Hoàn thiện quy định của pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Tóm tắt: Theo quy định của pháp luật, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bằng hình thức nghị quyết. Thực tiễn cho thấy, hoạt động xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong thời gian qua đã đạt được nhiều kết quả khả quan, tích cực. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập làm ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Nguyễn Thị Ngọc Mai* * ThS. GV. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh Abstract Under the applicable legal ducuments, the provincial People's Council has the authority to issue legal normative documents in the form of resolutions. The practical perforcements show that the issuance of resolutions by the provincial People's Council in recent years has reached achievements and positive results. However, besides the positive aspects, there still certain shortcomings that affect the quality and effectiveness of enforcements of the resolutions of the People's Council. Thông tin bài viết: Từ khóa: Hội đồng nhân dân, thẩm định, dự thảo nghị quyết, báo cáo thẩm định Lịch sử bài viết: Nhận bài : 20/05/2019 Biên tập : 20/07/2019 Duyệt bài : 23/07/2019 Article Infomation: Keywords: People's Councils, appraisal, draft resolutions and appraisal reports Article History: Received : 20 May 2019 Edited : 20 Jul. 2019 Approved : 23 Jul. 2019 1. Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Theo số liệu thống kê của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp), trong năm 2017, cơ quan này đã tiến hành kiểm tra 5.104 văn bản của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, phát hiện 131 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền cũng như nhiều văn bản sai sót về căn cứ, thể thức, 1 Bộ Tư pháp, Báo cáo công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL năm 2017 và phương hướng nhiệm vụ giải pháp năm 2018, tháng 4/2018, tr. 4. kỹ thuật trình bày1. Thực trạng trên có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân về công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của cơ quan tư pháp địa phương chưa hoàn thiện. Thực tiễn thẩm định dự thảo nghị quyết thời gian qua cho thấy, công tác này chưa được thực hiện nghiêm túc ở nhiều địa phương, vẫn còn tình trạng ban hành nghị quyết nhưng bỏ qua khâu thẩm định của cơ quan tư pháp. Chẳng hạn ở tỉnh Gia Lai, BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 40 Số 13(389) T7/2019 “có kỳ họp, HĐND tỉnh thông qua 5 - 6 nghị quyết nhưng chỉ có một dự thảo được Sở Tư pháp thẩm định. Hoặc có khi, dự thảo văn bản của UBND tỉnh nhưng văn bản thẩm định của Sở Tư pháp lại gửi cho Sở Nội vụ, Sở Lao động, Thương binh và Xã hội yêu cầu hiệu chỉnh để thông qua HĐND tỉnh... Nói chung, việc thiếu văn bản thẩm định và chất lượng thẩm định của Sở Tư pháp là vấn đề thường xuyên được đặt ra tại các kỳ họp của HĐND. Khi các Ban của HĐND tỉnh yêu cầu thẩm tra thì cơ quan soạn thảo lại đề nghị thông cảm, sẽ bổ sung...”2. Hoặc ở tỉnh Bình Định, tổng số văn bản được ban hành là 1.027 nhưng chỉ có 537/1.027 văn bản được thẩm định, số văn bản chưa qua thẩm định chiếm 47,7%; con số này ở Quảng Ngãi là 421/889 văn bản được thẩm định; Thừa Thiên - Huế chỉ có 634/1462 văn bản được thẩm định3. Năm 2017, qua rà soát 728 VBQPPL của HĐND, UBND TP. Hồ Chí Minh còn hiệu lực thì phát hiện có 52 VBQPPL có dấu hiệu vi phạm, trong đó việc vi phạm lớn nhất là các văn bản này không được thẩm định, không được lấy ý kiến của đối tượng được điều chỉnh trước lúc ban hành 4. Thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ ý thức chưa coi trọng vai trò “gác cổng pháp lý” của cơ quan tư pháp địa phương của các cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như từ sự chưa hoàn thiện các quy định của pháp luật về vấn đề này. 1.1. Nội dung và phạm vi thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Theo quy định của pháp luật, Sở Tư pháp là cơ quan có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trong trường hợp dự thảo do UBND cùng cấp trình. Căn cứ vào tính chất, nội dung của dự thảo nghị quyết, việc thẩm định được 2 Phan Hồng Mẫn (Phó trưởng Ban Pháp chế HĐND tỉnh Gia Lai),Cần thẩm định VBQPPL theo quy định, Báo điện tử Đại biểu nhân dân, (truy cập 29/2/2019). 