Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thi hành án dân sự

29Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 1. Một số điểm mới của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thi hành án dân sự Ngày 15/7/2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 82/2020/NĐ-CP (Nghị định số 82) quy định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp; hành chính tư pháp; hôn nhân và gia đình; thi hành án dân sự (THADS); phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã thay thế Nghị định số 110/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 67/2015/NĐ-CP) và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/9/2020. Liên quan đến xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS, so với trước đây Nghị định số 82 đã bổ sung một số quy định mới đáng chú ý như sau: Một là, bổ sung thêm các vi phạm hành chính mới. Điều 162 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (Luật THADS) quy định 10 loại VPHC trong lĩnh vực THADS. Để cụ thể hóa việc xử phạt đối với các vi phạm này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 110/2013/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC THI HÀNH ÁN DÂN SỰ Nguyễn Nhật Khanh* Trần Quốc Minh** *ThS.­Khoa­Luật­Hành­chính­-­Nhà­nước,­Trường­Đại­học­Luật­Tp.­Hồ­Chí­Minh. **ThS.­Khoa­Luật­Hình­sự,­Trường­Đại­học­Luật­Tp.­Hồ­Chí­Minh. Thông tin bài viết: Từ khóa: Vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính, thi hành án dân sự. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 02/8/2020 Biên tập : 16/8/2020 Duyệt bài : 19/8/2020 Article Infomation: Key words: Administrative violations, sanctioning of administrative violations, civil judgment enforcement. Article History: Received : 02 Aug. 2020 Edited : 16 Aug. 2020 Approved : 19 Aug. 2020 Tóm tắt: Xử phạt vi phạm hành chính được xem là một giải pháp hữu hiệu góp phần bảo đảm hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống các vi phạm hành chính trong lĩnh vực thi hành án dân sự. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này vẫn còn tồn tại một số bất cập gây ra nhiều khó khăn cho công tác xử phạt trong thực tiễn. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích một số bất cập của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thi hành án dân sự và đề xuất giải pháp hoàn thiện. Abstract: Sanctioning of the administrative violations is known as a viable way to ensure the effectiveness of the fights against and to prevent administrative violations in the field of civil judgment enforcement. However, a number of shortcomings still exist in the provisions of the law on sanctioning of administrative violations, which causes difficulties for the sanctioning in practices. In the scope of this article, the author analyzes a number of shortcomings of the law on sanctioning of administrative violations in the field of civil judgment enforcement and recommends solutions for further improvements. Số 17 (417) - T9/202030 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 67/2015/NĐ-CP (Nghị định số 110) quy định các VPHC trong lĩnh vực THADS (Điều 52). Tuy nhiên, quy định việc xử phạt đối với hành vi “chống đối, cản trở hay xúi giục người khác chống đối, cản trở; có lời nói, hành động lăng mạ, xúc phạm người thi hành công vụ trong thi hành án; gây rối trật tự nơi thi hành án hoặc có hành vi vi phạm khác gây trở ngại cho hoạt động THADS nhưng chưa tới mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự” không được quy định trong Nghị định này. Khắc phục bất cập trên, Nghị định số 82 đã bổ sung quy định xử phạt đối với các hành vi nêu trên tại điểm d, đ, e khoản 2 Điều 64; đồng thời quy định xử phạt đối với một số vi phạm mới trong hoạt động THADS tại điểm d, đ, e, g, h khoản 4 Điều 64. Đặc biệt, để kịp thời xử phạt các VPHC do thừa phát lại thực hiện trong lĩnh vực THADS, Nghị định số 8 đã bổ sung Điều 65 quy định xử phạt đối với 17 hành vi vi