Kiểm soát quyền lực nhà nước trong xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 58 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 1. Ý nghĩa của kiểm soát quyền lực - Trước hết, kiểm soát quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nguồn gốc và bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN là “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Quyền lực nhà nước không phải là quyền lực tự có của Nhà nước mà quyền lực của nhân dân, được nhân dân ủy quyền, nhân dân giao quyền. Nhân dân không trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước của mình mà lại giao cho Nhà nước thay mình thực hiện, nên tất yếu nảy sinh đòi hỏi chính đáng và tự nhiên phải kiểm soát quyền lực nhà nước. Mặt khác, khi ủy quyền cho Nhà nước, quyền lực nhà nước lại thường vận động theo xu hướng tự phủ định mình, trở thành đối lập với chính mình lúc ban đầu (từ của nhân dân là số đông chuyển sang số ít của một nhóm người hoặc của một người). C.Mác gọi hiện tượng này là sự tha hóa của quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước là của nhân dân giao cho các cơ quan nhà nước suy cho cùng là giao cho những con người cụ thể thực thi. Mà hành động của con người thì luôn luôn chịu sự tác động của các loại tình cảm và dục vọng khiến cho lý tính đôi khi bị chìm khuất3. Đặc biệt là khi lý tính bị chi phối bởi các dục vọng, thói quen hay tình cảm thì khả năng sai lầm trong việc thực thi quyền lực nhà nước càng lớn. Với đặc điểm đó của con người, không thể khẳng định người được ủy quyền luôn luôn làm đúng, làm đủ những gì mà nhân dân đã ủy quyền. Vì vậy, kiểm soát quyền lực nhà nước là một nhu cầu (*) GS, TS. Văn phòng Quốc hội. (1 và 2) Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI. Nxb. Chính trị Quốc gia. H., 2011, trang 85. (3) JonMills. Luận về tự do, Nxb, Chính trị Quốc gia, H., 2005, tr 131. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”1; tổ chức và hoạt động của nó dựa trên một trong những nguyên tắc nền tảng: “Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ”2. So với Cương lĩnh năm 1991, lần này Cương lĩnh chẳng những bổ sung thêm “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN” mà còn đưa một nội dung mới vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước là “Kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Sự bổ sung và phát triển này có ý nghĩa gì? Và nội dung của nó như thế nào? TRầN NGọC ĐƯờNG* KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 6 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT khách quan từ phía người ủy quyền là nhân dân đối với người được ủy quyền là Nhà nước. Hơn thế nữa, quyền lực nhà nước không phải là một đại lượng có thể cân, đong, đo, đếm xác định được một cách chính xác, để có thể giao quyền một cách cụ thể. Điều đó lại càng đòi hỏi phải kiểm soát quyền lực nhà nước để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền, mâu thuẫn chồng chéo hoặc trùng lắp trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước, làm cho hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước bị hạn chế. Xuất phát từ đòi hỏi khách quan nói trên, quyền lực nhà nước thường được lượng hóa, phân định thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự lượng hóa này là để giao cho các cơ quan nhà nước khác nhau, thay mặt nhân dân thực hiện. Sự phân định các quyền như vậy là điều kiện cơ bản để nhân dân giao quyền mà không bị lạm quyền, nhân dân kiểm soát và đánh giá được hiệu lực và hiệu quả thực hiện các quyền mà mình đã giao. Đồng thời cũng là để cho các cơ quan tương ứng được giao quyền đề cao trách nhiệm trong việc thực thi quyền lực nhà nước và tự kiểm tra việc thực hiện quyền lực nhà nước được giao của mình. Vì thế, phân công quyền lực nhà nước là cơ sở, là đòi hỏi khách quan để thực hiện được việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Quyền lập pháp là quyền đại diện cho nhân dân thể hiện ý chí chung của quốc gia. Những người được nhân dân trao quyền này là những người do phổ thông đầu phiếu bầu ra hợp thành cơ quan gọi là Quốc hội. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là đại diện cho nhân dân, bảo đảm cho ý chí chung của nhân dân được thể hiện trong các đạo luật mà mình là cơ quan duy nhất được nhân dân giao quyền biểu quyết thông qua luật là quyền lập pháp. Đồng thời, là người thay mặt nhân dân giám sát tối cao mọi hoạt động của Nhà nước, nhất là hoạt động thực hiện quyền hành pháp. Đây là một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong tổ chức bộ máy nhà nước để góp phần giúp cho các cơ quan hành pháp và tư pháp làm đúng, làm đủ nhiệm vụ quyền hạn được giao, hạn chế sự lạm quyền, lộng quyền. Quyền hành pháp là quyền tổ chức thực hiện ý chí chung của quốc gia do Chính phủ đảm trách. Thuộc tính cơ bản, xuyên suốt mọi hoạt động của quyền này là quản lý nhà nước (hay cai trị) mà thực chất là tổ chức thực hiện pháp luật để bảo đảm an ninh, an toàn và phát triển xã hội. Không có một Chính phủ quản lý nhà nước hữu hiệu, thông minh thì không thể có một Nhà nước giàu có, phát triển ổn định cả về mặt kinh tế lẫn mặt xã hội. Thực hiện quyền này đòi hỏi Chính phủ và các thành viên của Chính phủ phải nhanh nhạy, quyết đoán kịp thời và quyền uy tập trung thống nhất. Đồng thời phải thường xuyên kiểm tra, thanh tra - một hình thức kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy hành pháp. Quyền tư pháp là quyền xét xử, được nhân dân giao cho Tòa án và các cơ quan tư pháp. Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật là nguyên tắc xuyên suốt và cao nhất trong tổ chức thực hiện quyền này. Mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức không được phép can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án. Đây thực chất là quyền bảo vệ ý chí chung của quốc gia bằng việc xét xử các hành vi vi phạm Hiến pháp, pháp luật từ phía công dân và cơ quan nhà nước. Vì vậy, bảo vệ pháp luật, công lý, tự do của công dân là trách nhiệm hàng đầu của quyền tư pháp. Mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân có nghĩa vụ tôn trọng, giữ gìn và bảo vệ tính pháp quyền và công lý trong các phán quyết của Tòa án. Kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm của Tòa án - là các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong bộ máy tư pháp để đảm bảo cho quyền tư pháp độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Như vậy, xuất phát từ đặc điểm của quyền lực nhà nước, việc phân định thành ba quyền nói trên là một nhu cầu khách quan. Thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta chỉ ra rằng, việc phân định rành mạch ba quyền là cách thức tốt nhất để phát huy vai trò của nhà nước đồng thời là cơ sở để kiểm soát Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 78 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT việc thực hiện quyền lực nhà nước. Ngoài ra, trong quan hệ với quyền lực nhà nước, một thực tế khách quan thường xảy ra là công dân không được bình đẳng với Nhà nước về thông tin, nên thường xảy ra tình trạng: (1) người chủ quyền lực nhà nước (nhân dân) thiếu thông tin hoặc không được thông tin đầy đủ; (2) khả năng Nhà nước không nắm bắt đúng mục đích, lợi ích của nhân dân; (3) khả năng những người thực thi quyền lực cụ thể không hiểu rõ mục đích; (4) khả năng hiểu đúng mục đích nhưng không sử dụng quyền lực đúng cách, hợp lý; (5) khả năng các đại diện vì lợi ích riêng có thể vượt quyền, lạm quyền làm tổn hại đến mục đích chung. Hơn nữa, Nhà nước là tổ chức duy nhất có thuộc tính cưỡng chế. “Thuộc tính cưỡng chế mang lại cho Nhà nước quyền lực can thiệp một cách có hiệu