Hoàn thiện quy định về bảo đảm quyền công dân trong pháp luật về biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính

Vũ Thị Ngọc Dung* * ThS. GV. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Tóm tắt: Bài viết phân tích quy định của pháp luật về tạm giữ người theo thủ tục hành chính trong bảo đảm quyền công dân, nêu lên một số bất cập và đưa ra các kiến nghị cụ thể hoàn thiện pháp luật về tạm giữ người theo thủ tục hành chính. Abstract: This article provides analysis of the legal provisions on fugitive detaination of persons in accordance with the administrative procedures in the protection of the civil rights, giving out a number of limitations and particular recommendations to the legal provisions on detention of persons according to administrative procedures. Thông tin bài viết: Từ khóa: quyền công dân, biện pháp tạm giữ, thủ tục hành chính, vi phạm hành chính Lịch sử bài viết: Nhận bài : 14/05/2017 Biên tập : 09/08/2017 Duyệt bài : 14/08/2017 Article Infomation: Keywords: civil rights, fugitive detaination measures, administrative procedures, administrative violations Article History: Received : 14 May 2017 Edited : 09 Aug. 2017 Approved : 14 Aug. 2017 1. Bảo đảm quyền công dân trong pháp luật hiện hành về tạm giữ người theo thủ tục hành chính Một là, bảo đảm quyền công dân thông qua quy định về các nguyên tắc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính (TTHC) - Người có thẩm quyền phải tuân thủ nghiêm ngặt quy định tại Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 2012. Theo đó, khi áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC, người có thẩm quyền phải tuân thủ nghiêm ngặt quy định từ Điều 120 đến Điều 132 của Luật này, nếu vi phạm thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật. Như vậy, khi áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC, chủ thể có HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN CÔNG DÂN TRONG PHÁP LUẬT VỀ BIỆN PHÁP TẠM GIỮ NGƯỜI THEO THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 35Số 7(359) T4/2018 thẩm quyền phải tuân thủ tuyệt đối các quy định của Luật Xử lý VPHC năm 2012 về căn cứ áp dụng, thời hạn áp dụng, trình tự, thủ tục áp dụng; tuân thủ quy định về nhà tạm giữ, thời hạn tạm giữ, (Điều 122) và đặc biệt là quyền áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC (Điều 123). Người có thẩm quyền không tuân thủ đúng các quy định của luật trong quá trình áp dụng biện pháp này thì tùy vào mức độ và hậu quả vi phạm sẽ phải gánh chịu trách nhiệm pháp lý từ trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất, thậm chí bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Quy định này nhằm tránh việc áp dụng tùy tiện biện pháp tạm giữ người theo TTHC trên thực tế. - Người ra quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC phải chịu trách nhiệm đối với quyết định của mình (Khoản 3 Điều 120 Luật Xử lý VPHC năm 2012). Thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC nói chung và tạm giữ người theo TTHC nói riêng đều thuộc về cá nhân có thẩm quyền mà không thuộc về tập thể cơ quan. Thẩm quyền này gắn liền với phạm vi quản lý của mỗi chủ thể. Do vậy, khi người có thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC thì phải tự chịu trách nhiệm cá nhân về tính hợp pháp của quyết định do mình ban hành. Quyết định áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC là quyết định hành chính cá biệt bằng văn bản, có đối tượng tác động xác định, cụ thể, do vậy, đối tượng chịu tác động trực tiếp từ quyết định này có quyền khiếu nại lên người có thẩm quyền hoặc khởi kiện ra tòa án khi quyết định này trái pháp luật, xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích chính đáng của họ. Tùy vào hậu quả, mức độ của hành vi mà người ra quyết định có thể gánh chịu các loại trách nhiệm pháp lý như: trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, nếu có thiệt hại thì phải bồi thường theo trách nhiệm dân sự. - Việc sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ trong việc áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC phải được thực hiện theo quy định của pháp luật (Khoản 4 Điều 120 Luật Xử lý VPHC năm 2012). Nguyên tắc này được đặt ra trong tình huống chủ thể có thẩm quyền xét thấy cần thiết phải sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ (còng tay, súng,) nhằm giúp việc áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC được diễn ra thuận lợi, nhất là trong trường hợp người vi phạm bỏ trốn. Tuy nhiên, việc sử dụng vũ khí, công cụ hỗ trợ này cũng phải tuân thủ theo các quy định về thẩm quyền, cách thức, trình tự thủ tục theo quy định của pháp luật chứ không được sử dụng một cách tùy tiện. Những nguyên tắc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC buộc các chủ thể có thẩm quyền phải suy xét kỹ càng trước khi áp dụng biện pháp này, tránh trường hợp vi phạm các quy định về thẩm quyền; trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC. Từ đó góp phần đảm bảo quyền và lợi hợp pháp của công dân, nhất là những quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Hai là, bảo đảm quyền công dân trong việc ban hành quyết định tạm giữ người theo TTHC. Trường hợp có đủ căn cứ và xét thấy cần thiết phải áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC đối với người đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật thì người có quyền phải ra ngay quyết định tạm giữ người theo TTHC. Việc ban hành quyết định tạm giữ người theo TTHC là yêu cầu bắt buộc đối với mọi trường hợp tạm giữ. Về mặt thể thức, kỹ thuật trình bày, áp dụng theo mẫu 12 Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 19/07/2013 quy định chi tiết thi hành một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý VPHC 2012. Theo đó, quyết định tạm giữ người theo TTHC phải ghi rõ số quyết định; giờ, phút, ngày, tháng, năm ra quyết định; họ, tên, cấp bậc, chức vụ, cơ quan, đơn vị THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 36 Số 7(359) T4/2018 của người ra quyết định; căn cứ ra quyết định tạm giữ, điều, khoản văn bản pháp luật được áp dụng; lý do tạm giữ; họ, tên, ngày, tháng, năm sinh, nơi sinh, nơi đăng ký thường trú (hoặc tạm trú), nghề nghiệp, nơi công tác, học tập, số Chứng minh nhân dân của người bị tạm giữ; họ, tên bố, mẹ hoặc người giám hộ của người bị tạm giữ (nếu là người chưa thành niên); quốc tịch, số hộ chiếu hoặc giấy tờ có giá trị thay thế hộ chiếu (nếu người bị tạm giữ là người nước ngoài); thời hạn tạm giữ; nơi tạm giữ; quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về việc ra quyết định tạm giữ và việc thực hiện biện pháp này theo quy định của pháp luật; ký tên, đóng dấu cơ quan của người ra quyết định tạm giữ. Quyết định tạm giữ được lập thành hai bản, giao một bản cho người bị tạm giữ, một bản lưu vào hồ sơ. Ba là, bảo đảm quyền công dân trong việc thông báo quyết định tạm giữ Theo quy định tại Điều 15 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 02/10/2013 quy định hình thức xử phạt trục xuất, biện pháp tạm giữ người, áp giải người vi phạm theo TTHC và quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ- CP của Chính phủ ban hành ngày 17/03/2016 (sau đây gọi tắt là Nghị định số 112/2013/ NĐ-CP), ngay sau khi ra quyết định tạm giữ, theo yêu cầu của người bị tạm giữ, người ra quyết định tạm giữ phải thông báo bằng văn bản, điện thoại, fax hoặc các phương tiện thông tin khác về quyết định tạm giữ người theo TTHC cho gia đình, cơ quan, tổ chức nơi làm việc, học tập của người bị tạm giữ biết. Trường hợp tạm giữ người chưa thành niên VPHC vào ban đêm hoặc tạm giữ họ trên 6 giờ thì người ra quyết định tạm giữ phải thông báo ngay cho cha, mẹ hoặc người giám hộ của họ biết. Trường hợp không xác định được cha, mẹ, người giám hộ hoặc vì lý do khách quan mà không thể thông báo được thì phải báo ngay cho người bị tạm giữ biết và phải ghi rõ lý do vào sổ theo dõi. Bốn là, bảo đảm quyền công dân trong việc tiếp nhận người bị tạm giữ theo TTHC Khi tiếp nhận người bị tạm giữ, người có trách nhiệm quản lý người bị tạm giữ phải kiểm tra, đối chiếu quyết định tạm giữ với người bị tạm giữ; kiểm tra tư trang, đồ vật của người bị tạm giữ được phép mang theo sau đó vào sổ theo dõi tạm giữ theo quy định. Người có trách nhiệm