Nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin theo tinh thần của luật tiếp cận thông tin năm 2016

NGUYÊN TẮC BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN THEO TINH THẦN CỦA LUẬT TIẾP CẬN THÔNG TIN NĂM 2016 Tóm tắt: Niềm tin của nhân dân là yếu tố then chốt, quyết định sự ổn định chính trị của mỗi quốc gia. Trong xã hội hiện đại, có thể thấy, việc công khai thông tin sẽ làm gia tăng mạnh mẽ niềm tin của người dân vào các cơ quan công quyền, còn che giấu thông tin sẽ tạo ra hiệu ứng ngược lại. Vì vậy, công khai thông tin cần phải được coi là một ưu tiên của các cơ quan công quyền ở các quốc gia nói chung cũng như tại Việt Nam nói riêng. Bài viết đề cập tới một số nội dung cơ bản, nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và pháp lý của quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin năm 2016. Phí Thị Thanh Tuyền* * TS. Khoa Pháp luật Hành chính nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội. Abstract People's trust is a key factor, determining the political stability of each nation. In modern society, it can be seen that information disclosure will greatly increase the people's confidence in public agencies, while concealing will lead to the opposite effects. Therefore, information disclosure must be considered a priority of public authorities in countries in general as well as in Vietnam in particular. This article provides a number of basic contents, the studies of the rationale, practices and legal rights for information access in Vietnam under the provisions of the Law on access to information in 2016. Thông tin bài viết: Từ khóa: Tự do thông tin, quyền tiếp cận thông tin, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 10/04/2019 Biên tập : 18/04/2019 Duyệt bài : 03/05/2019 Article Infomation: Keywords: freedom of information, access to information, Law on access to information in 2016. Article History: Received : 10 Apr. 2019 Edited : 18 Apr. 2019 Approved : 03 May 2019 1. Khái quát về quyền tiếp cận thông tin Nghiên cứu về khái niệm và nội hàm của quyền tiếp cận thông tin (TCTT) cho thấy, “tự do thông tin” (freedom of information), thường được coi là đồng nghĩa với “quyền TCTT” (right to access information), một trong những quyền cơ bản của con người. “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận 1 Xem Hội đồng Liên hợp quốc (1948), Điều 19 Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền. và bày tỏ ý kiến; kể cả tự do bảo lưu quan điểm mà không bị can thiệp; cũng như tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá các ý tưởng và thông tin bằng bất kỳ phương tiện truyền thông nào, và không có giới hạn về biên giới”1 và mọi người đều có quyền giữ quan điểm của mình mà không ai được can thiệp vào, có quyền tự do ngôn luận, quyền NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 17(393) T9/2019 này bao gồm cả quyền tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến, không phân biệt ranh giới, hình thức tuyên truyền miệng hoặc bản viết, in, hoặc bằng hình thức nghệ thuật hoặc thông qua mọi phương tiện đại chúng khác tuỳ theo sự lựa chọn của họ2. Tuy nhiên, xét về tính chất, có thể coi “quyền TCTT” nằm trong nội hàm của “tự do thông tin”, bởi khái niệm thứ nhất chủ yếu nói đến khả năng tìm kiếm, tiếp cận và phổ biến những thông tin được ban hành và lưu giữ tại các cơ quan, tổ chức công quyền, đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nước. Trên thực tế, nội hàm của “tự do thông tin” nói chung, của “quyền TCTT” nói riêng cũng chính là những thành tố của “tự do biểu đạt”, bao gồm3: 1. Quyền tiếp nhận thông tin: hàm ý về khả năng “chủ thể quyền” nhận được những thông tin cần thiết qua các kênh truyền thông công khai, sẵn có mà không cần phải yêu cầu. Quyền này gắn liền với trách nhiệm (mang tính chủ động) của “chủ thể có nghĩa vụ” bảo đảm công khai những thông tin và hoạt động của mình một cách thường xuyên. Còn về phía “chủ thể quyền”, việc thực hiện vừa mang tính chủ động, vừa mang tính bị động. 2. Quyền tìm kiếm thông tin: đề cập đến khả năng của “chủ thể quyền” được yêu cầu “chủ thể có nghĩa vụ” cung cấp những thông tin mà mình cần hoặc quan tâm trong phạm vi khuôn khổ pháp luật cho phép. Quyền này gắn liền với trách nhiệm (mang tính bị động) cung cấp thông tin của “chủ thể có nghĩa vụ” khi có yêu cầu của “chủ thể quyền” (mang tính chủ động). 