Lý luận quản lý giá trị công và phương thức để hành chính công thực hiện tốt giá trị công

Tóm tắt: Từ khi thuật ngữ “giá trị công” (Public Value) được Mark H. Moore1 nêu lên trong tác phẩm “Sáng tạo giá trị công: quản lý chiến lược trong chính phủ”, xuất bản năm 1995, cho đến nay, quản lý giá trị công (Public Value Management) đã trở thành tiêu điểm nghiên cứu của giới khoa học hành chính công ở các nước phương Tây. Nghiên cứu vấn đề quản lý giá trị công chính là để trả lời câu hỏi về một vấn đề cốt lõi, đó là làm thế nào để hành chính công tối đa hóa lợi ích công, đáp ứng tốt nhu cầu và kỳ vọng của công dân, qua đó tăng cường niềm tin của công dân đối với hành chính nhà nước. Bài viết nêu các quan niệm khác nhau về giá trị công và con đường, phương thức để hành chính công thực hiện tốt giá trị công. 1 Giáo sư Mark H. Moore là một nhà nghiên cứu về quản lý công, hiện đang công tác tại Đại học Học viện Chính phủ, Đại học Harvard, Hoa Kỳ. LÝ LUẬN QUẢN LÝ GIÁ TRỊ CÔNG VÀ PHƯƠNG THỨC Nguyễn Trọng Bình* Abstract: Since the term “public value” was mentioned in “Creating Public Value: Strategic Management in Government” (published in 1995), the public value management has so far been as focal point to study of scholars in the field of public administration in Western countries. Studying public value management is to answer the core matter which is in what way public administration maximines public benefit, meets the public demand and expect. That can help enhance citizens’ belief in state administration. This article presents different conceptions about public value and the way, mode public administration executes public value well. Thông tin bài viết: Từ khóa: giá trị công; quản lý giá trị công; hợp tác quản trị; chính phủ mở. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 17/01/2017 Biên tập: 15/06/2017 Duyệt bài: 21/06/2017 Article Infomation: Keywords: public value, public value management; cooperative governance; open government. Article History: Received: 17 Jan. 2017 Edited: 15 Jun. 2017 Appproved: 21 Jun. 2017 * TS, Học viện Chính trị Khu vực IV. ĐỂ HÀNH CHÍNH CÔNG THỰC HIỆN TỐT GIÁ TRỊ CÔNG Cuối thế kỷ XX, giới lý luận hành chính công mà điển hình là lý luận phục vụ công mới (PVCM) đã nghi ngờ về tính hiệu quả của lý luận quản lý công mới. Trong tác NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 16(344) T8/2017 phẩm “Phục vụ công mới: phục vụ mà không phải là cầm lái”, Robert B. Denhardt2 cho rằng, lý luận quản lý công mới chưa quan tâm đúng mức đến các phương diện quan trọng của hành chính công như công bằng và sự tham gia của công dân. Tuy nhiên, lý luận PVCM hầu như mới chỉ dừng lại ở việc đề ra nguyên lý, mà chưa đưa ra được các giải pháp cụ thể, khả thi để chỉ dẫn quá trình đổi mới và cải cách khu vực công. Từ năm 1995 đến nay, kế thừa thành quả của lý luận PVCM và lý luận quản trị công, nhiều học giả ở các nước Anh, Mỹ đã rất quan tâm đến việc nghiên cứu lý luận quản lý giá trị công (QLGTC). Có ý kiến cho rằng, QLGTC là lý luận mới có khả năng thay thế cho lý luận quản lý công mới để chỉ dẫn cho tiến trình cải cách chính phủ ở các nước phát triển; đồng thời nó là bước phát triển mới nhất của khoa học hành chính công ở phương Tây. 1. Cơ sở lý luận quản lý giá trị công Thứ nhất, lý luận QLGTC được hình thành dựa trên cơ sở kế thừa những yếu tố hợp lý của lý luận PVCM. Đầu thế kỷ XX, trên cơ sở phê phán đối với lý luận quản lý công mới, Robert B. Denhardt đã đề xuất nên lý luận PVCM. Denhardt cho rằng, PVCM là lý luận chỉ ra vai trò mà hành chính công cần đảm nhận trong hệ thống quản trị lấy công dân làm trung tâm3. Nếu hành chính 2 Robert B.Denhardt là một nhà khoa học về hành chính công, hiện đang công tác tại Học viện Quản lý công, Đại học bang Arizona, Hoa Kỳ. Đến nay, ông đã xuất bản 16 tác phẩm về hành chính công, trong đó điển hình hai cuốn sách “Phục vụ công mới” và “Lý luận tổ chức công”. 