Một số góp ý hoàn thiện luật xử lý vi phạm hành chính

MỘT SỐ GÓP Ý HOÀN THIỆN LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH Tóm tắt: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2013 đã phát huy được hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước sau bốn năm thi hành. Tuy vậy, một số quy định của Luật còn bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định cần được tiếp tục hoàn thiện. Trần Quốc Huy* * ThS. Bộ môn Pháp luật, Đại học An ninh nhân dân. Abstract The Law on Handling Administrative Violations of 2013 has brought its the effectiveness and efficiency of government management after four years of enforcement. However, a number of provisions under the Law have also revealed certain limitations and shortcomings that need to be reviewed for further improvements. Thông tin bài viết: Từ khóa: phạt tiền, người chưa thành niên, nhắc nhở. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 02/03/2018 Biên tập : 09/04/2018 Duyệt bài : 16/04/2018 Article Infomation: Keywords: fines, juvenile, reminder. Article History: Received : 02 Mar. 2018 Edited : 09 Apr. 2018 Approved : 16 Apr. 2018 Thể chế hóa chủ trương, chính sách của Ðảng, Nhà nước về cải cách hệ thống pháp luật, cải cách tư pháp và cải cách hành chính1, năm 2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) thay thế Pháp lệnh XLVPHC năm 1989 được sửa đổi, bổ sung các năm 1995, 2002, 2007, 2008. So với Pháp lệnh XLVPHC năm 1989, Luật XLVPHC 1 Được xác định trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. năm 2013 (Luật năm 2013) đã thiết lập một khung pháp lý tương đối hoàn thiện, bảo đảm hiệu quả XLVPHC, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Trong thời gian từ năm 2014 đến năm 2017 đã phát hiện 36.789.227 vụ việc và đã xử phạt 28.493.927 vụ việc (chiếm 77,45% số vụ vi phạm đã phát hiện); đã lập hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính là 105.940 đối tượng và THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 48 Số 24(376) T12/2018 tổng số đối tượng bị áp dụng là 89.991 đối tượng (chiếm 85% tổng số đối tượng bị lập hồ sơ đề nghị)2. Bên cạnh những kết quả, đóng góp đối với sự phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian qua, Luật năm 2013 cũng tồn tại những hạn chế, bất cập gây khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn, XLVPHC và làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Những hạn chế, bất cập này đã được Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về Tổng kết thi hành Luật XLVPHC chỉ ra như sau: Một số thuật ngữ quy định còn định tính, chưa giải thích rõ ràng; cách xác định VPHC đã kết thúc và VPHC đang thực hiện3; quy định về việc sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới4; thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC bị giới hạn theo thẩm quyền phạt tiền5; thẩm quyền xử phạt VPHC; quy định về “đánh bút lục” hồ sơ6; quy định thời gian tạm giữ tang vật để xác định giá trị7; quy định về quyền giải trình đối với trường hợp vi phạm bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện VPHC hoặc phương tiện sử dụng trong VPHC8; quy định về quản lý tang vật, phương tiện VPHC bị tạm giữ trong trường hợp chuyển hồ sơ vụ vi phạm có dấu hiệu tội phạm để truy cứu trách nhiệm hình sự9; thời hạn gửi quyết định xử phạt VPHC10; quy định về trường hợp được áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính11; Bên cạnh đó, chúng tôi cho rằng, 2 Bộ Tư pháp, Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/ 01/ 2018 về Tổng kết thi hành Luật XLVPHC, tr. 8, 9. 3 Điểm b, khoản 1, Điều 6 Luật XLVPHC. 4 Khoản 3, Điều 18 Luật XLVPHC. 5 Từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC. 6 Điều 57 Luật XLVPHC. 7 Khoản 3, Điều 60 Luật XLVPHC. 8 Khoản 1, Điều 61 Luật XLVPHC. 9 Điều 62 Luật XLVPHC. 10 Điều 70 Luật XLVPHC. 11 Điều 122 Luật XLVPHC. Luật năm 2013 còn một số hạn chế, bất cập sau đây: Một là, mức phạt tiền cụ thể đối với một hành vi VPHC chưa thực sự hợp lý. Theo quy định tại khoản 4 Điều 23 thì mức phạt tiền cụ thể đối với một hành vi VPHC là mức trung bình của khung tiền phạt được quy định đối với hành vi đó; nếu có tình tiết giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống nhưng không được giảm quá mức tối thiểu của khung tiền phạt; nếu có tình tiết tăng nặng thì mức tiền phạt có thể tăng lên nhưng không được vượt quá mức tiền phạt tối đa của khung tiền phạt. Căn cứ Điều 9 thì có 7 tình tiết giảm nhẹ, Điều 10 thì có 13 tình tiết tăng nặng. Trong thực tế, khi chủ thể thực hiện hành vi VPHC có thể có 01 tình tiết tăng nặng hoặc 01 tình tiết giảm nhẹ; có thể rơi vào trường hợp thực hiện hành vi VPHC vừa có tình tiết giảm nhẹ vừa có tình tiết tăng nặng; có thể rơi vào trường hợp thực hiện hành vi VPHC có nhiều tình tiết giảm nhẹ, 01 tình tiết tăng nặng hoặc ngược lại. Theo quy định, khi chủ thể thực hiện hành vi VPHC có tình tiết tăng nặng thì tăng lên (không vượt quá mức tối đa), nếu có tình tiết giảm nhẹ thì giảm xuống (không thấp hơn mức tối thiểu). Tuy nhiên, cho đến nay không có quy định làm căn cứ xác định tăng, giảm như thế nào là hợp lý. Ví dụ, khi chủ thể thực hiện hành vi mang tài liệu không được THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 49Số 24(376) T12/2018 phép vào phòng thi sẽ bị xử phạt 1.500.000 đồng12 (nếu không có tình tiết tăng nặng và không có tình tiết giảm nhẹ); nếu có tình tiết tăng nặng là tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó13 thì mức xử phạt là trên 1.500.000 đồng và không vượt quá 2.000.000 đồng nhưng không có căn cứ, cơ sở để xác định tăng bao nhiêu là hợp lý; ngược lại khi chủ thể thực hiện hành vi này có tình tiết giảm nhẹ là đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi14 thì mức xử phạt sẽ thấp hơn 1.500.000 đồng nhưng không dưới 1.000.000 đồng và cũng không có căn cứ, cơ sở pháp lý để xác định giảm bao nhiêu là hợp lý; trong trường hợp chủ thể thực hiện hành vi này có tình tiết tăng nặng là VPHC nhiều lần15 và có tình tiết giảm nhẹ là đã tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi thì mức xử phạt cụ thể không có căn cứ, cơ sở pháp lý để xác định là mức phạt tiền trung bình hay tăng lên, giảm xuống bởi trong trường hợp này có 01 tình tiết tăng nặng và 01 tình tiết giảm nhẹ. Nghị định 81/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 19/7/2013 Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật năm 2013 không hướng dẫn thực hiện Điều 23 (quy định chi tiết mức tiền phạt cụ thể đối với một hành vi VPHC). Do vậy, dễ dẫn đến tình trạng khi chủ thể thực hiện hành vi VPHC trong trường hợp có tình tiết tăng nặng thì mức xử phạt tiền sẽ tăng lên mức tối đa của 12 Điểm a, khoản 3, Điều 13, Nghị định số 138/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 22/10/2013 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực giáo dục, sẽ xử phạt từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi mang tài liệu, thông tin, vật dụng không được phép mang vào phòng thi. Cho nên mức trung bình của khung xử phạt là 1.500.000 đồng. 13 Điểm i, khoản 1, Điều 10 Luật XLVPHC. 14 Khoản 2, Điều 9, Luật XLVPHC. 15 Điểm b, khoản 1, Điều 10 Luật XLVPHC. 16 Ví dụ: Không xuất trình chứng minh nhân dân khi có yêu cầu kiểm tra của người có thẩm quyền; Không thực hiện đúng quy định của pháp luật về cấp mới, cấp lại, đổi chứng minh nhân dân; Không thực hiện đúng quy định của pháp luật về thu hồi, tạm giữ chứng minh nhân dân khi có yêu cầu của người có thẩm quyền. (khoản 1, Điều 9, Nghị định số khung tiền phạt. Đồng thời cũng dễ dẫn đến tình trạng “tùy nghi” trong xác định mức xử phạt tiền, dẫn đến không bình đẳng giữa các chủ thể khi bị xử phạt VPHC. Nếu cho rằng đối với hành vi VPHC thì mức xử phạt tiền thấp (tương ứng với những hành vi có tính nguy hiểm cho xã hội ở mức độ ít nghiêm trọng - mức độ thấp) nên không cần có hướng dẫn cụ thể mà để chủ thể có thẩm quyền căn cứ vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi để xác định mức phạt tiền cụ thể cho phù hợp thì theo chúng tôi, quan điểm này chưa phù hợp, vì các lý do sau đây: Thứ nhất, thu nhập của mỗi người không giống nhau, do đó quan niệm xác định một mức tiền cụ thể là cao hay thấp thật sự không phù hợp vì với người lao động có thu nhập cao thì mức tiền được xem là cao có thể khác với người lao động có thu nhập thấp, cho nên áp đặt một mức tiền được xem là “tương đối nhỏ” để cho rằng bất kỳ chủ thể VPHC nào cũng có thể đáp ứng là sự áp đặt chủ quan, thiếu cơ sở. Thứ hai, hiện nay, có nhiều nghị định xử phạt VPHC được ban hành, làm căn cứ XLVPHC đối với các chủ thể đã thực hiện hành vi vi phạm, trong đó xác định khung xử phạt tiền cũng rất khác nhau khi dựa vào khách thể bị xâm hại, tính chất, mức độ của hành vi vi phạm. Có những trường hợp mức xử phạt chỉ là 100.000 đồng đến 200.000 đồng16, nhưng có trường hợp mức xử phạt THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 50 Số 24(376) T12/2018 là 500.000.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng17. Trong trường hợp mức xử phạt tiền từ 500 triệu đồng đến 1 tỷ đồng đối với cá nhân thì chủ thể là tổ chức sẽ có mức xử phạt từ 1 tỷ đồng đến 2 tỷ đồng, do đó mức trung bình là 1,5 tỷ, khi có tình tiết tăng nặng sẽ tăng lên nhưng không quá 2 tỷ, khi có tình tiết giảm nhẹ sẽ giảm xuống nhưng không dưới 1 tỷ. Với mức xử phạt tiền như vậy, nếu không có hướng dẫn cụ thể thì mức tăng lên, giảm xuống sẽ không có căn cứ, cơ sở để xác định mức phù hợp nhất. Thứ ba, khi không có hướng dẫn chi tiết để thực hiện Điều 23 mà để chủ thể có thẩm quyền căn cứ vào tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi để xác định mức tăng lên, giảm xuống cho phù hợp thì dễ phụ thuộc vào năng lực, trình độ và cảm tính chủ quan của chủ thể có thẩm quyền. Theo quy định của Luật năm 2013, có nhiều chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC, trong đó về trình độ, năng lực của các chủ thể không giống nhau nên không hướng dẫn chi tiết mà để các chủ thể căn cứ vào mức độ, tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi để xác định mức tăng lên, giảm xuống khi xử phạt dễ dẫn đến cảm tính chủ quan, không công bằng. Như vậy, chúng tôi cho rằng, trong trường hợp này quy định mức phạt tiền cụ thể đối với một hành vi VPHC cần được quy định chi tiết trong luật hoặc ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết trong nghị định để áp dụng chính xác, khách quan, công bằng và đúng mục đích. Hai là, quy định đối với người chưa thành niên VPHC. 167/2013/NĐ-CP). 17 Ví dụ: Để xảy ra sự cố hạt nhân trong trường hợp chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự (khoản 4, Điều 19, Nghị định số 107/2013/NĐ-CP). Luật năm 2013 có nhiều quy định cụ thể, chi tiết và tiến bộ nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, như: việc lập biên bản đối với người chưa thành niên VPHC cần phải gửi cho cha mẹ hoặc người giám hộ; chỉ áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn trong trường hợp người chưa thành niên thực hiện hành vi với lỗi cố ý và đã dành 1 chương riêng để quy định về các biện pháp áp dụng đối với người chưa thành niên VPHC. Bên cạnh đó, một số quy định của Luật năm 2013 về XLVPHC đối với người chưa thành niên còn bất cập, gây ảnh hưởng đến kết quả thực thi trên thực tế, cụ thể là: Khoản 2 Điều 134 quy định nguyên tắc: “việc xử lý người chưa thành niên VPHC còn căn cứ vào khả năng nhận thức của người chưa thành niên về tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, nguyên nhân và hoàn cảnh vi phạm để quyết định việc xử phạt hoặc áp dụng biện pháp xử lý hành chính cho phù hợp”. Khi áp dụng các biện pháp xử phạt, biện pháp thay thế xử phạt VPHC đối với người chưa thành niên sẽ có những biện pháp được áp dụng tại chỗ (xét về thời gian là ngay sau khi người chưa thành niên bị phát hiện đã thực hiện hành vi VPHC) nhưng nguyên tắc yêu cầu phải căn cứ vào khả năng nhận thức của người chưa thành niên về tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, điều này gây khó khăn cho chủ thể có thẩm quyền, dễ dẫn đến cảm tính chủ quan và không khả thi. Bởi muốn xác định đúng khả năng nhận thức của chủ thể về tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm không chỉ căn cứ vào độ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 51Số 24(376) T12/2018 tuổi, giới tính, trình độ học vấn mà còn phải căn cứ vào nhiều yếu tố khác, do đó chủ thể có thẩm quyền không thể xác định chính xác khả năng nhận thức của người chưa thành niên về tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm trong trường hợp cần phải xử phạt tại chỗ18. Khoản 4 Điều 134 quy định: “Trong quá trình xử lý người chưa thành niên VPHC, bí mật riêng tư của người chưa thành niên phải được tôn trọng và bảo vệ”. Tuy nhiên, thuật ngữ bí mật riêng tư chưa được giải thích ở bất cứ văn bản pháp luật nào19. Điều này gây ra khó khăn nhất định cho chủ thể có thẩm quyền khi XLVPHC do người chưa thành niên thực hiện. Do đó, để đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người chưa thành niên, cần giải thích thuật ngữ bí mật riêng tư trong Luật năm 2013. Đồng thời, nghị định hướng dẫn thi hành cần xác định rõ phạm vi thông tin là bí mật riêng tư của chủ thể làm cơ sở cho chủ thể có thẩm quyền xác định được giới hạn trong áp dụng biện pháp xử lý để bảo vệ bí mật riêng tư người chưa thành niên. Về biện pháp nhắc nhở. Đây là biện pháp thay thế xử lý người chưa thành niên VPHC với trình tự, thủ tục bằng lời nói, ngay tại chỗ20 không lập biên bản VPHC, không ra quyết định xử phạt. Biện pháp thay thế XLVPHC đối với người chưa thành niên thực hiện nhằm giáo dục để người chưa thành niên nhận thức rõ hành vi nguy hiểm cho xã hội của mình, nâng cao ý thức pháp luật và thực hiện nghiêm pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của mình và của 18 Xử phạt cảnh cáo và biện pháp nhắc nhở không cần lập biên bản vi phạm. 19 Điều 38, Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định Quyền về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình. Tuy nhiên cũng không định nghĩa và xác định phạm vi đời sống riêng tư, bí mật cá nhân. 20 Khoản 2, Điều 139 Luật XLVPHC. 21 Điều lệ số 185/TTg ngày 14-7-1952 của Thủ tướng Chính phủ về huy động vả sử dụng nhân công. người khác. Về bản chất, biện pháp nhắc nhở chỉ được áp dụng khi người chưa thành niên thực hiện hành vi VPHC và phải thỏa mãn 2 điều kiện theo quy định tại khoản 1 Điều 139 Luật năm 2013. Điều này có nghĩa, biện pháp nhắc nhở chỉ được chủ thể có thẩm quyền áp dụng khi người chưa thành niên VPHC, theo quy định vi phạm này sẽ bị xử phạt cảnh cáo, nhưng do người chưa thành niên tự nguyện khai báo, thành thật hối lỗi. Vì vậy, nhắc nhở là biện pháp thay thế xử phạt VPHC và chỉ áp dụng khi phát sinh trách nhiệm hành chính, mặc dù không hạn chế quyền hay lợi ích hợp pháp của người vi phạm, nhưng vẫn là hình thức mang tính quyền lực nhà nước nên về trình tự, thủ tục áp dụng cần rõ ràng, chi tiết để có thể xác định được đã áp dụng đối với chủ thể nào, do chủ thể nào áp dụng, áp dụng trong trường hợp nào, trình tự, thủ tục tiến hành ra sao. Bởi lẽ, nếu áp dụng với hình thức bằng lời nói, ngay tại chỗ sẽ khó chứng minh chủ thể có thẩm quyền đã áp dụng biện pháp nhắc nhở thay thế xử phạt VPHC, đúng đối tượng và người chưa thành niên chấp hành nghiêm biện pháp nhắc nhở do người có thẩm quyền áp dụng. Thực tiễn từ năm 1945 đến nay, các văn bản quy định về xử phạt VPHC của nước ta cũng đã từng quy định về hình thức xử phạt VPHC với hình thức bằng lời nói, không lập biên bản về không ra quyết định xử phạt, đó là hình thức phê bình21. Tuy nhiên, qua thời gian áp dụng không phù hợp với thực tiễn nên Pháp lệnh XLVPHC năm 1989 không quy định biện pháp này■ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 52 Số 24(376) T12/2018