quản lý người bị tạm giữ sẽ tiến hành phổ biến quyền và nghĩa vụ của người bị tạm giữ, nội quy nơi tạm giữ và những quy định khác có liên quan để họ chấp hành trong thời gian tạm giữ. Trường hợp người bị tạm giữ không tự giác chấp hành các quy định về tạm giữ thì áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết theo quy định của pháp luật về phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý hành vi chống người thi hành công vụ để buộc họ phải chấp hành. Theo khoản 3 Điều 122 Luật Xử lý VPHC năm 2012, thời hạn tạm giữ người theo TTHC không được quá 12 giờ; trong trường hợp cần thiết, thời hạn tạm giữ có thể kéo dài nhưng không được quá 24 giờ, kể từ thời điểm bắt đầu giữ người vi phạm. Đối với người vi phạm quy chế biên giới hoặc VPHC ở vùng rừng núi xa xôi, hẻo lánh, hải đảo thì thời hạn tạm giữ có thể kéo dài nhưng không được quá 48 giờ, kể từ thời điểm bắt đầu giữ người vi phạm. Trường hợp đặc biệt, đối với người bị tạm giữ trên tàu bay, tàu biển thì phải chuyển ngay cho cơ quan có thẩm quyền khi tàu bay đến sân bay, tàu biển cập cảng. Năm là, bảo đảm quyền công dân trong việc lập sổ theo dõi tạm giữ người theo TTHC Cơ quan, đơn vị có thẩm quyền tạm giữ người phải lập hồ sơ, sổ sách theo dõi việc quản lý người VPHC theo quy định của pháp luật. Hồ sơ tạm giữ người theo TTHC bao gồm tất cả các nội dung liên quan tới việc tạm giữ người. Việc vào sổ theo dõi tạm giữ người được thực hiện theo mẫu được ban hành kèm theo Thông tư số 42/2010/TT-BCA của Bộ Công an ban THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 37Số 7(359) T4/2018 hành ngày 04/11/2010 về quy định chi tiết thi hành một số điều của Quy chế tạm giữ người theo TTHC. Sổ theo dõi này chính là cơ sở quan trọng ghi nhận mọi diễn biến, tình hình xảy ra trong suốt thời gian tiến hành việc tạm giữ đối tượng kể từ thời điểm ra quyết định tạm giữ, thông báo việc tạm giữ, tiếp nhận người bị tạm giữ và các tài sản bị tạm giữ, tài sản lưu ký của họ, những vấn đề phát sinh trong quá trình tạm giữ. Do vậy, sổ theo dõi tạm giữ người được xác định là tài liệu quan trọng trong quá trình áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC. Sáu là, bảo đảm quyền công dân trong việc quản lý người bị tạm giữ tại nhà tạm giữ hành chính - Chế độ đối với người bị tạm giữ: Việc quản lý người bị tạm giữ tại nhà tạm giữ hành chính được quy định tại Điều 19, 20 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP, theo đó người bị tạm giữ sau khi bị áp dụng quyết định tạm giữ người sẽ được đưa về nơi tạm giữ hành chính. Nơi tạm giữ người theo TTHC là nhà tạm giữ hành chính hoặc buồng tạm giữ hành chính được bố trí tại trụ sở cơ quan, đơn vị nơi làm việc của người có quyền ra quyết định tạm giữ người VPHC. Trường hợp không có nhà tạm giữ hành chính hoặc buồng tạm giữ hành chính thì có thể tạm giữ tại phòng trực ban hoặc phòng khác tại nơi làm việc, nhưng phải đảm bảo các quy định chung. Điều luật cũng nghiêm cấm việc giữ người VPHC trong các phòng tạm giữ hình sự, phòng tạm giam hình sự hoặc những nơi không bảo đảm vệ sinh, an toàn cho người bị tạm giữ. Quy định này đảm bảo tốt hơn quyền lợi cho người bị tạm giữ, bởi tính chất nguy hiểm của VPHC ít nghiêm trọng hơn so với vi phạm hình sự. Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy định tiêu chuẩn đối với nhà tạm giữ hành chính hoặc buồng tạm giữ hành chính, đó là phải có khóa cửa, bảo đảm ánh sáng, thoáng mát, vệ sinh và an toàn về phòng 1 Khoản 1 Điều 22 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP. cháy, chữa cháy, thuận tiện cho việc trông coi, bảo vệ. Người bị tạm giữ qua đêm phải được bố trí giường hoặc sàn nằm và phải có chiếu, chăn, màn; chỗ nằm tối thiểu cho mỗi người là 2 m2. Trường hợp phải áp dụng biện pháp tạm giữ người trên tàu bay, tàu biển, tàu hỏa khi đã rời sân bay, bến cảng, nhà ga thì tùy theo điều kiện và đối tượng vi phạm cụ thể, người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu quyết định nơi tạm giữ và phân công người thực hiện việc tạm giữ. Đồng thời, Khoản 2 Điều 19 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP cũng quy định những