3 Robert B.Denhardt & Janet V.Denhardt (2003), The New Public Service: Serving, not Steering, M.E.Sharpe Press, p. 184. 4 Lý luận lựa chọn công hay còn gọi là lý thuyết về sự thất bại của nhà nước do James Buchanan và Gordon Tullock nêu lên vào thập niên 70 của thế kỷ XX. Kế thừa giả thiết của kinh tế học vi mô, lý thuyết này cho rằng, không chỉ trong hoạt động kinh tế con người mới theo đuổi tối đa hóa lợi ích cá nhân, mà ngay cả trong hoạt động chính trị và quản lý công, công truyền thống lấy chính phủ làm trung tâm, từ đó đề ra khung khổ lý luận để cải cách và hoàn thiện hệ thống hành chính nhà nước, thì lý luận PVCM đặt công dân ở vị trí trung tâm của hệ thống quản trị. Bản chất của hành chính công là phục vụ, nhiệm vụ đầu tiên của chính phủ và nhà quản lý công là giúp đỡ công dân thể hiện và thực hiện lợi ích công, mà không phải là cai trị xã hội và đứng trên xã hội. Theo quan điểm của lý luận PVCM, khi quản lý tổ chức công và thực thi chính sách, nhà quản lý công cần tích cực phục vụ công dân và trao nhiều quyền hơn cho công dân. Lý luận PVCM nhấn mạnh tinh thần phục vụ công, coi trọng địa vị chủ thể của công dân và vai trò của tổ chức xã hội trong quản lý công; coi trọng sự tương tác, hợp tác, đối thoại giữa chính phủ với công dân và các tổ chức của công dân. Lý luận QLGTC đã kế thừa những nội dung hợp lý nói trên của lý luận PVCM; đồng thời, bổ sung, phát triển đối với lý luận này trên một số phương diện. Thứ hai, lý luận QLGTC còn kế thừa và phát triển lý luận quản trị công. Hiệu quả thấp của quản trị chính phủ, sự thất bại của thị trường và việc xuất hiện của nhiều vấn đề xã hội trong bối cảnh toàn cầu hóa đã thúc đẩy sự ra đời của lý luận quản trị công. Dưới sự ảnh hưởng của lý luận lựa chọn công (public choice)4 và chủ nghĩa tự do mới, lý NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 16(344) T8/2017 luận quản trị công nhấn mạnh sự hợp tác và bình đẳng giữa nhà nước với thị trường và xã hội trong quản lý công, nhấn mạnh trách nhiệm và lợi ích công5. Nội dung cốt lõi của lý luận quản trị công chính là luận giải tính tất yếu, vai trò của việc hợp tác giữa nhà nước với thị trường (doanh nghiệp) và tổ chức xã hội trong giải quyết vấn đề công, cung ứng dịch vụ công và thực hiện lợi ích công. Theo sự kiến giải của lý luận quản trị công, trong xã hội hiện đại, với tư cách một chủ thể quản trị rất quan trọng, chính phủ cần là chính phủ “mở”, tức chính phủ cần thông qua việc thực hiện tốt thể chế công khai thông tin, thể chế tư vấn, cơ chế tham gia của công dân, cơ chế hợp tác quản trị, cơ chế tự quản xã hội để làm cho chính phủ thể hiện đầy đủ hơn tính dân chủ, tính công khai, tính tham gia, tính bình đẳng, tính hợp tác, tính tích hợp và tính đổi mới của nó. Lý luận QLGTC đã kế thừa những nội dung hợp lý của lý luận quản trị công; đồng thời đã có một số bổ sung và phát triển quan trọng đối với lý luận quản trị công. 2. Giá trị công: quan niệm và đặc trưng của nó Hiện nay, mặc dù chủ đề quản lý giá trị công đã được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu, nhưng thế nào là giá trị công thì vẫn chưa có một quan niệm thống hành vi và sự lựa chọn của nhà quản lý công cũng mang đầy đủ đặc tính của con người kinh tế. Dựa trên giả thiết về “con người lý tính”, lý thuyết này đã chỉ ra hình thức biểu hiện, nguyên nhân của những khiếm khuyết của nhân tố phi thị trường (khiếm khuyết trong sự can thiệp của nhà nước), từ đó đề xuất ra một số biện pháp nhằm hạn chế hoặc khắc phục những khiếm khuyết này. 5 Nguyễn Trọng Bình (2006), Bối cảnh ra đời và nội dung chủ yếu của lý luận quản trị công, Tạp chí Sinh hoạt lý luận, số 5/2016, tr. 48-49. 