Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội

§Ò tµi: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ, HIỆU LỰC HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA QUỐC HỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Lời mở đầu Quốc hội Việt Nam là thể chế được hình thành trên nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước. Đại biểu Quốc hội đại diện cho các thành phần trong xã hội. Quốc hội và Chính phủ thực hiện chức năng của mình theo quy định của Hiến pháp được thể chế qua hệ thống pháp luật. Hai cơ quan này có sự phối hợp, gắn kết chặt chẽ với nhau, cùng chịu trách nhiệm về cơ bản đối với kết quả và mục tiêu của chính sách. Đặc điểm thể chế của Việt Nam cho thấy ưu điểm rất lớn là những chính sách do Chính phủ đề xuất thường nhận được sự đồng thuận và nhất trí cao trong Quốc hội và các cơ quan khác trong hệ thống chính trị, nên việc triển khai cũng thuận lợi. Nhưng cũng có nhược điểm là cơ chế phản biện chính sách hạn chế, thường có ít ý kiến trái chiều mạnh mẽ đối với dự thảo đưa ra. Với đặc điểm nêu trên, kết quả hoạt động giám sát nói chung và giám sát đối với ngân sách nhà nước của Quốc hội thường hạn chế, mặc dù Quốc hội được trao thẩm quyền pháp lý rất lớn trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. Nguyên nhân là do hiện nay Quốc hội còn thiếu không gian chính trị để tiến hành hoạt động giám sát và thiếu những công cụ, kỹ năng cần thiết để biến thẩm quyền pháp lý của mình thành hiện thực. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội, cần phải tiến hành cải cách và đưa ra những giải pháp ở các cấp độ khác nhau như: đổi mới về quy trình ngân sách, công cụ và kỹ năng giám sát, chế độ báo cáo, cung cấp thông tin, chất lượng hoạt động của đại biểu Quốc hội, sự tham gia của phương tiện truyền thông và xã hội... Chức năng giám sát là chức năng cơ bản, quan trọng của Quốc hội, gắn liền với chức năng lập pháp, trong đó giám sát ngân sách nhà nước là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất. Vì vậy, hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách luôn là mối quan tâm hàng đầu của Quốc hội và của cử tri. Trong những nhiệm kỳ Quốc hội gần đây, hoạt động giám sát ngân sách nhà nước đã đạt một số kết quả bước đầu, được xã hội ghi nhận. Tuy nhiên nếu so với yêu cầu đặt ra và sự kỳ vọng của cử tri thì những kết quả giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội còn khiêm tốn. Theo một khảo sát và thăm dò ý kiến của 250 đại biểu Quốc hội khoá XI và khoá XII cho thấy chỉ có 2,7% số đại biểu được hỏi đánh giá hoạt động giám sát ngân sách nhà nước trong thời gian qua là “tốt”, 79,2% cho rằng “chưa tốt lắm”, 17,2% cho rằng “không tốt” và 0,9% thấy “khó trả lời”. Những hạn chế của kết quả giám sát ngân sách nhà nước xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, như hạn chế về tổ chức bộ máy giám sát, công cụ để thực hiện giám sát, thời gian giám sát, quy định về chế độ báo cáo và cung cấp thông tin của cơ quan lập pháp,... Trong đó có một nguyên nhân quan trọng, đó là những bất cập trong việc lựa chọn nội dung giám sát. Trong nhiều trường hợp những vấn đề được Quốc hội thực hiện giám sát thông qua các hình thức cử đoàn giám sát, chất vấn, thẩm tra,… chưa phải là những vấn đề bất cập nhất trong công tác quản lý tài chính công được dư luận xã hội hoặc cộng đồng doanh nghiệp quan tâm nhất. Hoạt động giám sát ngân sách còn tập trung vào những vụ việc, số thu, chi ngân sách cụ thể mà chưa quan tâm đúng mức đến bất cập có tác động đến chính sách thu, chi hoặc các chủ thể ngân sách ở tầm chính sách. Việc giám sát ngân sách dẫn đến tăng thu hoặc giảm chi hoặc điều chỉnh số thu, số chi từ nguồn này, hạng mục chi này sang hạng mục chi khác là điều cần thiết và cũng thể hiện ảnh hưởng của cơ quan lập pháp đối với ngân sách. Tuy nhiên, đó không phải mà điều cốt lõi nhất của mục tiêu giám sát ngân sách. Bài viết này xin nêu ra một số giải pháp về việc nâng cao hiệu quả và hiệu lực hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay. Xin trân trọng cảm ơn thầy Lưu Trung Thành - giảng viên hướng dẫn môn học Luật Hiến pháp chuyên ngành của lớp Luật k4 và các thầy, cô giáo thuộc Khoa Luật - Viện