cơ quan có chức năng phòng, chống vi phạm pháp luật thường xuyên phải tạm giữ người VPHC phải bố trí, thiết kế, xây dựng nhà tạm giữ hành chính hoặc buồng tạm giữ hành chính riêng, trong đó cần có nơi tạm giữ riêng cho người chưa thành niên, phụ nữ hoặc người nước ngoài và phải có cán bộ chuyên trách quản lý, bảo vệ. Quy định này đã thể hiện rất rõ quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo vệ quyền con người đã được ghi nhận tại Hiến pháp năm 2013; Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004; Luật trẻ em năm 2016; Công ước của Liên hiệp quốc về Quyền trẻ em năm 1989; Công ước quốc tế về Các quyền dân sự, chính trị năm 1966, Trường hợp người bị tạm giữ hoặc gia đình họ không thể tự đảm bảo được, thì cơ quan, đơn vị của người có quyền quyết định tạm giữ có trách nhiệm bảo đảm chế độ ăn uống cho người bị tạm giữ theo tiêu chuẩn định lượng mỗi người một ngày là 0,6 kg gạo tẻ thường, 0,1 kg thịt lợn loại thường, 0,5 kg rau xanh, 01 lít nước uống được đun sôi để nguội, nước mắm, muối, chất đốt phù hợp. Chế độ này do ngân sách nhà nước cấp và được quy ra tiền theo thời giá thị trường ở từng địa phương trong từng thời điểm1. Đây là những quy định rất nhân văn, nhằm đảm bảo cho người bị tạm giữ không bị tra tấn, đối xử vô nhân đạo bởi trên thực tế, nếu THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 38 Số 7(359) T4/2018 việc tra tấn diễn ra thì nó có thể thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, không chỉ là tra tấn về thể chất mà còn có thể là tra tấn về tinh thần (như bắt nhịn ăn, nhịn uống, ăn cơm nhạt, không cho ngủ, giam trong buồng tối, xét hỏi suốt ngày đêm). Như vậy, việc quy định cụ thể tiêu chuẩn về nhà tạm giữ và chế độ ăn uống của người bị tạm giữ hành chính cho thấy pháp luật Việt Nam rất nhân văn, tôtn trọng và bảo đảm quyền con người. Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 23 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP cũng dự liệu trường hợp người bị tạm giữ bị ốm đau trong quá trình tạm giữ, theo đó có ba trường hơp xảy ra: (1) Nếu người đang bị tạm giữ mà bị bệnh thì sẽ được điều trị tại chỗ; (2) Trường hợp bệnh nặng hoặc phải cấp cứu thì cơ quan, đơn vị nơi tạm giữ có trách nhiệm đưa họ đến cơ sở y tế và báo ngay cho gia đình, thân nhân của họ biết để chăm sóc. Nếu thân nhân, gia đình của họ có đơn đề nghị xin đưa về nhà để chăm sóc và xét thấy không thật cần thiết phải tiếp tục tạm giữ thì người có quyền tạm giữ có thể quyết định chấm dứt việc tạm giữ trước thời hạn và cho họ về gia đình để chữa bệnh; (3) Trường hợp người bị tạm giữ không có nơi cư trú nhất định hoặc gia đình, thân nhân của họ ở xa không kịp đến để chăm sóc, thì cơ quan, đơn vị nơi tạm giữ họ trực tiếp đảm nhiệm việc chăm sóc. Trong quá trình tạm giữ đối tượng, người được giao nhiệm vụ quản lý người bị tạm giữ, bảo vệ nơi tạm giữ có trách nhiệm thường xuyên giám sát, bảo vệ, trông coi người bị tạm giữ; nếu thấy người bị tạm giữ có biểu hiện về tâm lý, sức khỏe, hành vi không bình thường, cũng như phát hiện những tình tiết có liên quan đến vụ việc vi phạm hoặc những vi phạm của người khác, thì phải có trách nhiệm báo cáo ngay với người ra quyết định tạm giữ để có biện pháp xử lý kịp thời. Nếu phát hiện người bị tạm giữ cất giấu vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ, tang vật, phương tiện vi phạm thì người được giao nhiệm vụ quản lý người bị tạm giữ, phải lập biên bản tạm giữ vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ, tang vật, phương tiện VPHC đó. Trường hợp người bị tạm giữ có thương tích hoặc tình trạng sức khỏe không bình thường thì phải lập biên bản về tình trạng sức khỏe của người bị tạm giữ, đồng thời báo cáo ngay cho người ra quyết định tạm giữ biết để xử lý kịp thời. Trường hợp người bị tạm giữ chết trong thời gian bị tạm giữ, thì người ra quyết định tạm giữ phải báo ngay cho cơ quan điều tra, Viện kiểm sát có quyền để giải quyết theo quy định của pháp luật; thông báo cho gia đình, thân nhân của người chết biết và giải quyết vấn đề mai táng theo quy định tại Điều 23 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP. - Chế