Hoàn thiện các quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Tóm tắt: Sự ra đời Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta. Tuy nhiên, qua thực tiễn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, đã xuất hiện một số quy định gây vướng mắc, bất cập, cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ và khắc phục. Nguyễn Đặng Phương Truyền* * ThS. Phân viện Học viện Hành chính Quốc gia tại TP. Hồ Chí Minh Abstract The enforcement of the Law on Promulgation of Legal Documents of 2015 has provided significant contribution to improvement of the quality of development and promulgation of legal documents. However, that the enforcement of the Law on Promulgation of Legal Documents of 2015 for a time has appeared a number of provisions providing obstacles and inadequacies, which need to be reviewed, clarified for further improvements Thông tin bài viết: Từ khóa: quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 06/09/2018 Biên tập : 20/09/2018 Duyệt bài : 25/09/2018 Article Infomation: Keywords: normative regulations, legal documents Article History: Received : 06 Sep. 2018 Edited : 20 Sep. 2018 Approved : 25 Sep. 2018 1. Một số bất cập, vướng mắc của các quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Thứ nhất, về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật1 Khi định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), thông qua việc giải thích thuật ngữ “quy phạm pháp luật” Luật 1 Xem thêm Tiếp tục trao đổi về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Nguyễn Đặng Phương Truyền đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 08 (288),04/2015. Tác giả cũng đã có những phân tích, kiến nghị và trao đổi về khái niệm VBQPPL. Ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật 2015) đã gián tiếp khẳng định chủ thể ban hành VBQPPL là người có thẩm quyền. Điều này khắc phục những hạn chế của các Luật trước đây khi định nghĩa về VBQPPL, chỉ khẳng định VBQPPL do các cơ quan nhà nước ban hành. Tuy nhiên, Luật 2015 vẫn quy định VBQPPL ban hành theo đúng “thẩm quyền, NHA NÛÚÁC VA PHAÁP LUÊÅT 22 Số 1(377) T1/2019 hình thức, trình tự, thủ tục”. Theo chúng tôi, khi nói về thẩm quyền ban hành VBQPPL thì đã bao gồm cả “hình thức” và “tên gọi” VBQPPL thông qua việc quy định “thẩm quyền hình thức” và “thẩm quyền nội dung” của VBQPPL. Theo cách hiểu này, thẩm quyền hình thức của VBQPPL đã chứa đựng “tên gọi VBQPPL”. Do đó, cách liệt kê ban hành theo “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” là chưa thật sự thỏa đáng khi định nghĩa về VBQPPL. Mặt khác, Luật 2015 giải thích quy phạm pháp luật “được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần”. Theo chúng tôi, quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần tức là sự áp dụng lặp đi lặp lại quy phạm pháp luật đó, do đó, chỉ cần nêu “được áp dụng nhiều lần” là đã bao hàm “lặp đi lặp lại”. Ngoài ra, chúng tôi cho rằng, không nhất thiết phải nêu quy phạm pháp luật “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” vì chính điều này dẫn đến việc khẳng định “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” là đặc điểm của VBQPPL. Bởi lẽ, bản chất của các văn bản quản lý nhà nước là do các chủ thể có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước ban hành thì đương nhiên các văn bản này dù là VBQPPL hay văn bản hành chính không chứa quy phạm pháp luật vẫn phải được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Thứ hai, về việc xác định văn bản quản lý nhà nước là VBQPPL Luật 2015 cùng với Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ đã góp phần làm sáng tỏ các đặc điểm của VBQPPL, giúp các cơ quan, các chức danh nhà nước khi ban hành các văn bản quản lý nhà nước có cơ sở xác định những 2 Ví dụ khoản 3, Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã chỉ ra các trường hợp Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND không phải là VBQPPL. 