Khung phân tích năng lực chính sách - Lý thuyết đánh giá năng lực chính sách công

Số 12 (412) - T6/202036 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH KHUNG PHÂN TÍCH NĂNG LỰC CHÍNH SÁCH - LÝ THUYẾT ĐÁNH GIÁ NĂNG LỰC CHÍNH SÁCH CÔNG1 Nguyễn Đức Lam* *Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử, Văn phòng Quốc hội Thông tin bài viết: Từ khóa: Năng lực chính sách, chính sách công, đại biểu Quốc hội. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 18/5/2020 Biên tập : 08/6/2020 Duyệt bài : 10/6/2020 Article Infomation: Key words: Policy capacity; public policy; National Assembly deputy. Article History: Received : 18 May. 2020 Edited : 08 Jun. 2020 Approved : 10 Jun. 2020 Tóm tắt: Năng lực chính sách là một trong những khái niệm cơ bản trong nghiên cứu và thực hành chính sách công. Trên thế giới, các nhà nghiên cứu chính sách công còn có ý kiến khác nhau về khái niệm này, và rất ít nghiên cứu có hệ thống định hình năng lực chính sách và đo lường nó2. Nghiên cứu riêng biệt liên quan đến năng lực chính sách của nghị viện/Quốc hội, nghị sỹ/đại biểu Quốc hội (ĐBQH) càng hiếm hoi, nhất là ở Việt Nam. Trong phạm vi bài viết này, tác giả giới thiệu khái quát các định nghĩa khác nhau về năng lực chính sách và trình bày tổng quát về khung phân tích năng lực chính sách do một số nhà nghiên cứu thiết kế. Khung phân tích năng lực chính sách này có thể được tham khảo để phân tích, đánh giá năng lực chính sách của Quốc hội, ĐBQH. Abstract: Policy capacity is one of the basic concepts in research and implementation of public policy. Researchers of public policy in the world have different opinions on this concept, and very few systematical studies have shaped and measured the policy capacity. It is rare to find separate studies on policy capacity by Parliament/National Assembly, parliamentarian/National Assembly deputies, especially in Vietnam. Within this article, the author gives an overview of the different definitions of the policy capacity and provides an overview of the framework of the policy capacity analysis developed by a number of researchers. This framework of policy capacity analysis may be used as references for the National Assembly, National Assembly deputies to analyze and evaluate the policy capacity. 1 Bài viết này có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp” do Nguyễn Anh Phương làm Chủ nhiệm, Viện Nghiên cứu lập pháp là cơ quan chủ trì. 2 X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015) Policy capacity: A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities, Policy and Society, 34: pp.3-4, 165-171. Link: https://doi.org/10.1016/j.pol- soc.2015.09.001. 37Số 12 (412) - T6/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH 1. Định nghĩa về năng lực chính sách Năng lực chính sách, cải thiện năng lực chính sách ngày càng trở nên một trong những mối quan tâm hàng đầu của chính phủ (theo nghĩa rộng) ở bất kỳ quốc gia nào nhằm giải quyết các vấn đề chính sách ngày càng phức tạp. Bên cạnh đó, sự trông đợi của công chúng vào chính phủ trong việc ban hành và thực hiện những chính sách hiệu quả sẽ càng gia tăng sức ép, thách thức đối với năng lực chính sách của chính phủ. Chẳng hạn, cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 bộc lộ sự bất lực của chính phủ các nước, kể cả chính phủ các nước phát triển và đang phát triển trong việc vận hành hệ thống tài chính toàn cầu. Hoặc mới đây nhất, đại dịch Covid-19 một lần nữa cho thấy, năng lực chính sách của chính phủ có tầm quan trọng như thế nào trong việc ngăn ngừa, phản ứng trước những đại họa của nhân loại. Trong bối cảnh đó, các nhà nghiên cứu cũng như nhà thực tiễn chính sách càng quan tâm đến khái niệm, tính chất của năng lực chính sách, các yếu