phạm của thừa phát lại. Hai là, bổ sung hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả. Nghị định số 82 bổ sung quy định áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “Tước quyền sử dụng thẻ thừa phát lại” và biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm” đối với VPHC trong lĩnh vực THADS do thừa phát lại thực hiện nhằm đáp ứng yêu cầu xử phạt tương xứng với tính chất, mức độ vi phạm, đồng thời hướng đến việc khôi phục lại trật tự quản lý nhà nước (QLNN) đã bị xâm phạm bởi các hành vi vi phạm. Ba là, bổ sung thẩm quyền xử phạt cho một số chức danh. Nghị định số 82 trao thẩm quyền xử phạt cho các chức danh gồm: Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành, Chánh Thanh tra của Sở Tư pháp (xử phạt vi phạm tại Điều 65); Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành của Bộ Tư pháp (xử phạt vi phạm tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 5 Điều 64; Điều 65), Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp (xử phạt tất cả vi phạm tại Điều 64; Điều 65); Cục trưởng Cục Bổ trợ tư pháp (xử phạt vi phạm tại Điều 65); Chi cục trưởng Chi cục THADS (xử phạt vi phạm tại khoản 1 Điều 64; khoản 1 Điều 65); Cục trưởng Cục THADS, Trưởng phòng Phòng Thi hành án cấp quân khu (xử phạt vi phạm tại khoản 1, 2, 3, 4 và 5 Điều 64; các khoản 1, 2 và 3, điểm a và điểm b khoản 4 Điều 65); Tổng cục trưởng Tổng cục THADS (xử phạt vi phạm tại Điều 64; các khoản 1, 2, 3, điểm a và điểm b khoản 4 Điều 65)1. Như vậy, so với Nghị định số 110, Nghị định số 82 đã bổ sung thẩm quyền xử phạt cho Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành, Chánh Thanh tra của Sở Tư pháp; Cục trưởng Cục Bổ trợ tư pháp. Đồng thời, bãi bỏ thẩm quyền xử phạt của Thanh tra viên Bộ Tư pháp. Những quy định mới nêu trên được kỳ vọng sẽ đáp ứng được nhu cầu xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS trong thời gian tới. Tuy nhiên, phân tích nội dung của Nghị định số 82 chúng tôi cho rằng, văn bản này vẫn tồn tại một số bất cập, gây trở ngại cho hoạt động xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS. 2. Kiến nghị tiếp tục hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thi hành án dân sự 2.1. Về hình thức xử phạt chính Nghị định số 82 quy định VPHC trong lĩnh vực THADS áp dụng hai hình thức xử phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền. Trong đó, hai VPHC có thể áp dụng cảnh cáo hoặc phạt tiền đối với hành vi: “Đã nhận giấy 1 Điểm a, b, c, d khoản 2, khoản 3 Điều 88 Nghị định số 82/2020/NĐ-CP. 31Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT báo, giấy triệu tập lần thứ hai của người có thẩm quyền thi hành án nhưng không đến địa điểm ghi trong giấy báo, giấy triệu tập mà không có lý do chính đáng” và hành vi “thông báo không đúng về thời hạn, hình thức của quyết định, giấy tờ, văn bản về THADS cho đương sự và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan theo quy định”. Cách quy định này có ưu điểm là tạo điều kiện cho người có thẩm quyền chủ động trong quá trình thực hiện hoạt động QLNN nhằm áp dụng pháp luật phù hợp với từng hoàn cảnh, mục đích nhất định. Vì thế, tùy vào tình hình cụ thể, người có thẩm quyền có thể xem xét áp dụng hình thức phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đối người vi phạm. Tuy nhiên, nhược điểm của cách quy định này là trong một số trường hợp nhất định, làm phát sinh sự chồng chéo trong việc áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo với hình thức phạt tiền. Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC) quy định: “Cảnh cáo được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức VPHC không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo hoặc đối với mọi hành vi VPHC do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện. Cảnh cáo được quyết định bằng văn bản”2. Quy định này cho thấy, đối với cá nhân từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC thì trong mọi trường hợp đều áp dụng hình thức xử phạt là cảnh cáo. Do vậy, đối với nhóm đối tượng này chỉ cần đáp ứng điều kiện về độ tuổi thì người có thẩm quyền sẽ đương nhiên áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo mà không cần quan tâm điều kiện nào khác kèm theo. Trong khi đó, đối với cá nhân từ đủ 16 tuổi trở lên và tổ chức VPHC thì hình thức xử phạt cảnh cáo chỉ được áp dụng khi có đầy đủ các điều kiện: (i) VPHC không nghiêm trọng; (ii) có tình tiết giảm nhẹ; (iii) theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo. Do vậy, khi áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo trong thực tế, người có thẩm quyền xử phạt phải bảo đảm VPHC đáp ứng đầy đủ cả ba điều kiện nêu trên. Nói cách khác, nếu thiếu một trong ba điều kiện này thì không thể áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo. Ví dụ, bà Nguyễn Thị A (đang mang thai được 3 tháng) là người phải thi hành án trong vụ án dân sự, tuy đã nhận giấy triệu tập lần thứ hai của người có thẩm quyền thi hành án nhưng bà A không đến địa điểm ghi trong giấy triệu tập mà không có lý do chính đáng. Trong trường hợp này, bà A đã VPHC quy định tại khoản 1 Điều 64 Nghị định số 82 với hình thức xử phạt chính là “Cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng”. Do bà A đang mang thai được 3 tháng nên khi xử phạt sẽ được áp dụng tình tiết giảm nhẹ “Người VPHC là phụ nữ mang thai” quy định tại khoản 5 Điều 9 Luật XLVPHC. Đối chiếu với các điều kiện áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo có thể thấy vi phạm của bà A đã hội đủ các điều kiện theo luật định. Vì vậy, người có thẩm quyền hoàn toàn có thể áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với VPHC nêu trên của bà A. Tuy nhiên, đặt giả sử trường hợp này người có thẩm quyền không xử phạt cảnh cáo mà áp dụng phạt tiền đối với VPHC của bà A thì hệ quả sẽ như thế nào? Theo khoản 4 Điều 23 Luật XLVPHC, đối với VPHC có quy định áp dụng hình thức phạt tiền thì người có thẩm quyền sẽ áp dụng mức tiền phạt cụ thể theo hướng dẫn sau: “Mức tiền phạt cụ thể đối với một hành vi VPHC là mức trung bình của khung tiền phạt được quy định đối với hành vi đó; nếu có tình tiết 2 Điều 22 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Số 17 (417) - T9/202032 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống nhưng không được giảm quá mức tối thiểu của khung tiền phạt; nếu có tình tiết tăng nặng thì mức tiền phạt có thể tăng lên nhưng không được vượt quá mức tiền phạt tối đa của khung tiền phạt”. Do đó, đối với vi phạm nêu trên thì người có thẩm quyền cũng có thể quyết định áp dụng hình thức phạt tiền đối với VPHC của bà A với mức tiền phạt từ 500.000 đến dưới 750.000 đồng do có tình tiết giảm nhẹ “Người VPHC là phụ nữ mang thai”. Câu hỏi có tính thực tiễn đặt ra là người có thẩm quyền sẽ dựa vào tiêu chí nào để quyết định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo hay phạt tiền trong khi cùng một VPHC với tính chất, mức độ nguy hiểm giống nhau. Rõ ràng trong trường hợp này, pháp luật về xử phạt VPHC nói chung và Nghị định số 82 nói riêng, hoàn toàn không có câu trả lời mà việc áp dụng cảnh cáo hay phạt tiền hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của người có thẩm quyền xử phạt trên cơ sở “tùy nghi hành chính”3. Cách quy định này vô hình trung cũng đã đồng nhất cảnh cáo và phạt tiền, trong khi hậu quả pháp lý của hai hình thức xử phạt này rất khác nhau. Hình thức xử phạt cảnh cáo mang ý nghĩa giáo dục, có mục đích nhắc nhở chủ thể vi phạm tôn trọng và chấp hành các quy định pháp luật về QLNN. Trong khi đó, hình thức phạt tiền nhằm mục đích tước đi một khoản lợi ích vật chất trực tiếp của chủ thể vi phạm, làm cho họ bị thiệt hại về tài sản. Trong khi đó, việc xử phạt VPHC phải tuân thủ một nguyên tắc quan trọng đó là “bảo đảm công bằng”4, nội dung nguyên tắc này đòi hỏi hoạt động xử phạt VPHC phải bảo đảm cho người vi phạm được xử lý phù hợp với tính chất và mức độ vi phạm, có căn