Đại học mở Hà Nội đã giúp em hoàn thành tiểu luận này. CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ THỰC TRẠNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA QUỐC HỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Giám sát về ngân sách nhà nước là một nội dung quan trọng trong chức năng giám sát của Quốc hội. Giám sát về ngân sách nhà nước thật sự là vấn đề quan trọng, vì nó liên quan đến việc sử dụng tiền bạc của nhân dân. Giám sát về ngân sách nhà nước là hoạt động đảm bảo cho ngân sách nhà nước được sử dụng đúng mục đích, đem lại lợi ích cho chính người dân. Muốn giám sát về ngân sách nhà nước một cách có hiệu quả thì ngoài nhu cầu về thông tin, Quốc hội còn phải phát huy và sử dụng có hiệu quả các công cụ giám sát mà pháp luật đã quy định, các đại biểu quốc hội phải nâng cao trình độ, kiến thức và hiểu biết của mình để thảo luận hết các khía cạnh của từng vấn đề. Đồng thời, phải xây dựng một khuôn khổ pháp lý về giám sát hoàn chỉnh. Chỉ như vậy, Quốc hội mới có thực quyền và giám sát về ngân sách nhà nước của Quốc hội mới thực sự đem lại hiệu quả. Cho đến thời điểm này, pháp luật về giám sát đã thêm một bước hoàn chỉnh để Quốc hội thực hiện chức năng giám sát về ngân sách nhà nước. Quốc hội cần sử dụng tốt hơn nữa thẩm quyền mà pháp luật đã quy định. 1. Cơ sở pháp lý Theo Điều 83 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Về tài chính, ngân sách, điểm 4 Điều 84 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội: Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế. Thực hiện quyền quyết định của mình, năm 1996, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước có hiệu lực thi hành từ 1/1/1997. Năm 2002, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi). Có thể nói Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) năm 2002 là cuộc cách mạng trong lịch sử quản lý nền tài chính quốc gia. Luật quy định: Quốc hội quyết định phân bổ ngân sách trung uơng, bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định và phân bổ ngân sách cấp mình. Quy định này đã tạo ra một bước phân cấp mạnh hơn, trao quyền chủ động tự quyết định nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong điều hành ngân sách cùng cấp. Ngoài ra, để bảo đảm công bằng trong phân bổ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã cho ý kiến để Chính phủ ban hành hệ thống định mức chi thường xuyên áp dụng ổn định từ năm 2004 đến nay và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển áp dụng ổn định giai đoạn 2007-2010. Đồng thời, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 cũng quy định rõ hơn các yêu cầu công khai trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước và quy định cấp kinh phí ngân sách trực tiếp cho các cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách; xoá bỏ cấp kinh phí theo hạn mức, các cơ quan được quyền quyết định chi tiêu theo dự toán... Nhằm thêm một bước cụ thể hoá chức năng nhiệm vụ của cơ quan chuyên trách về lĩnh vực tài chính - ngân sách, kỳ họp thứ 11 Quốc hội khoá XI ngày 2/4/2007 đã thông qua Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội. Theo đó, Uỷ ban Tài chính - ngân sách của Quốc hội đã được thành lập. Để tham mưu cho Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong giám sát ngân sách nhà nước, Ủy ban Tài chính - Ngân sách có nhiệm vụ chủ trì phối hợp với Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội  tiến hành năm công việc cụ thể: (1) Thẩm tra dự luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - ngân sách do Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giao; (2) Chủ trì thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương, các báo cáo về thực hiện ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước do Chính phủ trình Quốc hội; (3) Giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước và chính sách tài chính; (4) Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội về lĩnh vực tài chính - ngân sách; (5) Kiến nghị các vấn đề về quản lý lĩnh vực tài chính - ngân sách. Ngoài ra, Quốc hội còn sử dụng Kiểm toán Nhà nước như một công cụ để giám sát ngân sách nhà nước. Do đó, năm 2005, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động, những