Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp

MỐI QUAN HỆ GIỮA LẬP PHÁP VÀ HÀNH PHÁP TRONG CHÍNH THỂ CỘNG HÒA HỖN HỢP Tóm tắt: Quy định về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, cụ thể là mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa hai nhánh quyền lực này tùy thuộc vào chế độ chính trị, chính thể của từng quốc gia; tùy thuộc vào những tác động của yếu tố đảng chính trị đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp mà có sự tương đồng và khác biệt nhất định. Nguyễn Mạnh Hùng* * ThS. GV. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. ** ThS. GV. Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Nguyễn Mai Anh** Abstract The regulations on the relationship between the legislative branch and the executive one, particularly the relationship of their mandates, mutual coordination and supervision between these two powerful branches depend on the political regime and the institutional modality of each nation; and depend on the influences of the political parties to the relationship between legislative power and executive one, which may lead to any certain similarities and differences among the nations. Thông tin bài viết: Từ khóa: mối quan hệ, lập pháp, hành pháp, cộng hòa hỗn hợp. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 19/12/2018 Biên tập : 07/01/2019 Duyệt bài : 15/01/2019 Article Infomation: Keywords: relationship, legislative, executive, semi-presidential regime. Article History: Received : 19 Dec. 2018 Edited : 07 Jan. 2019 Approved : 15 Jan. 2019 1. Mối quan hệ phân công và phối hợp giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp 1.1 Sự phân công và phối hợp trong lĩnh vực lập pháp Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, sự phân công và phối hợp giữa Nghị viện và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp được biểu hiện thông qua những khía cạnh sau: - Phân định phạm vi lập pháp: Hiến pháp 1958 của Cộng hòa Pháp là một trong những bản Hiến pháp rất hiếm hoi vạch rõ những vấn đề nào thuộc lĩnh vực lập pháp của Nghị viện. Điều 34 Hiến pháp 1958 Cộng hòa Pháp quy định thẩm quyền lập pháp của Nghị viện trong phạm vi 15 lĩnh vực sau đây: quyền công dân và những bảo đảm cơ bản cho công dân thực hiện các quyền, tự do, xác nhận nghĩa vụ về tài sản hoặc nhân thân xuất phát từ yêu cầu quốc phòng; quốc tịch, địa vị và năng lực của cá nhân, chế độ hôn nhân, thừa kế, tặng cho; NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 20 Số 5(381) T3/2019 ấn định trọng tội, khinh tội và các hình phạt, thủ tục hình sự, quy chế thẩm phán; mức thuế và thể thức thu thuế, quy chế phát hành tiền tệ; chế độ bầu cử Nghị viện và các Hội đồng địa phương; thành lập các loại công sở; đảm bảo cơ bản đối với công chức dân sự và nhân viên quân sự nhà nước; vấn đề cơ bản về quốc phòng; nền hành chính của các tập thể cộng đồng và nguồn tài chính của họ; vấn đề giáo dục; chế độ sở hữu, các quyền và nghĩa vụ dân sự, thương mại; quyền lao động, thành lập nghiệp đoàn; các nguồn thu và thuế Nhà nước; mục tiêu hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước. Ngoài những lĩnh vực trên, Chính phủ có thể thực hiện quyền lập quy của mình thông qua việc ban hành các sắc lệnh. Các tranh chấp thẩm quyền giữa Nghị viện và Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp sẽ do Hội đồng Bảo hiến giải quyết. - Ủy quyền lập pháp và sáng kiến lập pháp: theo Điều 38 Hiến pháp 1958 của Cộng hòa Pháp, Nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ đối với một số vấn đề nhất định. Hiến pháp 1958 của Cộng hòa Pháp không ghi nhận Tổng thống có quyền sáng kiến luật mà chỉ quy định quyền này thuộc về Thủ tướng và các nghị sĩ. Vì thế, nếu Tổng thống có quyền sáng kiến luật thì phải thông qua Thủ tướng để Thủ tướng đệ trình lên Nghị viện. Nhưng trên thực tế, Tổng thống vẫn có thể can dự vào quá trình làm luật của Nghị viện thông qua việc Tổng thống gửi thông