cứ các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, không làm oan, sai nhưng đồng thời phải bảo đảm xử lý nghiêm minh5; các VPHC có tính chất, mức độ, tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ như nhau thì phải bị xử phạt với hình thức giống nhau. Tuy nhiên, với bất cập nêu trên, trong nhiều trường hợp, nội dung của nguyên tắc xử phạt quan trọng này không được bảo đảm thực hiện, dẫn đến mục đích phân hóa trách nhiệm hành chính không đạt được. Để khắc phục bất cập này, chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi Nghị định số 82 theo hướng bỏ cách quy định một VPHC trong lĩnh vực THADS vừa có thể phạt cảnh cáo, vừa có thể phạt tiền. Theo đó, nếu đánh giá VPHC là không nghiêm trọng và không cần thiết phải áp dụng hình thức phạt tiền thì quy định hành vi đó chỉ áp dụng hình thức xử phạt chính là cảnh cáo mà không kèm theo hình thức phạt tiền. Cách quy định này không những giải quyết được tình trạng không rõ ràng trong việc áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo và phạt tiền khi xử phạt đối với VPHC “có tình tiết giảm nhẹ”, đồng thời cũng phù hợp với yêu cầu của Nghị định số 81. Bên cạnh đó, cần sửa đổi Luật XLVPHC, theo hướng bỏ điều kiện “VPHC có tình tiết giảm nhẹ” khi áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với chủ thể vi phạm là cá nhân từ đủ 16 tuổi trở lên, bởi trong trường hợp VPHC chỉ bị phạt cảnh cáo nhưng người vi phạm không có tình tiết giảm nhẹ thì người có thẩm quyền rơi vào tình thế “tiến thoái lưỡng nan”. Nếu xử phạt cảnh cáo mà không có tình tiết giảm nhẹ thì không đáp ứng điều kiện áp dụng, ngược lại nếu vì thiếu tình tiết giảm nhẹ mà bỏ qua 3 Cao Vũ Minh (2013), “Bàn về quyền tùy nghi trong hoạt động của các cơ quan hành chính”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11, tr.10-20. 4 Điểm b khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Việc xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật”. 33Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT việc xử phạt sẽ dẫn tới hệ quả là “bỏ lọt” vi phạm, điều này hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc xử phạt VPHC. 2.2. Về biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính” Nghị định số 82 quy định, biện pháp “Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện VPHC” được áp dụng đối với 06 hành vi vi phạm của thừa phát lại trong lĩnh vực THADS gồm: (i) Thanh toán tiền thi hành án không đúng thứ tự, chia tỷ lệ không đúng quy định; (ii) Chi tiền mặt không đúng quy định đối với trường hợp người được thi hành án là doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân có tài khoản ngân hàng; (iii) Thu tiền thi hành án nhưng nộp vào quỹ không đúng quy định; (iv) Thanh toán tiền thi hành án không đúng đối tượng; không đúng thời hạn theo quy định; (v) Xác minh điều kiện thi hành án, tổ chức thi hành án liên quan đến quyền, lợi ích của bản thân và những người là người thân thích của mình, bao gồm: vợ, chồng, con đẻ, con nuôi, cha đẻ, mẹ đẻ, cha nuôi, mẹ nuôi, ông nội, bà nội, ông ngoại, bà ngoại, bác, chú, cậu, cô, dì và anh, chị, em ruột của thừa phát lại, của vợ hoặc chồng của thừa phát lại; cháu ruột mà thừa phát lại là ông, bà, bác, chú, cậu, cô, dì; (vi) Sử dụng tiền thi hành án không đúng quy định. Tuy nhiên, Nghị định số 82 quy định cụ thể cách tính giá trị “số lợi bất hợp pháp”, do đó gây ra khó khăn cho chủ thể có thẩm quyền khi áp dụng biện pháp này trong thực tế. Để hướng dẫn cụ thể việc áp dụng biện pháp buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện VPHC, Điều 37 Luật XLVPHC quy định cá nhân, tổ chức vi phạm phải nộp lại số lợi bất hợp pháp là tiền, tài sản, giấy tờ và vật có giá có được từ VPHC mà cá nhân, tổ chức đó đã thực hiện để sung vào ngân sách nhà nước hoặc hoàn trả cho đối tượng bị chiếm đoạt; nếu cá nhân, tổ chức VPHC không tự nguyện thực hiện thì bị cưỡng chế thực hiện. Như vậy, Luật XLVPHC đã khoanh vùng số lợi bất hợp pháp