Mô hình hợp tác nghề cá ở các vùng biển chồng lấn, đang tranh chấp của một số quốc gia

Ngô Hữu Phước* Ngô Nguyễn Thảo Vy** * TS. Phó Trưởng Khoa Luật Quốc tế, Trưởng Bộ môn Công pháp Quốc tế, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. ** GV. Bộ môn Luật Thương mại quốc tế, Khoa Luật Quốc tế, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Tóm tắt: Bài viết nghiên cứu các mô hình hợp tác về đánh bắt cá trên các vùng biển chồng lấn, đang tranh chấp giữa các quốc gia trên thế giới, đúc rút các kinh nghiệm cho Việt Nam và các quốc gia trong khu vực cùng khai thác hiệu quả tài nguyên cá, quản lý tranh chấp và tiến tới phân định hòa bình các vùng biển chồng lấn, có tranh chấp. Abstract: This article provides its focus on the fishery cooperation modalities in the disputed, overlapping sea areas of a number of countries in the world as the lessons learnt for Vietnam and other regional disputant states to establish effective fishing and dispute management mechanisms, aiming to resolve the issue of delimitation in disputed, overlapping sea areas in peace. Thông tin bài viết: Từ khóa: hợp tác đánh bắt cá; vùng biển chồng lấn, có tranh chấp; khu vực biển Đông; mô hình Vùng Trắng và Vùng Xám. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 14/06/2017 Biên tập: 02/10/2017 Duyệt bài: 09/10/2017 Article Infomation: Keywords: fishery cooperation; disputed, overlapping sea areas; South China Sea; the White Zone and the Grey Zone. Article History: Received: 14 Jun 2017 Edited: 02 Oct. 2017 Appproved: 09 Oct. 2017 MÔ HÌNH HỢP TÁC NGHỀ CÁ Ở CÁC VÙNG BIỂN CHỒNG LẤN, ĐANG TRANH CHẤP CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA Tranh chấp về khai thác tài nguyên biển, trong đó có các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền của quốc gia và biển cả đã phát sinh giữa các quốc gia trên thế giới từ rất lâu trong lịch sử khai thác và sử dụng biển và đại dương của nhân loại. 1 Vào năm 1583, nữ hoàng Elizabeth tuyên bố Newfoundland chính thức thuộc quyền sở hữu của Anh Quốc và cũng là một trong những vùng thuộc địa sớm nhất của Anh. Dù các tàu cá của Anh đã tới Newfoundland để khai thác liên tục từ khi Cabot đặt chân đến vùng đất này, nhiều con tàu và trạm đánh cá theo mùa của Basque, Pháp và Bồ Đào Nha cũng tiến hành những hoạt động tương tự. Các tranh chấp về quyền khai thác cá lần lượt nổ ra giữa Anh và Pháp, lần thứ nhất vào những năm 1600 và lần thứ hai từ năm 1756-1763. Xem: Thomas Wemyss Fulton (1911), The Sovereignty of the Sea: An Historical Account of the Claims of England to the Dominion of the British Seas, and of the Evolution of the Territorial Waters, with Special Reference to the Rights of Fishing and the Naval Salute, The Lawbook Exchange, tr. 1. Thực tiễn này bắt đầu từ khi các cường quốc ở Châu Âu tiến hành khám phá các vùng đất mới để mở rộng lãnh thổ từ thế kỷ XIV-XV1. Trong bối cảnh đó, những cuộc chiến tranh giành giật tài nguyên biển xảy ra rất căng thẳng giữa các quốc gia. Về phương diện KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 56 Số 24(352) T12/2017 pháp luật quốc tế, trong thời kỳ này nguyên tắc “tự do đánh cá trên biển cả” được Hugo Grotius2 khởi xướng đã góp phần làm giảm căng thẳng và xung đột trên biển cả. Theo nguyên tắc này, mọi quốc gia đều có quyền khai thác nguồn tài nguyên sinh vật biển cả và tài nguyên ở đó là vô tận3. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển khoa học kỹ thuật, công nghệ đánh bắt cá ngày càng hiện đại thì việc áp dụng nguyên tắc này đã dẫn đến hệ quả tất yếu là việc đánh bắt quá mức đối với tài nguyên cá, làm phát sinh các tranh chấp quốc tế về đánh bắt cá4. Chính vì lẽ đó, mà “các cuộc tranh chấp về quyền đánh cá trong ba phần tư đầu thế kỷ XX, thực chất là cuộc đấu tranh để thay đổi căn bản luật quốc tế về đánh cá truyền thống, thay đổi chế độ tự do đánh cá đã tỏ ra lỗi thời”5. Thực tiễn đó đòi hỏi cộng đồng quốc tế phải thiết lập một chuẩn mực pháp luật quốc tế để giải quyết hòa bình các tranh chấp về đánh cá. Trong bối cảnh đó, sự ra đời của Công ước Liên hiệp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982) với các quy định liên quan đến hợp tác để “dàn xếp tạm thời” các tranh chấp biển, trong đó có các tranh chấp về đánh bắt cá, tuy chưa thật hoàn chỉnh nhưng đã góp phần làm giảm căng thẳng, xung đột giữa các quốc gia. Cụ thể, tại khoản 3 Điều 74 của UNCLOS 1982 chỉ nhắc đến nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia đang trong khi đàm phán để thỏa thuận phân định cuối cùng 2 Hugo Grotius, sinh năm 1583 mất năm 1645 là một luật gia người Hà Lan. Cùng với Alberico Gentili và Francisco de Vitoria, ông đã đặt nền móng cho Luật quốc tế dựa trên Luật tự nhiên. Ông đã viết tác phẩm tự do biển cả “Mare Liberum” vào năm 1609. 3 Hugo Grotius (1608), The Freedom of the Seas (Latin and English version, Magoffin trans.), The Online Library of Liberty, truy cập ngày 12/07/2017 tại: tr. 49. 4 Xem: Smith H.D (1992), "The British Isles and the Age of Exploration - A Maritime Perspective", GeoJournal, Vol 26, No. 4, tr.483–487. 5 Nguyễn Trường Giang (2010), Luật quốc tế về đánh cá trên biển, NXB Chính trị quốc gia, H., tr. 39. 6 Theo sáng kiến của ông Manner - Chủ tịch nhóm Đàm phán 7 tại Hội nghị của Liên hiệp quốc về Luật Biển lần 3 vào năm 1973, có hai lựa chọn được giới thiệu cho các quốc gia mong muốn thiết lập vùng khai thác chung trong khi chờ phân định, đó là “Vùng Trắng” (White Zone) và “Vùng Xám” (Grey Zone). Tại Vùng Trắng, mọi quốc gia đều có thể đánh bắt cá dựa trên nguyên tắc tự do biển cả. “Vùng Xám” là một phương thức để quản lý các nguồn tài nguyên sinh vật biển trong khu vực tranh chấp, có phạm vi điều chỉnh bao trùm toàn bộ hoặc một phần khu vực tranh chấp, và loại trừ hay giới hạn hoạt động đánh bắt cá của tàu cá một nước thứ ba. “Vùng Xám Nhạt” mang hai tính chất của “Vùng Trắng” và “Vùng Xám”. Có nghĩa là, (i) thoả thuận này áp dụng cho bất kỳ vùng nào lớn hơn vùng biển đang tranh chấp hoặc vùng biển không được xác định cụ thể; và (ii) quy định về nghề cá tại vùng biển đang tranh chấp không phải là nguyên nhân chính dẫn đến thoả thuận phân định cuối cùng của các bên. tại các khu vực chồng lấn trong vùng đặc quyền kinh tế. Chính vì vậy, ở các vùng đặc quyền kinh tế đang có tranh chấp, theo quy định của UNCLOS 1982 thì hợp tác nghề cá là một nghĩa vụ quan trọng đối với các quốc gia có liên quan. Khoản 3 Điều 83 của UNCLOS 1982 cũng quy định tương tự về nghĩa vụ hợp tác nhằm đi đến các dàn xếp tạm thời nhưng áp dụng đối với các quốc gia đang trong giai đoạn đàm phán để đạt được thỏa thuận phân định cuối cùng tại các khu vực chồng lấn trong vùng thềm lục địa. Từ thực tiễn pháp lý đó, nghiên cứu các mô hình hợp tác về đánh bắt cá tại các vùng đặc quyền kinh tế đang tranh chấp từ thực tiễn thiết lập thoả thuận “Vùng Trắng” giữa Liên Xô và Thụy Điển tại vùng Biển Baltic; thỏa thuận “Vùng Xám” giữa Liên Xô và Na Uy” tại vùng biển Barents và thoả thuận “Vùng Xám Nhạt” về hợp tác nghề cá giữa Canada và Hoa Kỳ tại Vịnh Maine là rất cần thiết6, là kinh nghiệm quý cho Việt Nam và các quốc gia trong khu vực biển Đông đang có tranh chấp biển nói chung và tranh chấp về đánh bắt cá nói riêng nghiên cứu để áp dụng. 1. Thoả thuận Vùng Trắng giữa Liên Xô và Thụy Điển tại biển Baltic Ở vùng biển Baltic, trong khi chờ đợi để phân định ranh giới biển với Liên Xô, Thụy Điển đã từ chối đề nghị của Liên Xô KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 57Số 24(352) T12/2017 về việc thiết lập một vùng đánh bắt cá chung giữa hai nước. Tuy nhiên, hai bên đều đồng ý sẽ tìm kiếm một biện pháp tạm thời. Trên cơ sở đó, ngày 22/12/1977, hai nước đã ký Nghị định thư bổ sung Thoả thuận nghề cá. Trong Nghị định thư, hai bên thoả thuận không áp dụng bất kỳ biện pháp nào gây ảnh hưởng đến việc phân định ranh giới biển trong tương lai. Do đó, vùng biển chồng lấn mà hai bên đang tranh chấp không được xem là vùng đánh cá của riêng Thụy Điển hay Liên Xô, mà vẫn giữ nguyên quy chế của vùng biển quốc tế. Hay nói cách khác, hai nước đồng ý thiết lập Vùng Trắng rộng 13.000 km2 tại khu vực bị tranh chấp7. Hoạt động đánh bắt cá tại khu vực này chịu sự điều chỉnh của Uỷ ban Nghề cá quốc tế tại Biển Baltic (International Baltic Sea Fisheries Commission) được thiết lập từ năm 1973 bởi các quốc gia khu vực Biển Baltic là Đan Mạch, Phần Lan, Tây Đức, Đông Đức, Thụy Điển, Ba Lan và Liên Xô8. Tuy nhiên, giữa Liên Xô và Thụy Điển lại không có cơ chế phối hợp để quản lý việc đánh bắt cá trong khi khu vực này hoàn toàn mở cho tàu cá của các quốc gia thứ ba vào đánh bắt với sản lượng lớn (25.000 tấn cá tuyết và 450 tấn cá hồi một năm). Do vậy, vào thập niên 80, tài nguyên các khu vực này đã sụt giảm đáng kể9. Điều này khiến Liên Xô quan ngại và cố gắng ký kết các hiệp định song phương về đánh bắt cá tại vùng này với các quốc gia thứ ba. Mặc dù Thụy Điển cũng bị ảnh hưởng nặng nề bởi sự cạn kiệt nguồn tài nguyên do hoạt động đánh bắt quá mức tại khu vực này, nhưng khi Liên Xô cố gắng đơn phương ngăn chặn việc đánh bắt cá của các quốc gia thứ ba thì Thụy Điển vẫn ủng hộ nhằm tạo 7 Alex G. Oude Elferink (1993), The Influence of Provisional Arrangements on Negotiations on the Delimitation of Maritime Boundaries, BRU Boundary and Security Bulletin, tr.1. 8 R.R. Churchill (1993), chú thích 12, tr. 49. 9 Renate Platzöder, Philomène A. Verlaan (1996), The Baltic Sea: New Developments in National Policies and International Cooperation, Martinus Nijhoff Publishers, tr. 260. 10 Alex G. Oude Elferink (1993), chú thích 13, tr.2. 11 Renate Platzöder, Philomène A. Verlaan (1996), chú thích 15, tr. 259. 12 Renate Platzöder, Philomène A. Verlaan (1996), chú thích 15, tr. 260 13 Renate Platzöder, Philomène A. Verlaan (1996), chú thích 15, tr. 262 thế đối đầu với Liên Xô và buộc nước này phải đưa ra một thoả thuận giải quyết triệt để vấn đề tại vùng biển đang tranh chấp10. Vào năm 1985, Thụy Điển và Liên Xô tái đàm phán việc phân định biển và sau đó chính thức ký kết hiệp định phân định vào năm 1988. Theo đó, 75% vùng chồng lấn thuộc về Thụy Điển và 25% thuộc về Liên Xô11. Ngoài ra, hai quốc gia này cũng trao đổi hạn ngạch đánh bắt cá cho nhau, theo đó Thụy Điển được phép đánh bắt 6.000 tấn cá tuyết và 80 tấn cá hồi tại khu vực thuộc Liên Xô và Liên Xô nhận hạn mức đánh bắt 18.000 tấn cá minh thái và 240 tấn cá hồi tại vùng biển phía Thụy Điển12. Các quốc gia thứ ba thuộc Cộng đồng Châu Âu tham gia đánh bắt tại khu vực này cũng được phân bổ hạn ngạch chung cao hơn so với sản lượng truyền thống của họ, cụ thể là thêm 6.000 tấn cá tuyết và 170 tấn cá hồi trong khu vực Vùng Trắng trước đây13. Tuy nhiên, thỏa thuận với Liên Xô về đánh cá lại chứa nhiều rủi ro, đặc biệt tại những khu vực bị tranh chấp có nguồn tài nguyên sinh vật biển đang dần cạn kiệt. Với hạn chế đáng kể trong việc bảo vệ tài nguyên môi trường, sau thoả thuận giữa Liên Xô và Thụy Điển, khu vực Biển Baltic chỉ chứng kiến thêm sự thành lập Vùng Trắng xung quanh quần đảo Bogskar vào năm 1980 giữa Liên Xô và Phần Lan (sau đó được thay thế bằng Vùng Trắng giữa Phần Lan và Estonia sau khi Liên Xô tan rã), và giữa Phần Lan và Thụy Điển. 2. Thỏa thuận Vùng Xám giữa Liên Xô và Na Uy tại vùng biển Barents Khu vực biển Barents, một trong KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 58 Số 24(352) T12/2017 những ngư trường hàng đầu thế giới, trong đó Na Uy chiếm 50% và Liên Xô chiếm 12% tổng sản lượng cá được đánh bắt từ vùng biển này14. Đặc biệt, vùng biển Barents có diện tích khoảng 155.000 km2, tức là gấp hơn 10 lần diện tích của vùng Biển Baltic, được xem là đầu mối giao thông quan trọng đối với Liên Xô và các tàu cá ở vùng biển Bắc đi đến Đại Tây Dương. Na Uy đã đưa ra Tuyên bố về Thềm lục địa vào năm 1963 và Liên Xô cũng đưa ra một tuyên bố tương tự vào năm 1968. Trong quá trình đàm phán phân định thềm lục địa giữa hai nước, Na Uy đã đưa ra yêu sách về một đường cách đều dựa trên Công ước Geneva năm 1958, trong khi Liên Xô lại ủng hộ cho việc sử dụng một đường hình rẻ quạt làm ranh giới phân định15. Sự mâu thuẫn này giữa hai nước đã tạo ra một vùng chồng lấn trong khu vực. Trong quá trình thảo luận, cả hai nước đều nhận ra tính cấp bách trong việc quản lý và bảo tồn nguồn cá ở biển Barents liên quan đến việc các nước thứ ba vào đánh bắt cá tại khu vực này. Do vậy, hai nước đã thỏa thuận thiết lập Vùng Xám để khai thác chung vào ngày 11/11/197816. Diện tích Vùng Xám này bao trùm một phần lớn vùng biển đang bị tranh chấp ở phía nam và một phần vùng đặc quyền kinh tế mà Na Uy lẫn Liên Xô đều không có tranh chấp17. Hai bên đồng ý hợp tác nhằm và đảm bảo sự ổn định của các hoạt động đánh bắt cá đối với từng loại cá riêng biệt theo Chính sách Nghề cá chung của Liên minh Châu 14 W. Ostreng (1986), “Delimitation arrangements in Arctic Seas, Cases of precedence or securing of stategic/economic interests?”, Marine Policy Journal, April, tr. 133-134. 15 Kristoffer Stabrun (2009), “The Grey Zone Agreement of 1978 Fishery Concerns, Security Challenges and Territorial Interests”, Fridtjof Nansen Institute, tr. 2-3, truy cập ngày 12/07/2017 tại: 16 Alex G. Oude Elferink (1994), The Law of Maritime Boundary Delimitation: A Case Study of the Russian Federation, Martinus Nijhoff Publishers, tr. 246. 17 Henriksen Tore and Ulfstein Geir (2011), “Maritime Delimitation in the Arctic: The Barents Sea Treaty”, Ocean Development & International Law, Vol. 42 (1), tr. 2. 18 Điều III Hiệp định giữa Chính phủ Vương quốc Na Uy và Chính phủ Cộng hoà XHCN Liên bang Xô viết về hợp tác nghề cá vào ngày 11/04/1975 (The Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics on co-operation in the fishing industry of 11 April 1975). 19 Điều IV Hiệp định giữa Chính phủ Vương quốc Na Uy và Chính phủ Cộng hoà XHCN Liên bang Xô viết năm 1975. 20 Điều 2 Hiệp định giữa Chính phủ Vương quốc Na Uy và Chính phủ Cộng hoà XHCN Liên bang Xô viết về hợp tác nghề cá vào ngày 15/10/1976 (The Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics concerning mutual relations in the field of fisheries of 15 October 1976). Âu, bằng cách lập ra Ủy ban liên hợp chung về nghề cá giữa Liên Xô và Na Uy thông qua Hiệp định hợp tác được ký kết vào năm 197518. Địa vị pháp lý của Uỷ ban này được quy định cụ thể tại Điều 1 Phụ lục I Hiệp định giữa Na Uy và Liên Xô về hợp tác nghề cá vào ngày 1/10/1976 và duy trì hoạt động trong vòng 15 năm. Ủy ban có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan đến việc thực thi các điều khoản của Hiệp định hợp tác giữa các bên, lên kế hoạch phát triển sự hợp tác trong các lĩnh vực được quy định tại Hiệp định, tổ chức các buổi tham vấn và nếu cần thiết, soạn thảo các đề nghị và khuyến nghị cho Chính phủ hai nước, cũng như các vấn đề được hai bên yêu cầu giải quyết19. Uỷ ban được phép áp dụng các biện pháp mang tính phòng ngừa để bảo tồn môi trường biển, quản lý và khai thác các nguồn cá chung nhằm mục tiêu bền vững. Cụ thể, qua việc phân bố hạn ngạch nguồn cá chung và tổng khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận được (total allowable catch - TAC) cho các quốc gia có liên quan20. Tổng khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận được không chỉ dành cho Liên Xô và Na Uy mà có thể được phân bổ cho những nước thứ ba sau khi có sự tham vấn chung giữa hai nước. Cả hai bên đều ghi nhận sự cần thiết phải có những quy định chung dành cho tàu cá của hai nước và của nước thứ ba. Bất cứ bên nào cũng có thể cho phép tàu cá của một nước thứ ba đi vào Vùng Xám, nhưng trong trường hợp đó, quốc gia cho phép phải thông KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 24(352) T12/2017 báo cho quốc gia kia biết trước. Mỗi bên đều có thẩm quyền riêng biệt đối với hoạt động đánh bắt quá mức của các tàu cá mang cờ của mình và tàu cá mang cờ của quốc gia thứ ba được cho phép hoạt động tại khu vực này21. Hơn 30 năm sau, tháng 9/2010, Liên bang Nga và Na Uy mới có thể ký kết một hiệp định phân định biển cuối cùng22. Các thoả thuận hợp tác về nghề cá và Ủy ban liên hợp chung điều phối hoạt động nghề cá giữa Liên Xô trước đây và Na Uy vẫn tiếp tục duy trì và có hiệu lực thêm 15 năm kể từ khi Hiệp định phân định biển năm 2010 giữa Liên bang Nga và Na Uy có hiệu lực, và hết thời hạn này sẽ được tự động gia hạn thêm 6 năm, sau đó mỗi lần, trừ khi một trong các bên thông báo cho bên còn lại ý định chấm dứt thoả thuận này ít nhất 6 tháng