Mối quan hệ giữa quyền tiếp cận thông tin của công dân nhà báo trong hai dự thảo luật

MÖËI QUAN HÏå GIÛÄA QUYÏÌN TIÏËP CÊÅN THÖNG TIN CUÃA CÖNG DÊN VAÂ NHAÂ BAÁO TRONG HAI DÛÅ THAÃO LUÊÅT nguyễn Đăng Dung* Vũ Văn Huân** Hiện nay, trong chương trình lập pháp của Quốc hội nước ta đang có hai Dự thảo Luật cần phải được chuẩn bị và thông qua trong thời gian tới. Đó là Luật Tiếp cận thông tin (TCTT) và Luật Báo chí. Đây là những đạo luật cơ bản quy định về quyền con người. Việc đưa vào chương trình lập pháp của Quốc hội khóa mới sớm như vậy thể hiện quyết tâm lớn của Đảng và Nhà nước mong muốn triển khai tinh thần của Hiến pháp mới sớm đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, chúng tôi thấy rằng, hai Dự thảo Luật có nhiều điểm rất trùng nhau. Xin có những bàn luận về phạm vi đối tượng và phương thức cần phải điều chỉnh của hai Luật này. Luật TCTT còn có thể gọi khác hơn là Luật Tự do thông tin, hay được gọi một cách đơn giản rằng Luật Thông tin đi chăng nữa, thì đều gần như tiếp nối của quyền tự do ngôn luận, tự do biểu đạt, đều phải được hiểu theo tiêu chuẩn của Luật Nhân quyền quốc tế. Điều 19 Tuyên ngôn Nhân quyền quốc tế, và cũng ở Điều 19 Công ước quốc tế về Quyền dân sự và chính trị đều đưa ra quy định: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến không phân biệt lĩnh vực hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ hình thức thông tin đại chúng nào, tùy theo sự lựa chọn của họ”. Luật Báo chí cũng chính là Luật Tự do báo chí (TDBC), cũng là một phần gần như tiếp nối của quyền tự do ngôn luận, tự do 28 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(309) T3/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT * GS,TS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. ** Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. “Quốc hội không được thông qua một đạo luật nào nhằm thiết lập một tôn giáo, hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, hạn chế tự do ngôn luận, tự do báo chí (TDBC) và quyền của dân chúng được hội họp ôn hòa và kiến nghị lên chính phủ các điều thỉnh cầu bày tỏ những nỗi bất bình của họ” (Điều bổ sung thứ nhất của Hiến pháp Hoa Kỳ). “Một chính phủ của đại chúng mà không có thông tin rộng rãi hoặc không có phương tiện nào để có được những thông tin đó thì chỉ là đoạn mở đầu của một tấn hài kịch hoặc bi kịch, hay có thể là của cả hai” (J. Madison, Tổng thống thứ 4 của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ). biểu đạt của con người. Vì vậy, hai Dự thảo Luật này đều phải viết dưới góc chiếu của nhân quyền, để triển khai, để bảo đảm trên thực tế những quyền này theo đúng tinh thần Điều 25 Hiến pháp mới: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, TDBC, TCTT, hội họp, lập hội biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Tức là mục tiêu của những đạo luật này được Quốc hội thông qua nhằm tôn trọng, củng cố/ bảo vệ và thúc đẩy quyền tự do ngôn luận, TDBC được thực thi trên thực tế làm cho con người được công bằng hơn và được hạnh phúc hơn, mà không phải tạo ra những cơ sở pháp lý cho việc hủy hoại và cản trở việc thực hiện các quyền đó. Đã gọi là quyền tự do thì có cần phải luật không? Tự do thì cũng có rất nhiều loại, ít nhất là hai dạng: tự do tuyệt đối và tự do tương đối. Tự do tuyệt đối thì chắc là không nhiều, chỉ bao gồm những gì hướng nội bên trong của con người, thì có thể là những tự do tuyệt đối. Tự do có xu hướng ảnh hưởng ra bên ngoài đối với tự do của người khác thì chắc chắn là tương đối. Tự do thông tin, TDBC đều là những tự do tương đối. Lịch sử của Luật TCTT trên thế giới có rất nhiều thăng trầm. Năm 1766, do sự nhầm lẫn về việc dịch thuật, Triều đình Thụy Điển đã có một sự ngộ nhận rằng, ngay từ thời nhà Đường bên Trung Quốc đã có những hoạt động công khai các tài liệu của triều đình. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn tới sự thịnh vượng đế chế của họ. Học tập kinh nghiệm này với mục đích làm cho triều đình của mình thịnh vượng hơn, Nhà vua Thụy Điển đã thông qua Luật TDBC cho người dân Thụy Điển, mà ngày nay được nhiều người thừa nhận rằng là đạo luật đầu tiên của nhân loại về quyền TCTT. Nhưng điều đáng cần phải lưu ý là Luật TDBC của họ lại được người đời sau thừa nhận là Luật TCTT. Gần 100 năm sau, người Colombia ở châu Mỹ mới thông qua được Luật Thông tin. Với sự xuất hiện Tuyên ngôn Nhân quyền Liên hợp quốc và nhất là sự xuất hiện của internet, Luật Thông tin phát triển nhanh vào cuối thế kỷ thứ XX và đầu thế kỷ thứ XXI: năm 1990 có 14 quốc gia có Luật về Quyền được cung cấp thông tin, năm 2008 có tới 70 nước và năm 2014 có 100 quốc gia, gồm: châu Âu - 47, châu Phi - 11, châu Mỹ - 16, vùng Ca - ri - bê - 6, châu Á - Thái Bình Dương - 17, Trung Đông - 3. Trong một xã hội hiện đại, việc sẵn có thông tin là yếu tố căn bản để người dân, người tiêu dùng đưa ra các quyết định tốt hơn. Trong bầu cử, cử tri cần thông tin về các ứng cử viên để có được lựa chọn sáng suốt hơn. Sự sẵn có thông tin là nhân tố then chốt ảnh hưởng đến hiệu quả của cả nền chính trị lẫn cả nền kinh tế của quốc gia. Hầu hết ở các nước, người tiêu dùng và người dân nhận thông tin thông qua hệ thống truyền thông. Báo chí rất gắn liền với tự do thông tin. Nhưng nhiều nước phát triển không có luật TDBC như Anh, Mỹ, họ chỉ có Luật Tự do thông tin mà không có Luật TDBC. Cũng tương tự như Anh, Mỹ, ở Ấn Độ cũng chỉ có Luật về Quyền Thông tin (RTI) mà không có Luật TDBC. Không có một nền báo chí nào thành công mà lại được dựa trên một khả năng TCTT hạn chế. Việc thu thập thông tin của nhà báo là không thể nếu thiếu sự tự do thông tin. Sau khi được tiếp cận, được tiếp xúc với tài liệu thông tin, nhà báo phải chuyển tải thông tin đó vào tờ báo của mình, và lẽ đương nhiên tờ báo đó phải được truyền đi, phải được phổ biến cho độc giả. Nếu không phải như vậy thì tính hữu dụng của báo chỉ sẽ bị giảm đi rất nhiều. Nếu không tiếp cận được thông tin, thì các nhà báo chủ yếu chỉ tham gia vào việc bày tỏ quan điểm của mình. Trong một xã hội dân chủ chỉ dừng lại ở việc bày tỏ quan điểm không thôi thì chưa đủ. Nhưng dựa trên cơ sở nào mà nhà báo có được thông tin để làm báo? Cũng giống các doanh nhân, doanh nghiệp kinh doanh phải dựa trên quyền tự do kinh doanh của mọi người dân, thì nhà báo, cũng gần vậy phải dựa trên quyền tự do thông tin của mọi người dân. So với người dân họ không có quyền nào khác với người dân. Họ cũng như doanh nhân kinh doanh, họ được quyền tự 29 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(309) T3/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT do kinh doanh thông tin trong môi trường tự do thông tin của người dân. Nếu như người dân không có quyền tự do thông tin, thì nhà báo cũng không có quyền và không có môi trường cho việc hành nghề của họ. Trong bài “Môi trường pháp lý cho truyền thông tin tức”, P. Krug và M. E. Price viết: “Một điều kiện quan trọng trong hoạt động báo chí chuyên nghiệp và hiệu quả là khả năng các nhà báo thu thập thông tin được lưu trong các hồ sơ do các cơ quan chức năng của nhà nước nắm giữ. Một môi trường pháp lý thuận lợi có các đảm bảo pháp lý để tiến hành thu thập thông tin. Các đảm bảo pháp lý như vậy nhìn chung thường thấy trong pháp luật áp dụng chung, mà ở đó quyền tiếp nhận tài liệu của công chúng được công