3 Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do cơ quan tư pháp địa phương thực hiện, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề tháng 5, tr. 22. 4 Báo mới, “TP HCM: Nhiều văn bản quy phạm pháp luật không qua thẩm định”, [https://baomoi.com/tp-hcm-nhieu- van-ban-quy-pham-phap-luat-khong-qua-tham-dinh/c/22591950.epi] (truy cập ngày 10/2/2019) thực hiện theo một trong các hình thức sau: Thứ nhất, đối với những nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thẩm định và quyết định tổng số thành viên của hội đồng, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học; trường hợp thẩm định do dự thảo nghị quyết của HĐND do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì đại diện Sở Tư pháp không quá 1/3 tổng số thành viên hội đồng. Hội đồng tư vấn thẩm định hoạt động theo nguyên tắc tập thể và quyết định theo đa số; Thứ hai, đối với các dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có nội dung đơn giản, rõ ràng, không phức tạp, không liên quan đến nhiều lĩnh vực thì tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định. Khi thẩm định dự thảo, cơ quan thẩm định tiến hành kiểm tra về tất cả các mặt của dự thảo nhưng thông thường, cán bộ thẩm định thường quan tâm đến các yếu tố về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết; tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật, nội dung dự thảo nghị quyết với các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết đã được thông qua; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản,... So với phạm vi thẩm định quy định tại khoản 3 Điều 24 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 trước đây, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã mở rộng phạm vi thẩm định khi yêu cầu cơ quan tư pháp phải thẩm định cả “sự phù hợp nội dung dự thảo nghị quyết với các quy định trong văn bản đã giao cho HĐND quy định chi tiết; nội dung dự thảo nghị quyết với các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết đã được thông qua” (điểm c khoản 3 Điều 121). Tuy nhiên, nếu xem xét cụ thể BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 41Số 13(389) T7/2019 các nội dung sẽ cho thấy, hoạt động thẩm định mới chỉ tập trung ở khía cạnh pháp lý và thể thức, kỹ thuật xây dựng văn bản, chưa mang tính tư vấn chuyên sâu về nội dung của văn bản, chẳng hạn như, xem xét về tính khả thi của dự thảo - một trong những biểu hiện quan trọng trong tính hợp lý của văn bản. Nếu tính hợp lý của VBQPPL được quy định là một nội dung bắt buộc phải thẩm định trong dự thảo VBQPPL của các chủ thể có thẩm quyền ở trung ương như luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình hay nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ5 thì đối với dự thảo VBQPPL của chính quyền địa phương, trong đó có nghị quyết của HĐND lại không đặt ra yêu cầu này. Nếu trước đây, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định “tính khả thi của dự thảo nghị quyết” là nội dung mà cơ quan tư pháp có thể phát biểu, đưa ra ý kiến một cách “tùy nghi” thì Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không còn đề cập đến vấn đề này nữa. Trên thực tế, khi tiến hành thẩm định nội dung này, cán bộ thẩm định đã gặp rất nhiều khó khăn như người thẩm định không có đủ kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực được dự thảo điều chỉnh như cơ quan soạn thảo nên không thể đảm bảo thẩm định tính khả thi với hiệu quả cao; nguồn thông tin hạn chế hơn so với cơ quan tiến hành thẩm tra; hồ sơ thẩm định không đầy đủ, thiếu các văn bản chỉ rõ về tính khả thi của văn bản, ví dụ như thiếu báo cáo đánh giá tác động của văn bản. Vì vậy, nhiều trường hợp việc thẩm định văn bản trở nên hình thức6. Do đó, nếu buộc cơ quan thẩm định “phải chịu trách nhiệm về tính khả thi của văn bản” thì quy định này lại trở thành không “khả thi”. Tuy nhiên, đối với một VBQPPL, bên cạnh việc đảm bảo khía cạnh pháp lý của văn bản thì cũng cần 5 Xem Điều 58, Điều 92, Điều 98, Điều 102 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 6 Bộ Tư pháp - Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam (NLD), Báo cáo khảo sát đánh giá thi hành luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, tr. 67. 7 Hoàng Minh Hà (2011), “Luận bàn về tiêu chí thẩm định tính khả thi của dự thảo VBQPPL”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số chuyên đề tháng 5-2011, tr. 14. 8 Bộ Tư pháp (2018), “Báo cáo số 60/BC-BTP ngày 12/3/2018 của Bộ Tư pháp phục vụ hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại phiên họp thứ 22 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”, tr. 8. phải quan tâm đến tính thực tiễn của chúng bởi sức sống của một văn bản không chỉ phụ thuộc vào sự phù hợp của nó với các yêu cầu của Nhà nước mà đời sống thực tế của nó lại nghiêng về sự phù hợp với các yêu cầu của xã hội, “tính khả thi là một trong nhiều dấu hiệu mang lại hiệu lực thực tế cho VBQPPL”7. Đánh giá về công tác thẩm định thời gian qua, Bộ Tư pháp cho rằng, “chất lượng thẩm định tuy từng bước đã được nâng cao, nhưng chưa đồng đều, đôi khi chưa chú trọng đúng mức đến tính khả thi, tính hợp lý của các chính sách và quy định trong dự thảo văn bản”8. Bên cạnh đó, mặc dù yêu cầu cơ quan thẩm định phải xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo nhưng quy định của pháp luật trước đây và hiện nay vẫn không đưa ra được hướng dẫn về các tiêu chí cụ thể để đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp Trên thực tế, báo cáo thẩm định thường chỉ đánh giá chung chung, khái quát là “phù hợp”, vì vậy, mặc dù đã được thẩm định nhưng vẫn có văn bản sai sót khi được ban hành. Hiện nay, mặc dù thẩm định là khâu bắt buộc phải thực hiện trong quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND nhưng Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chỉ mới quy định yêu cầu thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình HĐND, còn đối với dự thảo nghị quyết do các cơ quan, tổ chức khác trình HĐND thì pháp luật không quy định bắt buộc phải thẩm định và chủ thể nào thẩm định mà chỉ quy định các cơ quan, tổ chức trình phải gửi tờ trình, dự thảo nghị quyết và các tài liệu có liên quan đến UBND cấp tỉnh để cơ quan này có ý kiến; còn UBND cho ý kiến về vấn đề gì thì pháp luật cũng không quy định rõ. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 42 Số 13(389) T7/2019 1.2. Hồ sơ và thời hạn thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND hiện nay liên quan đến hồ sơ và thời hạn gửi hồ sơ dự thảo để thẩm định của cơ quan soạn thảo. Trên thực tế, hồ sơ gửi thẩm định thường không đầy đủ theo quy định, nhiều trường hợp hồ sơ chưa đủ các tài liệu cần thiết, chỉ có tờ trình với nội dung sơ sài, bản dự thảo nghị quyết với chất lượng không đáp ứng yêu cầu và bản tổng hợp ý kiến góp ý dự thảo được làm chiếu lệ, thủ tục còn nhiều sai sót đã làm ảnh hưởng đến chất lượng, tiến độ thẩm định9. Về thời hạn gửi hồ sơ dự thảo để thẩm định, hầu như cơ quan chủ trì soạn thảo không tuân thủ đúng thời hạn gửi hồ sơ dẫn đến cơ quan thẩm định rơi vào thế bị động, thiếu thời gian cần thiết