năm qua Kiểm toán Nhà nước đã cung cấp thông tin về những đơn vị, địa phương sử dụng ngân sách nhà nước gây lãng phí, tham nhũng; cung cấp thông tin giúp Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương đúng đối tượng, đúng mục đích, xem xét phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, kiến nghị xuất toán các khoản chi sai chính sách, chế độ; điều chỉnh giảm dự toán của các bộ, ngành trung ương, địa phương. Mặt khác, khi thấy có dấu hiệu tham nhũng thì Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có quyền yêu cầu kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán và báo cáo kết quả với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Ngoài ra, khi phát hiện thấy có dấu hiệu vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân trong quản lý, sử dụng tài chính công, Kiểm toán Nhà nước có quyền chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra có thẩm quyền kiểm tra xử lý theo quy định của pháp luật. 2. Thực trạng giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội hiện nay 2.1 Một số kết quả đã đạt được Thứ nhất, trong khâu lập dự toán và phân bổ ngân sách, Quốc hội đã giám sát chặt chẽ các công việc theo đúng quy trình lập dự toán ngân sách. Thông qua việc thẩm tra các báo cáo của Chính phủ về dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương Quốc hội đã có các kiến nghị về điều chỉnh các khoản thu, cơ cấu lại các khoản chi cho hợp lý và hầu hết các kiến nghị được Chính phủ tiếp thu điều chỉnh lại. Trong niên độ ngân sách giai đoạn 2004-2007, Quốc hội đã kiến nghị điều chỉnh tổng dự toán thu ngân sách nhà nước khoảng 10.000 tỷ đồng và thực tế dự toán ngân sách nhà nước giai đoạn này đều hoàn thành vượt mức Quốc hội giao. Đồng thời, Quốc hội, cụ thể là Uỷ ban thường vụ Quốc hội luôn có các yêu cầu đề nghị Chính phủ điều chỉnh việc phân bổ sử dụng hợp lý các khoản tăng thu hàng năm, yêu cầu Chính phủ chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phương thực hiện phân bổ ngân sách hàng năm đúng mức Quốc hội phê chuẩn. Ngoài ra, Quốc hội cũng thường xuyên tham gia giám sát việc sử dụng dự phòng ngân sách trung ương... Thứ hai, trong khâu chấp hành thực hiện dự toán ngân sách nhà nước, Uỷ ban Kinh tế - Ngân sách trước đây và hiện nay là Uỷ ban Tài chính - Ngân sách mấy năm gần đây đã và đang tham mưu cho Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát một số chuyên đề như sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản, giám sát cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, chính sách thuế nội địa hoá xe máy... hoặc Uỷ ban đã trực tiếp giám sát thực hiện Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Pháp lệnh phí, lệ phí... Nhiều kiến nghị về sửa đổi cơ chế, chính sách, pháp luật đã được Chính phủ tiếp thu, hoàn chỉnh cơ chế, chính sách. Thứ ba, trong khâu quyết toán ngân sách nhà nước, dưới sự tham mưu của các Uỷ ban Kinh tế, Uỷ ban Tài chính - Ngân sách, Quốc hội đã tiến hành thẩm tra khá chặt chẽ, đặc biệt là trên cơ sở báo cáo của Kiểm toán Nhà nước đối với niên độ ngân sách nhà nước hàng năm, đã kiến nghị xuất toán các khoản chi sai chế độ, chính sách và sử dụng kết dư ngân sách hàng năm chi cho các nhiệm vụ xã hội cấp bách. Tóm lại, trong việc giám sát ngân sách nhà nước, Quốc hội, Uỷ ban Kinh tế, Uỷ ban Tài chính - Ngân sách, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội đã dành thời gian thích đáng để tiến hành thẩm tra, xem xét quyết định, bảo đảm dự toán ngân sách nhà nước sát thực tế, có tính khả thi, phương án phân bổ số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương hợp lý theo đúng tiêu chuẩn định mức về việc xem xét phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương, bảo đảm mọi khoản thu chi ngân sách nhà nước đúng quy định pháp luật. 2.2 Những tồn tại đáng quan tâm Thứ nhất, chất lượng các báo cáo thẩm tra của các Uỷ ban chuyên môn về dự toán ngân sách nhà nước, về phương án phân bổ ngân sách và chất lượng xem xét, cho ý kiến về quyết định của Quốc hội về ngân sách chưa thật cao theo mong muốn vì thời gian thẩm tra, thảo luận, quyết định ngân sách nhà nước rất ngắn, thông tin chi tiết còn thiếu nhiều và sự phối hợp trao đổi