Hoàn thiện cơ chế tiếp nhận, giải quyết kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết

HOAÂN THIÏåN CÚ CHÏË TIÏËP NHÊÅN, GIAÃI QUYÏËT KIÏËN NGHÕ CUÃA NHÊN DÊN ÀÖËI VÚÁI VÙN BAÃN QUY PHAÅM PHAÁP LUÊÅT KHIÏËM KHUYÏËT Bùi Thị Đào* 47 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 15(319) T8/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL 1 đầu tiên được ban hành quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của các CQNN ở trung ương và năm 2004, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân được ban hành quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL của CQNN ở địa phương. Kể từ đó đến nay, pháp luật về ban hành VBQPPL không ngừng được hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động ban hành VBQPPL đi vào nề nếp, số lượng văn bản ban hành ngày càng nhiều với chất lượng ngày càng tốt hơn. Ngày 22/6/2015, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về văn bản và việc ban hành VBQPPL của cả các CQNN ở trung ương và địa phương. Cũng như các lần trước, mục đích xây dựng Luật Ban hành VBQPPL lần này không chỉ là đưa ra các quy định để đảm bảo các VBQPPL được ban hành ra có chất lượng cao mà còn kiểm soát chất lượng của các văn bản trong suốt quá trình văn bản có hiệu lực pháp luật. Hướng tới mục đích đó, điểm nhấn của pháp luật về ban hành VBQPPL trong những năm gần đây là mở rộng sự tham gia ngày càng nhiều của nhân dân vào các giai đoạn của quá trình xây dựng văn bản. Đặc biệt trong đó là sự tham gia đóng góp ý kiến của nhân dân vào dự thảo văn bản. Để nhân dân có thể tham gia đóng góp ý kiến, pháp luật vừa quy định quyền đóng góp ý kiến của nhân dân, vừa quy định trách nhiệm của Nhà nước bảo đảm cho nhân dân thực hiện được quyền * PGS,TS. Khoa Hành chính - Nhà nước, Đại học Luật Hà Nội. 1 Luật này đã được thay thế bởi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), không thể tránh khỏi việc xuất hiện những VBQPPL khiếm khuyết. Tham gia vào hoạt động xây dựng và kiểm soát VBQPPL chủ yếu là các cơ quan nhà nước (CQNN), nhưng đồng thời còn có các cá nhân, tổ chức khác. Các kiến nghị của nhân dân có thể giúp cho việc phát hiện, xử lý các VBQPPL khiếm khuyết nhanh chóng, kịp thời hơn. Vì vậy, cần có cơ chế phù hợp để nhân dân dễ dàng thực hiện quyền kiến nghị, như không hạn chế người có quyền kiến nghị, quy định rõ thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết kiến nghị, thủ tục giải quyết kiến nghị của nhân dân đối với VBQPPL khiếm khuyết. 48 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 15(319) T8/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT này, bao gồm: quy định các hình thức lấy ý kiến; trách nhiệm của cơ quan soạn thảo phải lấy ý kiến nhân dân, phải tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến đóng góp đối với dự thảo. Riêng với quá trình kiểm soát chất lượng văn bản trong thời gian thực thi, tuy pháp luật đã có quy định về sự tham gia của nhân dân vào giai đoạn này nhưng đang thiếu cơ chế bảo đảm cho nhân dân thực sự tham gia được và tham gia hiệu quả vào việc kiểm soát văn bản sau khi ban hành. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/7/2016, việc xây dựng Nghị định chi tiết thi hành Luật này đang đi vào giai đoạn cuối để có thể ban hành và có hiệu lực cùng thời điểm Luật có hiệu lực. Chúng tôi bàn thêm về việc hoàn thiện cơ chế tiếp nhận, xử lý kiến nghị của nhân dân đối với VBQPPL khiếm khuyết. Quan niệm về văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết Hiện nay, trong pháp luật cũng như khoa học pháp lý nói chung, chưa có định nghĩa chính thức về VBQPPL khiếm khuyết. Xét về mặt ngôn ngữ, khiếm khuyết có nghĩa là thiếu sót2, thiếu thốn3. Như vậy, VBQPPL khiếm khuyết là văn bản không có đủ những dấu hiệu cần thiết của một VBQPPL hoàn chỉnh. Theo các quy định của pháp luật thì các văn bản cho dù có chứa đựng quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, không đúng hình thức, không đúng thủ tục thì không phải là VBQPPL4. Đồng thời, những văn bản quy phạm có nội dung trái pháp luật phải kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ5; các quy định mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội phải kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, thay thế, sửa đổi, bổ sung6. Từ đó, có thể khái quát VBQPPL khiếm khuyết là văn bản có một hoặc một số dấu hiệu sau: được ban hành không đúng thẩm quyền, không đúng hình thức, thủ tục pháp luật quy định; có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội. Sự tồn tại của các VBQPPL khiếm khuyết một mặt làm giảm giá trị của cả hệ thống pháp luật nói chung, mặt khác, những văn bản khiếm khuyết tiềm ẩn khả năng xâm phạm đến các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức và xã hội. Vì vậy, nhu cầu phát hiện, xử lý VBQPPL khiếm khuyết rất cấp thiết. Cơ sở lý luận và thực tiễn của quyền kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết Theo pháp luật hiện hành, trách nhiệm kịp thời phát hiện và xử lý VBQPPL sai trái trước hết thuộc về cơ quan ban hành, cơ quan giám sát, kiểm tra VBQPPL. Trách nhiệm này là đương nhiên vì sự kiểm tra VBQPPL của chính cơ quan ban hành là biểu hiện của tính tự chịu trách nhiệm về hoạt động của mỗi cơ quan và trách nhiệm kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm là biểu hiện của sự kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, mỗi CQNN có rất nhiều công việc cấp bách phải làm để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, nên hoạt động kiểm tra, giám sát không phải lúc nào cũng được coi trọng đúng mức. Hơn nữa, cách thức các CQNN nhìn nhận vấn đề thường xuất phát từ góc độ sử dụng quyền lực, chưa kể đến có sự bảo thủ hay bao che lẫn nhau nên nhiều khi việc phát hiện, xử lý văn bản quy 2 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Hoàng Phê (chủ biên), Nxb. Đà Nẵng, Đà Nẵng 2003, tr. 500. 3 Đào Duy Anh, Hán- Việt từ điển, Nxb. Văn hóa thông tin, H., 2005, tr. 369. 4 Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 5 Điều 2 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL. 6 Điều 3 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa VBQPPL. 49 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 15(319) T8/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT phạm pháp luật khiếm khuyết khá khó khăn, chậm trễ. Trong khi đó, các đối tượng tác động của văn bản là người được hưởng lợi ích hoặc chịu thiệt hại trực tiếp từ việc thi hành văn bản cũng có thể phát hiện ra các khiếm khuyết, nhất là sự bất hợp lý của các quy định. Bên cạnh đó, VBQPPL còn ảnh hưởng gián tiếp đến cả các cá nhân, tổ chức không phải đối tượng tác động trực tiếp của văn bản. Vì vậy, việc quy định quyền kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết là sự bù đắp cho những hạn chế của cơ chế giám sát, kiểm tra, tự kiểm tra của các CQNN. Mặt khác, nhân dân vốn có quyền giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước và chỉ có các quy phạm pháp luật do cơ quan quyền lực ban hành mới có thể được coi là biểu hiện ý chí của nhân dân7. Đối với hoạt động của bộ máy hành chính, người dân không chỉ cần quyền giám sát gián tiếp thông qua cơ quan quyền lực, mà còn cần đến quyền giám sát trực tiếp. Hay đơn giản hơn, khi nói pháp luật là phương tiện để Nhà nước quản lý xã hội là muốn nói pháp luật được đặt ra không phải chỉ vì Nhà nước mà cao hơn nữa là vì xã hội. Khi đó, nhân dân chính là “người tiêu dùng” sản phẩm do Nhà nước tạo ra. Bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng là trách nhiệm của nhà sản xuất. Đưa ra ý kiến phản hồi về chất lượng sản phẩm là quyền của người tiêu dùng nên cần được trân trọng và ý kiến này cũng giúp nhà sản xuất nâng cao chất lượng sản phẩm của mình. Một lý do nữa cho sự cần thiết quy định và thực hiện quyền kiến nghị của nhân dân về văn bản quy phạm pháp luật là quyền này được xem xét trong mối quan hệ với quyền đề nghị xây dựng pháp luật, quyền đóng góp ý kiến cho các dự thảo VBQPPL. Tất cả các quyền đó đều có chung mục đích là tạo ra từng văn bản và cả hệ thống VBQPPL thực sự phù hợp với đối tượng tác động, phù hợp với thực tế xã hội. Vậy nếu các quyền đề nghị xây dựng pháp luật, đóng góp ý kiến cho dự thảo văn bản ngày càng được pháp luật quy định chi tiết, được chú ý bảo đảm thực hiện trên