Hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta hiện nay

43Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP THỰC TIỄN PHÁP LUẬT 1. Sự cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện quy định về tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập Các đơn vị sự nghiệp công lập (SNCL) có vai trò chủ đạo, vị trí then chốt trong việc bảo đảm cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu, nâng cao khả năng tiếp cận và chất lượng dịch vụ sự nghiệp công cho mọi tầng lớp nhân dân. Để tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và quản lý các đơn vị hoÀn thiện pháp LuẬt về tỔ chỨc đƠn vị SỰ nghiệp cÔng LẬp Ở nưỚc ta hiện nay Nguyễn Minh Phương* * PGS. TS. Trường Đại học Nội vụ Hà Nội. Thông tin bài viết: Từ khoá: Đơn vị sự nghiệp công lập, dịch vụ công, quyền tự chủ Lịch sử bài viết: Nhận bài : 11/01/2020 Biên tập : 19/01/2020 Duyệt bài : 21/01/2020 Article Infomation: Keywords: Public non-business unit; public services; autonomy Article History: Received : 11 Jan. 2020 Edited : 19 Jan. 2020 Approved : 21 Jan. 2020 Tóm tắt: Pháp luật về tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng đã tạo cơ sở pháp lý để các Bộ, ngành, địa phương thực hiện thống nhất việc tuân thủ các điều kiện, trình tự, thủ tục, bảo đảm đúng thẩm quyền và trách nhiệm trong việc thành lập, tổ chức lại, giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc phạm vi quản lý. Tuy nhiên, trong bối cảnh mới, quán triệt các yêu cầu của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị SNCL, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập. Abstract: Legal regulations on organization of the public non-business units in general and Decree No. 55/2012 / ND-CP dated June 28, 2012 providing for the establishment, reorganization and dissolution of the public non-business units in particular have provided a legal ground for the ministries, sectors and localities to uniformly comply with the conditions, steps and procedures, to ensure the right competence and responsibility in establishment, reorganization and dissolution of the public non-business units under their management. However, in the new context, thoroughly grasping the Party and Governments’ requirements on the organization and operation of public non-business units, it is necessary to continue to improve the law on the organization of public non-business units. Số 4(404) - T2/202044 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP THỰC TIỄN PHÁP LUẬT SNCL, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL (Nghị định số 55). Nghị định số 55 quy định điều kiện, trình tự, thủ tục, thẩm quyền thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL; phân loại đơn vị SNCL. Theo đó, điều kiện thành lập đơn vị SNCL được quy định gồm: a) Xác định cụ thể mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ; b) Phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đơn vị SNCL đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (nếu có); c) Có trụ sở làm việc hoặc đề án quy hoạch cấp đất xây dựng trụ sở đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (trường hợp xây dựng trụ sở mới); trang thiết bị cần thiết ban đầu; nguồn nhân sự và kinh phí hoạt động theo quy định của pháp luật. Điều kiện tổ chức lại đơn vị SNCL, gồm: a) Thực hiện việc điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị SNCL; b) Phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đơn vị SNCL đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (nếu có). Giải thể đơn vị SNCL khi có một trong các điều kiện sau: a) Không còn chức năng, nhiệm vụ; b) Ba năm liên tiếp không hoàn thành nhiệm vụ hoặc hoạt động không có hiệu quả theo đánh giá của cơ quan có thẩm quyền thành lập; c) Theo yêu cầu sắp xếp về tổ chức đơn vị SNCL để phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đơn vị SNCL đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Các quy định của Nghị định đã tạo cơ sở pháp lý để các bộ, ngành, địa phương thực hiện thống nhất việc tuân thủ các điều kiện, trình tự, thủ tục, bảo đảm đúng thẩm quyền và trách nhiệm trong việc thành lập, tổ chức lại, giải thể các đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý. Tuy nhiên, thực trạng về tổ chức và hoạt động của các đơn vị SNCL vẫn còn nhiều bất cập. “Công tác đổi mới hệ thống tổ chức các đơn vị SNCL còn chậm. Quy hoạch mạng lưới đơn vị SNCL chủ yếu còn theo đơn