quả vào các hoạt động chính trị, kinh tế, xã hội, nhưng với độc quyền này, Nhà nước có thể can thiệp một cách độc đoán, chuyên quyền, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của con người. Quyền này cộng với bất bình đẳng về thông tin giữa dân chúng và Nhà nước tạo ra những cơ hội cho các công chức xúc tiến những lợi ích của riêng họ hay những bạn bè đồng minh của họ, làm thiệt hại cho lợi ích chung. Những khả năng kiếm lợi và tham nhũng là rất lớn4. - Hai là, kiểm soát quyền lực trong Nhà nước pháp quyền XHCN còn là tất yếu kỹ thuật để thực thi quyền lực đạt hiệu quả. Quyền lực nhà nước nếu không được tổ chức thành hệ thống, tuân theo những nguyên tắc, cơ chế, quy trình nhất định và được thực thi bởi những con người cụ thể thì quyền lực không phát huy được vai trò của mình. Ngày nay, cùng với sự phát triển như vũ bão của khoa học và công nghệ, xã hội càng trở nên hiện đại, tổ chức quyền lực nhà nước lại càng phải có sự phân công, phối hợp và kiểm soát. Đây là một yêu cầu khách quan do sự phân công lao động xã hội, do tính chuyên nghiệp hóa của hoạt động quyền lực. Đồng thời trong lao động quyền lực cũng có những hạn chế. Trước hết, khả năng của con người là hữu hạn bắt nguồn từ sự hữu hạn của trí tuệ và lý tính của mình. Dù một người có trí tuệ siêu việt, là “thánh nhân” như thế nào đi nữa thì khả năng sai lầm vẫn có thể xảy ra “loài người không phải là thánh thần không bao giờ sai lầm, chân lý của họ phần nhiều chỉ là các chân lý một nửa”5. Do vậy, khả năng sai lệch trong nhận thức và thực thi quyền lực nhà nước, khả năng sử dụng quyền lực thiếu hiệu quả là có thể xảy ra. Hơn nữa, con người bị điều khiển bởi nhiều khát vọng, trong đó có khát vọng về quyền lực vừa là mục tiêu, vừa là công cụ để đạt được các khát vọng khác. Hobbes nhấn mạnh: “Tinh thần vị kỷ trong loài người là một khát vọng không ngừng đối với quyền lực và điều này chỉ mất đi khi con người chết”6. C. Mác - cũng như Locke và Hobbes - đều cho rằng, bản chất của con người là có thể thay đổi được. Do đó, không thể khẳng định người được ủy quyền luôn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Vì vậy, trong tổ chức quyền lực nhà nước cần phải có sự kiểm soát một cách chặt chẽ những con người làm việc trong bộ máy quyền lực nhà nước, để có thể phát hiện và xử lý được khi những người này không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. - Ba là, kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam còn bắt nguồn từ đặc trưng Nhà nước ta do một Đảng duy nhất lãnh đạo. Sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội là một tất yếu lịch sử. Tất yếu đó đòi hỏi phải kiểm soát quyền lực giữa các chủ thể cấu thành hệ thống chính trị ở nước ta. Đó là: + Kiểm soát của nhân dân, chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước đối với quyền lực nhà nước. + Kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, giữa (4) Ngân hàng Thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi, H., 1998, tr. 126. (5) John Mills. Sđd, tr13 (6) Hobbes. Leviathan, Harmondsworth, Penguin, 1968, p 161. 8 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT quyền lực nhà nước ở trung ương và quyền lực nhà nước ở địa phương. + Kiểm soát của chủ thể lãnh đạo nhà nước là Đảng cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các chủ thể nói trên là nhằm đảm bảo cho tổ chức và hoạt động của Nhà nước vận hành nhịp nhàng, ăn khớp và thông suốt, chống được lạm quyền, lộng quyền. Tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước có sự kiểm soát thì “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” không chỉ tuyên bố trong Cương lĩnh, trong Hiến pháp mà là điều kiện làm cho nó trở thành hiện thực. Do đó, “kiểm soát quyền lực” thực chất là kiểm soát quyền lực nhà nước để đảm bảo cho tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN mà Đảng và Nhà nước ta đang hướng tới xây dựng. 2. Nội dung cơ bản của kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta Kiểm soát quyền lực nhà nước là một vấn đề phức tạp, bởi sự phức tạp của tổ chức quyền lực nhà nước và hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Tính phức tạp đó, một mặt do kiểm soát việc sử dụng quyền lực nhà nước để chống sự lạm dụng nó là đòi hỏi bắt buộc đối với bất kỳ nhà nước dân chủ và pháp quyền nào. Nhưng mặt khác, kiểm soát được việc sử dụng quyền lực nhà nước mà lại không làm mất đi tính năng động, mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc nhà nước. Cái khó nhất trong thiết kế một chính quyền nhà nước trước hết là làm cho bộ máy nhà nước có khả năng kiểm soát được xã hội và sau nữa - không kém phần quan trọng - là buộc Nhà nước phải tự kiểm soát được chính mình. Vì thế, kiểm soát quyền lực nhà nước theo nghĩa rộng chính là việc thiết kế tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước sao cho đạt được mục đích chính trị chung và đạt được hiệu quả cao nhất. Xét theo nghĩa hẹp, kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ những phương thức, quy trình, quy định mà dựa vào đó, Nhà nước và xã hội có thể ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động sai trái của các thiết chế quyền lực nhà nước, phát hiện và điều chỉnh được việc thực thi quyền lực nhà nước, đảm bảo cho quyền lực nhà nước thực thi đúng mục đích chung và đạt được hiệu quả cao nhất. Vì thế, quyền lực nhà nước chỉ có thể kiểm soát được khi có cơ chế xác định và các điều kiện cần thiết cho sự vận hành của nó trên thực tế. Cơ chế đó bao gồm kiểm soát bên ngoài, lẫn kiểm soát bên trong quyền lực nhà nước. Mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước, theo chủ nghĩa Mác - Lênin, là loại bỏ những điều kiện xã hội đã sản sinh ra Nhà nước và giai cấp. Đây chính là quá trình khắc phục sự tha hóa của quyền lực nhà nước, đưa quyền lực nhà nước trở về với đúng nghĩa của nó là quyền lực của nhân dân, quyền lực thực hiện chức năng công quản xã hội. Vì thế, có thể nói, nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước là: (i) đảm bảo cho quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích; (ii) đảm bảo cho quyền lực nhà nước thực thi có hiệu lực, hiệu quả. Cần phải nhận thức sâu sắc vai trò của kiểm soát quyền lực nhà nước. Bởi trong Nhà nước dân chủ và pháp quyền thì quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân là quan hệ đại diện, ủy quyền. Bản thân quan hệ này cần phải khắc phục các biểu hiện sau: Một là, giữa người chủ và người đại diện có thể xảy ra mâu thuẫn về lợi ích. Nếu xảy ra điều đó thì kết quả là người chủ phải chịu sự thiệt thòi nào đó về lợi ích của mình, do người đại diện không làm đúng, làm đủ nhiệm vụ và quyền hạn được giao; người chủ phải chịu những tổn thất do người đại diện gây ra. Hai là, sự không bình đẳng về thông tin và hành động giữa người chủ và người đại diện nhất là trong điều kiện của nền kinh tế tri thức và khoa học công nghệ phát triển như vũ bão. Người đại diện vốn có những thông tin mà người chủ không thể có hoặc phải chi phí lớn mới có được. Người đại diện lại có thể sử dụng nhiều hành động khác nhau làm cho người chủ khó lòng mà nhận xét và kết luận về tính đúng đắn của các kết quả do họ đưa ra. Ba là, trong các thể chế dân chủ, tổ chức và hoạt động quyền lực nhà nước thường xảy ra Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 98 2011 NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT một thực tế là: có trường hợp thiểu số là đúng và hợp lý nhưng vẫn phải chịu sự chi phối và quyết định của đa số thiển cận. Đây là vấn đề nan giải đã được đặt ra từ lâu trong lịch sử chính trị và được Madison khái quát thành “sự chuyên chế