có được từ VPHC gồm tiền, tài sản, giấy tờ và vật có giá; đồng thời quy định rõ số lợi bất hợp pháp do cá nhân, tổ chức VPHC nộp lại sẽ được xử lý bằng 2 cách: (i) Sung vào ngân sách nhà nước hoặc (ii) Hoàn trả cho đối tượng bị chiếm đoạt. Tuy nhiên, Luật XLVPHC chỉ mới dừng lại ở việc quy định về các khoản lợi được coi là “số lợi bất hợp pháp” cũng như cách thức nộp lại số lợi bất hợp pháp mà chưa quy định về cách tính giá trị “số lợi bất hợp pháp”6. Trong lĩnh vực sở hữu công nghiệp, để hướng dẫn cách xác định số lợi bất hợp pháp do thực hiện VPHC theo quy định tại Nghị định số 99/2013/NĐ-CP của Chính phủ, Bộ Khoa học và Công nghệ đã ban hành Thông tư số 11/2015/TT-BKHCN trong đó có hướng dẫn cụ thể cách xác định số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện VPHC. Trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, để hướng dẫn cách xác định số lợi bất hợp pháp do thực hiện VPHC trong Nghị định số 185/2013/NĐ-CP của Chính phủ7, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 149/2014/TT-BTC quy định về số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi VPHC để sung vào ngân sách nhà nước. 5 Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên), “Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012” (Tái bản lần thứ 1), Nxb. Hồng Đức, năm 2017, tr.135. 6 Nguyễn Nhật Khanh (2018), “Biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 07, tr.46, 48. 7 Nghị định này đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 124/2015/NĐ-CP và Nghị định số 141/2018/NĐ-CP. Số 17 (417) - T9/202034 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT Trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn, Bộ Tài chính cũng đã ban hành Thông tư số 31/2014/TT-BTC hướng dẫn xử phạt VPHC trong lĩnh vực quản lý giá tại Nghị định số 109/2013/NĐ-CP8, trong đó có quy định về cách xác định số tiền thu lợi do VPHC. Do đã có quy định hướng dẫn cụ thể thế nào là “số lợi bất hợp pháp” nên ở các lĩnh vực nêu trên, việc áp dụng biện pháp “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện VPHC” trở nên dễ dàng. Trong khi đó, đối với VPHC của thừa phát lại trong lĩnh vực THADS, vì chưa có quy định hướng dẫn cụ thể cách xác định “số lợi bất hợp pháp” nên việc giải quyết bài toán này là điều không hề đơn giản, dẫn đến việc áp dụng biện pháp này gặp nhiều khó khăn, gây lúng túng cho người có thẩm quyền xử phạt. Để khắc phục bất cập này, chúng tôi cho rằng cần sửa đổi Nghị định số 82 theo hướng bổ sung quy định về cách xác định “số lợi bất hợp pháp” đối với VPHC do thừa phát lại thực hiện trong lĩnh vực THADS làm cơ sở cho việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện VPHC”. 2.3. Về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thi hành án dân sự Thứ nhất, sự chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) về thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS Do tầm quan trọng của thẩm quyền xử phạt VPHC nên Luật XLVPHC đã khái quát hóa thành nguyên tắc xử phạt là “việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật”9. Với bản chất là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước nên việc xử phạt VPHC phải do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện, điều này bảo đảm tính hợp pháp của việc xử phạt. Tuy nhiên, quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS vẫn chưa có sự thống nhất giữa các VBQPPL có liên quan. Một là, sự chồng chéo giữa Luật THADS và Luật XLVPHC về thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực THADS. Theo quy định của Điều 163 Luật THADS, những người sau đây có quyền xử phạt VPHC trong THADS: i. Chấp hành viên đang giải quyết việc thi hành án; ii. Tổ trưởng tổ quản lý, thanh lý tài sản của vụ án phá sản; iii. Thủ trưởng cơ quan THADS cấp huyện; iv. Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh, Thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp quân khu. Trong khi đó, Điều 49 Luật XLVPHC quy định thẩm quyền xử phạt cho các chức danh trong cơ quan THADS gồm: i. Chấp hành viên THADS đang thi hành công vụ; ii. Chi Cục trưởng Chi cục THADS; iii. Chấp hành viên THADS là Tổ trưởng tổ quản lý, thanh lý tài sản của vụ việc phá sản; iv. Cục trưởng Cục THADS, Trưởng phòng Phòng Thi hành án cấp quân khu; v. Tổng cục trưởng Tổng cục THADS. Quy định về thẩm quyền xử phạt của hai văn bản luật trên cho thấy, chưa có sự thống nhất về thẩm quyền xử phạt của các chức danh trong cơ quan THADS. Luật THADS không quy định thẩm quyền xử phạt cho Tổng cục trưởng Tổng cục THADS, trong khi Luật XLVPHC lại trao thẩm quyền xử phạt cho chức danh này. Vậy câu hỏi đặt ra là sẽ áp dụng quy định nào để xác định Tổng cục trưởng Tổng cục THADS có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực THADS hay không? 8 Nghị định này đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 49/2016/NĐ-CP. 9 Cao Vũ Minh (2020), “Kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 01, tr.17, 18. 35Số 17 (417) - T9/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 10 Điều 9 Luật Phá sản năm 2004. Xét về hiệu lực áp dụng, khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật BHVBQPPL) quy định: “Trong trường hợp các VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của VBQPPL ban hành sau”. Như vậy, trong trường hợp này, quy định của Luật XLVPHC được áp dụng và Tổng cục trưởng Tổng cục THADS sẽ có thẩm quyền xử phạt. Tuy nhiên, ngày 25/11/2014, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS; trong đó, khoản 49 Điều 1 sửa đổi, bổ sung thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS nhưng không ghi nhận thẩm quyền xử phạt cho chức danh Tổng cục trưởng Tổng cục THADS. Vận dụng quy định về hiệu lực áp dụng của Luật BHVBQPPL thì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2014 có giá trị áp dụng nên Tổng cục trưởng Tổng cục THADS sẽ không có thẩm quyền xử phạt. Do đó, nếu dựa vào thời điểm ban hành để xác định hiệu lực áp dụng của VBQPPL thì câu chuyện mâu thuẫn, chồng chéo về thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực THADS giữa các văn bản này sẽ không có hồi kết, từ đó tạo ra sự lúng túng khi áp dụng pháp luật. Ngoài ra, khoản 49 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2014 đã bãi bỏ quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC của Tổ trưởng tổ quản lý, thanh lý tài sản của vụ án phá sản cho phù hợp với Luật Phá sản năm 2014. Trước đây, Luật Phá sản năm 2004 quy định việc quản lý, thanh lý tài sản của doanh nghiệp, hợp tác xã lâm vào tình trạng phá sản do Tổ quản lý, thanh lý tài sản thực hiện. Tổ quản lý, thanh lý tài sản được thành lập bởi quyết định của Thẩm phán, trong đó chấp hành viên của cơ quan thi hành án cùng cấp sẽ làm Tổ trưởng10. Do vậy, Luật THADS và Luật XLVPHC mới trao thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS cho Chấp hành viên THADS là Tổ trưởng tổ quản lý, thanh lý tài sản của vụ việc phá sản. Tuy nhiên, Luật Phá sản năm 2014 đã thay thế chế định Tổ quản lý, thanh lý tài sản bằng một chế định Quản tài viên và Doanh nghiệp quản lý, thanh lý tài sản. Việc quản lý, thanh lý tài sản của doanh nghiệp, hợp tác xã mất khả năng thanh toán trong quá trình giải quyết phá sản sẽ do Quản tài viên và Doanh nghiệp quản lý, thanh lý tài sản thực hiện. Do chức danh Tổ trưởng tổ quản lý, thanh lý tài sản của vụ án phá sản không còn tồn tại, nên việc bãi bỏ thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS của chức danh này là hợp lý. Tuy nhiên, sửa đổi này vẫn chưa dứt điểm vì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2014 chỉ bãi bỏ thẩm quyền xử phạt của Tổ trưởng tổ quản lý, thanh lý tài sản của vụ án phá sản trong Luật THADS chứ không bãi bỏ quy định về thẩm quyền xử phạt của chức danh này trong Luật XLVPHC nên vẫn tồn tại mâu thuẫn về thẩm quyền xử phạt. Hai là, sự chồng chéo giữa Luật THADS và các Nghị định của Chính phủ về thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực THADS. Như đã trình bày ở trên, Nghị định số 110/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 67/2015/NĐ-CP) và Nghị định số 82 đều trao thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực THADS cho các chức danh thuộc hai nhóm cơ quan là cơ quan thanh tra và cơ quan THADS. Tuy nhiên, Luật THADS và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS năm 2014 chỉ quy định thẩm quyền xử phạt cho các chức danh thuộc cơ quan THADS, chứ không trao thẩm quyền xử phạt cho các chức danh trong cơ quan thanh Số 17 (417) - T9/202036 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 11 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.186. 12 Khoản 3 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. 13 Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Nxb. Hồng Đức, năm 2017, tr.373. 14 Cao Vũ Minh (2020), “Kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 01, tr.24. tra. Như vậy, trong lĩnh vực THADS, giữa các VBQPPL này không có sự thống nhất về thẩm quyền xử phạt. Để giải quyết các bất cập trên, chúng tôi cho rằng cần rà soát các quy định về thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực THADS trong các VBQPPL nêu trên để thống nhất thẩm quyền xử phạt cho các chức danh cụ thể, qua đó loại bỏ các mâu thuẫn, chồng chéo giữa các VBQPPL với nhau để bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện xử lý đối với các VPHC trong lĩnh vực THADS nhằm duy trì và bảo đảm trật tự QLNN. Thứ hai, việc không trao thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp sẽ làm phát sinh một số bất cập khi xác định thẩm quyền xử phạt trong thực tế. Xét ở góc độ lý luận, UBND là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung11 - quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Từ đó, Luật XLVPHC đã trao cho người đứng đầu UBND các cấp là Chủ tịch UBND thẩm quyền xử phạt VPHC trong các lĩnh vực QLNN ở địa phương12. Tuy nhiên, theo quy định của Nghị định số 82, trong lĩnh vực THADS, Chủ tịch UBND các cấp không có thẩm quyền xử phạt VPHC. Có thể thấy rằng, Luật XLVPHC là luật khung quy định các vấn đề chung liên quan đến xử phạt VPHC, trong đó có thẩm quyền xử phạt, thẩm quyền xử phạt trong các lĩnh vực QLNN cụ thể sẽ do Chính phủ quyết định. Do vậy, việc Nghị định số 82 không trao quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS cho Chủ tịch UBND các cấp có thể dựa trên lý do đặc thù của từng lĩnh vực QLNN. Tuy nhiên, vấn đề pháp lý phát sinh là trường hợp một cá nhân, tổ chức cùng lúc thực hiện nhiều VPHC thuộc các lĩnh vực khác nhau trong đó có vi phạm thuộc lĩnh vực THADS thì chủ thể nào sẽ có thẩm quyền xử phạt? Về vấn đề này, điểm c khoản 4 Điều 52 Luật XLVPHC quy định “nếu hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt VPHC của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì thẩm quyền xử phạt thuộc Chủ tịch UBND cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm”. Chúng tôi cho rằng, quy định này rất hợp lý. Bởi lẽ, trong một vụ vi phạm với nhiều hành vi thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau thì không thể giao về cho bất cứ một cơ quan chuyên môn nào, cũng không thể xé nhỏ vụ này ra và đưa về cho từng cơ quan chuyên ngành xử phạt13. Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, trong lĩnh vực THADS do Chủ tịch UBND các cấp không có thẩm quyền xử phạt nên đương nhiên thẩm quyền xử phạt trong trường hợp có nhiều vi phạm thuộc các lĩnh vực khác nhau cũng sẽ không thuộc về Chủ tịch UBND các cấp. Điều này gây khó khăn cho công tác xử phạt trên thực tế, bởi nếu chuyển cho Chủ tịch UBND xử phạt thì trái pháp luật mà “xé lẻ” ra từng vụ việc cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt thì cũng không đúng pháp luật14. Để khắc phục bất cập nêu trên, chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi Nghị định số 82 theo hướng trao cho Chủ tịch UBND các cấp thẩm quyền xử phạt VPHC trong lĩnh vực THADS n