trước khi khoảng thời gian gia hạn kết thúc23. Có thể nói rằng, thoả thuận hợp tác nghề cá giữa Liên Xô và Na Uy là một trong những dàn xếp thiết lập Vùng Xám thành công tiêu biểu về phương diện quản lý hiệu quả hoạt động đánh bắt cá trong khi chờ kết quả cuối cùng của quá trình phân định biển. Về vấn đề quản lý môi trường biển nói chung, có thể thấy hướng tiếp cận mang tính phòng ngừa là nguyên tắc hoạt động của Uỷ ban liên hợp nghề cá giữa hai quốc gia. Thay thế cho cách tiếp cận truyền thống trước đó là các biện pháp quản lý chỉ được áp dụng trong trường hợp với mức độ chắc chắn cao rằng môi trường hoặc nguồn tài nguyên sẽ không bị ảnh hưởng nghiêm trọng, nguyên 21 Điều 1 và 3 Hiệp định giữa Chính phủ Vương quốc Na Uy và Chính phủ Cộng hoà XHCN Liên bang Xô viết năm 1976. Xem thêm: Henriksen Tore and Ulfstein Geir (2011), chú thích 33. 22 Hiệp định giữa Chính phủ Vương quốc Na Uy và Chính phủ Liên bang Nga về Phân định biển và Hợp tác tại Biển Barents và Bắc Băng Dương vào ngày 15/09/2010. (Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean on 15 September 2010) Xem thêm: Nguyen Dang Thang (2012), “Fisheries Co-operation in the South China Sea and the (Ir)relevance of the Sovereignty Question”, Asian Journal of International Law 2, tr. 82. 23 Điều 1 Phụ lục I Hiệp định giữa Chính phủ Vương quốc Na Uy và Chính phủ Liên bang Nga về Phân định biển và Hợp tác tại Biển Barents và Bắc Băng Dương vào ngày 15/09/2010. 24 Trong Nghị định thư tại cuộc họp năm 1997, Uỷ ban này lưu ý: “Các bên đồng ý về nhu cầu phát triển các chiến lược trong tương lai xa hơn liên quan đến hoạt động quản lý các đàn cá chung tại Biển Barents. Cho tới khi một chiến lược như vậy được áp dụng đối với loài cá tuyết, các bên đồng ý tổng hạn ngạch hằng năm sẽ được thực hiện...” Xem: Protokoll for den 26. sesjon i Den blandete norsk-russiske skerikommisjon, Oslo: Ministry norway and russia of Fisheries, 1997, tr. 2. tắc phòng ngừa này đã đảo ngược trách nhiệm chứng minh lại. Theo đó, các biện pháp phòng ngừa sẽ chỉ bị tạm dừng hay loại trừ khi có bằng chứng khoa học chắc chắn và đầy đủ rằng chúng không cần thiết. Do đó, biện pháp phòng ngừa chính là nghĩa vụ mà các quốc gia phải áp dụng. Trong vụ tranh chấp giữa Liên Xô và Na Uy, tuy Uỷ ban liên hợp nghề cá giữa Liên Xô và Na Uy không thừa nhận nguyên tắc này một cách rõ ràng, nhưng áp dụng các khuyến nghị và thuật ngữ mang tính kỹ thuật của Uỷ ban Nghề cá quốc tế (ICES), vốn là cơ quan quy định chặt chẽ việc thực hiện các biện pháp quản lý theo nguyên tắc phòng ngừa24. Với những kết quả tích cực trong việc hợp tác quản lý chung, Uỷ ban liên hợp chung về nghề cá giữa Liên Xô và Na Uy vẫn tiếp tục hoạt động ngay cả sau khi các bên đã ký kết thoả thuận phân định biển cuối cùng. Bên cạnh những thành công về quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên biển thì thỏa thuận về Vùng Xám lại là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng các bên trì trệ trong việc tiến tới thoả thuận phân định cuối cùng. Thực tế, Na Uy tỏ vẻ không hài lòng với cơ chế dàn xếp này vì cho rằng đây là thoả thuận có lợi hơn cho phía Liên Xô vì căn cứ vào bản đồ, phạm vi Vùng Trắng mở rộng hơn rất nhiều về phía biển của Na Uy không nằm trong vùng đặc quyền kinh tế bị chồng lấn theo yêu sách của hai bên. Với Liên Xô, đây là một hiệp định với nhiều nội KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 24(352) T12/2017 dung có lợi cho nghề cá của nước này. Do vậy, Liên Xô luôn muốn duy trì tình trạng chưa phân định cuối cùng càng lâu càng tốt. Bên cạnh đó, việc thiết lập Vùng Xám tạo ra một tình huống tiến thoát lưỡng nan khi “các mục tiêu mang tính chính trị dài hạn nhằm xác định thẩm quyền và ảnh hưởng đối với khu vực phía bắc mâu thuẫn với các mục tiêu cấp thiết liên quan đến quy định về việc tiếp cận nguồn tài nguyên đang dần cạn kiệt”25. Minh chứng rõ ràng nhất là sau khi thiết lập Vùng Xám, quá trình đàm phán phân định giữa Liên Xô và Na Uy diễn ra khá chậm và không có nhiều tiến triển tích cực. Như vậy, có thể thấy rằng, đối với mục đích đạt được thoả thuận phân định biển nhanh nhất có thể, đặc biệt là đối với các tranh chấp phức tạp thì cơ chế Vùng Xám không đảm bảo được điều này. Liên quan đến mục tiêu quản lý môi trường biển và tài nguyên hiệu quả, dàn xếp tạm thời này tỏ ra hữu ích một khi các quốc gia ý thức rõ ràng nhiệm vụ của mình, cũng như quy định một cơ chế giám sát - phối hợp chặt chẽ, và thực hiện một cách thiện chí các thoả thuận đã cam kết trên thực tế. Mặc dù vẫn còn nhiều hạn chế nhưng dàn xếp Vùng Xám giữa Liên Xô và Na Uy là ví dụ điển hình cho thoả thuận tạm thời thành công trong thời gian chờ giải quyết tranh chấp về phân định biển26. Thực tiễn cho thấy, căng thẳng trong khu vực tranh chấp được duy trì ở mức thấp và hoạt động hợp tác nghề cá được đánh giá khả quan, đặc biệt là việc thành lập Uỷ ban Liên hợp nghề cá Na Uy - Liên Xô đã đạt những thành quả nhất định mà tiêu biểu là hiện nay đàn cá tuyết ở Bắc Băng Dương 25 Johan Jørgen Holst (1981), “Norway’s Search for a Nordpolitik”, Foreign Affairs Journal, Vol.60, tr. 83. 26 Kristoffer Stabrun (2009), The Grey Zone Agreement of 1978: Fishery Concerns, Security Challenges and Territorial Interests, Fridtjof Nansens Institue, tr. 39. 27 Hønneland (2006), Kvotekamp og kyststatssolidaritet: Norsk-russisk fiskeriforvaltning gjennom 30 år, Fagbokforlaget, tr. 142. 28 Rhee (1981), Equitable Solutions to the Mari- time Boundary Dispute Between the United States and Canada in the Gulf of Maine, Journal of International Law, Vol. 75, tr. 593. Xem thêm: Johnson (1977), “Canadian Foreign Policy and Fisheries”, Canadian Foreign Policy and The Law of the Sea, Vol. 52. được xem là một trong những đàn cá được quản lý tốt nhất trên thế giới27. 3. Thoả thuận Vùng Xám Nhạt về hợp tác nghề cá giữa Canada và Hoa Kỳ tại Vịnh Maine Thoả thuận thiết lập Vùng Xám Nhạt, dù được định nghĩa không thật sự rõ ràng như đã phân tích ở phần mở đầu, vẫn được các quốc gia có tranh chấp về phân định biển áp dụng trên thực tế, tiêu biểu qua Thoả thuận nghề cá song phương giữa Canada và Hoa Kỳ năm 1977. Vấn đề mở rộng ranh giới trên biển ra hướng vùng biển quốc tế không phải là vấn đề gây mâu thuẫn nghiêm trọng giữa Hoa Kỳ và Canada cho đến cuối những năm 1970. Vào ngày 13/4/1976, Quốc hội Hoa Kỳ đã ban hành Đạo luật Bảo tồn và Quản lý Nghề cá (Fishery Conservation and Management Act of 1976), theo đó mở rộng vùng đặc quyền đánh bắt cá từ 12 lên 200 hải lý theo quy định của vùng đặc quyền kinh tế, có hiệu lực vào ngày 1/3/1977. Trước đó, năm 1976, Canada cũng đưa ra tuyên bố tương tự và có hiệu lực vào năm 197728. Do đó, tuyên bố của hai bên đã tạo ra vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn. Hai bên vẫn tiếp tục đàm phán cho đến tháng 10/1978, Canada và Hoa Kỳ đều công nhận rằng, họ đã đạt được hầu hết các thoả thuận về các vấn đề hoạt động nghề cá nhưng chưa thể giải quyết việc phân định biển, và cần có một bên thứ ba có thẩm quyền đứng ra hoà giải. Vào ngày 29/3/1979, hai nước đã ký kết các thoả thuận riêng nhưng có mối liên hệ mật thiết với nhau gồm: Thoả thuận về Nghề cá và Thoả thuận giải quyết KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 24(352) T12/2017 vấn đề biên giới29. Đối với Thoả thuận Nghề cá, các bên thiết lập khu vực mà thoả thuận này điều chỉnh lớn hơn vùng đặc quyền kinh tế bị chồng lấn, đưa ra những quy định chi tiết về việc chia sẻ các nguồn tài nguyên cụ thể được liệt kê tại Phụ lục A, B và C Thoả thuận, cũng như cho phép nhau vào khai thác tại khu vực và tạo cơ chế hợp tác quản lý tài nguyên biển. Cụ thể, hai quốc gia đã thiết lập ba hình thức quản lý: (i) quản lý chung đối với các đàn cá di cư, (ii) quản lý chính yếu đối với các đàn cá mà hai bên có lợi ích đặc biệt, và (iii) quản lý độc lập đối với các đàn cá không thuộc khu vực tranh chấp30. Các bên cũng thoả thuận phương thức giải quyết tranh chấp và uỷ ban nghề cá chung để việc thực thi thoả thuận diễn ra hiệu quả trên thực tế31. Hiệu lực của thoả thuận này là vô thời hạn và sẽ được xem xét lại căn cứ theo tình hình của đối tượng đàn cá thuộc phạm vi áp dụng32. Tuy nhiên, tháng 3/1981, với lý do các điều khoản được quy định theo hướng bất lợi cho Hoa Kỳ, cũng như việc buộc phải ký kết quy định thoả thuận này cùng với Thoả thuận giải quyết vấn đề phân định là không hợp lý, Tổng thống Mỹ Reagan đã tuyên bố rút khỏi Thoả thuận về Nghề cá. Hai bên quyết định đưa tranh chấp này ra giải quyết tại Toà án Công lý quốc tế (ICJ) để yêu cầu phân định ranh giới trên biển chia thềm lục địa và vùng đánh cá của hai nước33. Trong phán quyết vào năm 1984, ICJ đã phủ nhận các luận điểm của Canada và Hoa Kỳ đồng 29 Agreement Between the Government of the United States and the Government of Canada on East Coast Fishery Resources, S. EXEC. Doc. V, 96th Cong., 1st Sess. (1979); Treaty Between the Government of the United States and the Government of Canada to Submit to Binding Dispute Settlement the Delimitation of the Maritime Boundary in the ulf of Maine Area, Mar. 29, 1979, United States-Canada, 80 Stat. 271, T.I.A.S. No. 10204. 30 Điều II-XVII Thoả thuận về Nghề cá năm 1979. 31 Điều II, IV, VII, IX, XII, XIII, XVIII và XIX Thoả thuận về Nghề cá 1979. 32 Điều IX Thoả thuận về Nghề cá 1979. 33 Nora T. Terres (1985), “United States/Canada Gulf of Maine Maritime Boundary Delimitation”, Maryland Journal of International Law, Vol. 9 (1), tr. 146. 34 Theo đó, đường biên giới này chia cho Canada một phần nguồn cá dồi dào tại Georges Bank nhưng không nhiều như Canada yêu cầu, cũng như phân chia trách nhiệm quản lý nhiều đàn cá tại khu vực Vịnh Maine giữa Canada và Hoa Kỳ. Xem: Gulf of Maine Area (Can. v. U.S.),1984 C.J. 246 (Judgment of Oct. 12), tr. 285, 289, 346. 35 Gulf of Maine Area (Can. v. U.S.), chú thích 45, tr. 343-344. 36 John Lavers & Ian Stewart (1992), “Fisheries Surveillance and Enforcement”, Canadian Ocean Law and Policy Jounal, tr. 173, 182, 183. thời quyết định một đường phân định biển hoàn toàn khác so với yêu cầu của hai bên34. ICJ cũng nhấn mạnh “truyền thống hợp tác giải quyết các vấn đề về biển hữu nghị và thành công” giữa Canada và Hoa Kỳ, và cho rằng hoạt động hợp tác này “đã trở nên thật sự cần thiết... trong lĩnh vực nghề cá” và yêu cầu hai nước chung tay một lần nữa35. Tuy nhiên, hai bên đã không tiến hành thêm bất cứ động thái hợp tác song phương nào về chiến lược quản lý hoạt động đánh bắt liên quan tới các đàn cá di cư xuyên biên giới vì không muốn lặp lại vết xe đổ của thoả thuận hợp tác không thành trước đó. Bên cạnh đó, thực tiễn cho thấy hành vi đánh bắt bất hợp pháp của ngư dân hai nước diễn ra liên tục và sự việc lên tới đỉnh điểm vào năm 1989, tàu cá Hoa Kỳ khi đang đánh bắt ở Vịnh Maine đã bị bắn qua mạn bởi đạn canon của tàu Canada36. Từ sự kiện này, các bên đã nhận thức những hoạt động đánh bắt bất hợp pháp xuyên biên giới ngày càng trầm trọng và cần thiết