6 Kelly G, Muers S, Mulgan G (2002), Creating Public Value: An Analytical Framework for Public Service Reform. London: Cabinet Office, UK Government, 2002. 7 Stoker G (2006), Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?.The American Review of Public Administration, 2006, 36(1): 41-57. 8 Horner L, Hazel L (2005), Adding Public Value. London: The Work Foundation, 2005. nhất. Có thể liệt kê một số quan niệm về giá trị công như sau: Kelly, một nhà nghiên cứu về quản lý công người (Anh) và một số học giả khác cho rằng: “Giá trị công là giá trị được tạo ra thông qua hoạt động phục vụ của chính phủ, quy định pháp luật và các hoạt động khác”; “giá trị do sở thích của công dân quyết định, được thể hiện thông qua nhiều phương thức khác nhau, đồng thời còn được thể hiện ra thông qua quyết định của quan chức chính phủ”6. Stoker, một nhà nghiên cứu về hành chính công (Hoa Kỳ), cho rằng: “Giá trị công không phải là sự kết hợp đơn giản về sở thích cá thể của người sản xuất dịch vụ công và người sử dụng dịch vụ công, mà là kết quả của sự hiệp thương, đối thoại giữa quan chức chính phủ với các chủ thể lợi ích có liên quan”7. Horner và Hazel, hai nhà nghiên cứu về hành chính công người Anh, cho rằng: “Giá trị công là giá trị do công dân quyết định”8. Hai ông quan niệm: “Giá trị công có thể được tạo ra thông qua sự phồn vinh về kinh tế, sự cố kết về xã hội và sự phát triển về văn hóa..., giá trị công - chẳng hạn như sự phục vụ tốt hơn, vốn xã hội, giảm thiểu các vấn đề xã hội - do công chúng quyết định. Công chúng thông qua các phương thức dân chủ như sự tham gia, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 16(344) T8/2017 hiệp thương và biện luận - mà không phải chỉ là thông qua hòm phiếu - để quyết định”. Trong tác phẩm “Sáng tạo giá trị công: quản lý chiến lược trong chính phủ”, Moore cho rằng, giá trị công là tập hợp những kỳ vọng của công dân đối với chính phủ9. Ông khẳng định, sáng tạo giá trị công là nội dung hoạt động quan trọng của nhà quản lý công. Hefetz và Warmer chỉ ra sự khác nhau giữa khu vực công và khu vực tư, cho rằng nhà quản lý của khu vực tư chỉ cần nắm bắt quá trình thị trường, còn nhà quản lý công thì cần tìm kiếm sự cân bằng giữa chính trị và kỹ thuật. Tóm lại, cho dù giới học giả có quan niệm khác nhau về giá trị công, nhưng tựu chung đều thống nhất rằng, giá trị công là giá trị hữu ích, cần thiết đối với công chúng. Giá trị công có một số đặc trưng cơ bản sau đây: Một là, tính công cộng và tính công chúng. Giá trị công là sản phẩm và dịch vụ công do nhà nước cung ứng và phân phối10, nó thuộc sở hữu nhà nước và xã hội; tất cả thành viên xã hội đều có quyền thụ hưởng và tiêu dùng những sản phẩm và dịch vụ này. Do đó, giá trị công cũng là sản phẩm của công chúng; cá nhân hoặc nhóm nào đó sử dụng, tiêu dùng những hàng hóa công này không cản trở và loại trừ việc sử dụng và tiêu dùng của người khác và nhóm khác. Vì thế, tính công cộng và tính công chúng của giá trị công cũng chính là nói đến tính cùng hưởng và tính không loại trừ của nó. 9 Moore H (1995), Creating Public Value: Strategic Management in Government.Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995. 10 Giá trị công liên quan đến hàng hóa công và lợi ích công, nhưng không đồng nhất với hàng hóa công và lợi ích công. Về sự khác nhau giữa giá trị công với dịch vụ công, có thể xem: DAVIS P, WEST K: What do Public Values Mean for Public Action?, The American Review of Public Administration, 2009, 39(6), pp. 602-618. Hai là, tính xã hội. Giá trị công là cái thuộc sở hữu của tất cả thành viên trong xã hội, do đó, về thực chất, giá trị công là hệ thống giá trị của quốc gia và toàn xã hội. Hiển nhiên, thuộc tính xã hội của giá trị công không phủ định tiêu chuẩn giá trị đặc thù của các khu vực, các nhóm khác nhau. Chẳng hạn giữa nông thôn và thành thị, giữa người giàu và người nghèo, giữa các nhóm nhân khẩu có độ tuổi khác nhau có thể có tiêu chuẩn, yêu cầu khác nhau về giá trị công, nhưng tiêu chuẩn giá trị chung là thống nhất với nhau. Ngoài ra, khởi xướng việc xây dựng giá trị công cũng không phủ định việc theo đuổi giá trị cá thể của cá nhân hay nhóm nào đó dưới tiền đề là tuân thủ giá trị công. Trái lại, giá trị công là cái được tích hợp từ nhiều giá trị cá thể và sự khác biệt giữa các giá trị. Giá trị công với giá trị cá thể, giá trị chung là thống nhất với nhau. Ba là, tính quy mô lớn và rộng khắp. Tính công cộng, tính công chúng và tính xã hội của giá trị công cho thấy tính quy mô lớn và tính bao phủ rộng khắp của giá trị công. Chỉ có như vậy, giá trị công mới giữ tư cách là giá trị xã hội thỏa mãn nhu cầu giống nhau của công chúng. Vì thế, tính quy mô lớn, tính rộng khắp của giá trị công quan hệ chặt chẽ với tính công cộng và tính xã hội của nó. Bốn là, tính khả thi. Giá trị công là cái được tạo ra, thiết lập nên và duy trì thông qua vai trò của nhà nước và sự tham gia của công dân và xã hội. Mặt khác, việc thiết lập NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 16(344) T8/2017 và củng cố giá trị công vừa phù hợp với nhu cầu, đòi hỏi của sự phát triển xã hội, vừa phù hợp với nhu cầu hiện thực của công chúng và xã hội, do đó, giá trị công có tính khả thi. Năm là, tính tham gia của công chúng. Việc thiết lập và duy trì hệ thống giá trị công liên quan đến vai trò của người dân, cộng đồng và xã hội. Do đó, chỉ có thể dựa vào sức mạnh của người dân, cộng đồng và xã hội thì mới có thể xây dựng nên hệ thống giá trị công. Quản lý đối với giá trị công không những cần dựa vào sức mạnh của quyền lực nhà nước, mà còn cần dựa vào sức mạnh của người dân, cộng đồng và các tổ chức xã hội. Giá trị công có tính công chúng, vì thế cần phải dựa vào sức mạnh của bản thân công chúng để quản trị hệ thống giá trị công này. Tóm lại, quản lý đối với giá trị công không phải là việc của một chủ thể đơn nhất, mà là việc của nhiều chủ thể, do đó, mô thức quản lý đối với giá trị công cũng là mô thức quản lý dân chủ, có sự tham gia đầy đủ và có trách nhiệm của công chúng và xã hội. Sáu là, tính phi thị trường. Với tư cách là hàng hóa và dịch vụ công phục vụ cho toàn xã hội và công chúng, việc tạo lập, phát triển, cung ứng và sử dụng giá trị công chủ yếu được thực hiện thông qua vai trò điều tiết, can thiệp và giám sát của quyền lực hành chính nhà nước, mà không phải là sản phẩm mang tính chất hàng hóa thị trường. 3. Phương thức để hành chính công thực hiện tốt giá trị công Theo quan điểm của Stoker, khác với lý luận hành chính công truyền thống và quản 11 Xem chú thích 7. 