tố tạo nên năng lực chính sách. Nhiều học giả định nghĩa, năng lực chính sách từ góc độ của chính phủ, là “khả năng của chính phủ đưa ra những lựa chọn (chính sách) thông minh; đánh giá môi trường thực tế và đưa ra các định hướng chiến lược; cân nhắc và đánh giá các phương án chính sách; sử dụng tri thức một cách phù hợp để hoạch định chính sách”3. Một nhà nghiên cứu định nghĩa, năng lực chính sách là “khả năng huy động các nguồn lực cần thiết để đưa ra các lựa chọn tập thể thích hợp, trong đó có việc thiết lập các định hướng chiến lược, phân bổ các nguồn lực hạn hẹp cho các mục đích chung”4. Một nhà nghiên cứu khác có cách nhìn tương đối giới hạn này, mặc dù bổ sung một số yếu tố khác như thu thập, khai thác tri thức liên quan đến chính sách, định hình các phương án chính sách, áp dụng các phương pháp nghiên cứu định tính, định lượng đối với các vấn đề chính sách, sử dụng hiệu quả truyền thông, các chiến lược giao tiếp với các bên liên quan5. Bên cạnh đó, có những học giả định nghĩa năng lực chính sách một cách rộng mở hơn, bao hàm khả năng của chính phủ thực hiện hiệu quả những phương án hành động đáng phải làm, cũng như khả năng quyết định về các lựa chọn đó6. Học giả khác lại cho rằng, năng lực chính sách là chức năng kết nối của chính phủ các tổ chức, các lợi ích khác nhau nhằm tạo dựng nên khối chính sách thống nhất7. Thậm chí, có những học giả còn nhấn mạnh một số điều kiện có tính hệ thống của nền quản trị tốt như là những yếu tố then chốt của năng lực chính sách như: sự liêm chính, thượng tôn pháp luật, tuyển dụng theo năng lực, lòng tin và sự chính danh về mặt xã hội8. Có người tiếp cận từ góc độ quản lý công và đề xuất tam giác “chiến lược” gồm giá trị công, tính chính 3 X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. 4 Painter, M., & Pierre, J. (Eds.). (2005). Challenges to state policy capacity: Global trends and comparative perspectives. London: Palgrave Macmillan. 5 Howlett, M. (2009), Government communication as a policy tool: A framework for analysis. The Canadian Political Science Review, 3(June), 2. Trích theo: X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. 6 Davis (2000), Trích theo: X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. 7 Parsons (2004), Trích theo: X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. 8 Holmberg and Rothstein (2012); Rotberg (2014). Trích theo: X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. Số 12 (412) - T6/202038 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH danh và sự ủng hộ của công chúng, năng lực về mặt tổ chức; coi đây là nền tảng quan trọng để các cơ quan công quyền vận hành hiệu quả9. Những định nghĩa về năng lực chính sách nêu trên có một số hạn chế sau: Thứ nhất, các định nghĩa trên đề cập nhiều khía cạnh khác nhau của năng lực chính sách, nhưng mỗi quan điểm chỉ nhìn nhận năng lực chính sách dưới một góc độ nhất định, không mang tính hệ thống, bao trùm được các yếu tố khác nhau và mối liên quan giữa chúng. Thứ hai, các định nghĩa trên chưa giải đáp được câu hỏi liệu năng lực chính sách công chỉ liên quan đến năng lực của chính phủ, khối công, hay được mở rộng đến cả các chủ thể ngoài chính phủ, khối tư nhân? 2. Khung phân tích năng lực chính sách Do những hạn chế nêu trên, mặc dù nhận được nhiều sự chú ý trong giới nghiên cứu, các định nghĩa lý thuyết về năng lực chính sách không được sử dụng nhiều trong thực tiễn. Nhận thấy khoảng trống đó trong việc định hình đầy đủ, đa diện, có tính thực tiễn về năng lực chính sách, một số nhà nghiên cứu đã coi năng lực chính sách là khả năng của các chủ thể khác nhau trong việc phân tích, vận hành, thu hút sự ủng hộ về mặt chính trị đối với chính sách trên các cấp độ cá nhân, tổ chức, hệ thống10. Khả năng phân tích