3 Ví dụ Nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội của HĐND cấp huyện, cấp xã. 4 Xem Công văn số 4218/BTP-VĐCXDPL ngày 28/11/2016 của Bộ Tư pháp về việc trả lời một số quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Bản tổng hợp và trả lời kiến nghị tại Hội nghị sơ kết và giao ban công tác tư pháp khu vực phía Nam 6 tháng đầu năm 2017. văn bản nào mình ban hành là VBQPPL những văn bản nào không phải là VBQPPL2. Tuy nhiên, trên thực tế, chính quyền địa phương nhiều nơi vẫn còn lúng túng trong việc xác định các văn bản quản lý nhà nước do mình ban hành có phải là VBQPPL hay không3. Điều này xuất phát từ quy định của điểm l, khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định các Nghị quyết, Quyết định của HĐND và UBND không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật 2015 thì không được xem là VBQPPL. Trong khi đó Điều 30 Luật 2015 quy định, HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành Nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành Quyết định để quy định những vấn đề được luật giao. Quy định này có nghĩa là chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã muốn ban hành VBQPPL thì vấn đề đó phải được giao trong luật của Quốc hội chứ không phải được giao trong văn bản khác (như nghị định, thông tư). Chính điều này gây ra khó khăn, lúng túng trong thực tiễn thực hiện. Vì vậy, một số địa phương đã có văn bản hỏi ý kiến Bộ Tư pháp về việc xác định văn bản của chính quyền địa phương như nghị quyết của HĐND công bố danh mục thu hồi đất, quy hoạch đất trồng lúa hoặc nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội của HĐND cấp huyện, cấp xã là văn bản hành chính hay VBQPPL. Tuy nhiên, Bộ Tư pháp chỉ khẳng định “để xác định nghị quyết này có phải là VBQPPL hay không thì cần phải đối chiếu nội dung cụ thể của nghị quyết với khái niệm VBQPPL và khái niệm quy phạm pháp luật tại Điều 2 và Điều 3 của Luật 2015”4. NHA NÛÚÁC VA PHAÁP LUÊÅT 23Số 1(377) T1/2019 Thứ ba, về hệ thống VBQPPL Luật 2015 bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Đồng thời, Luật 2015 đã bãi bỏ hình thức VBQPPL liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) hoặc Chính phủ với năm cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, chỉ giữ lại hình thức VBQPPL liên tịch giữa UBTVQH hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam. Mặt khác, Luật cũng bãi bỏ hình thức chỉ thị của UBND các cấp. Điều này góp phần đảm bảo cho hệ thống VBQPPL ở nước ta thống nhất, gọn nhẹ hơn. Tuy nhiên, khoản 11 Điều 4 Luật 2015 chỉ quy định “VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” mà không nói rõ VBQPPL này có hình thức (tên gọi) là gì. Căn cứ Điều 29 của Luật 2015, “HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan”, có thể xác định HĐND, UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành hình thức VBQPPL là nghị quyết và quyết định. Thứ tư, về thời điểm VBQPPL có hiệu lực và trường hợp VBQPPL hết hiệu lực Về thời điểm VBQPPL có hiệu lực: Luật 2015 quy định, “thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà 5 Xem khoản 1, Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 6 Trước đây, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định thời điểm có hiệu lực của VBQPPL của cấp xã không sớm hơn 05 ngày kể từ ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành. 7 Các chức danh nhà nước. nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND; UBND cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã”5. So với trước đây, Luật 2015 điều chỉnh thời điểm có hiệu lực của VBQPPL của chính quyền cấp xã là không sớm hơn 7 ngày kể từ ngày ký ban hành (giống với cấp huyện)6. Tuy nhiên, quy định nêu trên vẫn còn một số bất cập, vướng mắc cần được làm rõ. Trước hết, Luật quy định, “thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương...”. Như vậy, Luật chỉ đề cập đến VBQPPL của “cơ quan nhà nước trung ương” mà không đề cập đến VBQPPL của người có thẩm quyền7 (Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ). Mặt khác, trước đây, đối với VBQPPL của chính quyền địa phương, mốc thời gian để quy định thời điểm có hiệu lực là thời điểm HĐND thông qua (đối với nghị quyết hoặc thời điểm Chủ tịch UBND ký ban hành (đối với quyết định, chỉ thị). Quy định hiện nay của Luật 2015 không rõ ràng thời điểm có hiệu lực của các VBQPPL của chính quyền địa phương (không sớm hơn 10 hoặc 7 ngày kể từ ngày ký ban hành) gây vướng mắc cho các địa phương trong thực tiễn thi hành. Do đó, Bộ Tư pháp phải giải thích mốc thời điểm này theo Luật 2015 được hiểu là thời điểm Chủ tịch HĐND ký chứng thực nghị quyết. Tuy nhiên, theo chúng tôi, thực tiễn cho thấy, mốc thời điểm này nên tính từ thời điểm HĐND thông qua Nghị quyết là NHA