Hoàn thiện quy định của pháp luật về tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính ở nước ta hiện nay

HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ TIÊU CHUẨN, THẨM QUYỀN, THỦ TỤC PHÂN LOẠI ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA HIỆN NAY1 1 Bài viết có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài khoa học cấp bộ “Hoàn thiện quy định của pháp luật về tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại ĐVHC theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015” do PGS.TS. Lê Minh Thông làm Chủ nhiệm. Tóm tắt: Trên cơ sở Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua Nghị quyết số 1210/2016/ UBTVQH13 về phân loại đô thị và Nghị quyết số 1211/2016/ UBTVQH13 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính. Các văn bản này đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc sắp xếp, phân loại đô thị ở nước ta. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng quy định về tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính cho thấy, cần phải tiếp tục hoàn thiện các quy định này nhằm bảo đảm sự phát triển hài hòa, ổn định của các đơn vị hành chính ở nước ta hiện nay. Vũ Hồng Anh* Nguyễn Duy Linh** * PGS. TS. Viện Nghiên cứu Lập pháp * ThS. Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội Abstract The Standing Committee of the National Assembly issued the Resolution No. 1210/2016/UBTVQH13 on Urban Classification and the Resolution No. 1211/2016/ UBTVQH13 on standards of the administration units and classification of administrative unit, which was based on the Law on Organization of Local Administration of 2015. These documents have provided an important legal ground for the arrangements and classification of urban centers in Vietnam. However, the practical enforcement of legal regulations on standards, authority and procedures for classification of the administrative units has provided with necessity of further improvements to these regulations so that it is to ensure the harmonized and stable developments of the administrative units in Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính Lịch sử bài viết: Nhận bài : 20/09/2018 Biên tập : 25/09/2018 Duyệt bài : 02/10/2018 Article Infomation: Keywords: standards; authority; procedures for classification of the administrative units Article History: Received : 20 Sep. 2018 Edited : 25 Sep. 2018 Approved : 02 Oct. 2018 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 45Số 19(371) T10/2018 1. Sự cần thiết xác định tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính Phân loại đơn vị hành chính (ĐVHC) là nhiệm vụ của mỗi quốc gia. Việc phân loại ĐVHC là căn cứ để hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Mỗi ĐVHC có đặc điểm riêng nên cần có chính sách phát triển kinh tế - xã hội phù hợp. Bên cạnh đó, việc phân loại ĐVHC cũng sẽ là cơ sở cho việc xây dựng tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương; đồng thời làm cơ sở để xây dựng chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức phù hợp với từng loại ĐVHC. Trong lãnh thổ quốc gia, các ĐVHC có sự khác nhau về diện tích, mật độ dân số, điều kiện địa lý, điều kiện kinh tế - xã hội. Sự khác nhau về các điều kiện này xác định tính chất của từng loại ĐVHC. Vì vậy, có sự phân biệt giữa ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Mỗi cấp ĐVHC lại có sự khác nhau về tính chất. Ví dụ, ĐVHC cấp tỉnh có tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ĐVHC cấp huyện có huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; ĐVHC cấp xã có xã, phường, thị trấn. Từng loại ĐVHC cũng có thể được chia thành các loại khác nhau như: ĐVHC cấp tỉnh có tỉnh loại 1, tỉnh loại 2, tỉnh loại 3; ĐVHC cấp huyện có huyện loại 1, huyện loại 2, huyện loại 3 Để có thể xác định một cách chính xác, bảo đảm sự thống nhất, công bằng trong phân loại ĐVHC cần thiết phải xác lập tiêu chuẩn cho từng loại ĐVHC. Hệ tiêu chuẩn này cần mang tính định lượng rõ ràng như về số lượng dân số, diện tích tự