có tính kỹ thuật chính sách, hướng đến việc nhận biết vấn đề bất cập, tìm ra các phương án giải quyết, đánh giá chính sách. Khả năng vận hành có tính quản lý, nhằm huy động, điều phối các phương tiện, nguồn lực về mặt tổ chức để xây dựng, thực hiện chính sách. Khả năng chính trị giúp cho những người tham gia làm chính sách huy động nguồn lực để thu hút và duy trì sự chính danh, ủng hộ đối với chính sách. Như vậy, năng lực chính sách bao gồm các yếu tố sau đây: - Ba bình diện: khả năng phân tích (analytical competence); khả năng vận hành (operational competence); khả năng thu hút sự ủng hộ về chính trị (political competence). - Ba cấp độ: Cấp độ năng lực của cá nhân; cấp độ năng lực của tổ chức; cấp độ năng lực của toàn bộ hệ thống. Khung phân tích năng lực chính sách tổng quát được thể hiện trong Bảng 111 trang sau. Khung phân tích này được đánh giá cao, tạo nền tảng lý luận vững chắc, xuất phát điểm để phân tích năng lực chính sách của các chủ thể khác nhau, từ quốc gia, chính phủ, cơ quan, tổ chức, cho đến cá nhân tham gia vào chu trình chính sách như nghị sỹ, quan chức, chuyên gia về chính sách v.v Khung năng lực chính sách nêu trên có một số ưu điểm như sau12: - Bao quát được các khía cạnh của năng lực chính sách, không giới hạn trong một chức năng, giai đoạn hay nhiệm vụ nhất định nào trong chu trình chính sách, mà bao gồm toàn bộ các giai đoạn lên chương trình nghị sự, hình thành, ban hành, thực hiện, đánh giá chính sách. 9 Moore (1995), Trích theo: X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. 10 X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. 11 Tổng hợp thành bảng từ bài của Xun Wu, M. Ramesh and Michael Howlett, Policy Capacity: Conceptual Framework and Essential Components, trong sách: Wu, X., Howlett, M., & Ramesh, M. (Eds.) Policy Capacity and Governance: Assessing Governmental Competences and Capabilities in Theory and Practice. Palgrave, McMillan, 2018, tr.4-13. 12 X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2015), tlđd. 39Số 12 (412) - T6/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH - Vượt ra khỏi khuôn khổ năng lực của chính phủ, thừa nhận sự tham gia, tác động của các chủ thể khác trong chu trình chính sách đối với năng lực chính sách của chính phủ, gồm có: các chính đảng, NGOs, doanh nghiệp, các tổ chức quốc tế, các cơ sở nghiên cứu, đào tạo, hiệp hội, báo chí. - Thừa nhận mối liên hệ tác động qua lại giữa 3 cấp độ năng lực. Theo đó, sự ủng hộ của cả hệ thống trong một quốc gia, xã hội, từ trên xuống dưới đối với chính sách là một thành tố quan trọng của năng lực chính sách, nhằm nhận được tính chính danh. Bên cạnh đó, năng lực chính sách của toàn thể chính phủ, hay toàn thể quốc gia không tồn tại riêng biệt trong một môi trường chân không, mà được tạo nên bởi năng lực chính sách của các cá nhân, tổ chức tham gia vào chu trình chính sách. Ở cấp độ cá nhân, năng lực của các nhà hoạch định chính sách, quản lý, chuyên gia đóng vai trò then chốt trong việc hình thành, xây dựng, thực hiện chính sách của chính phủ, quốc gia. Mặt khác, năng lực chính sách cá nhân cao chưa chắc đã đảm bảo được chính sách tốt hay hiệu quả, mà còn phụ thuộc vào các nguồn lực, năng lực ở cấp độ tổ chức và cả hệ thống rộng hơn. - Kết hợp được các khả năng, nguồn lực khác nhau ở mỗi cấp độ năng lực nêu trên. Khả năng phân tích sẽ đảm bảo để các chính sách được tốt, phù hợp về mặt kỹ thuật (technically sound), góp phần giúp đạt được các mục tiêu của chính sách. Khả năng vận hành giúp huy động được các nguồn lực để thực hiện chính sách trên thực tế. Khả năng chính trị giúp thu hút và duy trì được sự ủng Số 12 (412) - T6/202040 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH hộ về mặt chính trị của các chủ thể khác nhau đối