điệp đến Nghị viện, định hướng cho Nghị viện thảo luận. Đó là cách thức để Tổng thống can thiệp vào quy trình lập pháp của Nghị viện, bởi qua thông điệp này, Tổng thống đã thể hiện mong muốn của mình và Nghị viện - một cách gián tiếp - phải cụ thể hóa mong muốn của Tổng thống bằng các đạo luật. Theo Điều 39 Hiến pháp 1958 thì cả Thủ tướng và thành viên Chính phủ có quyền sáng kiến lập pháp. Thủ tướng có quyền đưa ra sáng kiến lập pháp, tự mình tham gia vào việc xây dựng dự án luật, có thể tham gia hoạt động của các Ủy ban thuộc Nghị viện. Điều 1 Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, Nxb. Lý luận Chính trị, tr.186-187. 45 Hiến pháp 1958 quy định, Thủ tướng có quyền triệu tập phiên họp hỗn hợp giữa các Ủy ban của Thượng viện và Hạ viện khi hai Viện này có sự bất đồng ý kiến về một dự luật. Nếu hòa giải không thành thì Thủ tướng sẽ đề nghị Hạ viện chung quyết với tỉ lệ 2/3 tổng số Hạ nghị sĩ. Riêng các luật về tổ chức có liên quan tới Thượng viện thì phải được cả Thượng viện và Hạ viện thông qua, có nghĩa là Chính phủ không thể đề nghị Hạ viện nói “lời cuối cùng” bất chấp sự phản đối của Thượng viện. Như vậy, chỉ khi nào Chính phủ muốn một dự luật được Nghị viện thông qua thì mới tiến hành thủ tục đưa ra Ủy ban hỗn hợp (còn nếu Chính phủ không muốn dự luật thông qua thì về mặt lý thuyết, dự luật đó có thể chuyển qua chuyển lại giữa hai Viện mà không có hồi kết). Ngoài ra, Thủ tướng còn có thể yêu cầu Tổng thống kiến nghị với Nghị viện xem xét lại dự án luật. Đặc biệt, Chính phủ có thể cam kết trách nhiệm trước Hạ viện trong trường hợp muốn bảo vệ một dự luật nào đó thường là do Chính phủ đưa ra sáng kiến. Nếu Chính phủ cho là việc ban hành đạo luật đó là cấp bách mà Hạ viện không ủng hộ thì khi đó, văn bản luật cũng có thể được coi như là được thông qua và có hiệu lực trong một thời hạn nhất định. Các nhà nghiên cứu chính trị đều thống nhất với nhận định: trong lĩnh vực lập pháp, Thủ tướng Pháp đóng vai trò như “nhà lập pháp thứ hai”. Sự tích cực của Chính phủ trong lĩnh vực lập pháp là dấu hiệu đầu tiên thể hiện sự suy yếu của Hạ viện (Nghị viện) trước Chính phủ và cũng là của lập pháp trước hành pháp. Có thể thấy, quá trình lập pháp từ sáng kiến luật, thảo luận, thông qua, ban hành, sửa đổi và thực thi trên thực tế đều thấy vai trò rất lớn của Chính phủ. Bởi vì theo Hiến pháp 1958, Chính phủ không chỉ chia sẻ, mà ở những khâu quan trọng, Chính phủ có khả năng trực tiếp như một chủ thể chính thức và chủ yếu của việc làm luật1. - Công bố luật và thi hành luật: khi Nghị viện đã thông qua một dự luật thì dự luật đó phải gửi đến cho Tổng thống ký công NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 21Số 5(381) T3/2019 bố. Hiến pháp 1958 đã tính đến hai khả năng có thể xảy ra đối với các dự luật khi được gửi đến cho Tổng thống. Khả năng thứ nhất, Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại về toàn bộ hoặc một số điều luật và theo quy định của Hiến pháp, Nghị viện phải xem xét theo yêu cầu của Tổng thống. Khả năng thứ hai, Tổng thống yêu cầu Hội đồng Bảo hiến xem xét lại tính hợp hiến của đạo luật đó. Nếu Hội đồng Bảo hiến kết luận đạo luật đó vi hiến thì Tổng thống có quyền phủ quyết đạo luật đó2. Chính phủ Cộng hòa Pháp không chỉ có quyền ban hành các văn bản pháp quy để hướng dẫn thi hành các đạo luật trong thực tế mà còn để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh nhằm đáp ứng yêu cầu tức thời trong hoạt động quản lý. Không những thế, Tổng thống Cộng hòa Pháp có thể tự mình hoặc theo yêu cầu của Thủ tướng ra sắc lệnh nhằm triệu tập phiên họp bất thường của Nghị viện. - Quyết định đưa dự luật ra trưng cầu ý dân: Điều 11 Hiến pháp 1958 Cộng hòa Pháp quy định: theo đề nghị của Chính phủ, trong khi Nghị viện họp hoặc theo đề nghị chung của hai Viện được công bố trên Công báo thì Tổng thống có quyền đưa ra trưng cầu ý kiến nhân dân các dự luật về tổ chức các cơ quan công quyền, các