12 Xem chú thích 9. lý công mới, lý luận QLGTC nhấn mạnh hai phương diện quan trọng để quản trị công thực hiện tốt giá trị công, đó chính là mạng lưới hiệp thương và hợp tác trong quá trình tìm kiếm giá trị công và cung ứng dịch vụ. Ông cho rằng, việc xây dựng mạng lưới hiệp thương, phản biện trong quá trình hoạch định chính sách và mạng lưới hợp tác trong cung ứng dịch vụ là điều kiện không thể thiếu để định nghĩa và sáng tạo giá trị công. Nhà quản lý không nên chỉ coi công dân là những chủ thể lợi ích không liên quan, mà cần thông qua phương thức hiệp thương và đối thoại để tương tác và trao đổi mang tính thường xuyên với công chúng và chia sẻ thông tin với công chúng”11. Nói một cách cụ thể, để tăng cường giá trị công, hành chính công cần quan tâm đến ba phương diện chủ yếu sau đây: Thứ nhất, tìm kiếm và sáng tạo giá trị công. Moore cho rằng, mục đích tối cao của nhà quản lý công (bao gồm chính trị gia và quan chức hành chính) là sáng tạo giá trị công cho xã hội12. Với tư cách chủ thể quản lý chiến lược, chính phủ cần phát hiện, xác định và sáng tạo giá trị công. Trách nhiệm của chính phủ không phải là đảm bảo tính liên tục của tổ chức, mà là với tư cách chủ thể sáng tạo, chính phủ phải căn cứ vào sự thay đổi của tình hình và nhu cầu của mọi người đối với giá trị công để thay đổi chức năng và hành vi của tổ chức, sáng tạo ra giá trị mới. Moore chỉ rõ: “Giá trị bắt nguồn từ kỳ vọng và cảm nhận của cá nhân, giá trị công là tập hợp sự kỳ vọng của công dân đối với NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 16(344) T8/2017 chính phủ”13. Còn Stoker cho rằng: phán đoán liệu giá trị công có được tạo ra hay không cần phải xem liệu hoạt động quản lý của nhà quản lý công có tạo ra kết quả kinh tế và xã hội tích cực hay không. Giá trị công là kết quả thể hiện sự đồng thuận giữa quan chức chính phủ với các chủ thể lợi ích có liên quan về lợi ích và phân phối lợi ích, vì thế, quan chức chính phủ cần tăng cường tương tác, đối thoại một cách tích cực với các chủ thể lợi ích có liên quan, xử lý có hiệu quả những vấn đề mà công chúng quan tâm nhất, thay đổi chức năng và hành vi của mình, từ đó sáng tạo ra giá trị công. Lý luận hành chính công truyền thống và quản lý công mới đều cho rằng, nhiệm vụ của nhà quản lý công là thực hiện một cách hiệu quả nhất chính sách công hay quyết sách chính trị. Việc xác định mục tiêu như vậy làm cho nhà quản lý công quan tâm hơn đến việc vận hành tổ chức theo ý nghĩa truyền thống, mà không phải là tìm kiếm sự thay đổi của tổ chức và sáng tạo giá trị công. So với lý luận hành chính công truyền thống và quản lý công mới, lý luận QLGTC nhấn mạnh, lý do cho sự can thiệp của chính phủ không phải là xuất phát từ sự thất bại của thị trường, mà là xuất phát từ mục đích tìm kiếm và sáng tạo giá trị công. Theo lý luận QLGTC, trong quản lý công, chức trách của nhà quản lý công không còn là thực thi một cách bị động đối với mệnh lệnh, quyết định của cấp trên và duy trì sự vận hành của tổ chức, mà là cần căn cứ vào sự thay đổi của môi trường xã hội để đưa 13 Xem chú thích 9. 14 Xem chú thích 6. 15 Xem chú thích 7. 