với chính sách. 3. Các yếu tố của năng lực chính sách ở các cấp độ 3.1. Năng lực phân tích Năng lực phân tích thuộc năng lực chính sách ở cấp độ cá nhân là khả năng tiếp cận, thu nhận, áp dụng tri thức kỹ thuật, có tính khoa học, các kỹ thuật phân tích để thiết kế và thực hiện chính sách một cách hiệu suất và hiệu quả về mặt chi phí13. Điều này càng quan trọng khi việc ra quyết sách dựa trên bằng chứng khoa học ngày càng được coi trọng, đòi hỏi các cá nhân tham gia vào chính sách phải có năng lực hấp thụ, xử lý thông tin trên mọi phương diện trong toàn bộ chu trình chính sách. Ở cấp độ tổ chức, chính phủ và các cơ quan của chính phủ cũng phải có khả năng phân tích, bao gồm các cá nhân với những kỹ năng phân tích; bộ máy và quy trình thu thập, phân tích dữ liệu; chính sách dựa trên bằng chứng được tổ chức thành nếp một cách quy củ14. Cần có một hệ thống thu thập, chia sẻ thông tin hiệu quả trong một cơ quan công quyền và giữa các cơ quan với nhau, nhằm đảm bảo dữ liệu, thông tin được phân tích, được lưu giữ có hệ thống, luôn có sẵn khi cần thiết. Ở cấp độ hệ thống, khả năng phân tích thuộc năng lực chính sách hàm ý thực trạng nói chung của các cơ sở nghiên cứu khoa học, thống kê, giáo dục trong xã hội, tạo điều kiện cho các nhà hoạch định chính sách, người tham mưu chính sách tiếp cận thông tin chất lượng cao để thực hiện chức năng, nhiệm vụ15. Chẳng hạn, thực trạng của nền giáo dục nói chung và giáo dục, đào tạo chính sách công nói riêng, cùng với việc thu thập, chia sẻ rộng rãi thông tin về chính sách công có tác động mạnh mẽ đến năng lực chính sách của chính phủ. 3.2. Năng lực vận hành Ở cấp độ cá nhân, năng lực vận hành hàm ý khả năng của các nhà quản lý thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý, điều phối các hoạt động chính sách16. Ở cấp độ tổ chức, kết quả công việc của các nhà quản lý, chuyên gia về chính sách ở các cơ quan công quyền phụ thuộc vào tổ chức nội tại của các cơ quan đó và môi trường chính trị - thể chế. Mối quan hệ công tác của các cơ quan với các cơ quan, tổ chức khác trong chu trình chính sách; quy trình vận hành, hiệu quả làm việc về chính sách, nâng cao năng lực của công chức là những yếu tố xác định năng lực vận hành chính sách của các cơ quan làm về chính sách17. Ở cấp độ hệ thống, theo một số nhà nghiên cứu, năng lực vận hành thể hiện ở sự phối hợp các hoạt động của chính phủ và các tổ chức ngoài chính phủ nhằm giải quyết các 13 M. Howlett (2015) Policy analytical capacity: The supply and demand for policy analysis in government, Policy and Society, 34:3-4, 173-182, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1016/j.polsoc.2015.09.002. 14 Vale ŕie Pattyn & Marleen Brans (2015) Organisational analytical capacity: Policy evaluation in Belgium, Policy and Society, 34:3-4, 183-196, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1016/j.polsoc.2015.09.009?needAccess=true. 15 Hsu Angel (2015) Measuring policy analytical capacity for the environment: A case for engaging new actors, Policy and Society, 34:3-4, 197-208, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1016/ j.polsoc.2015.09.003?needAccess=true. 16 Tiernan Anne (2015) The dilemmas of organisational capacity, Policy and Society, 34:3-4, 209-217, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1016/j.polsoc.2015.09.004?needAccess=true. 17 B. Guy Peters (2015) Policy capacity in public administration, Policy and Society, 34:3-4, 219-228, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1016/j.polsoc.2015.09.005. 