nhiên, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, tỷ lệ số hộ nghèo. Bên cạnh đó, cần xác định những tiêu chí mang tính chất đặc thù liên quan đến địa chính trị, địa văn hóa Khi đã xác định được tiêu chuẩn phân loại ĐVHC sẽ bảo đảm cho việc phân loại hành chính được khách quan, không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Điều này bảo đảm sự công bằng, tránh sự tùy tiện trong phân loại ĐVHC. Việc xác định tiêu chuẩn phân loại ĐVHC còn bảo đảm tính hiệu quả trong việc phân loại ĐVHC. Khi các ĐVHC được phân chia phù hợp với tiêu chuẩn đã định làm cơ sở cho việc hoạch định chính sách phù hợp với sự phát triển của ĐVHC đó, đồng thời sẽ bảo đảm phát huy được hiệu quả của chính sách đã được hoạch định. Việc xác định tiêu chuẩn phân loại ĐVHC sẽ tạo cơ sở giúp cho các ĐVHC phấn đấu đạt chuẩn để duy trì hoặc nâng cấp ĐVHC lên ở loại cao hơn. Các tiêu chuẩn phân loại ĐVHC thường mang tính định lượng sẽ giúp cho chính quyền địa phương thuận lợi hơn trong việc lên kế hoạch tập trung nguồn lực, phấn đấu đạt được những tiêu chuẩn cần thiết cho việc nâng loại ĐVHC. ĐVHC là phần lãnh thổ của quốc gia, gắn liền với chủ quyền của quốc gia. Vì vậy, thẩm quyền cao nhất phân chia ĐVHC phải thuộc về cơ quan đại diện nhân dân. Ở nước ta, Quốc hội với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có thẩm quyền quyết định phân chia ĐVHC cấp tỉnh. Việc phân chia ĐVHC dưới cấp tỉnh được phân cấp cho UBTVQH là cơ quan thường trực của Quốc hội. Việc phân loại ĐVHC còn nhằm mục đích ổn định hệ thống các ĐVHC, ổn định chính quyền địa phương, qua đó hoạch định và xây dựng chính sách phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với từng ĐVHC. Hoạt động này mang tính chất quản lý nhà nước, vì vậy, thẩm quyền quyết định phân loại ĐVHC thuộc về Chính phủ, các bộ ngành và chính quyền địa phương. Để bảo đảm nguyên tắc phân cấp trong quản lý nhà nước, bảo đảm tính thực tế, tính khả thi của việc phân loại ĐVHC, đồng thời phù hợp với tính chất của việc phân loại ĐVHC, việc xác định thẩm quyền phân loại ĐVHC cấp tỉnh, huyện, xã cần tương ứng với từng cấp ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Theo đó, việc phân loại ĐVHC tỉnh, huyện cần do trung ương thực hiện; việc phân loại ĐVHC cấp xã cần do chính quyền địa phương thực hiện. Việc phân cấp này bảo đảm tính linh hoạt, đồng THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 46 Số 19(371) T10/2018 thời bảo đảm ràng buộc trách nhiệm cao trong hoạt động phân loại ĐVHC. Việc xác định quy trình, thủ tục phân loại ĐVHC giúp cho hoạt động phân loại ĐVHC được thực hiện một cách khách quan và khoa học, ngăn ngừa tình trạng tùy tiện, vụ lợi trong hoạt động phân loại ĐVHC. Bên cạnh đó, thủ tục phân loại ĐVHC cũng giúp cho cơ quan có liên quan xác định trước được những việc cần thực hiện trong quá trình phân loại ĐVHC. Điều này bảo đảm tính chủ động, kịp thời trong hoạt động phân loại ĐVHC. Ngoài ra, việc xác định rõ ràng, đầy đủ quy trình, thủ tục phân loại ĐVHC sẽ tạo thuận lợi cho hoạt động kiểm tra, giám sát cuả cơ quan có thẩm quyền đối với việc thực hiện pháp luật về tiêu chuẩn, thẩm quyền phân loại ĐVHC. Điều này góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong hoạt động phân loại ĐVHC, bảo đảm hiệu quả của hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật về tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại ĐVHC. 2. Quy định của pháp luật về tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Quốc hội ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật năm 2015). Luật năm 2015 quy định cụ thể: các ĐVHC trên được gọi chung theo ba cấp: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. ĐVHC tương đương quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc trung ương được gọi là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Các đô thị mới sẽ được lập ra trong thành phố trực thuộc trung ương đóng vai trò như thành phố vệ tinh của đô thị - thành phố trung tâm. Ngoài ra, còn có “đơn vị hành chính - kinh tế (ĐVHC-KT) đặc biệt” do Quốc hội thành lập. Ngày 25/05/2016, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn của ĐVHC và phân loại ĐVHC (Nghị quyết số 1211) để tiếp tục cụ thể hóa thêm một bước các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật năm 2015. Nghị quyết số 1211 được xây dựng trên cơ sở kế thừa nội dung của nhiều quy định về phân loại ĐVHC trước đó, đồng thời nâng cao các tiêu chuẩn đối với ĐVHC, quy định cụ thể, chặt chẽ hơn về thủ tục, thẩm quyền phân loại ĐVHC. Theo quy định của Nghị quyết số 1211, các ĐVHC trên lãnh thổ nước Cộng hòa XHCN Việt Nam gồm: - ĐVHC đặc biệt là TP. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh; - ĐVHC cấp tỉnh loại I, loại II, loại III; - ĐVHC cấp huyện loại I, loại II, loại III; - ĐVHC cấp xã loại I, loại II, loại III; Đồng thời, Nghị quyết còn phân định chính quyền địa phương ở các vùng nông thôn, gồm: tỉnh, huyện, xã; chính quyền địa phương ở vùng đô thị, gồm: thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; phường, thị trấn; chính quyền địa phương vùng hải đảo, chính quyền địa phương ở ĐVHC - KT đặc biệt. Việc phân loại ĐVHC nhằm xây dựng tổ chức bộ máy hợp lý, quy định nhiệm vụ quyền hạn và có cơ chế, chính sách phù hợp nhằm phát huy tốt hơn hiệu lực, hiệu quả hoạt động của ĐVHC ở mỗi cấp, vùng. Nhiệm vụ, quyền hạn của ĐVHC ở địa bàn nông thôn tập trung thực hiện quản lý theo lãnh thổ; ĐVHC ở địa bàn đô thị chú trọng thực hiện quản lý theo ngành, lĩnh vực. Trên cơ sở đó, nhiệm vụ, quyền hạn của ĐVHC ở thành phố, thị xã ngoài việc quyết định các vấn đề của địa phương như đối với địa bàn nông thôn, còn tập trung quyết định các vấn đề quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, quản lý và tổ chức đời sống dân cư đô thị. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 47Số 19(371) T10/2018 2.1 Tiêu chuẩn phân loại ĐVHC Khoản 2 Điều 3 Luật năm 2015 quy định: “Phân loại ĐVHC phải dựa trên các tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số ĐVHC trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng loại ĐVHC ở nông thôn, đô thị, hải đảo”. - Về quy mô dân số: mật độ dân cư sống ở nông thôn thấp hơn đô thị. Các khu dân cư ở nông thôn thường được tổ chức thành các làng, bản với những đặc thù nhất định. Đặc điểm chung của cộng đồng dân cư nông thôn là sự gắn bó trên cùng một địa bàn cư trú, sinh sống gần gũi, liên kết với nhau. - Về diện tích tự nhiên: nông thôn là một địa bàn rộng lớn bao gồm các vành đai bao quanh, bao gồm cả vùng sâu, vùng xa, vùng ven biên giới. Nông thôn được tổ chức trên ĐVHC lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Ngược lại, đô thị được tổ chức trên ĐVHC lãnh thổ hình thành một cách nhân tạo. Lãnh thổ hành chính tự nhiên là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên mà không do Nhà nước sắp xếp phân chia mà đó là sản phẩm của quá trình hình thành và phát triển tự nhiên của các cộng đồng tùy thuộc vào đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục tập quán, truyền thống văn hóa và lịch sử2. - Về trình độ phát triển kinh tế - xã hội: khác với đô thị, hoạt động kinh tế chủ yếu ở nông thôn là nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp và một số ngành nghề thủ công truyền thống. Cơ sở hạ tầng ở nông thôn thường thấp hơn đô thị. Cơ cấu dân cư ở nông thôn chủ yếu là nông dân và hộ gia đình. Trình độ văn hóa của người dân nông thôn nhìn chung thấp hơn so với đô thị. - Về các yếu tố đặc thù: người dân nông thôn có mối quan hệ họ hàng và láng giềng chặt chẽ do sinh sống gần nhau và có sự giao lưu trực tiếp, thường xuyên trong 2 Trần Ngọc Đường, Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng tổ chức chính quyền nông thôn ở nước ta hiện nay, Cổng thông tin Viện Nghiên cứu Lập pháp ngày 28/3/2013. cuộc sống và lao động sản xuất. Nền văn hóa nông thôn không thuần nhất với các cộng đồng dân tộc khác nhau cùng chung sống. Ở nông thôn, tuy thành phần dân cư đơn giản nhưng cấu trúc cộng đồng liên kết thành một mạng lưới với nhiều hình thức. Đó có thể là các tổ chức tự quản, điều hành hoạt động trên tinh thần hợp