dự luật về cải cách chính sách kinh tế, xã hội hoặc môi trường quốc gia và dịch vụ công cộng hoặc dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế không có quy định trái với Hiến pháp nhưng có ảnh hưởng đến hoạt động của các thiết chế nhà nước. Nếu kết quả trưng cầu ý kiến nhân dân chuẩn y việc thông qua dự thảo luật thì Tổng thống công bố luật trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có kết quả trưng cầu ý kiến nhân dân. 1.2 Sự phân công và phối hợp trong lĩnh vực hành pháp Về thành lập Chính phủ, chính thể cộng hòa lưỡng tính (hỗn hợp) là sự kết hợp những yếu tố của cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống để tạo ra một cơ quan hành pháp có hai người đứng đầu hay còn gọi là “Chính phủ lưỡng đầu”: vừa có Tổng thống, 2 Nguyễn Văn Huyên, tlđd, tr.180. vừa có Thủ tướng. Tổng thống do cử tri trực tiếp bầu ra thông qua phổ thông đầu phiếu. Cách thành lập này giống như Tổng thống ở các nước theo chính thể cộng hòa Tổng thống. Trong khi đó, Thủ tướng và các Bộ trưởng được thành lập trên cơ sở của Nghị viện (Hạ viện). Tổng thống buộc phải bổ nhiệm thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện (Hạ viện) làm Thủ tướng. Tại Pháp, “Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng, Tổng thống chấm dứt nhiệm vụ của Thủ tướng khi Thủ tướng đệ trình đơn từ chức của Chính phủ. Tổng thống bổ nhiệm và chấm dứt các thành viên của Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng” (Điều 8 Hiến pháp 1958). Theo Điều 8, có thể hiểu Tổng thống Pháp có toàn quyền trong việc bổ nhiệm Thủ tướng. Tuy nhiên, các Điều 20, 49, 50 của Hiến pháp cũng quy định, Chính phủ chịu trách nhiệm trước Hạ viện và phải từ chức nếu Hạ viện bất tín nhiệm. Do đó, trên thực tế, Tổng thống Pháp không thể bổ nhiệm ai khác làm Thủ tướng ngoài thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Hạ viện. Như vậy, sự thành lập Chính phủ Pháp cũng giống như các nước theo chính thể đại nghị. Cách thức thành lập Chính phủ ở Nga có khác so với Pháp. Theo Điều 83 Hiến pháp 1993 của Liên bang Nga: “Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng với sự đồng ý của Đuma Quốc gia. Tổng thống bổ nhiệm và bãi miễn các Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng theo đề nghị của Thủ tướng”. Tuy nhiên, cũng theo Hiến pháp, nếu sau ba lần Đuma Quốc gia bác ứng cử viên Thủ tướng do Tổng thống giới thiệu thì Tổng thống có quyền giải tán Đuma Quốc gia. Quy định này cho phép Tổng thống Nga giải tán Hạ viện, nếu Hạ viện không đồng ý với ứng viên Thủ tướng. Do vậy, trong nhiều trường hợp, Tổng thống gần như toàn quyền quyết định trong việc chọn ai làm Thủ tướng, bất luận ý kiến của Đuma Quốc gia. Trong thực hiện quyền hành pháp, chính thể cộng hòa lưỡng tính thể hiện rõ nét nhất tính “hành pháp hai đầu”. Tổng NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 22 Số 5(381) T3/2019 thống và Chính phủ cùng san sẻ quyền hành pháp. Tổng thống chủ tọa các phiên họp của Chính phủ và đề ra những chính sách quan trọng về đối nội, đối ngoại. Đây là một thẩm quyền đặc biệt, làm nổi bật vai trò của Tổng thống trong việc thực thi quyền hành pháp. Ở Pháp và Nga, tuy Hiến pháp không ghi nhận quyền hành pháp của Tổng thống nhưng việc Tổng thống có thẩm quyền chủ tọa các phiên họp của Chính phủ chính là đã gián tiếp ghi nhận Tổng thống đứng đầu hành pháp (Điều 9 Hiến pháp 1958 của Pháp: “Tổng thống chủ tọa Hội đồng Bộ trưởng”; Điều 13: “Tổng thống ký sắc lệnh và lệnh được biểu quyết tại Hội đồng Bộ trưởng”. Điều 83 Hiến pháp Nga: “Tổng thống chủ tọa các phiên họp của Chính phủ”; Điều 80: “Tổng thống căn cứ vào Hiến pháp và luật để xác định những phương hướng cơ bản của chính sách đối nội và đối ngoại của Nhà nước”). Như vậy, ở Pháp và Nga, trong lĩnh vực hành pháp, Tổng thống đề ra các chính sách đối nội và đối ngoại, còn Chính phủ thực thi những chính sách đó. Đây có lẽ là sự phân chia thẩm quyền giữa Tổng thống và