16 Xem chú thích 6. ra sự đáp ứng tích cực đối với các đòi hỏi và nhu cầu hợp pháp, chính đáng của công dân, giải quyết có hiệu quả những vấn đề mà công chúng quan tâm nhất, điều chỉnh chức năng và hành vi của tổ chức. Từ góc độ lý luận QLGTC, nhà quản lý công được xem là người cùng với công chúng tìm kiếm, phát hiện, xác định và sáng tạo giá trị công. Nhà quản lý công là nhà quyết sách chiến lược mà không phải là nhân viên kỹ thuật. Nhà quản lý công cần tạo ra giá trị công, nhưng vấn đề là ở chỗ giá trị công luôn có sự thay đổi, do đó, họ cần có năng lực tìm kiếm giá trị công trong môi trường không ngừng thay đổi. Theo quan điểm của Kelly và Muers, các bước để tìm kiếm giá trị công bao gồm: 1) xác định những mong muốn và sở thích của các nhóm công chúng chịu sự ảnh ảnh hưởng của chính sách; 2) xác định vấn đề mà công chúng muốn tham gia; 3) tổ chức diễn đàn, hội nghị để công chúng thể hiện quan điểm, thực hiện thảo luận và sự đối thoại với công chúng14. Thứ hai, mở rộng sự tham gia của công dân. Khác với lý luận hành chính công truyền thống và lý luận quản lý công mới khi cả hai đều coi nhẹ sự tham gia của công dân, lý luận QLGTC cho rằng: trong nhà nước dân chủ, duy chỉ có công chúng mới có thể quyết định cái gì là thật sự có giá trị đối với họ15. Vì thế, lý luận này chủ trương mở rộng sự tham gia của công dân, cho rằng “sở thích và mong muốn của công dân là trung tâm của giá trị công”16. Theo lý luận QLGTC, bên cạnh hình thức bỏ phiếu, NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 16(344) T8/2017 sự tham gia của công dân còn có thể thông qua nhiều hình thức khác nhau như hội nghị lắng nghe ý kiến, ủy ban tư vấn của công dân, ủy ban đánh giá của công dân... Các cơ chế để mở rộng sự tham gia của công dân vào quá trình quản lý công như cơ chế đối thoại, cơ chế hiệp thương, cơ chế phản biện, cơ chế tư vấn, cơ chế hợp tác quản trị... cũng rất quan trọng. Đặc biệt, sự phát triển của kỹ thuật thông tin cũng tạo điều kiện thuận lợi để thực hiện sự tương tác một cách linh hoạt và thuận tiện giữa khu vực công với công dân. Cần lưu ý là, lý luận QLGTC cho dù rất coi trọng việc mở rộng sự tham gia của công dân, nhưng điều này không có nghĩa là phủ định vai trò quan trọng của khu vực công cũng như nhà quản lý công. Một mặt, lý luận QLGTC chủ trương mở rộng sự tham gia của công dân, mặt khác cũng nhấn mạnh đến việc phát huy vai trò tổ chức và hướng dẫn của nhà quản lý công đối với hoạt động tham gia của công dân cũng như việc tích hợp nhu cầu, nguyện vọng của công dân. Thứ ba, thiết lập cơ chế cung ứng dịch vụ công mở và linh hoạt. Nếu lý luận hành chính công truyền thống cho rằng, hành chính nhà nước là chủ thể duy nhất trong cung ứng dịch vụ công, còn lý luận quản lý công mới thì chủ trương thông qua phương thức “dân doanh hóa” để có thể cung ứng dịch vụ tốt hơn cho công chúng; thì lý luận QLGTC cho rằng, nhà quản lý công cần có một thái độ “mở” khi xác định đâu là đối tác tốt nhất tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ, không cần biết đối tác ấy thuộc khu vực 17 Xem chú thích 7. 18 Aldride R,Stoker (2003), G.Advancing a New Public Service Ethos.New Local Government Network, 2003. công, khu vực tư (doanh nghiệp) hay khu vực tự nguyện (các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ)17. Nói cách khác, tùy tình hình cụ thể mà đối tác tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công có thể là doanh nghiệp, khu vực tự nguyện (các tổ chức xã hội) và đối tác khác trong khu vực công. Lý luận QLGTC cũng nhấn mạnh việc thiết lập mối quan hệ tương đối ổn định giữa chính phủ với các bên đối tác. Theo đó, cả hai cần phải xem đối phương là đối tác hợp tác lâu dài, mà không phải là chỉ tập trung vào hợp đồng ngắn hạn và cụ thể nào đó. Lý luận này nhấn mạnh tầm quan trọng của đạo đức phục vụ công trong hoạt động cung ứng dịch vụ công, trong đó, cốt lõi của đạo đức phục vụ công là tinh thần phục vụ công. Theo Aldridge và Stoker, tinh thần phục vụ công thể hiện ở năm