NÛÚÁC VA PHAÁP LUÊÅT 24 Số 1(377) T1/2019 phù hợp hơn. Bởi lẽ, nghị quyết là VBQPPL thuộc thẩm quyền của HĐND thì phải chọn mốc có thời điểm có hiệu lực của VBQPPL của HĐND là “không sớm hơn kể từ ngày HĐND thông qua Nghị quyết” chứ không quy định thời điểm có hiệu lực của VBQPPL của HĐND “không sớm hơn kể từ ngày Chủ tịch HĐND ký chứng thực Nghị quyết”. Luật 2015 dành một chương (Chương XII) quy định về ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tụ rút gọn8. Theo đó, Điều 146 Luật 2015 quy định các trường hợp VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn: (1) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (2) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định (3) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành. Mặc dù, so với Luật 2008, quy định này phù hợp hơn, nhưng theo chúng tôi, Luật 2015 vẫn chưa quy định đối với trường hợp bãi bỏ VBQPPL, bởi theo quy định, VBQPPL chỉ được bãi bỏ bằng VBQPPL. Do đó, trường hợp cần bãi bỏ VBQPPL thì VBQPPL ban hành để bãi bỏ VBQPPL nên được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn để VBQPPL bãi bỏ VBQPPL có hiệu lực thi hành ngay. 8 Xem Điều 146 - 149 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 9 Trên thực tế vấn đề này đang tạo ra sự không thống nhất và khó khăn trong thực hiện việc ngưng hiệu lực các Thông tư của các Bộ. Ví dụ như trường hợp Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư 53/2017/TT-BTNMT để ngưng hiệu lực khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT về việc ghi đầy đủ tên thành viên hộ gia đình trên sổ đỏ. Thông tư này có hiệu lực kể từ ngày 05/12/2017. Như vậy Thông tư có hiệu lực sau 1 ngày kể từ ngày ký. Trường hợp Bộ Khoa học và Công nghệ lại hoàn toàn khác, ngày 25/5/2017 Bộ Khoa học và Công nghệ ban hành Thông tư số 05/2017/TT-BKHCN ngưng hiệu lực một phần Thông tư số 13/2015/TT-BKHCN ngày 21/7/2015 về việc sửa đổi, bổ sung Thông tư số 23/2010/TT-BKHCN ngày 29/12/2010 hướng dẫn bảo đảm an ninh nguồn phóng xạ. Thông tư này có hiệu lực từ ngày 15/7/2017. Có lẽ vì Luật Ban hành VBQPPL không quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL theo trình tự rút gọn cho Bộ trưởng nên Bộ không quy định Thông tư để ngưng hiệu lực Thông tư số 13/2015/ TT-BKHCN có hiệu lực kể từ ngày ký mà Bộ phải quy định theo đúng Điều 151 Luật 2015. Mặt khác, Điều 147 Luật 2015 trao thẩm quyền cho UBTVQH, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Thường trực HĐND cấp tỉnh quyết định việc xây dựng, ban hành VBQPPL của mình theo trình tự, thủ tục rút gọn. Như vậy chỉ có các VBQPPL của UBTVQH, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, HĐND cấp tỉnh được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Điều này dẫn đến việc các chủ thể khác như Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ không được ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn. Trên thực tế, phát sinh tình huống Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ cần ban hành VBQPPL theo trình tự thủ tục rút gọn để “ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định”. Các chủ thể này đã sử dụng hình thức ban hành thông tư để ngưng hiệu lực các quy định trong thông tư do chính mình ban hành và các Bộ đã có cách quy định rất khác nhau và không thống nhất9. Về các trường hợp VBQPPL hết hiệu lực. Điều 154 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định bốn trường hợp VBQPPL hết hiệu lực: (1) Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; (2) Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng VBQPPL mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó; (3) Bị bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (4) VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Trong số các trường hợp NHA NÛÚÁC VA PHAÁP LUÊÅT 25Số 1(377) T1/2019 nêu trên, trường hợp (2) VBQPPL hết hiệu lực khi “được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng VBQPPL mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó”10 chưa đảm bảo tính thống nhất, vì trên thực tế, vẫn có thể VBQPPL được thay thế bằng VBQPPL không phải của chính cơ quan đó mà bằng VBQPPL của chủ thể có thẩm quyền như nghị định của Chính phủ thay thế quyết định của Thủ tướng Chính phủ, luật của Quốc hội thay thế pháp lệnh của UBTVQH Trường hợp (3) quy định VBQPPL hết hiệu lực khi “bị bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”, nhưng thực tế vẫn xảy ra trường hợp VBQPPL hết hiệu lực khi bị người có thẩm quyền (chức danh nhà nước có thẩm quyền) bãi bỏ, ví dụ Thủ tướng có thẩm quyền bãi bỏ VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp trên có thẩm quyền bãi bỏ VBQPPL của UBND cấp dưới trực tiếp11... Bên cạnh đó, trường hợp (4) quy định, “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” được bổ sung nhằm khẳng định các VBQPPL quy định chi tiết thi hành các VBQPPL hết hiệu lực thì cũng hết hiệu lực. Quy định này nhằm khắc phục tình trạng áp dụng các VBQPPL chi tiết khi VBQPPL được hướng dẫn chi tiết đã hết hiệu lực. Để thực hiện được quy định này, yêu cầu đặt ra là phải có ngay các VBQPPL mới hướng dẫn chi tiết thi hành. Tuy nhiên, thực trạng hiện nay cho thấy, “tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành còn khá phổ biến”12. 10 Khoản 2, Điều 154 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 11 Xem Luật 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. 12 Kết luận số 01-KL/TW, ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. 13 Điều 156 của Luật 2015. Thứ năm, về nguyên tắc áp dụng VBQPPL Luật 2015 tiếp tục kế thừa các quy định về nguyên tắc áp dụng VBQPPL được quy định trong các Luật Ban hành VBQPPL trước đây và có sự bổ sung cho phù hợp13.. Đặc biệt Luật 2015 đã bổ sung nguyên tắc quan trọng, “việc áp dụng VBQPPL trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp VBQPPL trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”. Quy định này phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế và tuân thủ cam kết của nước ta trong thực hiện các điều ước quốc tế, đồng thời cũng đảm bảo tính tối thượng của Hiến pháp quốc gia. Luật 2015 quy định “Trong trường hợp các VBQPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” và “Trong trường hợp các VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của VBQPPL ban hành sau”. Tuy nhiên, Luật 2015 chưa dự liệu hết các trường hợp phát sinh trong thực tế. Ví dụ, trường hợp hai thông tư do hai Bộ hoặc liên bộ ban hành nhưng lại có quy định khác nhau về một vấn đề. Ví dụ: Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 03/09/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu và Thông tư số NHA NÛÚÁC VA PHAÁP LUÊÅT 26 Số 1(377) T1/2019 32/2014/TT-BLĐTBXH ngày 01/12/2014 của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội hướng dẫn ủy quyền thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước về lao động trong khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế và khu công nghệ cao cùng quy định về việc Ban Quản lý Khu kinh tế nhận thông báo làm thêm giờ của doanh nghiệp trong khu công nghiệp, khu kinh tế nhưng quy định tổng số giờ làm thêm trong một năm ở hai văn bản lại khác nhau14. 2. Một số kiến nghị Thứ nhất, hoàn thiện khái niệm VBQPPL Về khái niệm VBQPPL, chúng tôi cho rằng, “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước, chức danh nhà nước15 ban hành hoặc phối hợp ban hành theo Luật định16, trong đó có các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hay một nhóm đối tượng, để điều chỉnh các quan hệ xã hội”17. Thứ hai, hoàn thiện quy định về hệ thống VBQPPL Đối với VBQPPL của chính quyền địa phương, thay vì quy định: nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), nghị quyết của HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện), nghị quyết của HĐND xã, 14 Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV quy định Ban Quản lý khu kinh tế nhận thông báo về việc tổ chức làm thêm từ 200 giờ đến 300 giờ trong một năm của doanh nghiệp trong khu công nghiệp, khu kinh tế theo ủy quyền của Sở Lao động Thương binh và Xã hội. Thông tư 32/2014/TT-BLĐTBXH quy định Ban Quản lý Khu kinh tế nhận thông báo của doanh nghiệp trong khu công nghiệp việc tổ chức làm thêm từ trên 200 giờ đến 300 giờ trong một năm”. 15 Hoặc có thể sử dụng cụm từ “người có thẩm quyền” , “cá nhân có thẩm quyền”. 16 Hoặc có thể sử dụng cụm từ “theo quy định của pháp luật”. 17 Xem Bài viết “Một số ý kiến tiếp tục trao đổi về khái niệm VBQPPL”, Nguyễn Đặng Phương Truyền, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 08 (288), tháng 4/2015. 18 Điều 59 Dự thảo Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc quy định tổ chức chính quyền địa phương ở đặc khu gồm HĐND và UBND, xem Dự thảo 7, Dự thảo Luật trình cho ý kiến tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV, aspx?ItemID=1319&TabIndex=1&LanID=1513 phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã), chỉ cần quy định “nghị quyết của HĐND các cấp”, đồng thời, thay vì quy định: quyết định của UBND cấp tỉnh, quyết định của UBND cấp huyện, quyết định của UBND cấp xã chỉ cần quy định: “quyết định của UBND các cấp”. Mặt khác, cần quy định rõ hình thức và thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Quy định này cần chú ý đến quy định của Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc nếu Luật này được Quốc hội thông qua. Theo chúng tôi, nếu Quốc hội thông qua phương án chính quyền địa phương ở đây vẫn có HĐND và UBND18 thì ghép quy định thẩm quyền và hình thức VBQPPL vào chung quy định đối với HĐND, UBND các cấp. Theo đó quy định “nghị quyết của HĐND các cấp và HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” và “quyết định của UBND các cấp và UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Thứ ba, hoàn thiện quy định về thời điểm VBQPPL có hiệu lực Theo chúng tôi, cần quy định thống nhất mốc tính thời điểm có hiệu lực của VBQPPL của chính quyền địa phương “không sớm hơn... kể từ ngày VBQPPL được thông qua hoặc ký ban hành”. Để đảm bảo tính hệ thống, cần khẳng định cả thời điểm có hiệu lực của VBQPPL do các chức NHA NÛÚÁC VA PHAÁP LUÊÅT 27Số 1(377) T1/2019 danh nhà nước ở trung ương ban hành. Đồng thời, cần bổ sung thời điểm có hiệu lực của VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Do đó, chúng tôi kiến nghị sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 152 Luật 2015 như sau: “ Điều 151. Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL 1. Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước, chức danh nhà nước ở trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND; UBND cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã và ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Thứ tư, hoàn thiện quy định về trường hợp VBQPPL hết hiệu lực Chúng tôi kiến nghị sửa đổi, bổ sung Điều 154 Luật 2015 như sau: “ Điều 154. Trường hợp VBQPPL hết hiệu lực VBQPPL hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau đây: 1. Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; 2. Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng VBQPPL mới của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền; 3. Bị bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước, người có có thẩm quyền; 4. VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực. 19 Ví dụ, Luật Doanh nghiệp năm 2015 đã quy định áp dụng Luật Doanh nghiệp và các luật chuyên ngành: “Trường hợp luật chuyên ngành có quy định đặc thù về việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và hoạt động có liên quan của doanh nghiệp thì áp dụng quy định của Luật đó”. 5. VBQPPL không còn đối tượng điều chỉnh”. Thứ năm, hoàn thiện quy định liên quan đến ban hành VBQPPL theo trình tự thủ tục rút gọn Chúng tôi kiến nghị sửa đổi Điều 146 Luật 2015, bổ sung trường hợp bãi bỏ VBQPPL cũng là trường hợp VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn để VBQPPL này có hiệu lực thi hành ngay và VBQPPL bị bãi bỏ ngay sau khi bị bãi bỏ sẽ hết hiệu lực. Bên cạnh đó, cần bổ sung thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc ban hành VBQPPL theo trình tự thủ tục rút gọn. Thứ sáu, bổ sung nguyên tắc áp dụng VBQPPL Luật 2015 cần quy định việc áp dụng VBQPPL trong các trường hợp các VBQPPL sau đây quy định về cùng một vấn đề nhưng có quy định khác nhau: (1) Nghị quyết của UBTVQH và Nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; (2) Thông tư của Bộ trưởng và Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác và với các Thông tư liên tịch. Bởi lẽ những trường hợp này rất khó xác định VBQPPL nào có hiệu lực pháp lý cao hơn và những trường hợp này cũng không phải là trường hợp VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành mà Luật 2015 đã quy định. Do đó, chúng tôi cho rằng, cần xem xét, bổ sung nguyên tắc áp dụng VBQPPL trong Điều 146 Luật 2015 theo hướng quy định ưu tiên áp dụng VBQPPL quy định về lĩnh vực đó (văn bản chuyên ngành). Đây là nguyên tắc mà nhiều VBQPPL hiện nay đã có quy định19■ NHA NÛÚÁC VA PHAÁP LUÊÅT 28 Số 1(377) T1/2019