Thủ tướng trong hành pháp. Thủ tướng sẽ điều hành hoạt động của Chính phủ để thực thi các chính sách mà phiên họp Chính phủ (dưới sự chủ tọa của Tổng thống) đưa ra3. Điều 5 Hiến pháp Pháp 1958 quy định: “Tổng thống có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp. Đóng vai trò trọng tài, Tổng thống đảm bảo sự hoạt động và điều hòa của các cơ quan công quyền và sự liên tục của quốc gia. Tổng thống là người bảo đảm cho nền độc lập quốc gia, sự toàn vẹn lãnh thổ và việc tôn trọng các cam kết quốc tế”. Với tư cách là người đứng đầu Nhà nước do dân bầu ra, Tổng thống thực hiện chức năng đại diện và đóng vai trò trọng tài trong các công việc nhà nước. Tổng thống là người bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo nền cộng hòa, độc lập dân tộc và toàn vẹn lãnh thổ của đất nước, đảm bảo hoạt động thông suốt của các cơ quan nhà nước. Là người đứng đầu và đại diện của đất 3 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc trong “Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.172. 4 Nguyễn Văn Huyên, tlđd, tr.182. nước trong quan hệ đối ngoại, Tổng thống đảm bảo việc tôn trọng các hiệp định và hiệp ước ký kết. Tổng thống điều hòa mối quan hệ giữa Chính phủ và Nghị viện. Như vậy, Tổng thống đứng trung gian giữa Chính phủ và Nghị viện. Tổng thống là người đại diện tối cao của Nhà nước trong quan hệ quốc tế. Tổng thống ủy nhiệm cho các đại sứ khi họ ra nước ngoài, và tiếp nhận sự ủy nhiệm của các đại sứ nước ngoài khi họ đến Pháp (Điều 14 Hiến pháp 1958). Tổng thống có quyền thảo luận, đàm phán và ký kết các điều ước quốc tế. Đây là một thẩm quyền rất quan trọng của Tổng thống khi ông thay mặt đất nước thể hiện chính kiến của quốc gia khi thảo luận và đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế. Tuy nhiên, thẩm quyền phê chuẩn để các điều này có hiệu lực trên thực tế thì lại thuộc về Nghị viện và có những điều ước phải tổ chức trưng cầu ý dân. Theo quy định tại Điều 15 Hiến pháp 1958, Tổng thống là Tổng Tư lệnh các lực lượng vũ trang (Chef des armées), là người đứng đầu Hội đồng và Ủy ban Quốc gia Tối cao về quốc phòng. Đây là thẩm quyền vô cùng quan trọng của Tổng thống vì các cơ quan này chính là cơ quan xác định các nguyên tắc và chính sách quân sự quốc gia, bổ nhiệm các chức vụ quân sự cao cấp quyết định sử dụng vũ khí nguyên tử. Đây là lĩnh vực rất nhạy cảm, do đó, chỉ có Tổng thống và Ủy ban Quốc gia Tối cao về quốc phòng mới có quyền sử dụng vũ khí hạt nhân, và trước khi sử dụng trên thực tế, quyết định này còn phải được sự chấp thuận của Nghị viện Pháp4. Hiến pháp 1958 giao cho Thủ tướng khá nhiều quyền hạn để điều hành đất nước. Điều 21 quy định: “Thủ tướng điều khiển hoạt động của Chính phủ. Thủ tướng chịu trách nhiệm về quốc phòng, bảo đảm việc thực thi pháp luật”. Thủ tướng Pháp còn có một số thẩm quyền đặc biệt như: là người duy nhất có quyền thỉnh cầu Hội đồng Kinh tế - xã hội; được Tổng thống hỏi ý kiến trong hai trường hợp: giải tán Hạ nghị viện (Điều NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 23Số 5(381) T3/2019 12) và sử dụng quyền hạn đặc biệt (Điều 16); có thể thỉnh cầu Hội đồng Bảo hiến trong trường hợp có sự nghi ngờ về tính hợp hiến của đạo luật5. Điều 113 Hiến pháp 1993 của Liên bang Nga quy định: Thủ tướng vừa là người lãnh đạo Chính phủ, vừa là người hoạch định phương hướng hoạt động cơ bản của Chính phủ. Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, Thủ tướng phải tuân theo Hiến pháp, pháp luật liên bang và sắc lệnh của Tổng thống liên bang. Thủ tướng chủ trì việc soạn thảo các dự luật hay dự án sắc lệnh của Tổng thống khi được Tổng thống ủy quyền; báo cáo với Tổng thống kết quả việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Với tư cách là ngưới đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng cũng đệ trình Đuma Quốc gia phê chuẩn ngân sách quốc gia, dự án luật, đề án, chương trình6... 