vị hành chính, chưa chú trọng quy hoạch theo ngành, lĩnh vực, đặc điểm vùng, miền và nhu cầu thực tế. Hệ thống tổ chức các đơn vị sự nghiệp còn cồng kềnh, manh mún, phân tán, chồng chéo; quản trị nội bộ yếu kém, chất lượng, hiệu quả dịch vụ thấp. Chi tiêu ngân sách nhà nước cho các đơn vị SNCL còn quá lớn, một số đơn vị thua lỗ, tiêu cực, lãng phí”1. Một trong những nguyên nhân của những hạn chế đó là nhiều văn bản pháp luật về đơn vị SNCL chậm được ban hành hoặc chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung phù hợp với bối cảnh, yêu cầu mới, cụ thể: - Về phạm vi điều chỉnh, Nghị định số 55 chưa quy định đơn vị SNCL có trụ sở đặt tại nước ngoài và đơn vị SNCL thuộc tổ chức hành chính khác thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh cũng như đơn vị sự nghiệp theo mô hình doanh nghiệp; quy định về điều kiện, tiêu chí thành lập mới đơn vị SNCL chưa chặt chẽ và đầy đủ; chưa quy định về số lượng người làm việc hưởng lương từ ngân sách nhà nước (biên chế) tối thiểu khi thành lập mới, tổ chức lại đơn vị SNCL và số lượng lãnh đạo, quản lý cấp phó trong các đơn vị SNCL...; 1 Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị SNCL. - Nhiều quy định mới của Đảng liên quan đến đổi mới tổ chức bộ máy và hoạt động của các đơn vị SNCL cần được thể chế hoá: Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 21/5/2018 của Trung ương 7 (khóa XII) về cải cách chính sách tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang và người lao động trong doanh nghiệp; Nghị quyết số 19-NQ/TW NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị SNCL; - Nhiều quy định của pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của đơn vị SNCL được ban hành mới: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định không còn hình thức thông tư liên tịch giữa các bộ; do đó, cần quy định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực đối với các đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực; Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công; Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 08/01/2018 của Chính phủ về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 19- NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị SNCL đã đặt ra yêu cầu phải sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị SNCL; đồng thời đẩy mạnh trao quyền tự chủ và quy định rõ về số lượng cấp phó của đơn vị SNCL; Luật Sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức đã bổ sung quy định “việc chuyển đổi đơn vị sự nghiệp sang mô hình doanh nghiệp, trừ đơn vị sự nghiệp trong lĩnh vực y tế và giáo dục; chế độ quản lý đối với đơn vị SNCL theo nguyên tắc bảo đảm tinh gọn, hiệu quả”2. Trong bối cảnh đó, việc hoàn thiện các quy định về tiêu chí, điều kiện thành lập, sáp nhập, hợp nhất, giải thể các đơn vị SNCL theo từng ngành, lĩnh vực phải là bước đi đầu tiên, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc tổ chức lại các đơn vị SNCL, đồng thời khắc phục được những vướng mắc trong quá trình tổ chức lại đơn vị SNCL, tránh những cách làm khác nhau, những phương án khác nhau trong tổ chức lại các đơn vị SNCL. 2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung các quy định về tiêu chí phân loại, điều kiện thành lập, sáp nhập, hợp nhất, giải thể các đơn vị SNCL theo từng ngành, lĩnh vực. - Thống nhất quy định việc thành lập mới đơn vị SNCL chỉ được thực hiện khi không có đơn vị SNCL nào cung cấp loại hình dịch vụ và khu vực ngoài công lập 45Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP THỰC TIỄN PHÁP LUẬT 2 Xem khoản 1 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019. Số 4(404) - T2/202046 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP THỰC TIỄN PHÁP LUẬT không thể cung cấp, không được cung cấp và không muốn cung cấp. Đơn vị SNCL mới được thành lập cần đảm bảo các điều kiện về khả năng tự chủ tài chính, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự. - Việc sáp nhập, hợp nhất được thực hiện đối với các đơn vị SNCL có cùng lĩnh vực hoạt động, sáp nhập những đơn vị SNCL có quy mô nhỏ, hoạt động không hiệu quả, không phục vụ quản lý nhà nước hoặc hoạt động trong lĩnh vực có khả năng xã hội hóa cao. Việc sáp nhập, hợp nhất để giảm đầu mối, tăng quy mô, năng lực cung cấp dịch vụ công, đa dạng hóa các loại hình cung cấp dịch vụ công. - Việc giải thể đơn vị SNCL được thực hiện với các đơn vị SNCL yếu kém, các đơn vị SNCL cung cấp các loại hình dịch vụ mà các đơn vị SNCL có thể cung cấp tốt hơn, hiệu quả hơn hoặc những loại hình dịch vụ mà khu vực ngoài công lập có thể sẵn sàng cung cấp, Nhà nước có thể giám sát, kiểm soát về chất lượng, về sự công bằng trong thụ hưởng dịch vụ. Thứ hai, bổ sung nguyên tắc thành lập, tổ chức lại, giải thể và tự chủ về tổ chức bộ máy của đơn vị SNCL theo hướng: Một đơn vị SNCL có thể cung ứng nhiều dịch vụ sự nghiệp công cùng loại để hạn chế việc thành lập mới đơn vị SNCL; các đơn vị SNCL thành lập mới (kể cả đơn vị SNCL thuộc đơn vị SNCL và thuộc doanh nghiệp nhà nước) phải tự bảo đảm về chi thường xuyên và chi đầu tư (trừ trường hợp phải thành lập mới để cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu); đơn vị SNCL hoạt động không hiệu quả thì tổ chức lại hoặc giải thể; việc tổ chức lại đơn vị SNCL không được làm tăng thêm số lượng người hưởng lương từ ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm thực hiện đúng quy định về số lượng cấp phó của đơn vị và thực hiện tinh giản biên chế theo quy định. Thứ ba, bổ sung quy định về số lượng người làm việc hưởng lương từ ngân sách nhà nước (biên chế) tối thiểu khi thành lập mới, tổ chức lại đơn vị SNCL (có tính đến yếu tố mức độ tự chủ về tài chính của đơn vị SNCL và tính chất đặc thù của đơn vị SNCL có trụ sở ở nước ngoài), phù hợp với quy mô, tính chất, phạm vi hoạt động của đơn vị SNCL, khắc phục tình trạng manh mún về tổ chức và tình trạng số người giữ chức vụ lãnh đạo nhiều hơn số người không giữ chức vụ lãnh đạo trong một đơn vị SNCL, cụ thể: - Đối với đơn vị SNCL do ngân sách nhà nước (NSNN) bảo đảm chi thường xuyên và đơn vị SNCL tự bảo đảm một phần chi thường xuyên thì số lượng biên chế tối thiểu là 15 người, trừ các đơn vị công lập cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu được thành lập theo quy định của luật chuyên ngành, đặc biệt trong lĩnh vực giáo dục và y tế. - Đối với đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư thì số lượng biên chế tối thiểu thực hiện theo Đề án thành lập, tổ chức lại hoặc Đề án tự chủ được cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Đối với các đơn vị sự nghiệp có trụ sở ở nước ngoài thì số lượng người làm việc do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt trong Đề án thành lập đơn vị SNCL. Thứ tư, việc sáp nhập, hợp nhất, chia tách, thay đổi vị trí pháp lý, thay đổi tên gọi do điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của đơn vị SNCL thực chất là hình thành đơn vị SNCL mới. Vì vậy, khi xây dựng Đề án tổ chức lại đơn vị SNCL, ngoài việc làm rõ các 47Số 4(404) - T2/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP THỰC TIỄN PHÁP LUẬT nội dung theo Đề án thành lập đơn vị SNCL còn phải bổ sung các nội dung về thực trạng hoạt động của đơn vị SNCL trước khi tổ chức lại; phương án xử lý các vấn đề về nhân sự, tổ chức bộ máy, tài chính, tài sản, đất đai và các vấn đề khác có liên quan; các văn bản của cơ quan có thẩm quyền xác nhận về tài chính, tài sản, đất đai, các khoản vay, nợ phải trả và các vấn đề khác có liên quan (nếu có); trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị SNCL và các cá nhân có liên quan đối với việc thực hiện phương án tổ chức lại đơn vị SNCL và thời hạn xử lý...). Thứ năm, bổ sung quy định tự chủ về tổ chức bộ máy của các đơn vị SNCL (gồm 04 nhóm theo mức độ tự chủ về tài chính: tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; tự bảo đảm chi thường xuyên; Tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; NSNN bảo đảm chi thường xuyên); các quy định về nguyên tắc, điều kiện thành lập, nhiệm vụ, quyền hạn, số lượng và cơ cấu thành viên của Hội đồng quản lý trong đơn vị SNCL, bảo đảm kế thừa các quy định còn phù hợp tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP. Thứ sáu, bổ sung quy định về số lượng cấp phó của đơn vị SNCL, cụ thể: - Đối với đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư thì số lượng cấp phó của đơn vị thực hiện theo Đề án thành lập (trong trường hợp thành lập mới) hoặc Đề án tự chủ của đơn vị đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Đối với đơn vị SNCL do NSNN bảo đảm chi thường xuyên và đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm một phần chi thường xuyên: + Đơn vị SNCL thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có từ 20 người làm việc là công chức, viên chức trở xuống được bố trí không quá 02 cấp phó; có trên 