tác, tương trợ lẫn nhau. Trên cơ sở yêu cầu của Luật năm 2015, Nghị quyết số 1211 đã có sự phân biệt về tiêu chuẩn của ĐVHC nông thôn, tiêu chuẩn của ĐVHC đô thị, tiêu chuẩn của ĐVHC hải đảo. Cách quy định của Nghị quyết số 1211 thể hiện sự nhất quán trong tư duy lập pháp là phân loại ĐVHC không tổ chức rập khuôn mà phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo. Điều 22 Nghị quyết số 1211 quy định: “Thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh là ĐVHC loại đặc biệt theo quy định tại khoản 3 Điều 3 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương”. Đồng thời, Nghị quyết số 1211 xây dựng cụ thể khung điểm phân loại ĐVHC (Điều 23). Theo đó, điểm phân loại ĐVHC là tổng số điểm đạt được của các tiêu chuẩn về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số ĐVHC trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của ĐVHC đó. Tổng số điểm tối đa của các tiêu chí là 100 điểm. ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được phân loại I khi có tổng số điểm đạt được từ 75 điểm trở lên. ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được phân loại II khi có tổng số điểm đạt được từ 50 điểm đến dưới 75 điểm. ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã không đạt khung điểm xác định loại I, loại II thì được phân loại III. 2.2 Thẩm quyền phân loại ĐVHC Theo quy định của Nghị quyết số 1211, thẩm quyền phân loại ĐVHC như sau: THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 48 Số 19(371) T10/2018 - Thủ tướng Chính phủ quyết định công nhận phân loại ĐVHC cấp tỉnh loại I, loại II và loại III. - Bộ trưởng Bộ Nội vụ quyết định công nhận phân loại ĐVHC cấp huyện loại I, loại II và loại III. - Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định công nhận phân loại ĐVHC cấp xã loại I, loại II và loại III. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền phân loại ĐVHC không khác so với trước đây. Quy định này thể hiện tính hệ thống và kế thừa trong thẩm quyền phân loại ĐVHC. 2.3 Thủ tục phân loại ĐVHC Nghị quyết số 1211 quy định về thủ tục phân loại các ĐVHC như sau: - Thủ tục phân loại ĐVHC cấp tỉnh: Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh chỉ đạo cơ quan chuyên môn lập hồ sơ phân loại ĐVHC cấp mình, trình Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp xem xét, thông qua. UBND cấp tỉnh gửi Bộ Nội vụ hồ sơ phân loại ĐVHC cấp tỉnh. Sau đó, Bộ Nội vụ tổ chức thẩm định trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ phân loại ĐVHC cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh gửi đến. Tiếp đến, Bộ Nội vụ trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có kết quả thẩm định. Cuối cùng, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định phân loại ĐVHC cấp tỉnh trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ trình của Bộ Nội vụ. - Thủ tục phân loại ĐVHC cấp huyện: UBND cấp huyện chỉ đạo cơ quan chuyên môn lập hồ sơ phân loại ĐVHC cấp mình, trình HĐND cùng cấp xem xét, thông qua trước khi gửi UBND cấp tỉnh. Sở Nội vụ tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh kiểm tra hồ sơ của UBND cấp huyện; phối hợp với UBND cấp huyện hoàn thiện hồ sơ báo cáo 3 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. UBND cấp tỉnh xem xét. UBND cấp tỉnh gửi Bộ Nội vụ hồ sơ phân loại ĐVHC cấp huyện. Tiếp đến, Bộ Nội vụ phải tổ chức thẩm định trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ phân loại ĐVHC cấp huyện do UBND cấp tỉnh gửi đến. Cuối cùng, Bộ trưởng Bộ Nội vụ xem xét, quyết định phân loại ĐVHC cấp huyện trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có kết quả thẩm định. - Thủ tục phân loại ĐVHC cấp xã: UBND cấp xã lập hồ sơ phân loại ĐVHC cấp mình, trình HĐND cùng cấp xem xét, thông qua, gửi UBND cấp huyện. Phòng Nội vụ tham mưu, giúp UBND cấp huyện kiểm tra hồ sơ của UBND cấp xã; phối hợp với UBND cấp xã hoàn thiện hồ sơ báo cáo UBND cấp huyện. UBND cấp huyện gửi Sở Nội vụ hồ sơ phân loại ĐVHC cấp xã. Sở Nội vụ phải tổ chức thẩm định trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ phân