2. Mối quan hệ kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp 2.1 Sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp Như đã phân tích, hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp bao gồm Tổng thống và Chính phủ. Tổng thống được thành lập độc lập với Nghị viện, Tổng thống do nhân dân trực tiếp bầu ra và về cơ bản không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Về cơ bản, Tổng thống chỉ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân chứ không phải chịu một sức ép nào hay một trách nhiệm nào trước các nhánh quyền lực khác. Thông qua cuộc trưng cầu ý dân, Tổng thống có thể phải từ chức. Lịch sử nước Pháp cũng đã từng chứng kiến sự ra đi của Tổng thống De Gaulle sau 5 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc” trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr.172. 6 Xem cụ thể Vũ Dương Huân (chủ biên) (2002), Hệ thống chính trị Liên bang Nga: Cơ cấu và tác động đối với quá trình hoạch định chính sách đối ngoại, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 108-112. cuộc trưng cầu ý dân vào năm 1969 (trước 3 năm so với thời điểm kết thúc nhiệm kỳ). Điều này bảo đảm tính khách quan trong hoạt động của Tổng thống. Tuy nhiên, căn cứ vào Hiến pháp và thực tế chính trị, Tổng thống luôn phải chịu sự giám sát của nhân dân và bị kiềm chế bởi các nhánh quyền lực khác. Nghị viện Pháp có thể không thông qua chính sách và chiến lược phát triển đất nước của Tổng thống, gây khó khăn cho việc thực thi chính sách của Tổng thống. Với tư cách là nguyên thủ quốc gia, Tổng thống được hưởng quyền miễn trừ trong mọi lĩnh vực. Tuy nhiên, khi Tổng thống phạm một tội đặc biệt nghiêm trọng thì Nghị viện có thể nêu vấn đề phế truất. Điều 68 Hiến pháp Pháp quy định: “Tổng thống không phải chịu trách nhiệm trước những hành động nhằm thực thi nhiệm vụ, trừ trường hợp phạm tội phản quốc”. Trong trường hợp đó, tuy không có quyền phế truất Tổng thống nhưng Nghị viện đóng một vai trò quan trọng trong quy trình dẫn đến việc phế truất Tổng thống. Cũng theo Điều 68 Hiến pháp 1958 của Pháp: “Tổng thống bị truy tố bởi hai Viện bằng hai cuộc bỏ phiếu theo nguyên tắc đa số tuyệt đối. Tổng thống bị Tòa án tối cao xét xử”. Tòa án tối cao là cơ quan duy nhất có quyền xét xử Tổng thống bao gồm các thành viên là nghị sĩ do hai viện bầu lên. Nếu Tòa án tối cao quyết định Tổng thống có tội thì Tổng thống sẽ lập tức bị đình chỉ nhiệm vụ bằng một quyết định của Hội đồng Bảo hiến. Vấn đề phế truất Tổng thống Liên bang Nga do Nghị viện đặt ra và Nghị viện NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 24 Số 5(381) T3/2019 quyết định7. Nghị viện Nga có quyền đưa ra sự buộc tội và quyết định phế truất Tổng thống. Còn Nghị viện Pháp chỉ có quyền đưa ra sự buộc tội còn quyết định phế truất Tổng thống thuộc về Tòa án tối cao8. Thủ tướng và các Bộ trưởng vì được thành lập trên cơ sở Nghị viện (Hạ viện) nên phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện (Hạ viện). Điều 20 Hiến pháp Pháp quy định: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Hạ viện theo các điều kiện và thủ tục quy định trong các Điều 49, 50”. Các Nghị sĩ có thể chất vấn Chính phủ, Nghị viện có thể thành lập các Ủy ban điều tra nhằm tìm kiếm thông tin về hoạt động của Chính phủ trong một vụ việc nhất định. Theo quy định của Điều 50, “Nếu Hạ viện thông qua một sự chỉ trích hay không chấp nhận chương trình hoạt động của Chính phủ, thì Thủ tướng phải đệ đơn từ chức lên Tổng thống”. Tổng thống chấm dứt nhiệm vụ của Thủ tướng và theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống chấm dứt nhiệm vụ của các Bộ trưởng. Ở Nga, Đuma Quốc gia có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ. Vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm hoặc do Chính phủ yêu cầu hoặc do Đuma Quốc gia nêu ra (Điều 113 Hiến pháp Liên bang Nga). Khi Đuma Quốc gia biểu quyết bất tín nhiệm Chính phủ, Chính phủ không bị giải tán ngay mà Tổng thống sẽ cân nhắc và quyết