41Số 12 (412) - T6/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH vấn đề chính sách chung18. Ở cấp độ này, vai trò lãnh đạo, tầm nhìn được chia sẻ, thu hút những nhóm người ủng hộ, nghiên cứu chính sách có ý nghĩa quan trọng trong việc phát triển năng lực chính sách. 3.3. Năng lực chính trị Liên quan đến năng lực chính trị ở cấp độ cá nhân, tri thức chính trị và trải nghiệm chính trị, hay còn gọi là “nhạy bén chính trị” là phẩm chất then chốt của những người tham gia làm chính sách19. Để đóng vai trò hiệu quả trong chu trình chính sách, người tham gia làm chính sách cần phải có “cái mũi nhạy” về chính trị không chỉ trong nội bộ một cơ quan, tổ chức, mà mở rộng ra cả môi trường chính trị bên ngoài; biết xác định các chủ thể quan trọng khác tham gia vào chu trình chính sách với những lợi ích, quan điểm, mối quan hệ khác nhau; hiểu rõ về sự mặc cả chính trị để đi đến thỏa thuận giữa các bên. Về năng lực chính trị ở cấp độ tổ chức, thách thức nằm ở chỗ làm sao để xây dựng, phát triển mối quan hệ với các đối tác cùng trong chính phủ và với công chúng bên ngoài20. Để thành công trong chính sách, chính phủ cần thu hút sự quan tâm và đóng góp của công chúng để giải quyết các vấn đề chính sách. Trao đổi hai chiều giữa chính phủ và công chúng sẽ tạo điều kiện cho công dân theo dõi, giám sát hoạt động của nhà nước, tác động đến kết quả đầu ra của chính sách. Năng lực chính trị ở cấp độ hệ thống là dạng năng lực có phạm vi bao phủ rộng nhất, có thể tác động đến các yếu tố khác thuộc năng lực chính sách nói chung. Năng lực này gắn với khả năng thu hút sự ủng hộ, lòng tin của công chúng đối với hành động chính sách trong các lĩnh vực như chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh v.v.., tạo dựng tính chính danh của chính sách trong xã hội21. 4. Năng lực pháp lý và năng lực chính sách Bên cạnh các nghiên cứu về năng lực chính sách thuần túy, mặc dù có những ưu điểm rõ rệt, nhưng khung phân tích năng lực chính sách vẫn còn thiếu bình diện pháp lý. Vì vậy, có ý kiến đề xuất khung năng lực chính sách với 4 bình diện: Phân tích, vận hành, chính trị và pháp lý; trong đó bình diện pháp lý có những yếu tố như: các kỹ năng lập pháp, tư vấn pháp lý, các quy trình tố tụng22 v.v Theo ý kiến này, sở dĩ có thể đưa thêm năng lực pháp lý vào khung năng lực nêu trên, vì chính sách và pháp luật luôn đi đôi với nhau, tác động qua lại; chính sách là nội dung cốt lõi, pháp luật là hình thức thể hiện của chính sách. Mối liên hệ giữa năng lực pháp lý và chính sách thể hiện trong Bảng 2 dưới đây. 18 A. Hughes, D. Gleeson, D. Legge & V. Lin (2015) Governance and policy capacity in health development and implementation in Australia, Policy and Society, 34:3-4, 229-245, https://www.tandfonline.com/doi/ pdf/10.1016/j.polsoc.2015.11.001?needAccess=true. 19 Leslie A. Pal & Ian D. Clark (2015) Making reform stick: Political acumen as an element of political ca- pacity for policy change and innovation, Policy and Society, 34:3-4, 247-257, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1016/j.polsoc.2015.09.006?needAccess=true. 20 Claire A. Dunlop (2015) Organizational political capacity as learning, Policy and Society, 34:3-4, 259- 270, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1016/j.polsoc.2015.09.007?needAccess=true. 21 J.J. Woo, M. Ramesh & M. Howlett (2015) Legitimation capacity: System-levelresources and political skills in public policy, Policy and Society, 34:3-4, 271-283, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1016/j.polsoc.2015.09.008?needAccess=true. 22 Marleen Brans, Frankie Schram, Stijn Smismans, Policy capacity and legal capacity: missing links at the individual, organizational and systemic level? Paper presented at the 1st IPPA International Workshops on Public Policy 26-28/6/2016 in Pittsburgh, United States, Số 12 (412) - T6/202042 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH 23 Marleen Brans, Frankie Schram, Stijn Smismans, tlđd. (Xem tiếp trang 51)