để tiến hành thẩm định. Theo quy định của pháp luật, chậm nhất là 20 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đến Sở Tư pháp để thẩm định. Thực tiễn triển khai công tác này ở địa phương cho thấy, quy định về thời gian thẩm định như vậy phù hợp với các dự thảo nghị quyết có nội dung đơn giản, còn đối với các dự thảo nghị quyết có nội dung phức tạp, phạm vi điều chỉnh rộng bắt buộc phải thành lập hội đồng tư vấn thẩm định thì khoảng thời gian này là chưa đủ để chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc tổ chức cuộc họp, chưa đủ thời gian cho các chuyên gia, nhà khoa học nghiên cứu hồ sơ, tài liệu và chuẩn bị ý kiến phát biểu có chất lượng tại cuộc họp. Hơn nữa, trên thực tế cơ quan chủ trì soạn thảo thường chưa thực hiện đúng quy định về thời gian gửi dự thảo nghị quyết đến Sở Tư pháp để thẩm định nên một số trường hợp gửi văn bản trong tình trạng rất gấp để kịp trình UBND xem xét, thảo luận tại phiên họp. Khi đó, vì thẩm định trong thời gian ngắn, gấp gáp sẽ khó có thể tổ chức các hình thức thẩm định phù hợp 9 Bộ Tư pháp (2013), Báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, Hà Nội, tháng 11/2013 và báo cáo thẩm định phát biểu được toàn diện các vấn đề của dự thảo. Pháp luật quy định thời gian thẩm định là 20 ngày nhưng thực ra, Sở Tư pháp chỉ có 10 ngày để tiến hành thực hiện tất cả các khâu từ xử lý hồ sơ, nghiên cứu hồ sơ, lấy kiến chuyên gia, nhà khoa học, tổng hợp các căn cứ pháp lý... vì báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày Sở Tư pháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định (khoản 4 Điều 121 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015). 1.3 Về giá trị của Báo cáo thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Kết quả thẩm định của cơ quan tư pháp phải được thể hiện bằng hình thức nhất định. Trước đây, cả Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 đều không quy định về hình thức, cơ cấu của văn bản thẩm định. Vì vậy, trong thực tiễn, có địa phương khi thẩm định sử dụng hình thức công văn thẩm định nhưng cũng có địa phương dùng hình thức báo cáo thẩm định. Sự không thống nhất này dẫn đến tình trạng vẫn có sự sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày trong văn bản thẩm định, từ đó làm ảnh hưởng tới “uy tín” của văn bản thẩm định. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ra đời đã xác định rõ kết quả thẩm định của cơ quan tư pháp được thể hiện dưới hình thức báo cáo - Báo cáo thẩm định. Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định là vấn đề luôn nhận được sự quan tâm, đặc biệt là từ phía cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định và cơ quan thẩm tra. Giá trị của báo cáo này có ý nghĩa trong trường hợp có mâu thuẫn giữa ý kiến của cơ quan thẩm định và cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như khi dự thảo nghị quyết sau khi chỉnh sửa có sự thay đổi nhiều so với nội dung ban đầu. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã xác BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 43Số 13(389) T7/2019 định báo cáo thẩm định có giá trị bắt buộc đối với cơ quan chủ trì soạn thảo. Điều 121 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định, báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung thẩm định và ý kiến về việc dự án (chính xác phải là dự thảo) đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND và cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết Điều này có nghĩa là cơ quan chủ trì soạn thảo phải tiếp thu toàn bộ ý kiến thẩm định dù đồng ý hay không đồng ý với ý kiến thẩm định. Hay nói cách khác, giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định mang tính bắt buộc, cơ quan soạn thảo phải tuân theo. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng xác định cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết và gửi các văn bản này đến Sở Tư pháp khi trình UBND dự thảo nghị quyết. Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc cơ quan thẩm định kiểm soát nội dung dự thảo nghị quyết, tránh trường hợp sau khi tiếp thu ý kiến và chỉnh sửa nhiều lần, dự thảo cuối cùng trình UBND có thể có nội dung khác hoàn toàn so với dự thảo ban đầu và có thể có nội dung không phù hợp, thậm chí trái pháp luật. Tuy nhiên, từ quy định này của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng cho thấy, nếu “bắt buộc” cơ quan chủ trì soạn thảo phải tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo về mọi vấn đề thì dường như không phù hợp bởi lẽ đối với những ý kiến thẩm định liên quan đến tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất thì cơ quan chủ trì soạn thảo bắt buộc phải tiếp thu nhưng còn đối với những vấn đề mang tính chuyên môn thì liệu rằng ý kiến của cơ quan thẩm định trong mọi trường hợp có 10 Đinh Công Tuấn (2009), Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo VBQPPL của cơ quan tư pháp địa phương”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 19 (156), tr. 20. 11 Bộ Tư pháp, Bản tổng hợp tiếp nhận và trả lời kiến nghị của các Bộ, ngành, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đối với công tác chỉ đạo, điều hành của Bộ Tư pháp từ đầu năm 2018 đến nay, (tháng 7/2018) 12 Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật. luôn phù hợp không? Liên quan đến vấn đề này cũng có ý kiến cho rằng, “về mặt pháp lý, rõ ràng văn bản thẩm định không phải là VBQPPL nên đương nhiên nó không có giá trị bắt buộc đối tượng phải thi hành và cũng không có chế tài đối với những người không thi hành”10. 1.4 Về các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Một trong những khó khăn chung gặp phải trong công tác thẩm định mà các địa phương đều chia sẻ đó là vấn đề về nhân lực. Ngoài những khó khăn về nhân lực, trong công tác thẩm định còn gặp một “rào cản” nữa ảnh hưởng tới chất lượng thẩm định - đó chính là nguồn tài chính chi cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung và công tác thẩm định nói riêng. Hiện nay, nguồn kinh phí do ngân sách nhà nước cấp chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật, còn quá thấp so với yêu cầu của công việc11. Thông tư số 338/2016/ TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định mức chi cho công tác xây dựng VBQPPL của HĐND cấp tỉnh như sau: xây dựng đề cương chi tiết dự thảo văn bản mới hoặc thay thế là 950.000 đồng/đề cương; đề cương văn bản sửa đổi, bổ sung mức chi 650.000 đồng/đề cương; soạn thảo văn bản mới hoặc thay thế: mức chi 3.200.000 đồng/ dự thảo văn bản còn văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều: mức chi 2.700.000 đồng/ dự thảo văn bản; mức cho cho công tác thẩm định là 500.000 đồng/báo cáo thẩm định12. Với khoản kinh phí này, Sở Tư pháp không thể tổ chức các hoạt động thẩm định có chất lượng, đặc biệt đối với các văn bản thực hiện quy trình xây dựng chính sách phải thực hiện nhiều hoạt động phức tạp đòi hỏi tốn nhiều nguồn lực về tài chính cũng như con BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 44 Số 13(389) T7/2019 người hoặc trong trường hợp phải thành lập hội đồng tư vấn thẩm định. Kết quả khảo sát ở một số tỉnh, thành như Tuyên Quang, Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Đồng Nai và TP. Hồ Chí Minh cho thấy, chỉ có từ 23%- 32% cán bộ được khảo sát cho rằng kinh phí thẩm định đã đáp ứng được các công việc cần thiết của công tác thẩm định13. Hơn nữa, Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định mức chi chung cho công tác xây dựng VBQPPL áp dụng trên phạm vi cả nước, tất cả các tỉnh, thành đều áp dụng mức chi như nhau là không hợp lý trong khi điều kiện kinh tế - xã hội là không hoàn toàn giống nhau. Điều này cũng có ảnh hưởng rất nhiều đến chất lượng thẩm định nói riêng và chất lượng nghị quyết nói chung. 