của đa số”. Để khắc phục những nhược điểm nói trên của lao động quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực được xem là một nguyên tắc hiến định. Vì thế, kiểm soát quyền lực phải được ghi nhận và bổ sung vào Hiến pháp năm 1992 và tiếp tục thể chế trong các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Việc thể chế nguyên tắc kiểm soát quyền lực của Cương lĩnh thành nguyên tắc hiến định và tiếp tục cụ thể hóa trong các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời gian sắp tới, cần tập trung vào các nội dung sau đây: - Xuất phát từ bản chất của hệ thống chính trị nước ta được tổ chức và hoạt động theo cơ chế Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ và Nhà nước quản lý, nên kiểm soát quyền lực nhà nước là kiểm soát quyền lực nhà nước giữa Đảng lãnh đạo đối với Nhà nước quản lý. Đây là đặc điểm thể hiện mối quan hệ tất yếu lịch sử và khách quan ở nước ta. Trong suốt 80 năm qua, Đảng ta đã trải qua 15 năm lãnh đạo nhân dân đấu tranh cách mạng giành chính quyền, hơn 65 năm cầm quyền - trong đó 30 năm cầm quyền trong hoàn cảnh chiến tranh ác liệt chống thực dân và đế quốc xâm lược giành độc lập dân tộc và xây dựng chủ nghĩa xã hội trên phạm vi cả nước và 35 năm cầm quyền trong hòa bình xây dựng đất nước. Lịch sử đã chứng minh một cách thuyết phục về tính tất yếu khách quan của sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước. Với đặc điểm khách quan này, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN đòi hỏi phải có sự kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng, đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, hạn chế sự dựa dẫm, ỷ lại của Nhà nước, làm cho cả hai đều yếu, không phát huy đúng vị trí và vai trò của mình. Dưới ánh sáng của đường lối xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN thật sự của dân, do dân và vì dân với nguyên tắc: “Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” đã được ghi nhận trong Cương lĩnh của Đảng, đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới về nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng, để xứng đáng là một Đảng cầm quyền về trí tuệ, về tư tưởng, về phẩm chất năng lực lãnh đạo và hoạt động thực tiễn. Vấn đề trước hết trong mối quan hệ này là phân công trách nhiệm giữa Đảng lãnh đạo và Nhà nước quản lý như thế nào cho rõ ràng, minh bạch, có hiệu lực và hiệu quả, để Đảng không quyết định thay Nhà nước, để phát huy dân chủ, tập hợp trí tuệ của các tầng lớp nhân dân, tạo sự đồng thuận giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân đối với những quyết định trọng đại của đất nước (trừ những quyết định bí mật quốc gia). Dựa trên sự phân công trách nhiệm rõ ràng đó, Đảng thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước là một nội dung quan trọng trong tổ chức và hoạt động quyền lực ở nước ta. - Kiểm soát quyền lực nhà nước giữa nhân dân - chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước, đối với Nhà nước - chủ thể quản lý. Đây là mối quan hệ kiểm soát quyền lực của người chủ đối với Nhà nước. Thực tiễn chỉ ra rằng, chỉ có phân định một cách thực chất, giao quyền một cách rõ ràng những nhiệm vụ quyền hạn gì cho Nhà nước, còn những gì nhân dân thực thi quyền lực nhà nước một cách trực tiếp hoặc thông qua tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp của mình, thì nhân dân mới thực hiện được quyền kiểm soát quyền lực nhà nước có hiệu quả. Đồng thời, xây dựng một cơ chế giám sát hữu hiệu để nhân dân kiểm soát được quyền lực nhà nước đã giao, đã ủy quyền cho Nhà nước, đặc biệt là hoàn thiện và cụ thể hóa cơ chế nhân dân thực hiện được quyền bãi nhiệm và miễn nhiệm những người do mình bầu ra khi họ không còn xứng đáng (đã được Hiến pháp quy định nhưng trong thực tiễn, nhân dân chưa thực hiện được). (Xem tiếp tang 18)