định giải tán Đuma Quốc gia hay Chính phủ. Việc 7 Thủ tục phế truất được quy định tại Điều 93 của Hiến pháp: “1. Tổng thống Liên bang Nga bị Hội đồng Liên bang Nga buộc tội khi phản bội tổ quốc hay phạm tội nghiêm trọng khác, đã được Tòa án Tối cao định tội và được Tòa án Hiến pháp xác nhận thủ tục buộc tội đã được giám sát. 2. Quyết định của Đuma Quốc gia về việc đưa ra sự buộc tội và quyết định của Hội đồng Liên bang về việc phế truất Tổng thống khỏi chức vụ phải được bởi 2/3 số phiếu trong mỗi Viện theo sáng kiến của ít nhất 1/3 Hạ nghị sĩ và khi có kết luận của một Ủy ban đặc biệt do Đuma Quốc gia thành lập. 3. Quyết định của Hội đồng Liên bang Nga về việc phế truất Tổng thống khỏi chức vụ phải được thông qua trong thời hạn 03 tháng sau khi Đuma Quốc gia đưa ra sự buộc tội Tổng thống. Nếu trong thời hạn này, quyết định của Hội đồng Liên bang không được đưa ra thì sự buộc tội đó coi như bị bác bỏ”. 8 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc” trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr. 174-175. Chính phủ có bị giải tán hay không hoàn toàn do Tổng thống quyết định chứ không phải do Đuma Quốc gia. Theo Điều 83 Hiến pháp Nga 1993, “Tổng thống quyết định sự từ chức của Chính phủ”. Đây là một thẩm quyền rất lớn của Tổng thống. Theo đó, một khi Chính phủ không còn sự tin tưởng của Tổng thống nữa thì Tổng thống có quyền giải tán Chính phủ. Quyền hạn này của Tổng thống Nga không khác gì Tổng thống Mỹ, người có toàn quyền cách chức các thành viên Chính phủ. 2.2 Sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp Trong chính thể cộng hòa hỗn hợp, quyền phủ quyết luật của Nghị viện và quyền giải tán Nghị viện trước thời hạn là hai công cụ quan trọng mà hành pháp được trang bị để kiểm soát lại lập pháp. Theo quy định của Hiến pháp 1958, khi Tổng thống nhận một dự luật đã được hai Viện thông qua thì Tổng thống có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại về toàn bộ hoặc một số điều luật. Trong trường hợp này, Nghị viện phải xem xét theo yêu cầu của Tổng thống. Bên cạnh đó, Tổng thống có quyền yêu cầu Hội đồng Bảo hiến xem xét lại tính hợp hiến của đạo luật. Nếu Hội đồng Bảo hiến kết luận đạo luật đó vi hiến thì Tổng thống có quyền phủ quyết đạo luật đó. Theo quy định của Điều 12 Hiến pháp Pháp, “Sau khi tham khảo ý kiến Thủ tướng và Chủ tịch hai Viện, Tổng thống có thể giải NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 25Số 5(381) T3/2019 tán Hạ viện. Tổng tuyển cử sẽ tổ chức ít nhất 20 ngày và nhiều nhất 40 ngày sau khi bị giải tán”. Điều 12 cũng quy định những trường hợp không được giải tán Hạ viện nhằm hạn chế bớt sự lạm quyền của Tổng thống trong việc giải tán Hạ viện: “Tổng thống không thể giải tán Hạ nghị viện trong một năm sau khi cuộc tổng tuyển cử được tổ chức”. Ngoài ra, Điều 16 Hiến pháp 1958 cũng quy định: “Hạ nghị viện không thể bị giải tán khi Tổng thống sử dụng những biện pháp đặc biệt”9. Những quy định trên cho thấy, Hiến pháp của các quốc gia theo chính thể cộng hòa hỗn hợp đều cho Tổng thống có quyền quyết định việc giải tán Hạ nghị viện trước thời hạn (trong khi đó, nguyên thủ quốc gia trong chính thể đại nghị thì chỉ giải tán Nghị viện theo yêu cầu của Thủ tướng). Đây là một thẩm quyền khá đặc biệt mà rất ít Hiến pháp cho phép. Ở Pháp, Tổng thống có thể tự quyết định giải tán Hạ viện khi xét thấy cần thiết. Việc hỏi ý kiến Thủ tướng và Chủ tịch mỗi Viện chỉ mang tính chất tham khảo. Hơn nữa, việc Tổng thống ra quyết định giải tán Hạ viện có thể vì lý do khác, ví dụ, Tổng thống có thể tuyên bố giải tán Hạ viện nhằm củng cố một số ghế vững chắc cho đảng mình trong Hạ viện. Thực tế cho thấy, các Tổng thống Pháp đã bốn lần sử dụng quyền này nhằm tạo số ghế vững chắc hơn cho đảng mình ở Hạ viện10. Nhà nghiên cứu chính trị học người Pháp Pierre Pactet cho rằng, hoạt 9 Hiến pháp Liên bang Nga 1993 quy định ba trường hợp mà Tổng thống có quyền giải tán Đuma Quốc