Những “khoảng trống” trong thi hành luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

NHỮNG “KHOẢNG TRỐNG” TRONG THI HÀNH LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2015 Tóm tắt: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực vào ngày 01/7/2016. Để triển khai thi hành Luật, ngày 14/5/2016 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Tuy nhiên, quá trình áp dụng cho thấy, Luật và Nghị định này còn nhiều điểm không phù hợp với thực tiễn, gây khó khăn cho việc thi hành và áp dụng pháp luật liên quan đến lĩnh vực này. Vũ Thị Ngọc Dung* * ThS. Giảng viên Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Abstract The Law on Promulgation of Legal Documents of 2015 was approved by the National Assembly with effectiveness date of 1 July 2016. For the enforcement of this Law, the Government issued a Decree No. 34/2016/ND-CP dated 14 May 2016 providing detailed guidelines of a number of articles of, and enforcement measures to the Law on Promulgation of legal documents. However, the practical enforcement of the Law and the Decree has reavealed a number of drawbacks, facing with difficulties for the applications of those regulations. Thông tin bài viết: Từ khóa: đánh giá tác động chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng luật, pháp lệnh, xây dựng nghị định, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Lịch sử bài viết: Nhận bài : 06/06/2018 Biên tập : 21/09/2018 Duyệt bài : 01/10/2018 Article Infomation: Keywords: assessment of policy impacts; Promulgation of legal documents; development of laws, ordinances, development of decrees, Decree No. 34/2016/ND-CP Article History: Received : 06 Jun 2018 Edited : 21 Sep. 2018 Approved : 01 Oct. 2018 1. Yêu cầu đánh giá tác động chính sách trong lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 1.1 Đánh giá tác động chính sách đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp 1 Điều 35, 36, 37 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. luật (VBQPPL) năm 2015 (Luật 2015) quy định việc đánh giá tác động chính sách đối với dự thảo luật phải được tiến hành trong quá trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật phải có báo cáo đánh giá tác động chính sách1. Yêu BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 11(387) T6/2019 cầu của báo cáo đánh giá tác động chính sách có khá nhiều nội dung, bao gồm đánh giá tác động về: kinh tế, xã hội, giới (nếu có), thủ tục hành chính, và đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật (Điều 6, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ - Nghị định 34). Những yêu cầu trên được coi là toàn diện và phù hợp trước khi chúng ta đưa ra các giải pháp chính sách, để từ đó “quy phạm hoá” thành các quy định trong luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, việc đánh giá tác động đối với từng chính sách trong VBQPPL, đặc biệt ở tầm luật là một công việc khó khăn, phức tạp, đòi hỏi người đánh giá phải có trình độ chuyên môn và kỹ năng. Đồng thời, sự đánh giá phải khách quan thì việc đánh giá tác động chính sách mới thể hiện được đúng ý nghĩa và tầm quan trọng của nó trong quá trình xây dựng VBQPPL. Việc đánh giá tác động chính sách hiện nay được thực hiện đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình sang Chính phủ; nhưng khi Chính phủ và Quốc hội xem xét thì nhiều nội dung được đánh giá trước đây đến thời điểm này lại không còn phù hợp do điều kiện kinh tế - xã hội có sự thay đổi. Thực tiễn trên khiến cho việc đánh giá tác động chính sách như hiện nay chưa mang lại nhiều ý nghĩa. Trong khi đó, để xây dựng một báo cáo đánh giá tác động chính sách hoàn chỉnh và đầy đủ nội dung theo quy định tại Điều 5, 6, 7, 8 của Nghị định 34 thì khó có thể đủ kinh phí để có được một báo cáo chất lượng. Theo đánh giá hiện nay của các bộ, ngành, kinh phí cho việc lập một báo cáo đánh giá tác động chính sách hoàn chỉnh phải bằng một phần kinh phí xây dựng đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước hoặc cấp bộ2. Tuy nhiên, trên thực thế, phân bổ kinh phí cho việc xây 2 Thông thường đề tài cấp Bộ khoảng 100 triệu đồng/1 đề tài. 3 Điểm c, khoản 3, Điều 4 Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật. dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách (mặc dù đã tăng so với trước đây) cũng chỉ dừng lại ở mức chi 8.000.000 đồng/báo cáo đối với báo cáo đánh giá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH)3. Mức kinh phí thấp gây khó khăn cho