2. Một số kiến nghị nâng cao chất lượng thẩm định nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Thứ nhất, cần bổ sung yêu cầu thẩm định đối với tất cả các dự thảo nghị quyết do các chủ thể có thẩm quyền trình HĐND cấp tỉnh. Điều này có nghĩa là đối với các dự thảo nghị quyết do các cơ quan, tổ chức khác ngoài UBND cấp tỉnh trình HĐND cũng cần phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình HĐND. Ngoài ra, để nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo nghị quyết, nhất là những dự thảo nghị quyết có các tiêu chí liên quan sâu đến nội dung, pháp luật cần xem xét quy định thành phần bắt buộc trong quy trình thẩm định là phải có đại diện của nhóm đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết vào hội đồng thẩm định. Đồng thời, nhằm hạn chế các vấn đề cần giải trình hay những mâu thuẫn có thể nảy sinh giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định, pháp luật cần quy định về sự tham gia trực tiếp của cán bộ thẩm định trong công tác soạn thảo văn bản, tham gia 13 Bộ Tư pháp và Dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD), Báo cáo khảo sát đánh giá thi hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, tr. 79. 14 Hiện nay Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL tại khoản 4 Điều 49 chỉ quy định chung về trách nhiệm của Sở Tư pháp tham gia vào các hoạt động của cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình soạn thảo. vào các cuộc họp của tổ soạn thảo/biên tập để nắm bắt các nội dung và các vấn đề trong quá trình xây dựng dự thảo nghị quyết; có thể coi đây là sự chuẩn bị chủ động, tích cực cho việc thẩm định chính thức, từ đó có thể góp phần rút ngắn được thời gian thẩm định sau này14. Thứ hai, về nội dung thẩm định. Cần bổ sung quy định hướng dẫn về các tiêu chí cụ thể khi thẩm định dự thảo VBQPPL nói chung và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh nói riêng. Chẳng hạn, khi thẩm định về tính hợp hiến của dự thảo cần xác định hai vấn đề cơ bản sau: (i) nội dung dự thảo không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp liên quan tới lĩnh vực điều chỉnh của dự thảo; (ii) nội dung của dự thảo phải phù hợp với “tinh thần” của Hiến pháp được thể hiện trong các quy phạm của Hiến pháp (chứ không phải tinh thần của Hiến pháp một cách chung chung). Mặc dù đây là một tiêu chí rất khó nhưng cơ quan thẩm định phải xác định được vấn đề này; hoặc khi thẩm định về tính hợp pháp, cơ quan thẩm định phải xác định được một số vấn đề như: (i) dự thảo văn bản được ban hành đúng thẩm quyền (gồm có thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung); (ii) dự thảo phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành; hoặc tính thống nhất của dự thảo được xác định dựa trên một số tiêu chí như: dự thảo văn bản không mâu thuẫn, trùng lặp với các văn bản khác do chính HĐND đã ban hành; dự thảo văn bản không được mâu thuẫn với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành,... Ngoài ra, pháp luật cần quy định rõ phạm vi thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND không chỉ bao gồm các vấn đề như quy định của pháp luật hiện hành mà cần phải xem xét bổ sung nội dung thẩm định “tính khả thi” của dự thảo nghị quyết. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 45Số 13(389) T7/2019 Thứ ba, về hồ sơ và thời gian thẩm định. Để đảm bảo chất lượng thẩm định, các cơ quan chủ trì soạn thảo cần phải chuẩn bị hồ sơ đầy đủ theo quy định của pháp luật, trong đó ngoài việc đảm bảo chất lượng của dự thảo tờ trình, cơ quan chủ trì soạn thảo nghị quyết cần quan tâm đến chất lượng của Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; nghiên cứu bổ sung vào hồ sơ thẩm định thêm một loại tài liệu nữa là “Bản thuyết minh chi tiết về dự thảo nghị quyết và báo cáo đánh giá tác động của dự thảo nghị quyết”. Nếu các tài liệu này được cung cấp đầy đủ sẽ giúp cho cơ quan thẩm định có được cái nhìn tổng quan hơn về dự thảo để từ đó có thể đưa ra các đánh giá khách quan, phù hợp. Sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 theo hướng tăng thời gian thẩm định đối với những dự thảo nghị quyết có nội dung phức tạp, phạm vi điều chỉnh rộng, bắt buộc phải thành lập hội đồng tư vấn thẩm định lên 30 ngày để đảm bảo cơ quan thẩm định có đủ thời gian cần thiết tiến hành công tác thẩm định đảm bảo chất lượng. Đồng thời, cần quy định thống nhất cách tính thời hạn là theo ngày làm việc hay theo ngày lịch thông thường. Bởi lẽ nếu tính theo ngày lịch thông thường có thể dẫn tới thời gian thẩm định còn rút ngắn hơn. Ví dụ, cơ quan chủ trì soạn thảo gửi đủ hồ sơ thẩm định đến Sở Tư pháp vào ngày 03/5/2019 (thứ Sáu) thì có nghĩa là đến ngày 12/5/2019 (ngày Chủ nhật), Sở Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan chủ trì soạn thảo. Như vậy, thực tế cơ quan thẩm định chỉ có 06 ngày làm việc (tính cả ngày nhận đủ hồ sơ) để tiến hành thẩm định. Do đó, chúng tôi kiến nghị thời hạn trong luật sẽ được tính thống nhất theo ngày làm việc. Thứ tư, về giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định. Theo quy định của pháp luật hiện nay, cơ quan chủ trì soạn thảo buộc phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định. Tuy nhiên, pháp luật cần quy định cụ thể giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định ở mức độ phù hợp. Chúng tôi cho rằng, trong báo cáo thẩm định, đối với những ý kiến thẩm định chung như đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo nghị quyết trong hệ thống pháp luật... cơ quan chủ trì soạn thảo bắt buộc phải tiếp thu nhưng còn đối với những vấn đề mang tính chuyên môn thì cơ quan soạn thảo vẫn có thể “bảo lưu” mà không bắt buộc phải chỉnh lý theo ý kiến thẩm định. Đồng thời, để hạn chế phần nào những mâu thuẫn có thể xảy ra, khi tiến hành thẩm định, cơ quan thẩm định nên chủ động trao đổi ý kiến với cơ quan soạn thảo trước khi đưa ra ý kiến thẩm định, từ đó giảm bớt các khúc mắc và mâu thuẫn có thể phát sinh. Thứ năm, về các điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định dự thảo nghị quyết. Công tác thẩm định giữ vai trò quan trong trong quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh nói riêng và quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương nói chung nên cần nâng cao năng lực cho đội ngũ làm công tác quan trọng này. Cụ thể, ngoài việc tăng thêm “biên chế”, cần phải được chuyên nghiệp hóa hoạt động thẩm định; nghiên cứu, xây dựng chức danh cho cán bộ làm công tác thẩm định như “thẩm định viên” với các tiêu chuẩn, điều kiện cụ thể, thủ tục công nhận/ bổ nhiệm... để đảm bảo tính chuyên nghiệp, tính độc lập chịu trách nhiệm trong thẩm định, đồng thời để họ có thể nhận được mức phụ cấp tương xứng, từ đó khuyến khích sự nhiệt tình của họ trong công việc. Ngoài ra, để góp phần nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo nghị quyết, cần tăng mức kinh phí dành cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, trong đó có công tác thẩm định dự thảo văn bản để có thể đáp ứng được những “nhu cầu cần thiết” cho công tác này. Mức chi có thể căn cứ vào tính chất của từng loại văn bản (mức độ đơn giản - phức tạp, phạm vi ảnh hưởng nhỏ hay lớn, nhu cầu thành lập hội đồng thẩm định, ...) và điều kiện kinh tế - xã hội ở từng địa phương (hoàn toàn từ ngân sách nhà nước hoặc có thể huy động thêm các nguồn lực xã hội khác để phục vụ cho công tác thẩm định)■ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 46 Số 13(389) T7/2019