nhận. Mặc dù luật này thường không chỉ đích xác quyền của nhà báo, nhưng hiển nhiên quyền thông tin được hưởng quyền TCTT như công chúng”. Đây cũng là một trong những lý do cơ bản mà nhiều nước chỉ có Luật Tự do/TCTT mà không có Luật TDBC. Hiện nay ở Việt Nam có Luật Báo chí mà lại chưa có Luật TCTT (đang xây dựng). Việt Nam rất khác với các nước phát triển khác, họ có Luật TCTT/Tự do thông tin, nhưng lại không có Luật TDBC. Chúng ta thì lại có Luật Báo chí, nhưng lại không có Luật Tự do thông tin. Quyền TCTT của báo chí được quy định tại Điều 7 Luật Báo chí: “Trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ của mình, các tổ chức có quyền và nghĩa vụ cung cấp thông tin cho báo chí, giúp cho báo chí thông tin chính xác, kịp thời và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin. Đối với vụ án đang được điều tra hoặc chưa xét xử thì các cơ quan tiến hành tố tụng có quyền không cung cấp thông tin cho báo chí, nhưng báo chí có quyền thông tin theo các nguồn tài liệu của mình và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin. Báo chí có quyền và nghĩa vụ không tiết lộ tên người cung cấp thông tin nếu có hại cho người đó, trừ trường hợp có yêu cầu của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân hoặc Chánh án Toà án nhân dân cấp tỉnh và tương đương trở lên cần thiết cho việc điều tra, xét xử tội phạm nghiêm trọng”. Dựa vào đâu hay nói một cách khác là dựa trên cơ sở nào mà nhà báo có quyền này, nếu như các công dân bình thường khác không có quyền này? Tại sao báo chí có quyền này mà người dân lại không có? Trong một Hội thảo do C&D tổ chức dưới sự bảo trợ của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, có sự hiện diện của một số đại biểu Quốc hội khóa XIII bàn về Dự thảo Luật TCTT, nói về quyền TCTT của người dân, khi nhiều người tham gia đang rất băn khoăn làm thế nào để Dự thảo Luật quy định rõ quyền của người dân trong lĩnh vực tiếp cận các thông tin và tài liệu do các quan chức nhà nước, các tổ chức nắm giữ, có nhà báo đã khẳng định: Quyền TCTT của nhà báo đã được pháp luật quy định từ rất lâu, tức là từ khi có Luật Báo chí1. Cũng tương tự như trước đây, Dự thảo Luật Báo chí sửa đổi2 quy định một cách cụ thể hơn quyền của các nhà báo phải được cung cấp thông tin và tài liệu từ các cơ quan nhà nước: Điều 37. cung cấp thông tin cho báo chí 1. Trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ của mình, các cơ quan, tổ chức, người có trách nhiệm có quyền và nghĩa vụ cung cấp thông tin cho báo chí và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin đã cung cấp. Cơ quan báo chí phải sử dụng chuẩn xác nội dung thông tin được cung cấp và phải nêu rõ xuất xứ nguồn tin. 2. Đối với vụ án đang trong quá trình điều tra, truy tố, chưa xét xử và các vụ việc tiêu cực hoặc có dấu hiệu vi phạm pháp luật nhưng chưa có kết luận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, báo chí có quyền thông tin theo các nguồn tài liệu của mình và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung 30 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(309) T3/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 1 Xem, Kỷ yếu Hội thảo về Quyền tiếp cận thông tin của C&D, tại Nhà khách Bộ Quốc phòng, Hà Nội, tháng 7 năm 2015. 