phải tái thiết lập cơ chế hợp tác quản lý hiệu quả hơn. Thoả thuận thực thi về nghề cá năm 1990 quy định nghĩa vụ của Hoa Kỳ và Canada là phải tham vấn với nhau về việc thực hiện cam kết được ghi nhận, bao gồm “thực tiễn thực thi luật pháp về nghề cá với sự tôn trọng tuyệt đối biên giới trên biển”, “nhằm đảm bảo sự tôn trọng toàn vẹn đường biên giới trên biển giữa hai bên vốn đã được phân định thông qua thoả thuận với nhau hay được giải quyết tranh chấp bởi bên thứ ba, KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 24(352) T12/2017 bao gồm cả Toà án công lý quốc tế”37. Bên cạnh đó, hai quốc gia cũng tiến hành trao đổi về các thông tin khoa học và quản lý để thành lập Uỷ ban Đánh giá tài nguyên xuyên biên giới (Transboundary Resource Assessment Committee), nhằm hợp tác đánh giá số lượng đàn cá và đảm bảo việc sử dụng các khuyến nghị khoa học trong quyết định quản lý giữa hai quốc gia trên cơ sở “kết hợp tốt nhất các nguồn thông tin sẵn có”38. Ngoài ra, hàng năm, Uỷ ban Hướng dẫn quản lý Xuyên biên giới (Transboundary Management Guidance Committee) đều đề xuất TAC và phân chia sản lượng đánh bắt giữa Canada và Hoa Kỳ trong phần khu vực Georges Bank mà đường phân định biên giới trên biển đi qua. Điều đáng chú ý là hoạt động của Uỷ ban Hướng dẫn này không dựa trên cơ sở điều ước song phương nên có thể xem là không mang tính chính thức về mặt pháp lý nhưng kết quả hợp tác nghề cá xuyên biên giới giữa hai bên vẫn đạt được trong một thời gian dài. Qua tranh chấp này đã cho thấy, cả Canada và Hoa Kỳ đều nhận thức được rằng cá là nguồn tài nguyên quan trọng với chiến lược phát triển của quốc gia, minh chứng bằng việc lập luận của hai bên trước ICJ đều khẳng định hoạt động đánh cá truyền thống tại khu vực bị tranh chấp39, nhưng trong một số thời điểm lại không được xem trọng trong chính sách song phương40. Cốt lõi thành công hay thất bại của việc hợp tác nghề cá giữa Canada và Hoa Kỳ tuỳ thuộc vào sự cân bằng giữa yêu sách về vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý theo pháp luật quốc tế và nhiệm vụ quản lý nguồn tài nguyên biển. Việc ký kết Thoả thuận năm 1979 nhằm bỏ qua vấn đề phân định biển để quản lý nghề cá chung đã bị phản đối bởi những người có lợi ích liên quan và mong muốn cách giải 37 Điều 1, 2(c) và 5 Hiệp định về thực thi Hợp tác nghề cá giữa Hoa Kỳ và Canada vào ngày 26/9/1990. 38 Emily Pudden & David Vander Zwaag (2007), “Canada-USA Bilateral Fisheries Management in the Gulf of Maine: Under the Radar Screen”, Rev. Eur. Community & Int'l Envtl L., Vol. 36, tr. 37. 39 Bản biện luận của Hoa Kỳ, đoạn 104-113; Bản biện luận của Canada, tr. 90-94, 200. 40 Ted L. McDorman (2009), “Canada -United States Cooperative Approaches to Shared Marine Fishery Resources: Territorial Subversion?”, Michigan Journal of International Law, Vol. 30 (3), tr. 686. 41 Ted L. McDorman (2009), chú thích 51, tr. 686. quyết mang tính lãnh thổ hơn bằng việc định đoạt một đường biên giới rõ ràng. Tương tự, nỗ lực hợp tác song phương giữa hai nước đối với cá hồi đại dương những năm 90 cũng bị ảnh hưởng bởi Hiệp hội nghề cá và người có lợi ích liên quan lên tiếng yêu cầu một phương pháp giải quyết khác ưu tiên vấn đề lãnh thổ41. Dù phía Canada và Hoa Kỳ đã cố gắng đạt được vấn đề này bằng cách song song ký kết và duy trì hiệu lực hai thoả thuận về nghề cá và biên giới nhưng đều bất thành. Do đó, liên hệ thực tiễn giải quyết tranh chấp này với Thoả thuận Vùng Xám của Liên Xô và Na Uy, một lần nữa có thể khẳng định, việc thiết lập cơ chế hợp tác nghề cá chung bằng thoả thuận Vùng Xám hay Vùng Xám Nhạt là khó cân bằng được giữa việc phân định biển với việc quản lý, khai thác hiệu quả nguồn tài nguyên tại khu vực đang tranh chấp. Ngoài ra, việc phân định trên biển thông qua phán quyết của một bên thứ ba trung lập, cũng không có nghĩa là hoạt động hợp tác sẽ đương nhiên trở nên dễ dàng hơn. Trong trường hợp này, giữa Hoa Kỳ và Canada tồn tại những bất đồng khó giải quyết, cũng như cả hai bên không thực sự chấp thuận phán quyết của ICJ, từ đó xảy ra tình trạng đánh bắt bất hợp pháp và gây ra hậu quả nghiêm trọng ngay cả sau khi có phán quyết cuối cùng của ICJ. Có thể nói, việc hợp tác nghề cá trước và sau khi tranh chấp phân định biển được giải quyết phụ thuộc rất lớn vào thiện chí của các bên. Ngoài ra, không phải bất kỳ cơ chế hợp tác nào cũng đều tỏ ra hiệu quả. Điều này có thể thấy qua sự thất bại của Thoả thuận năm 1979 và thành công của Thoả thuận năm 1990. Tuy nhiên, bỏ qua những yếu tố chính trị, có thể nói, Thoả thuận năm 1979 thực KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 24(352) T12/2017 sự là ví dụ điển hình về cơ chế hợp tác quản lý chặt chẽ, đặc biệt đối với các đàn cá sinh sống ở vùng biên giới, là điểm tiến bộ hơn hẳn so với thoả thuận giữa Liên Xô và Na Uy lẫn Liên Xô và Thụy Điển. Dù vậy, cơ chế không ràng buộc của Thoả thuận năm 1990 cũng đáng học hỏi khi tạo cơ sở cho các bên thực hiện cam kết của mình trên cơ sở thiện chí, mang tính đối thoại cao và tin tưởng lẫn nhau. Do đó, sau những thất bại ban đầu, thoả thuận giữa Canada và Hoa Kỳ đối với khu vực tranh chấp trong Vịnh Maine được xem là bài học tiêu biểu về cơ chế hợp tác nghề cá chung thành công. 4. Thực tiễn thỏa thuận khai đánh bắt cá chung giữa Việt Nam với Cambodia và Trung Quốc a. Hiệp định về Vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Cambodia tại Vịnh Thái Lan Việc phân định biển đối với khu vực Vịnh Thái Lan vô cùng phức tạp và tốn nhiều thời gian để đàm phán, thương lượng. Bốn quốc gia hữu quan gồm Việt Nam, Thái Lan, Malaysia và Cambodia đã lần lượt ký kết các thỏa thuận nhằm hợp tác khai thác chung, đặc biệt là đối với tài nguyên cá, để đảm bảo lợi ích tạm thời trong khi chờ một quyết định phân định chính thức. Cho đến nay, đã có ba thỏa thuận được ký kết gồm: Thoả thuận giữa Thái Lan - Malaysia (1979), Việt Nam - Cambodia (1982) và Việt Nam - Malaysia (1991). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, các Bản ghi nhớ về khai thác chung giữa Thái Lan - Malaysia (1979) và Việt Nam - Malaysia (1991) chỉ điều chỉnh hoạt động thăm dò và khai thác dầu khí chung giữa các nước tại khu vực chồng lấn thềm lục địa, chứ không hề nhắc đến hoạt động nghề cá hoặc chỉ đề cập mà không có quy định cụ thể. Do đó, tại khu vực vịnh Thái Lan, chỉ có Hiệp định về Vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Cambodia năm 1982 quy định về hoạt động đánh bắt cá chung. Tuy nhiên, nội dung thỏa thuận rất mờ nhạt, không rõ ràng và có vẻ nghiêng về thỏa thuận mang tính chính trị nhiều hơn. Cụ thể, Điều 3 của Hiệp định quy định “Việc đánh bắt hải sản của nhân dân địa phương trong vùng này vẫn tiếp tục theo tập quán làm ăn từ trước tới nay”. Trên thực tế, việc thiếu vắng cơ chế quản lý và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên trong khi cuộc chạy đua đánh bắt cá vẫn diễn ra giữa các quốc gia tất yếu sẽ dẫn đến việc cạn kiệt nguồn cá và ảnh hưởng đến môi trường lẫn kinh tế của các quốc gia ven biển trong dài hạn. Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 123 UNCLOS năm 1982, hợp tác trong việc quản lý, bảo tồn, thăm dò và khai thác các tài nguyên sinh vật biển còn là nghĩa vụ đặt ra đối với các quốc gia ven biển nửa kín thuộc Vịnh Thái Lan. Do đó, hai nước Việt Nam và Cambodia cần nhanh chóng đàm phán để giải quyết hiệu quả vấn đề lãnh thổ trên biển cũng như thiết lập cơ chế quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên biển tốt nhất trong vùng biển chung của hai nước chưa được phân định. Trước mắt, giữa hai nước, nếu chưa thể sớm phân định biển cuối cùng thì chúng tôi cho rằng, thỏa thuận thiết lập Vùng Xám trên vùng biển còn tranh chấp, chưa được phân định giữa hai nước là một cách giải quyết khả quan. Để triển khai mô hình này, hai nước cần thành lập một Ủy ban hợp tác nghề cá với đại diện của các quốc gia liên quan nhằm thống nhất ý kiến của các bên đối với những vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi thỏa thuận, cũng như trao quyền cho Ủy ban đưa ra quyết định mang tính ràng buộc như trong các thỏa thuận hợp tác chung giữa Liên Xô - Na Uy. Nếu cần thiết, việc mở rộng thoả thuận áp dụng đối với một số đàn cá đặc thù như thoả thuận giữa Canada và Hoa Kỳ tại Vịnh Maine là điều cần thiết giúp cho quá trình bảo tồn và quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên bền vững. b. Thoả thuận Vùng Xám của Hiệp định hợp tác nghề cá giữa Việt Nam và Trung Quốc tại Vịnh Bắc Bộ Đến tháng 4/2000, việc đàm phán nghề cá tại Vịnh Bắc Bộ mới được tiến hành. Qua 6 vòng đàm phán, hai bên nhất KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 24(352) T12/2017 trí lập vùng đánh cá chung có tính chất như một Vùng Xám trong Vịnh Bắc Bộ, có bề rộng là 30,5 hải lý kể từ đường phân định về mỗi phía và có tổng diện tích là 33.500 km2, tức là khoảng 27,9% diện tích Vịnh. Thời hạn của vùng đánh cá chung là 12 năm, kể từ khi Hiệp định có hiệu lực và 3 năm mặc nhiên gia hạn. Cần lưu ý rằng trong quá trình đàm phán hoạch định, Trung Quốc kiên trì đề nghị dàn xếp nghề cá bằng việc lập Vùng đánh cá chung đồng thời với việc phân định Vịnh Bắc Bộ và nhấn mạnh việc gắn thoả thuận này với vấn đề hoạch định Vịnh Bắc Bộ42. Có thể thấy cách tiếp cận của Trung Quốc tương tự như Canada trong Thoả thuận tại Vịnh Maine với Hoa Kỳ là bỏ qua việc phân định biển dứt khoát, kéo dài thời gian đàm phán nhằm đạt được những lợi ích nhất định về hợp tác nghề cá trong khoảng thời gian lên đến 15 năm. Phía Việt Nam đã nhận thức được viễn cảnh này và chủ trương tách vấn đề nghề cá ra khỏi vấn đề hoạch định. Điều này được xem là tầm nhìn và quyết định chiến lược của nước ta, khắc phục được nhược điểm của một thoả thuận Vùng Xám trong vấn đề phân định biên giới, dù khoảng thời gian hợp tác nghề cá vẫn là khá dài. Về nội dung, Hiệp định hợp tác nghề cá giữa Việt Nam và Trung Quốc quy định vùng đánh cá chung thuộc vùng đặc quyền kinh tế của bên nào thì bên đó có quyền kiểm tra, kiểm soát các tàu thuyền đánh cá, xử lý các vi phạm theo luật pháp của nước mình và tuân thủ theo thỏa thuận chung của hai nước trong khuôn khổ Ủy ban liên hợp. Hiệp định cũng quy định cụ thể về phạm vi, số lượng tầu cá đánh bắt cá, tiêu chí của máy tàu của mỗi bên ở vùng đánh cá chung cùng với vùng Dàn xếp quá độ và vùng Đệm cho các tàu cá loại nhỏ. Mỗi bên đều có quyền hợp tác, liên doanh với nước thứ ba trong vùng nước của vùng đánh cá chung thuộc 42 Lê Công Phụng (2001), “Hiệp định phân định Vịnh Bắc Bộ và Hiệp định Hợp tác nghề cá giữa Việt Nam - Trung Quốc trong Vịnh Bắc Bộ”, Truy cập ngày 12/07/2017 tại: vùng đặc quyền kinh tế của nước mình. Ngoài Hiệp định Hợp tác nghề cá trong Vịnh Bắc Bộ và Nghị định thư bổ sung Hiệp định Hợp tác nghề cá, hai nước còn ký kết Quy định về bảo tồn và quản lý nguồn thủy sản trong vùng đánh cá chung; tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo tồn, quản lý, khai thác bền vững nguồn thủy sản và giữ gìn an