loại ĐVHC cấp xã. Sở Nội vụ trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định phân loại ĐVHC cấp xã trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có kết quả thẩm định. Chủ tịch UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định, phân loại ĐVHC cấp xã trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ trình của Sở Nội vụ. Qua phân tích, có thể rút ra nhận xét về thủ tục phân loại ĐVHC như sau: Thứ nhất, pháp luật hiện hành quy định rất cụ thể về những loại giấy tờ cần phải có trong hồ sơ phân loại ĐVHC. Quy định rõ ràng này nhằm đảm bảo việc phân loại ĐVHC được tiến hành thống nhất, thuận tiện. Thứ hai, đối với việc phân loại ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện, trách nhiệm lập hồ sơ phân loại ĐVHC thuộc về cơ quan chuyên môn chứ không còn thuộc về UBND. Ở cấp xã, UBND cấp xã vẫn tiếp tục thực hiện việc lập hồ sơ phân loại ĐVHC. Chúng tôi cho rằng, quy định như vậy là hợp lý bởi cơ quan chuyên môn được thành lập ở cấp tỉnh3, cấp THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 49Số 19(371) T10/2018 huyện4, thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương. Ngoài ra, quy định này còn giúp hạn chế tình trạng UBND “ôm đồm”, làm thay công việc của cơ quan chuyên môn. Thứ ba, quy định hiện hành nâng cao vai trò của HĐND trong thủ tục phân loại ĐVHC. Hồ sơ phân loại ĐVHC phải trình đến HĐND để HĐND xem xét cẩn trọng trước khi thông qua. Quy định này góp phần hạn chế tình trạng hoạt động hình thức của HĐND. Thứ tư, thời gian thẩm định, xem xét quyết định phân loại ĐVHC được rút ngắn hơn so với trước đây. Quy định này là phù hợp với tiến trình cải cách thủ tục hành chính ở nước ta hiện nay. 2.4 Phân loại đô thị Điều 140 của Luật năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung Điều 4 của Luật Quy hoạch đô thị năm 2009. Theo đó, đô thị được phân thành 6 loại gồm loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V theo năm tiêu chí cơ bản: vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đô thị; quy mô dân số; mật độ dân số; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; trình độ phát triển cơ sở hạ tầng. Luật cũng giao Chính phủ trình UBTVQH quy định cụ thể việc phân loại đô thị phù hợp từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội. Trên cơ sở quy định của Luật, Chính phủ đã trình UBTVQH ban hành Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 (Nghị quyết số 1210) về phân loại đô thị. Theo Nghị quyết số 1210, đô thị bao gồm thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn và khu vực dự kiến hình thành đô thị trong tương lai được phân loại theo tiêu chí loại đô thị tương ứng. Do đó, các đô thị Việt Nam được chia thành 6 loại, dùng số La Mã để phân ra các đô thị đặc biệt, loại I và loại II phải do Thủ tướng 4 Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Chính phủ ra quyết định công nhận; các kiểu đô thị loại III và IV do Bộ trưởng Bộ Xây dựng ra quyết định công nhận; và loại V do Chủ tịch UBND cấp tỉnh công nhận. Thay vì 6 tiêu chuẩn phân loại đô thị cũ được quy định tại Nghị định số 42/2009/NĐ-CP của Chính phủ, Nghị quyết số 1210 xác định 5 tiêu chí cơ bản để đánh giá phân loại đô thị gồm: vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; quy mô dân số; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị. Nghị quyết số 1210 quy định, đô thị đặc biệt là Thủ đô hoặc trung tâm tổng hợp cấp quốc gia, quốc tế về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, y tế, du lịch, khoa học và công nghệ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. Đồng thời, quy mô dân số đô thị phải đạt từ 6 triệu người trở lên; mật độ dân số đô thị đạt từ 3.000/km2 trở lên. Đối với đô thị loại I cần có mật độ dân số toàn đô thị đạt từ 2.000 người/km2 trở lên; khu vực nội thành tính trên diện tích đất xây dựng đô thị đạt từ 10.000 người/km2 trở lên. Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp toàn đô thị đạt từ 65% trở lên; khu vực nội thành đạt từ 85% trở lên. Các đô thị loại II, III, IV và V cũng có các con số về quy mô và mật độ dân số đô thị rất chi tiết với nhiều quy định chặt chẽ, tiêu chuẩn cụ thể. Theo quy định của Nghị quyết số 1210, việc lập đề án phân loại đô thị do UBND cấp tỉnh tổ chức lập đề án phân loại đô thị cho các đô thị loại đặc biệt và loại I là thành phố trực thuộc Trung ương; UBND cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập đề án phân loại đô thị cho các đô thị loại I là thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 50 Số 19(371) T10/2018 trực thuộc trung ương, đô thị loại II, loại III, loại IV và loại V; Bộ Xây dựng sẽ tiến hành tổ chức thẩm định đề án đối với đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III và loại IV; Sở Xây dựng các tỉnh, thành phố có nhiệm vụ tổ chức thẩm định đề án phân loại đô thị loại V. 3. Những bất cập, hạn chế trong quy định của pháp luật về tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại đơn vị hành chính ở nước ta và kiến nghị hoàn thiện Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, quy định của pháp luật về tiêu chuẩn, thẩm quyền, thủ tục phân loại ĐVHC ở nước ta còn một số bất cập, hạn chế sau: 3.1 Về chỉ tiêu quy mô dân số Hiện nay, theo quy định của Nghị quyết số 1211, chỉ tiêu quy mô dân số được xác định gồm dân số thống kê thường trú và dân số tạm trú đã quy đổi. Dân số tạm trú từ 6 tháng trở lên được tính như dân số thường trú, dưới 6 tháng quy đổi về dân số thường trú. Điều này có nghĩa là, quy mô dân số địa phương được xác định trên cơ sở dân số thường trú và dân số tạm trú. Theo chúng tôi, cần xem xét lại điều này. Bởi lẽ, sẽ phù hợp hơn nếu quy mô dân số của địa phương được xác định theo quy định của pháp luật về thống kê. Hiện nay, trong số các chỉ tiêu thống kê cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã đã có quy định về chỉ tiêu thống kê về quy mô dân số. Do vậy, chúng tôi cho rằng, cần quy định xác định quy mô dân số trên cơ sở số liệu do cơ quan thống kê công bố. 3.2 Về chỉ tiêu số ĐVHC trực thuộc Theo quy định của Nghị quyết số 1211, đối với ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện mức điểm tối đa cho chỉ tiêu này là 10 điểm (tối đa 6 điểm đối với việc tính số ĐVHC trực thuộc và tối đa 4 điểm đối với việc tính tỷ lệ ĐVHC đô thị trên tổng số ĐVHC cùng cấp). Tuy nhiên, việc quy định cách tính điểm chỉ 5 Cần phải quy định ĐVHC loại I nhiều điểm hơn ĐVHC loại II, loại III. 6 Xem khoản 1 Điều 128 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. 7 Trong các yếu tố chỉ mới đề cập đến tỷ lệ lao động qua đào tạo. tiêu này đơn thuần chỉ dựa vào số lượng các ĐVHC trực thuộc là thật sự chưa phù hợp. Theo chúng tôi, sẽ hợp lý hơn khi quy định số lượng ĐVHC gắn với loại ĐVHC. Ví dụ, quy định đối với cấp tỉnh thì mỗi ĐVHC cấp huyện loại I, ĐVHC loại II, ĐVHC loại III trực thuộc được bao nhiêu điểm; tương tự đối với cấp huyện thì quy định mỗi ĐVHC cấp xã loại I, ĐVHC cấp xã loại II, ĐVHC cấp xã loại III trực thuộc được bao nhiêu điểm5. Quy định điểm số chỉ tiêu số ĐVHC trực thuộc không nên chỉ dựa vào số lượng ĐVHC trực thuộc mà phải xem ĐVHC trực thuộc đó được xếp loại như thế nào và xét tính đặc thù đô thị, nông thôn của ĐVHC. Quy định này sẽ góp phần hiện thực hoá chủ trương “khuyến khích việc nhập các ĐVHC cùng cấp”6 mà Luật năm 2015 đã xác định. Bởi lẽ, khi sáp nhập các ĐVHC cùng cấp thì diện tích, dân số của ĐVHC sau khi sáp nhập sẽ tăng lên và ĐVHC sau khi sáp nhập dễ đạt các tiêu chí ĐVHC loại I, II. Đồng thời, quy định này cũng phù hợp với việc xác định điểm số khi tính tỷ lệ ĐVHC đô thị trên tổng số ĐVHC cùng cấp. 3.3 Về chỉ tiêu trình độ phát triển kinh tế - xã hội Nghị quyết số 1211 đã quy định rõ chỉ tiêu trình độ phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở của các yếu tố thành phần. Các yếu tố này khá cụ thể, chi tiết giúp việc đánh giá trình độ kinh tế - xã hội chính xác, toàn diện hơn. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng: - Để đánh giá về trình độ kinh tế - xã hội của ĐVHC cấp tỉnh cần xem xét bổ sung thêm các yếu tố như: các yếu tố liên quan đến lực lượng lao động (tỷ lệ lao động có việc làm, tỷ lệ lao động thiếu việc làm)7; các yếu tố liên quan đến số lượng các cơ sở hành chính, số hộ kinh tế cá thể, số doanh nghiệp; các yếu tố liên quan đến công nghệ thông tin và truyền thông (tỷ lệ người dân THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 51Số 19(371) T10/2018 sử dụng điện thoại, tỷ lệ người dân sử dụng internet); yếu tố liên quan nhà ở của người dân (số lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân đầu người) - Để đánh giá về trình độ kinh tế - xã hội của ĐVHC cấp huyện cần xem xét bổ sung thêm các yếu tố như: các yếu tố liên quan đến lực lượng lao động (tỷ lệ lao động có việc làm, tỷ lệ lao động thiếu việc làm)8; các yếu tố liên quan đến số lượng các cơ sở hành chính, số hộ kinh tế cá thể, số doanh nghiệp; các yếu tố liên quan đến công nghệ thông tin và truyền thông (tỷ lệ người dân sử dụng điện thoại, tỷ lệ người dân sử dụng internet), yếu tố liên quan nhà ở của người dân (số lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân đầu người) ở cấp huyện. Ngoài ra, đối với cấp huyện, cần xem xét bổ sung yếu tố tỷ lệ người dân được sử dụng nguồn nước hợp vệ sinh9 và tỷ lệ người dân sử dụng hố xí để đánh giá về trình độ kinh tế - xã hội của ĐVHC. Cấp xã cần xem xét bổ sung thêm các yếu tố như: các yếu tố liên quan đến lực lượng lao động (tỷ lệ lao động có việc làm, tỷ lệ lao động thiếu việc làm, tỷ lệ lao động qua đào tạo); các yếu tố liên quan đến số lượng các cơ sở hành chính, số hộ kinh tế cá thể, số doanh nghiệp; các yếu tố liên quan đến công nghệ thông tin và truyền thông (tỷ lệ người dân sử dụng điện thoại, tỷ lệ người dân sử dụng internet) ở cấp xã, yếu tố liên quan nhà ở của người dân (số lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân 8 Trong các yếu tố chỉ mới đề cập đến tỷ lệ lao động qua đào tạo. 9 Các ĐVHC quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương đều đánh giá yếu tố “Tỷ lệ số hộ dân cư được dùng nước sạch”. Trong khi đó đối với huyện lại không có. Theo chúng tôi, ĐVHC huyện cũng phải được đánh giá yếu tố này. 10 Các ĐVHC xã, phường, thị trấn đều đánh giá yếu tố “Tỷ lệ số hộ dân cư được dùng nước sạch”. Trong khi đó đối với xã lại không có. Theo chúng tôi, ĐVHC xã cũng phải được đánh giá yếu tố này. 11 Riêng Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh mặc nhiên được công nhận là ĐVHC loại đặc biệt theo Luật định. 12 Đây cũng là vấn đề mà Luật về ĐVHC-KT đặc biệt cần quan tâm. 13 Trình Thủ tướng quyết định nếu là ĐVHC cấp tỉnh, trình Bộ trưởng Bộ Nội vụ nếu là ĐVHC cấp huyện, trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh nếu là ĐVHC cấp xã. 14 Xem Điều 19 (đối với HĐND tỉnh), Điều 40 (đối với HĐND thành phố trực thuộc trung ương); Điều 26 (đối với HĐND huyện), Điều 47 (đối với HĐND Quận), Điều 52 ( đối với HĐND ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương), Điều 33 (đối với HĐND xã), Điều 61 (đối với HĐND phường), Điều 68 (Đối với HĐND thị trấn). đầu người); đối với cấp xã cần xem xét bổ sung yếu tố tỷ lệ người dân được sử dụng nguồn nước hợp vệ sinh10 và tỷ lệ người dân sử dụng hố xí hợp vệ sinh (vì đây là các chỉ tiêu liên quan trực tiếp đến mức sống dân cư). 3.5 Về thẩm quyền, thủ tục phân loại ĐVHC Nghị quyết số 1211 quy định thẩm quyền phân loại ĐVHC như sau: Thủ tướng Chính phủ quyết định công nhận phân loại ĐVHC cấp tỉnh11; Bộ trưởng Bộ Nội vụ quyết định công nhận phân loại ĐVHC cấp huyện; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định công nhận phân loại ĐVHC cấp xã. Tuy nhiên, thẩm quyền, tiêu chí phân loại các ĐVHC - KT đặc biệt vẫn chưa được quy định12. Trình tự, thủ tục phân loại các ĐVHC được quy định cụ thể tại Điều 26, Điều 27 và Điều 28 của Nghị quyết số 1211. Theo đó, hồ sơ phân loại ĐVHC cấp nào phải được UBND cấp đó chuẩn bị và trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi trình chủ thể có thẩm quyền quyết định13. Tuy nhiên, Luật năm 201514 không quy định thẩm quyền của HĐND thông qua hồ sơ phân loại ĐVHC trước khi trình chủ thể có thẩm