độ đối với tài sản của người bị tạm giữ: Để đảm bảo sự an toàn cho tài sản của người bị tạm giữ thì tư trang, tài sản của người bị tạm giữ phải được ký gửi tại nơi tạm giữ. Việc giao, nhận tư trang, tài sản ký gửi phải được ghi đầy đủ, cụ thể vào sổ theo dõi tạm giữ và phải có chữ ký của người bị tạm giữ. Trường hợp tư trang, tài sản ký gửi có số lượng nhiều hoặc có giá trị lớn thì phải lập biên bản giao nhận riêng, trong đó phải ghi đầy đủ, cụ thể số lượng, chủng loại, ký hiệu, hình thức và tình trạng đồ vật, cũng như những vấn đề khác có liên quan. Biên bản phải được lập thành hai bản, phải có chữ ký của người bị tạm giữ, người nhận giữ tài sản và giao cho người bị tạm giữ một bản. Khi hết thời hạn tạm giữ hoặc chuyển đi nơi khác, người bị tạm giữ được nhận lại đầy đủ tài sản đã ký gửi. Nếu người nhận giữ tư trang, tài sản làm mất mát, hư hỏng phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Bảy là, bảo đảm quyền công dân khi hết thời hạn tạm giữ người theo TTHC Khi hết thời hạn tạm giữ người, nếu không có căn cứ để gia hạn việc tạm giữ thì chủ thể có quyền tạm giữ phải trả tự do ngay cho người bị tạm giữ. Đồng thời, người trực tiếp quản lý người bị tạm giữ phải vào số theo dõi tạm giữ, trong đó ghi rõ lý do chấm dứt việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC là hết thời hạn tạm giữ; xác nhận tình trạng của người bị tạm giữ (về tinh thần, sức khỏe, tài sản ký gửi, và những vấn đề phát THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 39Số 7(359) T4/2018 sinh trong thời gian tạm giữ (nếu có)). Khi được trả tự do, người bị tạm giữ được nhận lại đầy đủ tài sản đã ký gửi. Nếu người nhận giữ tư trang, tài sản làm mất mát, hư hỏng phải bồi thường theo quy định của pháp luật. 2. Một số bất cập trong quy định về tạm giữ người theo thủ tục hành chính dưới góc độ bảo đảm quyền công dân và hướng hoàn thiện Một là, quy định về quyền của người bị tạm giữ còn chưa phù hợp Điều 18 Nghị định số 112/2013/NĐ- CP quy định quyền và nghĩa vụ của người bị tạm giữ, theo đó người bị tạm giữ có quyền: được thông báo về việc bị áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC; yêu cầu người ra quyết định tạm giữ thông báo cho gia đình, tổ chức nơi làm việc, học tập biết việc mình bị tạm giữ theo quy định tại Điều 15 Nghị định này; được biết lý do tạm giữ, thời hạn tạm giữ và địa điểm bị tạm giữ; khiếu nại về việc tạm giữ; được bảo đảm tiêu chuẩn ăn uống quy định tại Điều 22 Nghị định này; được điều trị, chăm sóc y tế khi bị bệnh theo quy định tại Điều 23 Nghị định này. Tuy nhiên, theo chúng tôi, quy định như vậy chưa thể hiện đầy đủ quyền lợi của người bị tạm giữ bởi bình thường, họ được quyền sinh hoạt bình thường, quyền đi lại, làm việc, học tập, bầu cử, ứng cử, còn khi bị tạm giữ thì những quyền này thực tế đã bị hạn chế. Bên cạnh đó, Khoản 1 Điều 13 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP còn quy định cả quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về việc ra quyết định tạm giữ và việc thực hiện biện pháp này theo quy định của pháp luật trong quyết định tạm giữ, do đó, trong Điều 18 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP nên tiếp tục ghi nhận quyền này của người bị tạm giữ. Đối chiếu với Điều 9 Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam năm 2015 thì người bị tạm giữ theo TTHC cũng cần được đảm bảo các quyền như người bị tạm giữ hình sự. Từ đó, chúng tôi kiến nghị Khoản 1 Điều 18 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP quy định quyền và nghĩa vụ của người bị tạm giữ nên được sửa theo hướng tăng quyền cho người bị tạm giữ như sau: “Điều 18. Quyền và nghĩa vụ của người bị tạm giữ 1. Người bị tạm giữ có các quyền sau đây: a) Được bảo vệ an toàn tính mạng, thân thể, tài sản, tôn trọng danh dự, nhân phẩm; được phổ biến các quyền và nghĩa vụ của mình, nội quy của nơi tạm giữ; b) Được thực hiện quyền bầu cử theo quy định của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, quyền bỏ phiếu trưng cầu ý dân theo quy định của Luật Trưng cầu ý dân; c) Được bảo đảm chế độ ăn, ở, mặc, đồ dùng sinh hoạt cá nhân, chăm sóc y tế, sinh hoạt tinh thần, gửi, nhận thư, nhận quà, nhận sách, báo, tài liệu; d) Được gặp thân nhân, tiếp xúc lãnh sự; đ) Được gặp người đại diện hợp pháp để thực hiện giao dịch dân sự; e) Được yêu cầu trả tự do khi hết thời hạn tạm giữ; g) Được khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật; h) Được bồi thường thiệt hại theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nếu bị tạm giữ trái pháp luật; i) Được hưởng các quyền khác của công dân nếu không bị hạn chế bởi Luật này và luật khác có liên quan, trừ trường hợp các quyền đó không thể thực hiện được do họ đang bị tạm giữ”. Hai là, về thời hạn tạm giữ người theo thủ tục hành chính Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định thời hạn tạm giữ người theo TTHC: “không quá 12 giờ, trường hợp cần thiết có thể kéo dài không quá 24 giờ” (Khoản 3, Điều 122). Có ý kiến cho rằng, quy định thời hạn tạm giữ này chưa thật hợp lý vì khoảng thời gian như vậy thường không đủ để xác minh các yếu tố nhân thân, lai lịch của người vi phạm, kết luận hành vi vi phạm hoặc vi phạm các lĩnh vực THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 40 Số 7(359) T4/2018 cần giám định tang vật để có căn cứ ra quyết định xử phạt nên việc quản lý người vi phạm để đảm bảo cho việc xử phạt gặp nhiều khó khăn2. Hơn nữa, trong nhiều trường hợp, ranh giới giữa VPHC và tội phạm hình sự có nhiều điểm rất gần nhau mà những vụ việc này lại xảy ra ở vùng sâu, vùng xa, vùng biển, biên giới, hải đảo... nơi mà điều kiện giao thông không thuận lợi hoặc một số vụ việc có yếu tố nước ngoài thì tra cứu tiền án, tiền sự để quyết định xử lý VPHC hay chuyển hồ sơ đến cơ quan điều tra đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự cần nhiều thời gian. Trong những tình huống như vậy, để đảm bảo thời gian tạm giữ, người có thẩm quyền đã phải cố tình bắt người buổi sáng nhưng đến buổi chiều mới lập biên bản vi phạm hoặc buộc phải thả người vi phạm ra ngay cả khi người vi phạm chưa có tiền nộp phạt3. Chính vì vậy, có ý kiến đề nghị cần tăng thời hạn tạm giữ người lên 24 giờ thay cho 12 giờ như hiện nay, trong trường hợp cần thiết có thể gia hạn thêm 24 giờ nữa4. Tuy nhiên, theo chúng tôi, nếu tăng thời gian tạm giữ thì không khác gì biện pháp tạm giam hành chính như trước đây chúng ta từng quy định trong Nghị định số 143-CP của Hội đồng Chính phủ ngày 27/5/1977 ban hành Điều lệ về phạt vi cảnh. Theo đó, Điều 2 Nghị định này quy định: những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và 2 Hồng Luyến, Công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC trên địa bàn tỉnh Quảng Bình năm 2014, https://stp.quangbinh. gov.vn/3cms/cong-tac-thi-hanh-phap-luat-ve-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh-tren-dia-ban-tinh-quang-binh-nam-2014.htm. 3 Hoàn thiện pháp luật về các biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm việc xử lý VPHC, nguồn: nclp.org.vn, http:// sotaythuky.toaan.gov.vn/portal/page/portal/tandtc/Baiviet?p_page_id=1754190&p_cateid=1751909&article_de- tails=1&item_id=13780480. 4 “Tổng kết Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002”, Tài liệu Hồ sơ soạn thảo Dự án Luật Xử lý VPHC năm 2012. Các tác giả: Nhóm chuyên gia pháp luật hành chính, Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp. 5 Luật này được ban hành ngày 20/5/1971 bao gồm 166 điều quy định thành 2 phần chung (quy định về các hình thức xử lý, nguyên tắc xử lý) và phần cụ thể quy định về các hành vi vi phạm cụ thể. Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng quan tham khảo kinh nghiệm một số nước trên thế giới về xử lý VPHC, tr. 4 – tr. 6 hoặc xem Quy định của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về xử phạt hành chính đối với Công an cũng không quy định về biện pháp tạm giữ người theo TTHC. china.org.cn/english/government/207301.htm, truy cập ngày 19/6/2016. 6 Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng quan tham khảo kinh nghiệm một số nước trên thế giới về xử lý VPHC, tr. 4 - tr. 6. 