3. Quyền phổ biến thông tin: nói về khả năng của “chủ thể quyền” được truyền đạt, chia sẻ quan điểm, thông tin với các 2 Xem Hội đồng Liên hợp quốc (1966), Điều 19 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị. 3 Xem Tường Duy Kiên, Hoàng Mai Hương, Chu Thúy Hằng (2006), Tìm hiều pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam về bảo đảm quyền được thông tin của công dân. Dẫn theo: Vũ Công Giao, Phạm Quốc Anh (2011), tr.574. 4 Xem Ủy ban Nhân quyền (1995), Các nguyên tắc Johannesburg về an ninh quốc gia, tự do biểu đạt và tiếp cận thông tin. chủ thể quyền khác, không phân biệt ranh giới hay hình thức phổ biến (mang tính chủ động). Quyền này gắn liền với trách nhiệm (mang tính bị động) của “chủ thể có nghĩa vụ” tôn trọng, không được ngăn cản quan hệ trao đổi, phổ biến thông tin của các chủ thể quyền. Trong luật pháp quốc tế, “tự do thông tin” nói chung, “quyền TCTT” nói riêng không phải là một quyền tuyệt đối. Có nghĩa là, việc thực hiện quyền này phải chịu những “giới hạn theo luật định” và “là cần thiết” để: 1) Tôn trọng các quyền hoặc uy tín của người khác; 2) Bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trật tự công cộng, sức khỏe hoặc đạo đức công chúng; và 3) Nghiêm cấm tuyên truyền cho chiến tranh; chủ trương kích động, gây thù hằn dân tộc, chủng tộc hoặc tôn giáo4. Vai trò và ý nghĩa của quyền tự do thông tin thể hiện ở những khía cạnh sau: Một là, tự do thông tin là nền tảng cho dân chủ. Nó là yếu tố quan trọng trong việc thu hút sự tham gia của công chúng vào các công việc xã hội. Quyền TCTT giúp công chúng hiểu rõ cơ sở của các quyết định chính sách, từ đó tăng cường khả năng ủng hộ, giảm thiểu những hiểu lầm và sự phản đối của công chúng với các chính sách và hoạt động của bộ máy nhà nước. Hai là, tự do thông tin góp phần bảo vệ các quyền con người khác. Thực tế ở các quốc gia đã ban hành luật TCTT cho thấy, tự do thông tin giúp tăng cường khả năng thực thi các quyền con người khác về dân sự, chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa. Ba là, tự do thông tin thúc đẩy pháp quyền và quản trị, làm cho các cơ quan chính phủ hoạt động tốt hơn. Thực tế trên thế giới cho thấy, tự do thông tin cũng góp phần cải NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 17(393) T9/2019 thiện cách thức và hiệu quả làm việc của các cơ quan chính phủ. Bốn là, hàn gắn mâu thuẫn, chia rẽ xã hội và những vết thương trong quá khứ. Năm là, tự do thông tin hỗ trợ các hoạt động kinh doanh (thương mại). Khía cạnh này thường bị coi nhẹ, song thực ra rất quan trọng bởi lẽ ở tất cả các quốc gia, hoạt động kinh doanh quyết định sự phát triển của xã hội và thông tin kinh tế hay liên quan đến kinh tế thuộc vào nhóm thông tin được tìm kiếm nhiều hơn cả. 2. Cơ sở pháp lý và nội dung cơ bản của nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay Quyền TCTT là một trong các quyền cơ bản của con người, của công dân thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị được ghi nhận trong Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền của Liên hợp quốc năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự năm 1966 mà Việt Nam là thành viên. Quyền TCTT liên tục được khẳng định trong nhiều điều ước quốc tế khác như Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng, Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển, Công ước UNECE về TCTT môi trường. Ở nước ta, Hiến pháp năm 1992 lần đầu tiên xác định quyền được thông tin là quyền cơ bản của công dân. Cụ thể hóa Hiến pháp, cùng với quá trình đổi mới kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền, trong những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, quy định về thực hiện và bảo đảm thực hiện quyền được thông tin của công dân trong một số lĩnh vực. Hiến pháp năm 2013 kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về quyền được thông tin của công dân và sửa đổi thành quyền TCTT của công dân: “Công dân có 5 Xem Điều 25 Hiến pháp năm 2013. quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, TCTT, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”5. Đồng thời, lần đầu tiên, Hiến pháp năm 2013 quy định các nguyên tắc thực hiện quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền TCTT. Điều 3 Hiến pháp năm 2013 khẳng định, “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện”; khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định nguyên tắc thực hiện quyền con người, quyền công dân: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Tiếp tục cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và để bảo đảm quyền TCTT của công dân, ngày 06/4/2016, Quốc hội đã thông qua Luật TCTT, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2018. Luật TCTT quy định về việc thực hiện quyền TCTT của công dân, nguyên tắc, trình tự, thủ tục thực hiện quyền TCTT; trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền TCTT của công dân. Điều 3 của Luật TCTT năm 2016 quy định nguyên tắc bảo đảm quyền TCTT bao gồm nội dung sau: Một là: Mọi người đều bình đẳng trong việc thực hiện quyền TCTT. Với quy định này, Luật TCTT năm 2016 đã khẳng định tất cả mọi người bao gồm cả công dân và người nước ngoài cư trú trên đất nước Việt Nam đều được tự do tìm kiếm thông tin và phổ biến thông tin hay chính là thực hiện quyền TCTT. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 17(393) T9/2019 Hai là: Thông tin được cung cấp phải chính xác và đẩy đủ. Điều này đòi hỏi các chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin phải bảo đảm tính đầy đủ, chính xác của các thông tin đến với người dân. Tránh tình trạng thông tin mập mờ, không rõ ràng, không đầy đủ, dẫn đến hiện tượng hiểu sai và không đúng bản chất của thông tin. Ba là: Việc cung cấp thông tin phải kịp thời, minh bạch, thuận lợi cho công dân; đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Nội dung này của nguyên tắc có thể hiểu là quy định về trách nhiệm đối với các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin đối với công dân. Theo đó, các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp các thông tin do mình tạo ra, trừ những trường hợp thông tin thuộc loại công dân không được tiếp cận như: Thông tin thuộc bí mật nhà nước, bao gồm những thông tin có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh quốc gia, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ và các lĩnh vực khác theo quy định của luật6. Khi thông tin thuộc bí mật nhà nước được giải mật thì công dân được tiếp cận theo quy định của Luật này; hoặc trong trường hợp thông tin được tiếp cận có điều kiện tại Điều 7 của Luật TCTT năm 2016 thì phải đáp ứng các điều kiện mà luật quy định. Việc cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước phải đảm bảo tính kịp thời, tránh hiện tượng trì hoãn thông tin gây khó khăn cho người dân. Những hiện tượng trì hoãn thông tin đến với người dân có thể sẽ bị coi là hành vi vi phạm pháp luật về TCTT và phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Bốn là: Việc hạn chế quyền TCTT phải do luật định trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an 6 Xem Điều 6 Luật TCTT năm 2016. toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Như vậy, về nguyên tắc, việc hạn chế quyền TCTT chỉ đặt ra trong những trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng và quan trọng là phải được thể hiện trong các quy định của pháp luật. Có thể thấy, giữa bảo vệ bí mật nhà nước với bảo đảm quyền TCTT của công dân có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và có thể xung đột với nhau. Bảo vệ bí mật nhà nước luôn luôn phải đáp ứng đồng thời các yêu cầu của quản lý nhà nước về bảo vệ bí mật nhà nước nhằm bảo đảm tuyệt đối an toàn cho bí mật nhà nước đồng thời cũng phải công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền TCTT. Để đảm bảo mối quan hệ chặt chẽ giữa bảo vệ bí mật nhà nước với bảo đảm quyền TCTT cần phải: xác định phạm vi bí mật nhà nước phù hợp, bảo đảm vừa bảo vệ được các thông tin bí mật quan trọng; vừa thúc đẩy, tạo điều kiện thuận lợi thực hiện và bảo đảm quyền TCTT của công dân. Khi xác định phạm vi bí mật nhà nước cần tránh hai khuynh hướng: (1) Xác định phạm vi bí mật nhà nước tràn lan, quá rộng, không phải là bí mật nhà nước cũng cho là bí mật và đóng dấu mật Điều này sẽ dẫn đến tình trạng bí mật nhà nước quá nhiều, quá rộng, không bảo vệ được hết; lộ, lọt, mất bí mật nhà nước xảy ra nhiều mà không xử lý được hết làm ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật. Mặt khác, xác định như vậy sẽ hạn chế quyền TCTT của công dân, hạn chế việc mở rộng dân chủ, nhân quyền và có thể lợi dụng bí mật nhà nước để che giấu hành vi vi phạm pháp luật. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 17(393) T9/2019 (2) Xác định phạm vi bí mật nhà nước quá hẹp, quá cứng nhắc, dẫn đến sót, lọt những bí mật quan trọng cần phải bảo vệ; nếu mở rộng quyền TCTT theo hướng hoàn toàn tự do TCTT sẽ dễ dẫn đến lộ, lọt, mất bí mật nhà nước, là điều kiện thuận lợi cho các hoạt động thu thập bí mật nhà nước và có thể gây ra những thiệt hại cho lợi ích quốc gia. Vì vậy, việc xác định đúng phạm vi bí mật nhà nước và phạm vi thông tin được công khai là rất quan trọng. Thực hiện được điều này, sẽ tạo lập được sự thống nhất giữa bí mật và công khai, giữa bảo vệ bí mật nhà nước với bảo đảm quyền TCTT của công dân. Năm là: Việc thực hiện quyền TCTT của công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc của người khác. Thực tế cho thấy, cần nhận thức được mối quan hệ khăng khít giữa việc bảo đảm quyền TCTT của công dân với việc bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội. Trong đó, cần thấy được, bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc là một nội dung quan trọng, liên quan đến sự ổn định và phát triển bền vững của chế độ và Nhà nước. Đồng thời, cần phải thấy rằng, việc bảo đảm quyền TCTT của công dân cũng là vấn đề mang tính nguyên tắc đã được Hiến pháp và luật quy định. Đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay, chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; Nhân dân là người làm chủ mọi mặt của đất nước; quyền con người, quyền công dân ngày càng được đề cao và ở vị trí trung tâm của mọi chính sách phát triển; nhu cầu thông tin của công dân ngày càng gia tăng, nhất là các thông tin liên quan trực tiếp đến việc thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do vậy, cần duy trì sự tương quan giữa hai nội dung trên trong giới hạn nhất định nhằm bảo đảm quyền TCTT của công dân không xâm phạm đến lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc của người khác. Sáu là: Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để người khuyết tật, người sinh sống ở khu vực biên giới, hải đảo, miền núi, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thực hiện quyền TCTT. Bằng việc ghi nhận nội dung trên, Nhà nước bảo đảm tất cả mọi người, trong đó đặc biệt tạo điều kiện thuận lợi để người khuyết tật, người dân sinh sống ở khu việc địa hình hiểm trở tại các khu vực biên giới, hải đảo, miền núi, đều có thể thực hiện quyền TCTT của mình. 3. Một số giải pháp bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay Để bảo đảm quyền TCTT của công dân, cần có một số giải pháp sau: Thứ nhất, cần xây dựng văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các nội dung được giao trong Luật. Văn bản quy phạm phải có tính ổn định, hạn chế thay đổi nhiều, nếu có thay đổi thì phải thống kê những danh mục, nội dung còn hiệu lực và những danh mục, nội dung được thay thế để thuận tiện cho việc áp dụng pháp luật vào thực tế. Việc ban hành văn bản phải bảo đảm tiến độ, kịp thời với hiệu lực thi hành của Luật. Thứ hai, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến Luật TCTT và các văn bản hướng dẫn thi hành. Các hình thức, biện pháp tuyên truyền được vận dụng linh hoạt, sáng tạo, chú trọng ứng dụng công nghệ hiện đại, hình thức tuyên truyền mới, phù hợp. Tiếp tục sử dụng các hình thức tuyên truyền truyền thống như tuyên truyền miệng, tuyên truyền thông qua phương tiện thông tin đại chúng, thông qua tài liệu tuyên truyền (đề cương giới thiệu, phổ biến các văn bản luật, pháp lệnh; sách hỏi - đáp pháp luật; tờ rơi, tờ gấp pháp luật; đặc san tuyên truyền pháp luật; các loại băng tiếng, băng hình với các nội dung pháp luật đơn giản, ngắn gọn và các cuộc nói chuyện về pháp luật) và khéo léo kết hợp với các hình thức tuyên truyền (Xem tiếp trang 57) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 17(393) T9/2019