2 Xem toàn văn Dự thảo Luật Báo chí tại trang Dự thảo online: DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1106&LanID=1165&TabIndex=1. thông tin; thông tin không được quy kết tội danh theo quy định tại điểm d khoản 1 Điều 10 Luật này và phải nêu rõ là nguồn tin riêng của cơ quan báo chí, nhà báo. 3. Cơ quan báo chí và nhà báo có quyền và nghĩa vụ không tiết lộ người cung cấp thông tin nếu có hại cho người đó, trừ trường hợp có yêu cầu của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cấp tỉnh và tương đương trở lên cần thiết cho việc điều tra, xét xử tội phạm nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng. 4. Chính phủ quy định cụ thể chế độ cung cấp thông tin cho báo chí. Điều 5 Dự thảo Luật TCTT3 cũng được viết không khác nào quy định quyền của nhà báo trong Luật Báo chí hiện hành và Dự thảo Luật Báo chí (sửa đổi). 1. Công dân có quyền: a) Được cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời; b) Khiếu nại, khởi kiện, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về TCTT. Khác hơn một chút, Điều 6 Dự thảo Luật TCTT quy định liệt kê tất các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin. Sự liệt kê bao giờ cũng là hữu hạn. Điều 6 Dự thảo quy định: 1. Thông tin do các cơ quan sau đây tạo ra phải được cung cấp: a) Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội; b) Chủ tịch nước, Văn phòng Chủ tịch nước; c) Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; d) Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; đ) Các cơ quan được tổ chức theo ngành dọc trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; e) Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp; g) Kiểm toán nhà nước; h) Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp; k) Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; l) Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh. 2. Các cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin bao gồm: a) Văn phòng Quốc hội cung cấp thông tin do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội tạo ra; b) Văn phòng Chủ tịch nước cung cấp thông tin do Chủ tịch nước, Văn phòng Chủ tịch nước tạo ra; c) Văn phòng Chính phủ cung cấp thông tin do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Văn phòng Chính phủ tạo ra; d) Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội cung cấp thông tin do Đoàn đại biểu Quốc hội tạo ra; thông tin nhận được do Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội tạo ra và cung cấp; đ) Văn phòng HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) cung cấp thông tin do HĐND, các Ban của HĐND và Văn phòng HĐND tạo ra; e) Văn phòng UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cung cấp thông tin của UBND, Văn phòng UBND tạo ra; g) Văn phòng HĐND và UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh cung cấp thông tin về hoạt động của HĐND, UBND, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tạo ra; h) UBND xã, phường, thị trấn cung cấp thông tin do HĐND, UBND cấp mình tạo ra; thông tin nhận được do các cơ quan nhà nước khác tạo ra và cung cấp; i) Các cơ quan quy định tại điểm d, đ, e, g và l khoản 1 Điều này có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra. 3. Trong trường hợp cần thiết vì lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng, người đứng đầu cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin quy định tại khoản 2 Điều này xem 31 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(309) T3/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 3 Xem toàn văn Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin tại trang Dự thảo online: DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=448&LanID=1200&TabIndex=1. xét, cân nhắc, quyết định việc cung cấp thông tin nhận được do cơ quan nhà nước khác tạo ra và cung cấp trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Điểm khác ở đây giữa Luật Báo chí hiện hành và cả Dự thảo Luật Báo chí (sửa đổi) so với Dự thảo Luật TCTT ở chỗ, chủ thể phải cung cấp thông tin cho nhà báo rộng