gia, bao gồm: i). Sau ba lần Đuma Quốc gia bác bỏ ứng cử viên Thủ tướng Chính phủ Liên bang Nga do Tổng thống Liên bang Nga giới thiệu, thì Tổng thống Liên bang Nga tự bổ nhiệm Thủ tướng Chính phủ Liên bang Nga, giải tán Đuma Quốc gia và quyết định cuộc bầu cử mới (Khoản 4 Điều 111 Hiến pháp); ii). Đuma Quốc gia có thể tuyên bố bất tín nhiệm Chính phủ Liên bang Nga bằng một nghị quyết được thông qua bởi đa số Nghị sĩ trong Đuma Quốc gia. Sau ba tháng nếu Đuma Quốc gia vẫn giữ quyết định này, Tổng thống Liên bang Nga phải tuyên bố về việc từ chức của Chính phủ hoặc giải tán Đuma Quốc gia” (Khoản 3 Điều 17 Hiến pháp); iii). Thủ tướng Chính phủ Liên bang Nga có thể đặt vấn đề tín nhiệm Chính phủ ra trước Đuma Quốc gia. Nếu Đuma Quốc gia bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ thì trong vòng bảy ngày Tổng thống phải tuyên bố việc từ chức của Chính phủ hoặc giải tán Đuma Quốc gia” (Khoản 4 Điều 117 Hiến pháp). Hiến pháp Liên bang Nga 1993 (Khoản 3, 4, 5 Điều 109) cũng quy định các trường hợp mà Đuma Quốc gia không thể bị giải tán, đó là: i) Đuma Quốc gia không thể bị giải tán theo căn cứ quy định tại Điều 117 trong thời hạn một năm sau khi nó được bầu; ii) Đuma Quốc gia không thể bị giải tán từ thời điểm đưa ra sự buộc tội Tổng thống đến trước khi Hội đồng Liên bang Nga thông qua quyết định tương ứng; iii) Đuma Quốc gia không thể bị giải tán trong thời gian có tình trạng chiến tranh hoặc tình hình đặc biệt trên toàn bộ lãnh thổ Liên bang Nga. 10 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: sáng tạo nhưng đầy bất trắc” trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr. 174. 11 Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính trị Anh, Pháp, Mỹ - Mô hình tổ chức và hoạt động, tlđd, tr. 179. động của Nghị viện, mà dấu ấn quan trọng là đảm bảo dân chủ qua lá phiếu, trong nhiều tình huống, trở nên hình thức, trở thành một loại “dịch vụ bỏ phiếu” cho Chính phủ mà thôi. Cán cân quyền lực đã không còn cân bằng và ở góc độ nào đó, có thể nói cơ chế kiểm soát quyền lực không đạt được. Thậm chí, cơ quan hành pháp từ chỗ tham gia vào quyền lập pháp, ở mức độ nhất định, đã thâu tóm, tiếm quyền lập pháp. Điều đó cũng cho thấy một quy luật bất thành văn là con lắc quyền lực luôn nghiêng về phía hành pháp, cho dù nhân loại đã mất bao công sức nhằm làm cho nó ở trạng thái cân bằng11. 3. Những tác động của đảng chính trị đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hòa hỗn hợp Mục đích ban đầu của Tổng thống De Gaulle khi sáng tạo ra cộng hòa hỗn hợp là nhằm tăng cường quyền lực cho Tổng thống nhưng Đảng chính trị đã làm sai lệch mục đích ban đầu của các nhà lập hiến và làm cho chính thể cộng hòa hỗn hợp luôn tiềm ẩn nguy cơ bất trắc. Vai trò của các Đảng phái chính trị trong hệ thống chính trị Pháp được ghi nhận trong Điều 4 của Hiến pháp: “Các đảng và các nhóm chính trị thúc đẩy việc thể hiện ý kiến thông qua biểu quyết. Chúng được tự do hình thành và tiến hành các hoạt động của mình. Chúng phải tôn trọng các nguyên tắc về chủ quyền quốc gia và dân chủ”. Và chính các Đảng phái chính trị đã làm cho thực tiễn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 26 Số 5(381) T3/2019 chính trị ở các nước hoàn toàn khác so với tinh thần của Hiến pháp và nó đã làm sai lệch, biến dạng những đại chính thể. Trên thực tế, dưới sự ảnh hưởng của Đảng chính trị, chính thể cộng hòa hỗn hợp đã bị biến dạng theo hai hướng: Thứ nhất, nếu giữa Tổng thống và khối đa số trong Nghị viện (Hạ viện) là người cùng một đảng thì đó là một may mắn lớn cho Tổng thống. Vì Tổng thống sẽ tự do chọn Thủ tướng, Nghị viện sẽ dễ dàng phê chuẩn và Thủ tướng sẽ chọn các Bộ trưởng theo ý muốn của Tổng thống (cả Tổng thống, Thủ tướng, các Bộ trưởng và khối đa số trong Nghị viện là cùng một đảng). Trong trường hợp này, Tổng thống có quyền lực rất lớn, khống chế cả Nghị viện và Chính phủ. Thủ tướng hoạt động như một Phó Tổng thống, trợ lý, giúp việc cho Tổng thống. Cộng hòa hỗn hợp đã bị biến dạng thành cộng hòa tổng thống, thậm chí là “siêu tổng thống”12. Như vậy, chính thể cộng hòa lưỡng tính tuy mong muốn hạn chế sự chuyên quyền của Tổng thống (như chính thể tổng thống) nhưng lại “vô tình” tạo nên cơ chế Tổng thống chuyên quyền hơn. Một điểm yếu nữa trong trạng thái chính thể này là vị Thủ tướng có vai trò mờ nhạt, trở thành một thiết chế không cần thiết. Điều này dẫn đến khả năng Tổng thống độc tài, vì ông có vai trò chẳng khác nào ông vua trong chính 12 Vì Tổng thống Pháp và Nga còn quyền lực hơn Tổng thống Hoa Kỳ ở hai điểm sau đây: i). Trong lĩnh vực lập pháp, Tổng thống Pháp và Nga ngoài quyền kiến nghị lập pháp và phủ quyết giống Tổng thống Mỹ còn có quyền chỉ đạo xây dựng các dự luật. Bởi vì yếu tố đại nghị cho phép Chính phủ soạn thảo phần lớn các dự luật để trình Nghị viện thông qua. ii). Quyền giải tán Hạ viện: Tổng thống Pháp và Nga từng nhiều lần giải tán Hạ viện không phải vì hoạt động của Hạ viện yếu kém mà vì lợi ích riêng (chẳng hạn bầu cử lại một Hạ viện mới ủng hộ Tổng thống hơn). 13 Bùi Tiến Đạt (2011), Chính thể “Cộng hòa lưỡng tính”: “sáng tạo nhưng đầy bất trắc” trong Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tlđd, tr.178. 14 Điển hình nhất là vụ Tổng thống Sirắc của Pháp giải tán Hạ viện vào ngày 21/4/1997, do có mâu thuẫn giữa nội bộ hành pháp với nhau. Lúc bấy giờ, Tổng thống Sirắc thấy rằng Giôxpanh đang giữ chức Thủ tướng không phải là người của đảng mình, thế nên mặc dù là nguyên thủ quốc gia nhưng ông chỉ có quyền hoạch định chính sách và phụ trách các lĩnh vực liên quan đến hoạt động đối ngoại, xã hội, giáo dục và an ninh quốc phòng, người thực hiện các chính sách này và nắm trong tay thực quyền là Thủ tướng. Từ nhận định này, ông đã có một quyết định táo bạo là giải tán Hạ viện để Nhân dân bầu cử lại với mong muốn người của đảng ông ta sẽ giành được đa số phiếu trong cuộc bầu cử. Nhưng đây lại là quyết định sai lầm vì đa số dân chúng Pháp đã không chọn đảng của ông là đảng đại diện cho ý chí của họ. Đảng Xã hội (PS), cùng với nhiều đảng cánh tả khác, đã đánh bại liên minh bảo thủ của Sirắc với thắng lợi vang dội, buộc Sirắc bước vào một giai đoạn sống chung mới với Jospin là Thủ tướng. Tình trạng này kéo dài trong suốt 5 năm, từ năm 1997 đến năm 2002 mới có thể chấm dứt bằng một cuộc bầu cử mới. Trong thời gian này, quyền lực của Tổng thống ngày càng suy yếu dần do Tổng thống không được sự ủng hộ của Nghị viện và Nhân dân. thể quân chủ13. Thứ hai, Tổng thống và đa số thành viên Nghị viện (Hạ viện) khác đảng nhau, sẽ gây bất lợi, khó khăn cho Tổng thống trong việc điều hành và quản lý. Tổng thống có thể nhượng bộ lựa chọn một Thủ tướng cùng đảng với Nghị viện (Hạ viện) để được Nghị viện (Hạ viện) phê chuẩn, chấp nhận Thủ tướng là người khác đảng với Tổng thống. Thủ tướng sẽ lựa chọn các Bộ trưởng cùng đảng với Nghị viện (Hạ viện), lúc đó Tổng thống bị cô lập, chấp nhận sống chung chính trị, “đồng sàng dị mộng”. Hành pháp lúc này không thể thông suốt, bất lợi cho Tổng thống trong việc hoạch định chính sách, kể cả với Thủ tướng trong việc thực thi chính sách đó, dẫn đến mâu thuẫn trong nội bộ cơ quan hành pháp. Nếu khác đảng, Tổng thống và Thủ tướng thường xuyên sẽ có những bất đồng quan điểm, mặc dù thẩm quyền thường được phân định là Tổng thống thì phụ trách hoạch định chính sách đối ngoại, an ninh - quốc phòng, còn Thủ tướng chủ yếu tập trung vào các chính sách đối nội như kinh tế, tài chính, giáo dục. Tổng thống có thể thực hiện quyền giải tán Nghị viện để tiến hành bầu cử sớm nhưng phương án này rất rủi ro vì do dân bầu và quyết định thành phần của Nghị viện chứ Tổng thống không quyết định được thành phần của Nghị viện14. Nếu Tổng thống không muốn hoặc không có khả năng tranh giành quyền hành pháp với Thủ tướng thì (Xem tiếp trang 35) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 27Số 5(381) T3/2019