điểm cơ bản: 1) coi trọng văn hóa hiệu quả; 2) đảm nhận trách nhiệm công; 3) đáp ứng các nhu cầu của công dân; 4) tố chất và kỹ năng quản lý của nhân viên hành chính; 5) cống hiến cho phúc lợi xã hội18. Về cơ chế cung ứng dịch vụ công, lý luận QLGTC đồng thời còn nhấn mạnh việc thiết lập cơ chế phục vụ linh hoạt. Lý luận này cho rằng, trong điều kiện có nhiều chủ thể tham gia vào hoạt động quản lý xã hội, thì tính thích ứng và linh hoạt của hành chính nhà nước có vai trò và ý nghĩa rất quan trọng. Nhà quản lý công cần phải thực hiện tốt vai trò điều tiết liên tục đối với hệ thống cung ứng dịch vụ để làm cho hệ thống này vận hành một cách tích cực và hiệu quả. Trọng tâm NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 16(344) T8/2017 công việc của nhà quản lý công cần chuyển từ trực tiếp cung ứng dịch vụ sang duy trì tốt hệ thống. Nhà quản lý công lý tưởng cần là người biết cách đánh giá liên tục và không ngừng học tập. 4. Một số đóng góp của lý luận quản lý giá trị công Có thể nói, đóng góp của lý luận QLGTC đối với sự phát triển của khoa học hành chính công được thể hiện ở một số phương diện sau: Thứ nhất, luận chứng kết cấu của nền quản trị quốc gia hiện đại. Hành chính công truyền thống coi hành chính nhà nước là chủ thể duy nhất trong quản trị quốc gia, là chủ thể duy nhất tham gia cung ứng dịch vụ công, nó coi thị trường, xã hội và công dân chỉ là đối tượng quản lý, “là bên bị động tiếp nhận chính sách, hành vi, việc làm và kết quả quản trị của chính phủ”19. Còn lý luận quản lý công mới tuy thừa nhận vai trò của thị trường (doanh nghiệp) trong việc cung ứng dịch vụ công nhưng lại chưa coi trọng đủ mức vai trò của xã hội (các tổ chức xã hội) trong quản lý công và cung ứng dịch vụ công. Lý luận QLGTC đã khắc phục được thiếu sót của cả hai lý luận trên khi cho rằng, chính phủ, thị trường (doanh nghiệp) và xã hội (các đoàn thể xã hội) là những thực thể cấu thành nên nền quản trị quốc gia hiện đại. Điều này có nghĩa là, trong xã hội hiện đại, 19 Zhang Cheng-fu (2014), On Open Government, Journal of Renmin University of China, No4, p.82, 84. 20 Xem chú thích 17. 21 Marangos J (2006), Contrasting Primitive Conceptions of on Basic Income Guarantee, International Journal of Environment, Workplace and Employment, 2(1):6-20. 22 ABernach J D (1990), Keeping a Watchful Eye:the Politics of Congressional Oversight. Washington,D.C.:Brooking Institution, 195. quản trị công không phải là quá trình chính phủ đơn phương sử dụng quyền lực công để giải quyết vấn đề công, mà là quá trình tương tác, hợp tác giữa chính phủ với doanh nghiệp, xã hội và công dân. “Một chính phủ có năng lực và trách nhiệm, một thị trường cũng như hệ thống doanh nghiệp có hiệu quả và một mạng lưới các tổ chức xã hội đầy sức sống là những bộ phận cấu thành không thể thiếu của hệ thống quản trị quốc gia”20. Thứ hai, định vị lại chức năng cơ bản của chính phủ và vai trò, sứ mệnh của nhà quản lý công. Quan điểm truyền thống cho rằng, chính phủ không phải là chủ thể sáng tạo giá trị. Trong quan điểm của một số học giả phương Tây, chính phủ được xem là “một cái ác cần thiết”, chính phủ được xem là người thiết lập các loại quy tắc và thể chế để bổ sung cho sự thất bại của thị trường”21. Tương ứng với vai trò này của chính phủ, vai trò của nhà quản lý công được xác định là tuân thủ và thực thi các điều khoản và quy định22. Đến thời kỳ quản lý công mới, chính phủ được xem là người “cầm lái”, vai trò của nhà quản lý công được xác định là người ký kết hợp đồng, giám sát việc thực hiện