hơn. Trong khi đó, Dự thảo Luật TCTT quy định chủ thể phải cung cấp thông tin lại rất hẹp, chỉ bao gồm các cơ quan nhà nước. Các tổ chức chính trị, xã hội, doanh nghiệp, các tổ chức cung cấp dịch vụ công như trường học, cơ sở y tế, cơ sở cung cấp điện, nước, thực phẩm không phải cung cấp thông tin cho người dân, nhưng vẫn phải cung cấp thông tin cho nhà báo. Lý do nào cho sự chênh lệch này? Từ những điều được phân tích ở phần trên, chúng tôi cho rằng, Luật Tự do/TCTT chính là Luật Báo chí hay còn được gọi là Luật Tự do báo chí có cùng một đối tượng điều chỉnh. Nhà báo cũng như các tòa soạn/doanh nghiệp báo chí không thể có quyền thu thập các tài liệu thông tin của các chủ thể khác nhau trong xã hội nếu như người dân bình thường không có những quyền này. Trong khi đó, quyền TDBC của người dân được pháp luật hiện hành, cũng như trong Dự thảo Luật Báo chí (sửa đổi) được hiểu quá hẹp: chỉ trong phạm vi báo chí, thậm chí là trên mặt tờ báo giấy. Điều 4 Luật Báo chí hiện hành quy định: Công dân có quyền: 1- Được thông tin qua báo chí về mọi mặt của tình hình đất nước và thế giới; 2- Tiếp xúc, cung cấp thông tin cho cơ quan báo chí và nhà báo; gửi tin, bài, ảnh và tác phẩm khác cho báo chí mà không chịu sự kiểm duyệt của tổ chức, cá nhân nào và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung thông tin; 3- Phát biểu ý kiến về tình hình đất nước và thế giới; 4- Tham gia ý kiến xây dựng và thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; 5- Góp ý kiến, phê bình, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo trên báo chí đối với các tổ chức của Đảng, cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và thành viên của các tổ chức đó. Trách nhiệm bảo đảm quyền TDBC của người dân đáng lý ra theo các quy định chuẩn của Công ước quốc tế về Quyền dân sự và chính trị là trách nhiệm của cơ quan nhà nước (Việt Nam đã tham gia) lại chỉ được pháp luật hiện hành quy định hẹp cho trách nhiệm của cơ quan báo chí. Điều 5 Luật Báo chí hiện hành quy định: Cơ quan báo chí có trách nhiệm: 1- Đăng, phát sóng tác phẩm, ý kiến của công dân; trong trường hợp không đăng, phát sóng phải trả lời và nói rõ lý do; 2- Trả lời hoặc yêu cầu tổ chức, người có chức vụ trả lời bằng thư hoặc trên báo chí về kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến. Như vậy, hai Luật này sẽ trùng nhau về cơ bản. Tính đến sự trùng lắp có thể có trong Luật TCTT và TDBC, Dự thảo Luật TCTT ngay tại Điều 1 (phạm vi điều chỉnh) đã loại trừ việc TCTT của nhà báo trong hoạt động báo chí ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật TCTT. Nói một cách khác, Luật TCTT chỉ điều chỉnh việc TCTT của người dân, mà không điều chỉnh đến hoạt động TCTT đối với nhà báo. Nhưng xét đến cùng, các quy trình TCTT và tài liệu của nhà báo không có quy định nào khác với của người dân. Từ những phân tích này, chúng tôi đề nghị, chúng ta nên cẩn trọng trong việc soạn thảo cũng như việc thông qua hai Luật này, phải chăng chỉ cần một luật là đủ. Xin lấy câu viết LeBon trong tác phẩm nổi tiếng “Tâm lý học đám đông” đã cảnh bảo làm kết luận của bài viết này: “Việc tạo ra liên tục các đạo luật và hạn định vây quanh mọi hành vi nhỏ nhặt nhất của đời sống bằng các thể thức tranh cãi viển vông nhất, có kết quả tai hại là càng ngày càng thu hẹp phạm vi tự do vận động của các công dân. Là nạn nhân của ảo tưởng cho rằng bằng cách nhân lên các đạo luật, sự bình đẳng và tự do sẽ được bảo đảm tốt nhất, các dân tộc, mỗi ngày lại chấp nhận nhiều cản trở nặng nề hơn” n 32 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(309) T3/2016 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT