hiến pháp và “sửa đổi” Hiến pháp, mặc dù chỉ quy định một quy trình chung cho cả thủ tục “làm” và “sửa đổi” Hiến pháp. Về mặt lý luận, “làm Hiến pháp” được biểu là việc ban hành một bản Hiến pháp mới trên cơ sở chấm dứt hiệu lực của bản Hiến pháp cũ; “sửa đổi Hiến pháp” là việc thay đổi, bổ sung một số điều khoản trong bản Hiến pháp cũ trên cơ sở tiếp tục duy trì hiệu lực của bản Hiến pháp đó12. Thứ hai, quy trình làm, sửa đổi Hiến pháp được quy định khá rõ ràng trong Hiến pháp. Quy trình đó được bắt đầu bởi một trong số các chủ thể có quyền đề nghị làm, sửa đổi Hiến pháp, bao gồm Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội (ĐBQH). Đề nghị làm, sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất hai phần ba tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành – một quy định được kế thừa từ Hiến pháp năm 1946. Sau khi tán thành, Quốc hội thành lập một Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Trong quá trình dự thảo, Ủy ban dự thảo Hiến pháp phải tổ chức lấy ý kiến Nhân dân trước khi trình Quốc hội xem xét, thông qua với tỷ lệ ít nhất hai phần ba tổng số ĐBQH biểu quyết tán thành13. Về cơ bản, quy trình làm, sửa đổi Hiến pháp theo Hiến pháp năm 2013 kế thừa các quy định tương ứng của Hiến pháp năm 1946. Thứ ba, sự tham gia của người dân vào quy trình làm, sửa đổi Hiến pháp là khá đáng kể. Quy trình đó yêu cầu ít nhất phải có sự tham gia góp ý của Nhân dân vào dự thảo Hiến pháp trước khi dự thảo này được trình ra Quốc hội14. Hiến pháp năm 2013 cũng quy định khả năng Nhân dân đóng vai trò là chủ thể quyết định tới việc có hay không ban hành dự thảo Hiến pháp thông qua thủ tục trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, thủ tục trưng cầu 7Số 11 (411) - T6/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 9 Điều thứ 70 Hiến pháp năm 1946. 10 Điều 112 Hiến pháp năm 1959. 11 Xem Điều 147 Hiến pháp năm 1980; Điều 147 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). 12 Khoản 1 Điều 120 Hiến pháp năm 2013. 13 Điều 120 Hiến pháp năm 2013. 14 Khoản 3 Điều 120 Hiến pháp năm 2013. ý dân về Hiến pháp không phải là thủ tục bắt buộc và chỉ được tiến hành theo quyết định của Quốc hội15. Như vậy, các quy định của Hiến pháp năm 2013 cho thấy, quan niệm về tính tối thượng của Hiến pháp đã khá hoàn chỉnh. Vị trí tối tượng của Hiến pháp đã được khẳng định không chỉ đối với Nhà nước mà còn đối với toàn thể đất nước. Một điều được khẳng định chắc chắn là mọi chủ thể trong hệ thống chính trị, từ chủ thể quyền lực nhất là các tổ chức của Đảng, các Đảng viên tới tất cả các cơ quan nhà nước đều phải thượng tôn Hiến pháp. Trong thủ tục làm, sửa đổi Hiến pháp có sự tham gia rộng rãi của Nhân dân. Điều đó tạo ra sự gắn kết trực tiếp giữa dân chủ và Hiến pháp, giữa chủ quyền nhân dân và tính tối thượng của Hiến pháp. Sự xuất hiện của các quy định về bảo vệ Hiến pháp, cơ chế bảo vệ Hiến pháp, mặc dù còn khiêm tốn nhưng đã cho thấy sự nhận thức ban đầu về tầm quan trọng của cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Có thể thấy rằng các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định và phát triển thêm một nội dung trong tư tưởng về NNPQ XHCN của Việt Nam đó là coi trọng giá trị và tính tối thượng của Hiến pháp đối với Nhà nước và xã hội. 2. Hiến pháp năm 2013 và sự phát triển trong tư tưởng nhà nước pháp quyền về thượng tôn pháp luật “Thượng tôn pháp luật” hay “pháp quyền” chỉ mối quan hệ giữa nhà nước và pháp luật, theo đó tuy pháp luật do các cơ quan nhà nước đặt ra song nó phải giữ vai trò thượng tôn đối với nhà nước và các cơ quan nhà nước. Đây là nội dung mang tính cốt lõi của khái niệm pháp quyền và NNPQ trong lý luận và thực tiễn. Trong nhà nước không có sự thượng tôn pháp luật thì tất yếu không có NNPQ. Các quy định của Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện khá rõ nét sự phát triển trong nhận thức và tư tưởng chung về thượng tôn pháp luật, thể hiện qua một số khía cạnh sau. Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 đề cập tới mối quan hệ giữa Nhà nước – Pháp luật – Xã hội với cách tiếp cận có sự đổi mới cơ bản. Khoản 2 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nhà nước vẫn quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật song quy định này không còn nhấn mạnh tới sự tuyệt đối tuân thủ pháp luật từ phía xã hội. Không phải vì điều này là không cần thiết mà có lẽ bởi vì đó là điều đương nhiên. Điểm mới quan trọng ở đây chính là vế đầu của quy định nhấn mạnh tới việc Nhà nước phải được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật. Theo đó, pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành đã trở thành công cụ để kiểm soát lại chính Nhà nước. Cái khuôn khổ pháp lý mà Nhà nước đặt ra cũng chính là khuôn khổ pháp lý mà bản thân Nhà nước phải tuân thủ. Các Hiến pháp trước đó không có quy định tương tự. Có thể hiểu, “Nhà nước được tổ chức theo Hiến pháp và pháp luật” có nghĩa là sự hình thành cũng như mọi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước đều phải được quy định trong Hiến pháp và pháp luật. “Nhà nước hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật” có nghĩa là Hiến pháp và pháp luật phải tạo lập khung pháp lý hoàn chỉnh cho hoạt động của các cơ quan nhà nước. Mọi quyết định, hoạt động, hành động của các cơ quan nhà nước ở các cấp, các ngành đều phải căn cứ vào quy định của Hiến pháp, pháp luật; nếu không có căn cứ pháp lý cụ thể thì cơ quan nhà nước không được tiến hành hoạt động hoặc hoạt động sẽ bị coi là vi hiến hoặc trái pháp luật. Số 11 (411) - T6/20208 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 15 Khoản 4 Điều 120 Hiến pháp năm 2013. Bên cạnh quy định tại khoản 2 Điều 8, các điều khoản còn lại của Hiến pháp năm 2013 đã không còn nhắc tới pháp chế xã hội chủ nghĩa. Như vậy, mối quan hệ giữa Nhà nước – Pháp luật – Xã hội không còn được nhìn một cách đơn thuần qua lăng kính pháp chế XHCN. Nói cách khác, tư tưởng pháp chế XHCN đã được nâng lên ở tầm mức cao hơn – pháp quyền XHCN. Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 có cái nhìn toàn diện trong cách tiếp cận “pháp quyền” về mối quan hệ giữa pháp luật và các thiết chế quyền lực. Hệ thống chính trị của Việt Nam có đặc thù là nguyên tắc Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Nguyên tắc này đã được xác lập trên thực tế từ những năm đầu của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và được chính thức hiến định kể từ Hiến pháp năm 198016. Theo đó, trong hệ thống chính trị tồn tại hai hệ thống thiết chế trực tiếp chi phối quyền lực: hệ thống tổ chức Đảng Cộng sản và hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hệ thống tổ chức Đảng giữ vai trò trực tiếp lãnh đạo hệ thống các cơ quan nhà nước. Trên thực tế, trong mỗi cơ quan nhà nước, hệ thống cơ quan nhà nước đều có tổ chức Đảng tương ứng để lãnh đạo, ví dụ ở Quốc hội có Đảng đoàn, ở Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân tỉnh có Ban cán sự Đảng. Ngoài ra, còn có các tổ chức Đảng độc lập với các cơ quan nhà nước song có thể trực tiếp chỉ đạo hoạt động của các cơ quan nhà nước ví dụ Bộ Chính trị, Ban bí thư, các ban Đảng ở trung ương và địa phương. Đứng đầu các tổ chức Đảng này là các đảng viên giữ chức vụ lãnh đạo có khi độc lập, có khi kết hợp cả chức vụ lãnh đạo chính quyền. Vai trò lãnh đạo của Đảng viên và vai trò lãnh đạo của người giữ chức vụ trong cơ quan nhà nước khó có được sự phân định rõ ràng. Ngay cả khi các tổ chức Đảng độc lập với các cơ quan nhà nước thì khi nào đảng viên lãnh đạo trong các cơ quan nhà nước hành động độc lập với tư cách nhà nước và khi nào hành động dưới sự lãnh đạo của tổ chức đảng cấp trên tương ứng cũng không được phân định rõ ràng. Chính vì vậy, nếu ở các quốc gia khác, khi nói tới NNPQ chỉ cần nhấn mạnh tới vai trò tối thượng của Hiến pháp, thượng tôn pháp luật, thì ở Việt Nam như vậy vẫn chưa trọn vẹn. Bởi vì, nếu chỉ chú trọng tới yếu tố này thì chưa bao gồm được cả hệ thống tổ chức Đảng và các đảng viên vốn là các chủ thể trực tiếp chi phối quá trình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Nếu như vậy, một phần quan trọng của quá trình thực hiện quyền lực nhà nước sẽ không chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp và pháp luật. Chính vì vậy, từ Hiến pháp năm 1992 đã quy định “mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”17. Tuy nhiên, quy định này chỉ đề cập tới các tổ chức của Đảng và như vậy thì chưa đề cập được hết tới các đảng viên, đặc biệt là các đảng viên giữ chức vụ trực tiếp lãnh đạo việc thực hiện quyền lực nhà nước bởi các cơ quan nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã khắc phục điều này. Khoản 3 Điều 4 Hiến pháp năm 2013 quy định: “các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. So với quy định tương ứng của Hiến pháp năm 1992, quy định của Hiến pháp năm 2013 chỉ bổ sung thêm 1 từ “đảng viên” song ý nghĩa của nó là rất lớn. Với quy định này, bất kỳ chủ thể nào trong hệ thống tổ chức của Đảng, cho dù là tổ chức Đảng hay cá 9Số 11 (411) - T6/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 16 Xem Điều 4 Hiến pháp năm 1980, Điều 4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 4 Hiến pháp năm 2013. 