7 Trường hợp 1: Người bị phát hiện thực hiện hành vi VPHC về chế độ thiết lập trật tự biên giới của Liên bang Nga, về các VPHC đã cam kết trong vùng biển nội thủy, lãnh hải, thềm lục địa, đặc quyền kinh tế của Nga, hoặc vi phạm các quy định hải quan, nếu cần thiết để xác định hoặc để làm rõ các tình tiết của VPHC có thể bị tạm giữ hành chính (административного задержания) trong khoảng thời gian không quá 48 giờ. Trường hợp 2: Người bị phát hiện thực hiện hành vi VPHC theo đó bị áp dụng biện pháp giam hành chính (административный арест) như một trong các biện pháp XPHC thì có thể bị tạm giữ hành chính trong khoảng thời gian không quá 48 giờ. hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh và có thể bị xử lý bằng hình thức phạt giam từ 01 ngày đến 03 ngày. Hiện nay, Luật Xử lý VPHC năm 2012 không quy định về biện pháp tạm giam hành chính, còn tạm giữ người theo TTHC chỉ được coi là biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xủ lý VPHC. Nghiên cứu pháp luật của một số nước thì phần lớn, họ không quy định về biện pháp tạm giữ người theo TTHC mà chỉ quy định về biện pháp giam hành chính. Ví dụ ở Ba Lan, việc xử lý các VPHC được thực hiện theo Luật Quy định về các tội phạm nhỏ. Thời gian bắt giữ được tính bằng ngày, thời hạn bị bắt tối thiểu là 05 ngày và tối đa là 30 ngày và họ không quy định về biện pháp tạm giữ người 5. Hoặc Trung Quốc cũng chỉ quy định về biện pháp giam hành chính theo Điều 8 Luật Xử phạt hành chính6. Chỉ có Bộ luật về VPHC của Liên bang Nga năm 2001 quy định về biện pháp tạm giữ hành chính (административного задержания) theo TTHC. Theo quy định tại Điều 27.5, thời hạn tạm giữ hành chính là không quá ba giờ, trừ trường hợp quy định tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 27.5 này7. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 41Số 7(359) T4/2018 Như vậy, thực chất biện pháp tạm giữ người theo TTHC chỉ để ngăn chặn, bảo đảm việc xử lý VPHC nên thời gian tạm giữ không nên quá dài, trừ một số trường hợp đặc biệt thì Luật Xử lý VPHC cũng đã dự liệu một cách phù hợp. Nếu chúng ta tăng thời gian tạm giữ người thì biện pháp này giống giam giữ hành chính. Trong khi đó, nếu muốn quy định về biện pháp giam giữ hành chính thì không thể quy định nó là một trong các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC mà phải quy định là một trong các biện pháp xử phạt chính trong Luật Xử lý VPHC năm 2012 như một số ý kiến đề xuất8. Chính vì vậy, theo chúng tôi, để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho các đối tượng bị tạm giữ thì không nên tăng thời gian tạm giữ người theo TTHC. Ba là, quy định về nơi tạm giữ người theo TTHC Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định nơi tạm giữ người theo TTHC là nhà tạm giữ hành chính hoặc buồng tạm giữ hành chính được bố trí tại trụ sở cơ quan, đơn vị nơi làm việc của người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ người VPHC. Trường hợp không có nhà tạm giữ hành chính hoặc buồng tạm giữ hành chính thì có thể tạm giữ tại phòng trực ban hoặc phòng khác tại nơi làm việc, nhưng phải đảm bảo các quy định chung. Tuy nhiên, các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay đều không giải thích rõ “phòng khác” là phòng gì. Bên cạnh đó, tiêu chí “phải đảm bảo các quy định chung” càng trở nên khó khăn trong cách 8 Nguyễn Cảnh Hợp - Cao Vũ Minh, Hoàn thiện pháp luật về VPHC từ kinh nghiệm của Liên bang Nga, line.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=266&TabIndex=3&TaiLieuID=99, truy cập ngày 03/03/2016. 9 Phạm Văn Hùng, Hiến pháp năm 2013 với chế định bảo đảm quyền con người về tư pháp hình sự, Tạp chí Tòa án số 16, tháng 8, năm 2014. xác định. “Các quy định chung” ở đây có phải là những tiêu chuẩn được nêu ở Khoản 1 Điều 19 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP như có khóa cửa, bảo đảm ánh sáng, thoáng mát, vệ sinh... hay không. Do đó, luật nên giải thích rõ nội hàm của thuật ngữ “phòng khác” và“đảm bảo các quy định chung” để đảm bảo áp dụng thống nhất pháp luật trên thực tế, tránh trường hợp người vi phạm bị tạm giữ tại những nơi không đảm bảo các điều kiện về ánh sáng, thiếu không khí, ngột ngạt... Luật Xử lý VPHC 2012 cần giải thích rõ những “phòng khác” là gì và những tiêu chuẩn chung của một phòng tạm giữ đối với người VPHC9. Do đó, để đảm bảo người bị tạm giữ được giữ ở nơi an toàn, bảo đảm điều kiện sinh hoạt tối thiểu thì Khoản 1 Điều 19 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP cần sửa đổi thay vì quy định nhà tạm giữ hành chính hoặc buồng tạm giữ hành chính phải đáp ứng các tiêu chuẩn, điều kiện nào thì chỉ cần quy định như sau: “Nơi tạm giữ phải có khóa cửa, bảo đảm ánh sáng, thoáng mát, vệ sinh và an toàn về phòng cháy, chữa cháy, thuận tiện cho việc trông coi, bảo vệ. Người bị tạm giữ qua đêm phải được bố trí giường hoặc sàn nằm và phải có chiếu, chăn, màn; chỗ nằm tối thiểu cho mỗi người là 2 m2”. Như vậy, dù người bị tạm giữ ở nhà tạm giữ hành chính, buồng tạm giữ hành chính hoặc bị tạm giữ ở phòng trực ban hoặc phòng khác tại nơi làm việc thì cũng đều phải đáp ứng được những yêu cầu trên. Bốn là, pháp luật hiện hành chưa có quy định về giao quyền giám sát việc thực THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 7(359) T4/2018 hiện chế độ tạm giữ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị tạm giữ Việc thiếu đi cơ chế giám sát việc thực hiện chế độ tạm giữ khiến cho người bị tạm giữ có nguy cơ bị tổn hại tới các quyền và lợi ích chính đáng cao hơn. Chính vì vậy, để đảm bảo quyền lợi cho người bị tạm giữ, chúng tôi kiến nghị Nghị định số 112/2013/ NĐ-CP nên bổ sung Điều 24a quy định về giám sát việc thực hiện chế độ tạm giữ, góp phần phát hiện, ngăn chặn và xử lý đối với các vụ vi phạm liên quan đến chế độ tạm giữ người theo TTHC, cụ thể: “Điều 24a. Giám sát việc thực hiện chế độ tạm giữ Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan quản lý, thi hành tạm giữ và cơ quan, tổ chức, cá nhân khác liên quan đến hoạt động tạm giữ theo quy định của pháp luật”. Năm là, quy định về trao quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về việc áp dụng biện pháp tạm giữ người cho Bộ Công an là chưa phù hợp Theo khoản 3 Điều 34 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP thì Bộ Công an có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo về việc áp dụng biện pháp tạm giữ người theo TTHC10. Tuy nhiên, việc giao thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo này cho Bộ Công an là không phù hợp, dễ dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Bên cạnh đó, Bộ Công an cũng không thể quản lý hết tất cả các vụ VPHC cần áp dụng biện pháp tạm giữ người vì giao thẩm quyền quá rộng như vậy gây quá tải cho quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo... dẫn 10 Khoản 3 Điều 34 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP. đến thời gian giải quyết có thể kéo dài, kết quả giải quyết cũng không sát với tình hình thực tế, gây bất lợi cho người khiếu nại, tố cáo. Từ những phân tích trên, chúng tôi kiến nghị Luật Xử lý VPHC năm 2012 và nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chỉ nên quy định: “Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về việc áp dụng biện pháp tạm giữ, áp giải người theo thủ tục hành chính và tổ chức thi hành quyết định xử phạt trục xuất được thực hiện theo quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo” để tránh tình trạng chồng lấn về thẩm quyền trong quá trình áp dụng. Đồng thời, Khoản 3 Điều 34 Nghị định số 112/2013/ NĐ-CP nên được sửa theo hướng bỏ thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Bộ Công an như sau: “Điều 34. Trách nhiệm của Bộ Công an 3. Kiểm tra, thanh tra về việc áp dụng biện pháp tạm giữ, áp giải người theo thủ tục hành chính và tổ chức thi hành quyết định xử phạt trục xuất”. Như vậy, mặc dù tạm giữ người theo TTHC là một trong những biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC quan trọng, tuy nhiên, việc áp dụng biện pháp này cũng tác động trực tiếp đến các quyền cơ bản của công dân. Do vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiện quy định của pháp luật về biện pháp này không chỉ có ý nghĩa đối với hoạt động quản lý nhà nước mà còn có ý nghĩa đối với việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trên thực tế THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 7(359) T4/2018