thông tin giữa Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban chưa thật chặt chẽ... Thứ hai, chất lượng giám sát việc chấp hành thực hiện ngân sách vẫn là một khâu yếu, mới chỉ tập trung làm được một số chuyên đề lớn, bức xúc trong xã hội; trong khi còn rất nhiều lĩnh vực khác, sử dụng một khối lượng lớn kinh phí từ ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước chưa được giám sát. Tồn tại này có nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân có tính quan điểm như Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ tập trung giám sát các vấn đề lớn, nổi cộm được đông đảo cử tri quan tâm và Uỷ ban Tài chính - Ngân sách với trách nhiệm là cơ quan chuyên môn do lực lượng cán bộ mỏng chỉ trực tiếp giám sát hai, ba chuyên đề về tài chính - ngân sách. Vấn đề đặt ra là Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác có cần thực hiện việc lồng ghép nội dung giám sát thực hiện chính sách, chế độ, pháp luật thuộc lĩnh vực phụ trách và các hoạt động tài chính - ngân sách có liên quan? Thực tế cho thấy, nên có sự lồng ghép để Quốc hội giám sát đầy đủ hơn, bao quát hơn hoạt động ngân sách nhà nước. Thứ ba, chất lượng giám sát việc quyết toán ngân sách nhà nước cũng còn nhiều vấn đề phải bàn. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước, Quốc hội có quyền phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nước trên cơ sở tờ trình của Chính phủ. Tuy nhiên, thời gian để Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội thẩm tra, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến và quyết định cũng rất ngắn, thiếu nhiều thông tin chi tiết để đối chiếu, so sánh và đánh giá sát thực. Ngoài ra, theo quy định của pháp luật, Hội đồng nhân dân các cấp và thủ trưởng các bộ, ngành, cơ quan trung ương, cơ quan tài chính các cấp phải chịu trách nhiệm về mức độ chính xác, đầy đủ, trung thực của các báo cáo quyết toán ngân sách của cấp mình, nhưng trên thực tế, trách nhiệm này chưa được đề cao vì Hội đồng nhân dân các cấp thông qua quyết toán ngân sách còn mang tính hình thức. Thực tế cho thấy, để quyết định phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, Quốc hội có thể sử dụng các báo cáo kiểm toán về niên độ ngân sách nhà nước của Kiểm toán nhà nước. Mấy năm gần đây, mặc dù kiểm toán nhà nước đã có nhiều cố gắng tăng số cuộc kiểm toán và chất lượng các báo cáo kiểm toán, nhưng so với yêu cầu cung cấp thông tin để Quốc hội có đầy đủ căn cứ xác định tính chính xác của báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước cũng còn nhiều tồn tại, hạn chế. Do đó, có một vấn đề lớn đặt ra là ngoài các tổ chức hiện có như thanh tra tài chính, kiểm toán nhà nước, hệ thống công ty kiểm toán độc lập, có cần thiết phải phát triển một tổ chức kiểm tra, kiểm soát khác như kiểm toán nội bộ hoặc kiểm soát nội bộ để giúp Hội đồng nhân dân tỉnh, các bộ, ngành, cơ quan trung ương quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước và gián tiếp giúp Quốc hội giám sát ngân sách có hiệu quả hơn? SỰ CẦN THIẾT PHẢI TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ, HIỆU LỰC HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI Với thực trạng về hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội đã được nêu và phân tích như trên cho thấy có rất nhiều lý do để cần phải tăng cường hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động giám sát lĩnh vực này trong giai đoạn hiện nay. Dưới đây xin nêu và phân tích những đòi hỏi đang đặt ra đối với hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội xuất phát từ yêu cầu của hoạt động phòng, chống tham nhũng. Từ sau khi Luật Phòng, chống tham nhũng được Quốc hội thông qua, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 6 năm 2006, nhiệm vụ giám sát thực hiện phòng và chống tham nhũng cũng đã được đặt ra đối với Quốc hội. Trong đó, hoạt động giám sát ngân sách nhà nước có liên quan mật thiết đối với hoạt động phòng, chống tham nhũng nói chung và việc triển khai thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng nói riêng. Ba nội dung dưới đây cho thấy rõ vai trò của giám sát ngân sách nhà nước trong việc phòng, chống tham nhũng: Một là, giám sát ngân sách nhà nước trên cơ sở xây dựng và từng bước hoàn thiện pháp luật về tài chính - ngân sách, bảo đảm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được ban hành rõ quy trình, thủ tục, định mức chế độ và trách nhiệm; các quy định trên được công khai, minh bạch, tạo cơ sở pháp lý cho phòng, chống tham nhũng. Trong quản lý ngân sách nhà nước đặt ra nhiều yêu cầu, nhưng có ba yêu cầu quan trọng gắn với việc phòng ngừa tiêu cực, tham nhũng, đó là: (1) Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước theo quy trình, thủ tục định mức chế độ tiêu chuẩn; (2) Chế độ trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí ngân sách nhà nước được quy định rõ ràng; (3) Mọi quy định về quy trình, thủ tục, định mức chế độ tiêu chuẩn, trách nhiệm phải được công khai, minh bạch. Thực tế cho thấy trong công tác xây dựng pháp luật về ngân sách, nếu chỉ quy định chung có tính nguyên tắc về cơ chế quản lý mà không quy định rõ về định mức, tiêu chuẩn phân bổ kinh phí thì không thể nói đến sự công bằng trong sử dụng ngân sách và càng không thể có đủ cơ sở để phát hiện các hành vi tiêu cực tham nhũng. Hơn nữa, các tiêu chuẩn định mức, thủ tục và chế độ trách nhiệm phải được công khai, minh bạch để mọi đối tượng nhận thức, thống nhất hành động và giám sát thực hiện. Hai là, giám sát thực hiện các quy định pháp luật về ngân sách nhà nước sẽ góp phần kịp thời phát hiện các bất hợp lý, chưa bảo đảm định mức trong phân bổ kinh phí, phát hiện các sai phạm phân bổ không đúng mức đã được phê chuẩn; các vi phạm sử dụng nguồn kinh phí không đúng mục đích, đối tượng hoặc các sai phạm gây thất thoát, lãng phí, tham nhũng, quyết toán khống khối lượng công việc hoàn thành... Có thể nói, thông qua hoạt động thẩm tra báo cáo, nghe giải trình, các hoạt động chất vấn định kỳ, kết hợp với việc giám sát từ xa, trực tiếp và các kiến nghị các cơ quan bảo vệ pháp luật tiến hành kiểm tra, thanh tra, kiểm toán trực tiếp sẽ tạo môi trường gây áp lực và đề cao trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc chấp hành nghiêm quy định pháp luật về tài chính ngân sách Ba là, giám sát ngân sách trong khâu giải quyết xử lý các kiến nghị, kết luận của các cuộc giám sát của các cơ quan của Quốc hội, của cơ quan thanh tra, kiểm toán sẽ tạo áp lực mạnh mẽ nhằm hạn chế tham nhũng. Có thể nói các vi phạm pháp luật trong quản lý tài chính - ngân sách một khi đã được phát hiện nhưng không được xử lý kịp thời, đúng người, đúng tội, thì có nguy cơ dẫn đến tái vi phạm với mức độ nghiêm trọng hơn, thất thoát tiền ngân sách lớn hơn, thậm chí mất cán bộ. Trong ba nội dung nêu trên, nội dung giám sát ngân sách nào cũng có ý nghĩa quan trọng đối với công tác phòng chống tham nhũng, tuyệt đối không được xem nhẹ một nội dung nào. Vì vậy, để thực hiện, phát huy được hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước, Quốc hội phải có đủ điều kiện về nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn sâu, đủ thông tin tổng hợp, đủ kinh phí và có nhiều công cụ kiểm tra, giám sát khác ngoài việc sử dụng công cụ kiểm toán nhà nước. Từ sự phân tích khái quát vai trò của công tác giám sát ngân sách nhà nước trong việc phòng, chống tham nhũng trên đây, có thể nhận thấy hai vấn đề có mối quan hệ mật thiết với nhau. Thứ nhất, giám sát ngân sách được thực hiện nghiêm chỉnh ở tất cả các khâu của quy trình ngân sách nhà nước (lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước) được kết hợp linh hoạt dưới nhiều hình thức như từ xa, trực tiếp, gián tiếp, từ bên ngoài đến bên trong, sẽ tạo môi trường công khai, minh bạch trong quản ký ngân sách nhà nước, có tác dụng răn đe, phòng ngừa về chống tham nhũng hoặc ngược lại. Đồng thời, công tác chống tham nhũng được tiến hành quyết liệt từ bên trong nội bộ cơ quan, đơn vị đến dư luận xã hội lên án, báo chí phản ánh mạnh mẽ, thì công tác giám sát ngân sách nhà nước được thực hiện thuận lợi hơn, chi phí xã hội cũng giảm đi. Thực tế cho thấy nếu sử dụng kết hợp tốt giữa sức mạnh của các công cụ kiểm tra, giám sát bên ngoài, trực tiếp như thanh tra, kiểm toán với các công cụ kiểm tra bên trong như kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ thì công tác quản lý, sử dụng mọi khoản chi tiêu từ ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước chắc chắn sẽ có hiệu quả hơn; tiêu cực, tham nhũng sẽ ít hơn. Thứ hai, giám sát ngân sách có hiệu lực, hiệu quả sẽ tạo môi trường vừa nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước, vừa tạo môi trường “không có cơ hội” cho phát sinh tham nhũng. Kinh nghiệm thực tế cho thấy nếu kết quả của từng cuộc thanh tra hay kiểm toán được công khai kịp thời và các cán bộ công chức, viên chức sai phạm bị xử lý công khai thì tạo ra sức răn đe lớn để phòng, chống tham nhũng và ngược lại, các kiến nghị kết luận của cuộc giám sát không được xử lý nghiêm thì một mặt gây lãng phí lớn cho xã hội, mặt khác tình trạng tiêu cực tham nhũng lại được tiếp thêm sức mạnh, lan tỏa nhanh, đe doạ sự tồn tại xã hội. Hoặc pháp luật có quy định về kê khai tài sản của cán bộ công chức, viên chức, nhưng không xác minh nguồn gốc cụ thể thì cơ quan kiểm tra cũng không có cơ sở truy xét, hay có truy xét thì phần lớn cũng làm qua loa, khiến cho hàng loạt phần tử tham nhũng thoát khỏi sự trừng phạt của pháp luật... MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ, HIỆU LỰC HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH CỦA QUỐC HỘI 1. Hoàn thiện hệ thống luật pháp Mặc dù đã có những cố gắng và đạt được những kết quả quan trọng bước đầu trong xây dựng pháp luật những năm vừa qua, nhưng nhìn chung, hệ thống pháp luật nói chung và luật pháp về kinh tế - tài chính vẫn còn bất cập, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và tiến trình hội nhập quốc tế. Những yếu kém, bất cập này thể hiện cụ thể ở một số điểm sau: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu toàn diện, chưa đồng bộ, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu quản lý đất nước trên tất cả các lĩnh vực bằng pháp luật; tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm so với đòi hỏi của cuộc sống; các cơ quan hữu quan chưa thường xuyên thực hiện việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Một trong những hệ luỵ của thực trạng này là làm cản trở và làm giảm hiệu quả của hoạt động giám sát nói chung và giám sát về ngân sách nhà nước của Quốc hội. Để khắc phục những yếu kém, bất cập nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian tới, tạo tiền đề cho việc nâng cao chất lượng hoạt động giám sát cần tập trung theo những định hướng sau đây: Một là, tập trung mọi nguồn lực phấn đấu xây dựng hệ thống pháp luật đủ về số lượng và đạt chất lượng cao để đến năm 2020 tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội đều được điều chỉnh bằng các bộ luật, các luật, làm cho hệ thống pháp luật thực sự là phương tiện hiệu lực và hiệu quả trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội; hai là, xây dựng và hoàn thiện hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm tính thống nhất, rõ ràng về thứ bậc, chính xác, minh bạch và dễ hiểu, dễ thực hiện, có tính khả thi cao. Khắc phục cơ bản và tiến tới chấm dứt tình trạng luật, pháp lệnh nào cũng phải chờ văn bản hướng dẫn; ba là, cải cách cơ bản quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm vừa tăng về số lượng, vừa nâng cao chất lượng văn bản... Bên cạnh đó, cần xem xét sửa đổi, bổ sung những vấn đề bất cấp trong các văn bản luật pháp có liên quan cũng như trực tiếp điều chỉnh lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước, điển hình là Luật Ngân sách nhà nước. Xin đơn cử một ví dụ sau: Luật Ngân sách nhà nước quy định rất cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội trong quá trình xây dựng, phân bổ, quyết định ngân sách nhà nước ở tầm vĩ mô. Song trong Luật Ngân sách không có quy định về quyền hạn, nhiệm vụ đối với Đoàn đại biểu quốc hội - một bộ phận rất quan trọng trong giám sát ngân sách nhà nước tại mỗi địa phương - trong vấn đề này. Cũng tương tự như vậy, trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội quy định khá rõ về chức năng giám sát của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội và Đoàn đại biểu quốc hội, trong khi đó, Luật Ngân sách không có những quy định tương tự. Luật ngân sách Nhà nước có những điều khoản quy định khá cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân trong lĩnh vực ngân sách, tài chính nhưng lại không có điều khoản nào quy định quyền hạn, nhiệm vụ của Đoàn đại biểu quốc hội. Do vậy, đã đến lúc cần có sự sửa đổi, bổ sung những điều khoản thích hợp về vấn đề này nhằm đồng bộ hoá cơ sở pháp lý cho các hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước nói chung và giám sát ngân sách tại mỗi địa phương. 2. Thống nhất nhận thức về hoạt động giám sát ngân sách nhà nước Hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội cần được nhận thức một cách đầy đủ, đúng tầm trong hệ thống chính trị, nhất là đối với chủ thể giám sát và chủ thể bị giám sát, để từ đó thiết kế hệ thống giám sát ngân sách phù hợp, tạo giá trị gia tăng cho quá trình hoạch định chính sách và quyết định ngân sách. Theo đó, thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp cần phải được pháp luật quy định rõ ràng để đảm bảo quyền lực nhà nước của mỗi cơ quan là có giới hạn, được phân chia trách nhiệm, kiểm tra, kiểm soát để tránh sự lạm quyền. Để tạo không gian chính trị cho hoạt động giám sát ngân sách thì quyền lực chính trị của Đảng cần được lồng vào quyền lực của Nhà nước và quyền lực đó cần được phân bổ cân đối giữa lập pháp và hành pháp. Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng nếu trong thực tế sự phân bổ quyền lực chính trị không tương xứng giữa Quốc hội và Chính phủ thì tính hình thức trong các quy định của luật pháp là điều khó tránh khỏi. Sự tương quan về quyền lực chính trị giữa Quốc hội với Chính phủ theo hướng cân bằng hơn (giữa Đảng đoàn Quốc hội và Ban cán sự Đảng Chính phủ) sẽ tác động tích cực đến cách thức các cơ quan Quốc hội thực hiện giám sát hoạt động giám sát ngân sách nhà nước, các cơ quan của Quốc hội sẽ có cơ sở để sẵn sàng hơn và quyết liệt hơn trong việc thực hiện chức năng giám sát của mình theo quy định của Luật Giám sát và Luật Ngân sách nhà nước . 3. Phát huy hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của  các Uỷ ban Quốc hội, đặc biệt là Uỷ ban Tài chính - Ngân sách Hiệu quả hoạt động giám sát của Uỷ ban sẽ phụ thuộc vào khả năng độc lập trong hoạt động của các Uỷ ban này. Khả năng đó có thể đảm bảo thông qua một số yêu cầu sau: - Nâng cao tỷ lệ đại biểu chuyên trách và lựa chọn các đại biểu độc lập với các cơ quan hành pháp để trở thành thành viên của Uỷ ban. Các thành viên Uỷ ban cần độc lập tương đối với Chính phủ để tránh xung đột lợi ích khi thực hiện nhiệm vụ giám sát ngân sách. Đồng thời, họ cũng sẵn sàng  hơn cho hoạt động chất vấn và theo đuổi các kiến nghị giám sát. - Thẩm quyền và thông tin. Uỷ ban cần được trao đủ thẩm quyền để yêu cầu các bộ, ngành, doanh nghiệp nhà nước, các chuyên gia và các thành viên xã hội cung cấp thông tin, chứng cứ khi thực hiện giám sát ngân sách thông qua các hoạt động chất vấn, điều trần tại cấp Uỷ ban. Một mặt cần sớm sửa đổi, bổ sung nghị quyết 387 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước để các thông tin, báo cáo của các cơ quan Chính phủ gửi tới Quốc hội đảm bảo tính kịp thời, toàn diện, có hệ thống và dễ phân tích, đánh giá. Mặt khác, Uỷ ban cần những thông tin, những phân tích, dự báo về kinh tế, tài chính, ngân sách từ các nguồn khác nhau (như kiểm toán nhà nước, các cơ quan nghiên cứu).   - Thủ tục và năng lực. Cần Ủy ban hóa các hoạt động của Quốc hội để những nội dung trình ra Quốc hội đã được thảo luận kỹ ở giai đoạn Ủy ban. Các Uỷ ban phải trở thành chỗ dựa vững chắc về mặt chuyên môn của Quốc hội. Để làm được điều này thì thủ tục, quy trình làm việc (bao gồm cả lịch biểu tài chính), sự phối hợp giữa các Ủy ban cần được quy chế hóa và cụ thể để quy trình ngân sách giai đoạn trình, thẩm tra tại cơ quan Quốc hội được thực hiện có chất lượng. Khả năng chuyên môn của Uỷ ban như năng lực phân tích chính sách, nghiên cứu, đánh giá ngân sách, sử dụng kết quả kiểm toán và đánh giá chất lượng hoạt động của kiểm toán nhà nước…, có vai trò quan trọng đối với chất lượng hoạt động của Uỷ ban khi Ủy ban thực hiện chức năng thẩm tra, phản biện. Khả năng chuyên môn sâu của Uỷ ban cũng được củng cố thông qua việc duy trì quy mô của Uỷ ban không quá đông (tối đa nên khoảng 20 thành viên/Uỷ ban), đảm bảo một số điều kiện để các thành viên Uỷ ban có thể tái cử và xây