thực tế thì không có lý do gì mà quyền đưa ra ý kiến về VBQPPL khiếm khuyết lại không được chú ý một cách tương xứng. Việc nhân dân kiến nghị về văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết có thể thực hiện bằng nhiều cách khác nhau. Có quốc gia trên thế giới cho phép cá nhân, tổ chức kiện một văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đặt trong điều kiện Việt Nam hiện nay, việc quy định quyền khiếu nại hay khiếu kiện đối với VBQPPL chưa có tính khả thi. Một là, việc theo đuổi thủ tục khiếu nại, khiếu kiện là công việc phức tạp cả đối với người khiếu nại, khiếu kiện và các CQNN có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khiếu kiện, nên pháp luật phải quy định chặt chẽ phạm vi người có quyền khiếu nại, khiếu kiện. Vì văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ đưa ra các tình huống giả định đối với những đối tượng tác động chung nên dấu hiệu bị xâm phạm quyền và lợi ích của người khiếu nại, khiếu kiện nếu hiểu là đã bị xâm phạm như đối với văn bản cá biệt thì quá cứng nhắc, làm hạn chế khả năng phát hiện, xử lý văn bản khiếm khuyết; nhưng nếu chỉ cần có khả năng bị xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp là có quyền khiếu nại, khiếu kiện thì lại khó xác định khi nào thì khả năng đó có thể trở thành hiện thực và liệu có thể thực sự trở thành hiện thực không. Hai là, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện thường kéo theo việc khắc phục hậu quả bất lợi do việc thực hiện văn bản gây ra. Chính khả năng được khắc phục hậu quả bất lợi này là mục đích lớn nhất của người khiếu nại, khiếu kiện trong đại đa số các trường hợp mà vì nó, họ cố gắng theo 7 Prosper Weil, Luật Hành chính, Nxb. Thế giới, H., 1995, tr. 105 50 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 15(319) T8/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT đuổi việc khiếu nại, khiếu kiện. Đối với văn bản quy phạm pháp luật, xác định hậu quả do việc thực hiện văn bản gây ra là cực kỳ khó khăn vì có những hậu quả trực tiếp, hậu quả gián tiếp, hậu quả trước mắt, hậu quả lâu dài, hậu quả có thể vật chất hóa được và hậu quả không thể vật chất hóa được. Tương tự như vậy, xác định người phải chịu hậu quả bất lợi cũng không hề dễ dàng do phạm vi đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật rất rộng và nói chung khó có thể kiểm soát được văn bản đã thực sự tác động tới những ai trong số những đối tượng chung đó và mức độ thiệt hại mà họ phải gánh chịu là như thế nào. Việc khắc phục hậu quả do VBQPPL gây ra trong phần nhiều các trường hợp là không thể thực hiện được. Đây cũng là một trong những lý do khiến cho nhiều nước trên thế giới không đặt ra vấn đề trách nhiệm nhà nước đối với lĩnh vực lập pháp8, còn trong lĩnh vực hành pháp thì thường chỉ có trách nhiệm của công chức vi phạm pháp luật trong khi thi hành công vụ. Vậy, nếu không đặt ra vấn đề khắc phục hậu quả hoặc không thể thực hiện được việc khắc phục hậu quả thì không tạo ra được động lực để cá nhân, tổ chức khiếu nại, khiếu kiện và cũng khó khuyến khích họ theo đuổi việc khiếu nại, khiếu kiện. Ba là, theo pháp luật hiện hành, quyền khiếu nại, khiếu kiện mới chỉ được quy định đối với quyết định hành chính cá biệt bị cho là trái pháp luật, điều đó chứng tỏ việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với các quyết định bất hợp lý là rất khó và càng khó khăn đối với văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó, việc quy định quyền kiến nghị và bảo đảm thực hiện quyền kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết có tính khả thi hơn, vì phạm vi những người có quyền kiến nghị rất rộng, không bị hạn chế bởi các điều kiện như là đối tượng tác động của quyết định, hay phải có quyền và lợi ích liên quan Đồng thời, thủ tục giải quyết kiến nghị đơn giản hơn thủ tục giải quyết khiếu nại, giải quyết vụ án hành chính. Nếu như trước đây, người dân dễ dàng chấp nhận sự áp đặt của Nhà nước, thờ ơ với công việc của Nhà nước nên không có thói quen đánh giá, tham gia hoạt động của Nhà nước, do vậy không mấy khi sử dụng đến quyền kiến nghị thì nay điều đó đang thay đổi. Càng ngày, người dân càng có có ý thức tự bảo vệ quyền, lợi ích của mình, của xã hội hơn, khả năng nhìn nhận, đánh giá vấn đề cũng tăng lên, số lượng kiến nghị nói chung và kiến nghị về VBQPPL nói riêng ngày càng nhiều. Mặt khác, thực tế quản lý thời gian qua cho thấy, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, không hợp lý tạo nên những bức xúc trong dư luận xã hội một thời gian dài. Giả thiết là có cơ chế hữu hiệu tiếp nhận và xử lý ý kiến của người dân, đồng thời tích cực tuyên truyền, động viên người dân sử dụng cơ chế này như một phương tiện bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức, của xã hội cũng như hỗ trợ Nhà nước đánh giá, phát hiện các yếu kém trong quản lý, thì các VBQPPL sai trái sẽ nhanh chóng được phát hiện và xử lý kịp thời, góp phần bảo đảm pháp chế, củng cố lòng tin của nhân dân vào Nhà nước. Cơ sở pháp lý của quyền kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết Hiện nay, các quy định về kiến nghị của nhân dân đối với VBQPPL khiếm khuyết còn tản mạn và chưa đầy đủ, bao gồm quy định: “Cơ quan, tổ chức, công dân khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp thì kiến nghị CQNN có trách nhiệm thực hiện rà soát văn bản”9 quy định về phương thức kiểm tra: “Kiểm tra văn bản khi nhận 8 Văn phòng Quốc hội, Pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi thường nhà nước ở một số nước, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr. 19. 51 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 15(319) T8/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 9 Điều 6 Nghị định số 16/2013/ NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa VBQPPL. 10 Điều 5 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL. 11 Điều 6 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa VBQPPL. được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật”10; quy định về trách nhiệm của cơ quan nhận được kiến nghị: “Trường hợp nội dung kiến nghị rà soát thuộc trách nhiệm rà soát của mình thì cơ quan nhận được kiến nghị xem xét để thực hiện rà soát theo quy định. Trường hợp nội dung kiến nghị rà soát không thuộc trách nhiệm rà soát của mình thì cơ quan nhận được kiến nghị phải chuyển kiến nghị đó đến cơ quan có trách nhiệm rà soát văn bản, đồng thời thông báo cho cơ quan, tổ chức, công dân có kiến nghị rà soát”11. Như vậy, có thể khẳng định pháp luật về ban hành VBQPPL đã quy định, nhân dân có quyền kiến nghị đối với các văn bản khiếm khuyết. Nhưng chỉ với các quy định đó thì khi nhân dân muốn kiến nghị về VBQPPL khiếm khuyết, về căn bản họ không biết phải thực hiện quyền này ở đâu và thực hiện như thế nào. Ngay cả các CQNN cũng không có căn cứ pháp lý rõ ràng để xác định mỗi cơ quan có thẩm quyền giải quyết kiến nghị đối với những văn bản nào và cách thức giải quyết ra sao. Chính sự thiếu sót đó của pháp luật làm cho nhân dân khó thực hiện được quyền kiến nghị và đó cũng là nguyên nhân khiến các CQNN không quan tâm đúng mức đến việc tạo điều kiện cho nhân dân thực hiện quyền kiến nghị và càng ít chú ý đến việc giải quyết các kiến nghị của họ. giải pháp hoàn thiện cơ chế tiếp nhận, giải quyết kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết Để hoàn thiện cơ chế tiếp nhận, giải quyết kiến nghị của nhân dân đối với VBQPPL khiếm khuyết, Nhà nước cần quy định trực tiếp, đầy đủ, cụ thể về quyền kiến nghị và thủ tục giải quyết kiến nghị. Trong đó, phải thể hiện được những vấn đề cơ bản sau: Thứ nhất, người có quyền kiến nghị: Vì việc giải quyết kiến nghị không kéo theo việc giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích của người kiến nghị đối với văn bản bị kiến nghị, hơn nữa, để phát huy trí tuệ, tính tích cực xã hội của mọi công dân, pháp luật không nên hạn chế phạm vi người có quyền kiến nghị bởi bất kỳ điều kiện nào, ngoại trừ điều kiện về năng lực hành vi của cá nhân. Nói cách khác, mọi công dân có năng lực hành vi dân sự đầy đủ đều có quyền kiến nghị đối với VBQPPL khiếm khuyết. Có như vậy, các văn bản khiếm khuyết mới được phát hiện nhanh chóng, kịp thời. Thứ hai, thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết kiến nghị: Do văn bản bị kiến nghị có thể là văn bản của trung ương hoặc địa phương ban hành nên để thuận tiện cho người kiến nghị, cơ quan tiếp nhận kiến nghị không nhất thiết phải là cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ văn bản bị kiến nghị. Cơ quan tiếp nhận kiến nghị có trách nhiệm xem xét kiến nghị. Nếu nhận thấy kiến nghị không có cơ sở thì phải trả lời cho người kiến nghị, nói rõ lý do. Trong trường hợp cơ quan tiếp nhận kiến nghị không phải là cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản thì cơ quan đó phải chuyển kiến nghị tới cơ quan có thẩm quyền xử lý và thông báo cho người kiến nghị biết về việc chuyển kiến nghị đó. Thứ ba, công khai hóa việc giải quyết kiến nghị: Do người có quyền kiến nghị không phải lúc nào cũng là người có quyền, lợi ích liên quan nên mặc dù mức độ tha thiết đối với kết quả giải quyết kiến nghị sẽ không bằng trường hợp khiếu nại, hoặc khởi kiện quyết định hành chính cá biệt, nhưng THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT người trực tiếp kiến nghị và những người khác sẽ hài lòng và được khích lệ nếu kiến nghị của họ được trả lời sau một khoảng thời gian nhất định. Mặt khác, công khai hóa kết quả giải quyết kiến nghị cũng đòi hỏi các CQNN có thẩm quyền có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong việc tiếp nhận, giải quyết kiến nghị. Ngoài ra, các vấn đề cụ thể về thủ tục giải quyết kiến nghị; quyền, nghĩa vụ của người kiến nghị; trách nhiệm của các cơ quan giải quyết kiến nghị; trách nhiệm của cá nhân, cơ quan không tiếp nhận, xử lý kiến nghị kịp thời, đúng pháp luật cũng cần được quy định rõ ràng. Đồng thời, nên quy định tiếp nhận, giải quyết kiến nghị của nhân dân đối với VBQPPL khiếm khuyết là nội dung bắt buộc và phải được coi trọng trong báo cáo công tác thường kỳ của các cơ quan; coi tiếp nhận và giải quyết kiến nghị là một trong những tiêu chí để đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các CQNN. Tóm lại, chất lượng của VBQPPL không chỉ phụ thuộc vào các hoạt động trong quá trình xây dựng văn bản mà còn phụ thuộc vào các hoạt động kiểm soát văn bản sau khi được ban hành. Các hoạt động này chủ yếu do các CQNN có thẩm quyền thực hiện, nhưng sự tham gia của nhân dân vào quá trình này cũng góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng của văn bản. Một cơ chế thích hợp để đảm bảo nhân dân có thể tham gia vào việc kiểm soát VBQPPL là vấn đề cần được tính đến trong quá trình hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL hiện nay n 52 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 15(319) T8/2016 hành công vụ, nhưng lại không thống nhất với Luật Khiếu nại năm 2011. Cụ thể, Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính thì người khiếu nại có quyền khởi kiện ngay khi khiếu nại lần đầu không được giải quyết trong thời hạn hoặc khiếu nại không được người có thẩm quyền giải quyết7. Đối chiếu với Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 thì người bị thiệt hại không thể khởi kiện theo thủ tục hành chính mà chỉ có thể khởi kiện theo thủ tục TTDS nhưng họ lại cũng chưa thể khởi kiện nếu họ chưa thực hiện việc gửi đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại và chưa qua thủ tục thương lượng việc bồi thường. Để tạo sự thống nhất trong các quy định của pháp luật về TNBT của Nhà nước và để đảm bảo quyền lợi của người bị thiệt hại trong TTDS, cần phải sửa đổi Điều 22 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 theo hướng người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt hại sau khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không giải quyết khiếu nại hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại vẫn chưa được người có thẩm quyền giải quyết xong n HOAÂN THIÏÅN CAÁC QUY ÀÕNH... (TiÕp theo trang 39) 7 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Điều 33. Khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính 1. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 của Luật này mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. 2. Hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 của Luật này mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính”.