ninh trật tự trong vùng đánh cá chung. Nhìn chung, các quy định của Hiệp định đã vận dụng tối đa kinh nghiệm từ các dàn xếp tạm thời trước đây của các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, Hiệp định hợp tác nghề cá cũng như Nghị định thư bổ sung và Quy định về bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản trong vùng đánh cá chung Vịnh Bắc Bộ chưa quy định việc bảo tồn các đàn cá di cư xa hoặc các đàn cá vào sông sinh sản theo Điều 64 và Điều 66 của UNCLOS 1982, cũng như mùa đánh bắt cá nhằm mục tiêu phát triển bền vững (như Thỏa thuận Vùng Xám giữa Canada và Hoa Kỳ tại Vịnh Maine) không được ấn định cụ thể. Mặt khác, Hiệp định này cũng không quy định các vấn đề liên quan đến xử lý đối với tàu thuyền của nước thứ ba được quyền hoạt động trong vùng đặc quyền kinh tế của nước khác theo quy định của UNCLOS năm 1982. Bên cạnh đó, vấn đề thực thi Hiệp định này cũng đáng quan ngại. Với việc thực thi trái với những điều khoản song phương đã cam kết của Trung Quốc mà điển hình là lệnh cấm đánh bắt cá hàng năm từ ngày 16/5 đến 1/8 hàng năm, Việt Nam cần nghiên cứu để đàm phán nhằm ký kết thoả thuận mới công bằng và hợp lý hơn với Trung Quốc như mô hình hợp tác giữa Canada và Hoa Kỳ ở vịnh Maine. 5. Kết luận Nghiên cứu các các thoả thuận tạm thời phù hợp với Điều 74(3) UNCLOS 1982 giữa Liên Xô và Thụy Điển, Liên Xô và Na KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 65Số 24(352) T12/2017 Uy, Mỹ và Canada, Việt Nam với Cambodia và Trung Quốc thông qua việc thiết lập Vùng Trắng, Vùng Xám hay Vùng Xám Nhạt cho thấy, việc thiết lập các vùng đánh cá chung hoàn toàn phụ thuộc vào sự thỏa thuận của các quốc gia hữu quan. Dĩ nhiên, với các mô hình thỏa thuận khác nhau sẽ dẫn tới các hệ quả pháp lý và thực tiễn khác nhau. Nếu các quốc gia là các bên tranh chấp thỏa thuận lựa chọn Vùng Trắng để khai thác chung, thì các bên tranh chấp lẫn bên thứ ba đều có thể được vào khu vực này để đánh bắt cá và vùng này sẽ có quy chế pháp lý như biển quốc tế. Trong trường hợp này, nếu không có sự quản lý chặt chẽ và hiệu quả nguồn tài nguyên cá thì tất yếu sẽ dẫn đến việc khai thác quá mức làm ảnh hưởng đến môi trường biển chung và suy kiệt tài nguyên các nói riêng. Nếu các quốc gia là các bên tranh chấp lựa chọn thiết lập Vùng Xám hay Vùng Xám Nhạt để hợp tác đánh bắt cá thì việc khai thác chỉ giới hạn đối với các quốc gia thỏa thuận thiết lập Vùng Xám. Điểm ưu việt của của thỏa thuận Vùng Xám hay Vùng Xám Nhạt là sẽ bảo tồn được nguồn tài nguyên cá, tránh nguy cơ đánh bắt cạn kiệt do khai thác quá mức. Cho đến nay, Việt Nam đã ký kết một số thoả thuận hợp tác nghề cá với các quốc gia có quyền lợi liên quan tại các vùng biển đang tranh chấp ở khu vực biển Đông mà điển hình là thoả thuận về Vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Cambodia tại Vịnh Thái Lan năm 1982 và Hiệp định hợp tác nghề cá Việt Nam - Trung Quốc tại Vịnh Bắc Bộ năm 2000. Tuy nhiên, về nội dung và các biện pháp thực thi các thỏa thuận này chưa thật sự hiệu quả, đặc biệt là thỏa thuận về vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Cambodia trong Vịnh Thái Lan năm 1982. Thực tiễn này đòi hỏi Việt Nam, Cambodia và Trung Quốc cần phải đàm phán để sửa đổi, bổ sung trong tương lai. 43 Ngô Hữu Phước (2017), “Thực tiễn hợp tác đánh bắt cá trên các vùng biển tranh chấp và bài học kinh nghiệm cho các nước trong khu vực biển Đông”, Tạp chí Khoa học Pháp lý, Số 03(106)/2017, tr. 61-70. Bên cạnh những thoả thuận hợp tác nghề cá đã được ký kết, cho đến nay, Việt Nam đang có năm vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa chồng lấn với các quốc gia trong khu vực nhưng chưa phân định, gồm: (i) vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa chồng lấn giữa Việt Nam và Trung Quốc khu vực cửa Nam của Vịnh Bắc Bộ, (ii) vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn giữa Việt Nam và Indonesia, (iii) vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa chồng lấn giữa Việt Nam và Malaysia trong Vịnh Thái Lan, (iv) vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn giữa Việt Nam và Philippines và (v) vùng biển chồng lấn, chưa được phân định giữa Việt Nam và Cambodia43. Với những vùng chồng lấn chưa được phân định này, chúng tôi cho rằng, Việt Nam và các quốc gia liên quan cần thỏa thuận để lựa chọn “giải pháp tạm thời” theo quy định tại Điều 74 và 83 của UNCLOS năm 1982 để thiết lập các mô hình Vùng Trắng, Vùng Xám hay Vùng Xám Nhạt để khai thác hiệu quả tài nguyên biển nói chung và tài nguyên cá nói riêng; góp phần làm “loãng”, “mềm hóa” các tranh chấp biển, loại trừ nguy cơ xung đột giữa các bên liên quan, góp phần gìn giữ và bảo vệ môi trường an ninh trên biển. Mặt khác, hợp tác đánh bắt cá trên các vùng biển chồng lấn chưa được phân định là biện pháp “tạm gác tranh chấp, cùng khai thác”, vừa đáp ứng được nhu cầu về khai thác tài nguyên thủy hải sản phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội, vừa duy trì mối quan hệ chính trị, ngoại giao tốt đẹp giữa các quốc gia. Việc thiết lập các khu vực đánh bắt cá chung có thể là tiền đề, là cơ sở pháp lý quan trọng để các bên tranh chấp tiến tới thỏa thuận cuối cùng để xác định đường biên giới trên biển hoặc đường phân định biển trong tương lai. Tuy nhiên, về phương diện pháp lý, các thỏa thuận khai thác chung không ảnh hưởng đến việc phân định biển cuối cùng giữa các bên liên quan KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 66 Số 24(352) T12/2017