quyền quyết định. Trong khi đó, Luật năm 2015 quy định các vấn đề HĐND phải thông qua trước khi trình chủ thể có thẩm quyền quyết định. Cụ thể, đối với HĐND cấp tỉnh thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh trước khi trình Chính phủ phê duyệt, HĐND cấp huyện thông qua kế hoạch phát triển kinh tế THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 52 Số 19(371) T10/2018 - xã hội trung hạn và hằng năm, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp huyện trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt. Do đó, câu hỏi đặt ra ở đây là: hồ sơ về phân loại ĐVHC có nhất thiết phải trình HĐND thông qua hay không? Theo chúng tôi, vấn đề này nếu cần được HĐND thông qua thì phải sửa đổi Luật năm 2015, bổ sung quy định về việc HĐND thông qua hồ sơ phân loại ĐVHC trước khi trình chủ thể có thẩm quyền quyết định. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, việc trình HĐND các cấp xem xét, thông qua hồ sơ phân loại ĐVHC là rất hình thức. Do đó, chúng tôi đề nghị bỏ quy định này trong Nghị quyết số 1211. Bên cạnh đó, theo quy định của Nghị quyết số 1211, hồ sơ phân loại ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện do Bộ Nội vụ thẩm định, hồ sơ phân loại ĐVHC cấp xã do Sở Nội vụ thẩm định. Chúng tôi cho rằng, các chỉ tiêu để phân loại ĐVHC liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, do đó, để bảo đảm sự chính xác và khách quan, cần trao thẩm quyền thẩm định này cho Hội đồng thẩm định (do Bộ Nội vụ đề xuất đối với Hội đồng thẩm định phân loại ĐVHC cấp tỉnh, cấp huyện15; do Sở Nội vụ đề xuất đối với Hội đồng thẩm định phân loại ĐVHC cấp xã16). Mặt khác, quy định của pháp luật hiện hành về chức năng, nhiệm vụ của Bộ Nội vụ, Sở Nội vụ cũng không bao hàm nội dung thẩm định hồ sơ phân loại ĐVHC. Ngoài ra, đối với việc quyết định phân loại ĐVHC cấp xã, để bảo đảm tính chặt chẽ trong quy trình, chúng tôi cho rằng, cần bổ sung quy định sau khi Hội đồng thẩm định cấp tỉnh thẩm định và báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thì UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Nội vụ cho ý kiến về kết quả thẩm định này. Đồng thời, Bộ Nội vụ phải có văn bản phản hồi về kết quả thẩm định của Hội đồng thẩm định cấp tỉnh (trong trường hợp cần thiết, Bộ Nội vụ có thể thành lập Hội đồng 15 Hội đồng này cần có đại diện của các Bộ, Ngành có liên quan đến các chỉ tiêu đánh giá. 16 Hội đồng này ngoài đại diện các Sở, Ngành của địa phương cần quy định có đại diện của Bộ Nội vụ. thẩm định để thẩm định lại kết quả thẩm định của địa phương). Việc phân loại các ĐVHC sẽ liên quan trực tiếp đến việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa phương. Cho nên việc thẩm định hồ sơ phân loại là vấn đề quan trọng quyết định đến chất lượng của quyết định phân loại. Do đó, cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện các quy định về thẩm quyền, quy trình thẩm định một cách chặt chẽ, đầy đủ hơn. 3.6 Về phương pháp tính điểm trong phân loại ĐVHC Nghị quyết số 1210 và Nghị quyết số 1211 vẫn chưa có sự thay đổi cơ bản về phương pháp tính điểm trong phân loại ĐVHC nên chưa tạo được sự đột phá để địa phương phát triển. Cơ sở để xác định các mốc tính điểm chưa thật sự rõ ràng, thuyết phục và có phần chủ quan, áp đặt, thiếu linh hoạt. Việc áp dụng phương pháp tính điểm sẽ khiến cho nhiều ĐVHC không bao giờ có thể lên hạng được. Mặt khác, phương pháp tính điểm đối với từng tiêu chí cũng không thực hiện được mục tiêu sáp nhập các ĐVHC. Do đó, chúng tôi cho rằng, cần nghiên cứu thay đổi để phương pháp này có sự linh hoạt, tiến gần tới mục tiêu sắp xếp, sáp nhập các ĐVHC hơn. Theo đó, trong việc tính điểm cần đặt ra một “tiêu chí tối thiểu”, nếu không đạt được tiêu chí tối thiểu này, bất kể tổng điểm có đạt hay không, thì việc xếp loại ĐVHC sẽ bị hạ xuống một bậc. Ở đây, chúng tôi đề xuất nên chọn “tiêu chí tối thiểu” là tiêu chí về diện tích tự nhiên để tạo cơ chế thúc đẩy địa phương phải sáp nhập với nhau■ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 53Số 19(371) T10/2018