hợp đồng và duy trì hợp đồng (hợp đồng với khu vực tư); đồng thời chịu trách nhiệm trước “khách hàng”. Không đồng tình với quan điểm truyền thống, Moore cho rằng, xác định và sáng tạo giá trị công là sứ mệnh của khu vực công, là cốt lõi của khu vực công, cũng giống như sứ mệnh của khu vực tư là NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 16(344) T8/2017 sáng tạo giá trị tư nhân”23. Điều này có nghĩa, chính phủ không chỉ là chủ thể sáng tạo giá trị công, mà còn phải coi đây là nguyên tắc cơ bản và mục tiêu cao nhất trong toàn bộ hoạt động của mình. Do chức năng cốt lõi của chính phủ là sáng tạo giá trị công nên vai trò và sứ mệnh của nhà quản lý công cũng là theo đuổi và sáng tạo giá trị công. Nhà quản lý công được hiểu là người cùng với công dân và các chủ lợi ích có liên quan tìm kiếm, xác định và sáng tạo giá trị công. Nhà quản lý công cần là một nhà chiến lược, mà không phải là “nhân viên kỹ thuật”, họ không chỉ cần “tập trung sự chú ý của mình vào trong bộ máy”, chú ý đến tính hiệu quả và trình tự ưu tiên trong công việc, mà còn phải “nhìn ra bên ngoài”, từ đó biết cách kết nối, liên hệ rộng rãi và thực hiện sự tương tác, trao đổi thông tin với công dân, các tổ chức của công dân và người nộp thuế. Theo quan điểm của Smith, một học giả về quản lý công người Úc, điều này đòi hỏi nhà quản lý cần phát triển những kỹ năng liên quan hoạt động tương tác, trao đổi linh hoạt các chủ thể có liên quan, nhất là kỹ năng đối thoại24. Thứ ba, giải quyết sự mâu thuẫn giữa hiệu quả và dân chủ của hành chính công. Cả lý luận hành chính công truyền thống và lý luận quản lý công mới đều không thể giải quyết được sự mâu thuẫn giữa hiệu quả và dân chủ, vì thế cả hai đều coi dân chủ là vấn đề của chính trị mà không phải là vấn đề của 23 Xem chú thích 9. 24 Smith R (2004), Focusing on Public Value:Something New and Something Old. Australian Journal of Public Administration, 63(4): 68-79. 25 Xem chú thích 7. hành chính. Khác với hai lý luận trên, trong lý luận QLGTC, hiệu quả và dân chủ là không thể tách rời nhau. Dựa trên lý luận quản trị công, lý luận QLGTC chủ trương mở rộng sự tham gia của công dân vào quá trình hoạch định chính sách công (chính trị), thực thi chính sách và cung cấp dịch vụ công (hành chính), qua đó để đảm bảo hiệu quả của sự phân phối giá trị và hiệu quả kỹ thuật. Stoker chỉ rõ: “Để thực hiện giá trị công, tính hiệu quả của phân phối giá trị (chính trị) và tính hiệu quả của kỹ thuật (hành chính) đều cần đến dân chủ. Việc thực hiện hiệu quả kỹ thuật được thiết lập dựa trên cơ sở tính mở của quá trình hành chính cũng như sự hợp tác, hiệp thương và đối thoại25. Thứ tư, góp phần phát triển lý luận dân chủ. Lý luận hành chính công truyền thống coi dân chủ gián tiếp (hay dân chủ đại nghị) là hình thức chủ yếu để công dân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách công. Vì thế, phạm vi và hình thức tham gia của công dân vào quá trình quản lý công là tương đối hạn hẹp. Đến thập niên 80 của thế kỷ XX, tuy quản lý công mới cũng chủ trương thực hiện sự đánh giá của công dân đối với hoạt động cung ứng dịch vụ công của các cơ quan hành chính nhà nước, nhưng trong quan điểm của lý luận này, công dân chỉ là “người tiêu dùng hàng hóa và dịch vụ công”, mà không phải là “người chủ sở hữu chính phủ” và “người tham gia vào quá trình chính trị và quản lý”. Với việc nhấn mạnh sự tham gia của công dân vào tất cả các khâu của quá trình chính sách cũng (Xem tiếp trang 33) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 16(344) T8/2017