17 Điều 4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Số 11 (411) - T6/202010 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT nhân đảng viên, cho dù ở bất kỳ cấp nào, đều phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Nhìn rộng hơn, sự bổ sung này đã làm hoàn chỉnh bức tranh về mối quan hệ giữa các chủ thể chi phối quá trình thực hiện quyền lực nhà nước, bao gồm cả hệ thống tổ chức của Đảng và bộ máy nhà nước với Hiến pháp và pháp luật, theo đó không một chủ thể nào chi phối quá trình thực hiện quyền lực nhà nước mà không phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Nói cách khác, Hiến pháp và pháp luật đóng vai trò tối thượng đối với bất kỳ hoạt động nào dù trực tiếp hay gián tiếp thực hiện quyền lực nhà nước. Điều này là vô cùng có ý nghĩa bởi lẽ cho dù có một loại chủ thể nào đó trong tổ chức Đảng không chịu hoặc coi thường tính thượng tôn pháp luật thì tức là đã đứng trên pháp luật và do đó, chắc chắn sẽ có những quá trình thực hiện quyền lực chính trị nằm ngoài sự điều chỉnh của pháp luật, tức là nằm ngoài sự điều chỉnh của ý chí chung – ý chí của Nhân dân. Nếu điều đó xảy ra, pháp luật sẽ không thể phát huy được vai trò thượng tôn đối với bộ máy nhà nước nói riêng và toàn bộ quá trình thực hiện quyền lực nhà nước nói chung. 3. Kiến nghị Những phân tích trên cho thấy, quy định của Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện bước phát triển mới về tính tối thượng của Hiến pháp và thượng tôn pháp luật trong NNPQ XHCN Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, để bảo đảm cho tính tối thượng của Hiến pháp và sự thượng tôn pháp luật hiện diện thường trực trong đời sống của Nhà nước và xã hôi, chúng tôi cho rằng, cần thực hiện một số giải pháp sau: 3.1. Thiết lập cơ chế bảo vệ Hiến pháp Như đã phân tích ở trên, việc Hiến pháp trao nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp cho nhiều chủ thể dẫn tới không có chủ thể nào thực sự chuyên trách để bảo vệ Hiến pháp. Bên cạnh đó, cho đến nay, cơ chế bảo vệ Hiến pháp vẫn chưa được cụ thể hóa. Việc thiếu vắng cơ chế bảo vệ Hiến pháp dẫn tới hệ lụy sau: Hiến pháp sẽ trở nên hình thức và sẽ không phát huy được vai trò tối quan trọng của nó trong đời sống Nhà nước và xã hội; các giá trị tốt đẹp của Hiến pháp không được bảo vệ sẽ không thể phát huy tác động tích cực của nó trong đời sống xã hội; tình trạng xem nhẹ Hiến pháp từ phía người dân và các cơ quan nhà nước tất yếu dẫn tới tình trạng coi thường pháp luật và lạm quyền. Để loại bỏ những nguy cơ này, trong thời gian, chúng ta cần phải xây dựng được một cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Việc định hình cơ chế nào là phù hợp sẽ cần những nghiên cứu thêm cả từ góc độ lý luận và thực tiễn để làm cơ sở. Song, có thể xem xét một trong hai phương án, đó là trao thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp cho TANDTC trên cơ sở nâng cấp thẩm quyền mà hiện Tòa án đang có theo quy định tại khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 hoặc thành lập Hội đồng Hiến pháp như trong dự thảo Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (bản lấy ý kiến nhân dân từ tháng 1 năm 2013 đến hết tháng 3 năm 2013). 3.2. Khẳng định mạnh mẽ hơn sự thượng tôn pháp luật trong Hiến pháp Mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định nhằm đề cao vai trò của pháp luật đối với Nhà nước và xã hội, song nhìn một cách bao quát hơn, quan điểm pháp luật đóng vai trò thượng tôn đối với Nhà nước và xã hội vẫn chưa được thể hiện thực sự rõ ràng. Để khắc phục bất cập này và hoàn thiện tư tưởng NNPQ XHCN Việt Nam về sự thượng tôn pháp luật, cần sửa đổi Hiến pháp năm 2013 theo hướng, quy định rõ pháp luật giữ vị trí thượng tôn trong đời sống Nhà nước và xã hội, mọi cơ quan nhà nước phải tuyệt đối tuân thủ pháp luật và hoạt động theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, Hiến pháp cần quy định yêu cầu đối với pháp luật trong NNPQ XHCN. Đó là yêu cầu về tính rõ ràng, dễ hiểu, dễ tiếp cận đối với người dânn