dựng hệ thống Uỷ ban tương thích hơn đối với cơ cấu của Chính phủ để thuận lợi cho việc giám sát hoạt động của các Bộ, ngành. - Nguồn nhân lực và tài chính. Uỷ ban cần có cơ quan hỗ trợ chuyên môn với nhiều chuyên gia có kỹ năng phân tích, đánh giá và dự báo ngân sách để hỗ trợ Uỷ ban trong quá trình thẩm tra, giám sát, nâng cao tính chủ động và độc lập trong hoạt động chuyên môn của Uỷ ban. Những chuyên gia này có thể là những công chức của Quốc hội hoặc các cộng tác viên thường xuyên của Uỷ ban. Đồng thời, cần có nguồn ngân sách tương xứng và các định mức chi tiêu phù hợp với đặc thù hoạt động của cơ quan dân cử để thực hiện thuê khoán chuyên môn với các nhà nghiên cứu, các chuyên gia phản biện chính sách độc lập trong điều kiện nguồn nhân lực của Quốc hội còn hạn chế như hiện nay. - Sử dụng đa dạng và linh hoạt hệ thống Ủy ban trong giám sát ngân sách, đặc biệt là hoạt động điều trần của Ủy ban hoặc lập Uỷ ban điều tra đối với những chính sách quản lý tài chính - ngân sách nổi cộm hoặc những vụ việc được cử tri và xã hội đặc biệt quan tâm. Hoạt động giám sát của Uỷ ban cần được tiến hành theo hướng Ủy ban dành nhiều thời gian hơn để nghe ý kiến từ đối tượng trực tiếp chịu tác động của chính sách hoặc quyết định của cơ quan hành pháp để nắm được “hơi thở của cuộc sống” trước khi làm việc với các cơ quan có thẩm quyền. 4. Hoàn thiện hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nước để hỗ trợ mục tiêu giám sát ngân sách nhà nước Trong điều kiện của Việt Nam, việc sử dụng có hiệu quả công cụ ciểm toán nhà nước để hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng giám sát là rất quan trọng. Kiểm toán Nhà nước sẽ tiến hành kiểm tra sâu về mặt chuyên môn trong quản lý tài chính công, những công việc mà các Uỷ ban của Quốc hội không có điều kiện làm và cũng không phù hợp để làm. Thực tế thời gian qua, Kiểm toán Nhà nước đã từng bước góp phần tích cực trong việc cung cấp thông tin, tư vấn để Quốc hội có thêm căn cứ quyết định, giám sát và phê chuẩn dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước (nhất là từ khi Luật Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ 1/1/2006). Tuy nhiên, để hoạt động của Kiểm toán Nhà nước hỗ trợ tích cực hơn nữa hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội, trong thời gian trước mắt, Kiểm toán Nhà nước cần triển khai một số giải pháp sau đây: Thứ nhất, nhanh chóng hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm toán, các quy trình kiểm toán, các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán để chất lượng mỗi cuộc kiểm toán được nâng cao, qua mỗi cuộc kiểm toán, những vấn đề tồn tại, vi phạm mà kiểm toán phát hiện cần được đề xuất xử lý, giải quyết ở tầm chính sách; Thứ hai, tập trung lực lượng kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm của các Bộ, ngành trung ương, các địa phương có số thu, chi ngân sách nhà nước lớn để giúp Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; Thứ ba, tăng cường các cuộc kiểm toán theo chuyên đề, theo các chương trình, dự án mà Quốc hội quyết định để một mặt giải mã những bức xúc của xã hội về những tiêu cực, lãng phí đang xảy ra trong một số lĩnh vực cụ thể, mặt khác giúp Quốc hội có những thông tin toàn diện về kết quả thực hiện chính sách mà mình đã thông qua để làm cơ sở cho quyết định phân bổ ngân sách cho những năm tới; Thứ tư, kết hợp thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động để “nâng tầm” báo cáo kiểm toán trình Quốc hội, giúp Quốc hội có thêm những căn cứ, cơ sở thuyết phục để quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô./. TÀI LIỆU THAM KHẢO - Bài giảng hướng dẫn môn học Luật Hiến pháp chuyên ngành tại lớp Luật k4 của thầy Lưu Trung Thành; - Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam - PGS.TS Bùi Xuân Đức chủ biên, Nhà xuất bản Tư pháp 2006; - Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992; - Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001; - Luật Tổ chức Quốc hội 2001; - Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội 2007; - Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội 2003; - Luật Ngân sách Nhà nước 1996 và Luật sửa đổi bổ sung 2002; - Luật Kiểm toán Nhà nước.