20 người làm việc là công chức, viên chức được bố trí không quá 03 cấp phó. + Đơn vị SNCL còn lại thì không quá 02 cấp phó. + Căn cứ khung số lượng cấp phó của đơn vị SNCL nêu trên, cần ban hành Nghị định quy định cụ thể tiêu chí xác định số lượng cấp phó và giao Bộ trưởng Bộ quản lý ngành, lĩnh vực hướng dẫn cụ thể về số lượng cấp phó của đơn vị SNCL chưa tự chủ theo ngành, lĩnh vực, bảo đảm phù hợp với đặc thù của từng loại hình đơn vị SNCL. Thứ bảy, về thẩm quyền và trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức, cần bổ sung nội dung sau: - Bổ sung thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục dịch vụ công cơ bản, thiết yếu trong từng ngành, lĩnh vực. - Bổ sung thẩm quyền của bộ trưởng bộ quản lý ngành, lĩnh vực ban hành văn bản về đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực quản lý, trong đó hướng dẫn việc thành lập, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý trong đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực, mối quan hệ giữa Hội đồng quản lý với người đứng đầu đơn vị SNCL và cơ quan quản lý cấp trên; ban hành quy định về tiêu chuẩn, điều kiện bổ nhiệm, miễn nhiệm các thành viên Hội đồng quản lý, Chủ tịch Hội đồng quản lý phù hợp với quy định của pháp luật. - Bổ sung quy định phân cấp cho bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, người đứng đầu tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị SNCL và Số 4(404) - T2/202048 NGHIÊN CỨULẬP PHÁP THỰC TIỄN PHÁP LUẬT UBND cấp tỉnh quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên (trong trường hợp tổ chức lại), đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư thuộc phạm vi quản lý, trừ các đơn vị SNCL được quyết định thành lập theo quy định của luật chuyên ngành. - Bổ sung thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, người đứng đầu tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị SNCL phê duyệt Đề án tự chủ của đơn vị SNCL trong phạm vi quản lý; hướng dẫn, kiểm tra, giám sát thực hiện theo Đề án được phê duyệt; quyết định thành lập Hội đồng quản lý và phê duyệt Quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý trong đơn vị SNCL; quyết định bổ nhiệm Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng quản lý trong các đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật. - Bổ sung thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Nội vụ tham gia ý kiến với Bộ quản lý ngành, lĩnh vực trong việc ban hành văn bản quy định. - Cần quy định thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy định xử lý tài chính, tài sản khi tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL theo quy định của pháp luật chuyên ngành và hướng dẫn việc giao vốn, tài sản cho đơn vị SNCL để thực hiện cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo quy định của pháp luật. - Bổ sung quy định về thẩm quyền của UBND cấp tỉnh trong việc quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị SNCL thuộc tổ chức hành chính khác thuộc UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật chuyên ngành; bỏ thẩm quyền phê duyệt quy hoạch mạng lưới các đơn vị SNCL thuộc cấp mình quản lý để thực hiện thống nhất theo quy hoạch mạng lưới các đơn vị SNCL theo ngành, lĩnh vực do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và hướng dẫn của Bộ trưởng Bộ quản lý ngành, lĩnh vực. Đối với nội dung tự chủ về tổ chức bộ máy của đơn vị SNCL, cần bổ sung: - Thẩm quyền và trách nhiệm của UBND cấp tỉnh phê duyệt Đề án tự chủ của đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý; quyết định thành lập Hội đồng quản lý và phê duyệt Quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý trong đơn vị SNCL thuộc thẩm quyền quản lý theo quy định của pháp luật chuyên ngành và hướng dẫn của bộ quản lý ngành, lĩnh vực. - Thẩm quyền và trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định bổ nhiệm Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng quản lý trong các đơn vị SNCL thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật. - Bổ sung các quy định về: thẩm quyền, trách nhiệm của UBND cấp huyện trong việc thành lập đơn vị SNCL theo quy định của pháp luật chuyên ngành và phân cấp của UBND cấp tỉnh; thẩm quyền, trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị SNCL trong việc thực hiện cơ chế tự chủ được cấp có thẩm quyền phê duyệt và chế độ cung cấp thông tin, báo cáo về đơn vị SNCL để phục vụ công tác quản lý n