các bộ, ngành trong hoạt động đánh giá tác động chính sách. Ngoài các bộ, ngành có sự giúp đỡ từ những dự án hỗ trợ lập pháp của nước ngoài thì các bộ, ngành khác phần lớn phải trích từ nguồn phân bổ ngân sách cho hoạt động của đơn vị dẫn đến thực tế là báo cáo đánh giá tác động chính sách nhiều khi chỉ được xây dựng một cách hình thức cho đủ thủ tục ban hành VBQPPL. Như vậy, mặc dù quy định về đánh giá tác động chính sách là phù hợp với sự phát triển của hệ thống pháp luật; tuy nhiên, xét trên phương diện thực tế lại khó khả thi. 1.2 Đánh giá tác động chính sách đối với đề nghị xây dựng nghị định Hiện nay, việc đánh giá tác động chính sách đối với đề nghị xây dựng nghị định được thực hiện đối với: 1) nghị định quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 11(387) T6/2019 cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ (khoản 2 Điều 19 Luật 2015); và 2) nghị định quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của UBTVQH (khoản 3 Điều 19 Luật 2015). Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, Luật chỉ nên quy định việc đánh giá tác động chính sách đối với nghị định được đề cập tại khoản 3 Điều 19 vì nó chứa đựng các chính sách mới mà luật hay pháp lệnh chưa quy định. Việc đánh giá tác động chính sách sẽ làm rõ “sự cần thiết” phải ban hành loại “nghị định không đầu” và cũng là căn cứ để UBTVQH xem xét, cân nhắc có cho Chính phủ ban hành loại nghị định này hay không. Đối với loại nghị định được quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật 2015, chúng ta không cần thiết phải tiến hành đánh giá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định bởi khi xây dựng luật, báo cáo đánh giá tác động chính sách đã tiến hành đánh giá từng chính sách trong dự thảo luật. Hơn nữa, nghị định quy định các biện pháp tổ chức thi hành lại không thêm chính sách mới nào so với luật. Do đó, nếu nghị định chỉ quy định các biện pháp thi hành cụ thể của luật mà không có thêm chính sách mới thì không cần thiết đánh giá lại4. Và việc quy định đánh giá tác động chính sách đối với loại nghị định được ghi nhận tại khoản 2 Điều 19 Luật 2015 gây 4 Lê Hằng, Một số khó khăn, vướng mắc trong quá trình thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và đề xuất, kiến nghị, 5 Điểm c, khoản 3, Điều 4 Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật. 6 che/332047.vgp, bài đăng ngày 19/3/2018. mất thời gian, tốn chi phí xây dựng; trong khi phân bổ kinh phí xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách chỉ được phê duyệt với mức chi 6.000.000 đồng/báo cáo5 gây không ít khó khăn cho các bộ, ngành trong quá trình xây dựng báo cáo. Theo số lượng thống kê của Văn phòng Chính phủ, đến nay, các bộ còn nợ đọng 08 văn bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, cụ thể: Bộ Nội vụ nợ 01 văn bản, Bộ Tài chính nợ 02, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch nợ 01, Bộ Công an nợ 01, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội nợ 01, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nợ 01, Bộ Công thương nợ 016. Tình trạng nợ đọng văn bản có nhiều nguyên nhân khác nhau. Một trong các nguyên nhân là do quy trình vẫn còn nhiều điểm bất cập, trong đó có vấn đề liên quan đến báo cáo đánh giá tác động chính sách. 1.3 Tiêu chí và phương pháp để đánh giá tác động chính sách Hiện nay, các nội dung về báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong Nghị định 34 chỉ mang tính nguyên tắc, quy định chung chung nên rất khó thực hiện như: phương pháp đánh giá tác động chính sách trong dự thảo VBQPPL; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; so sánh các chi phí về lợi ích... Điều 6 Nghị định 34 đưa ra năm yêu cầu đánh giá tác động chính sách, bao gồm tác động về: kinh tế, xã hội, giới (nếu có), tác động của thủ tục hành chính (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, việc đánh giá tác động của các chính sách này dựa trên những tiêu chí cụ thể nào, những nội dung nào mang tính chất bắt buộc, những nội dung nào có thể không BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 11(387) T6/2019 cần thiết quy định chưa thực sự rõ ràng. Bên cạnh đó, Điều 7 Nghị định 34 cũng chỉ xác định, “tác động của chính sách được đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định lượng thì trong báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải nêu rõ lý do”. Quy định này không cho biết rõ, trường hợp nào phải tiến hành đánh giá bằng phương pháp định lượng, trường hợp nào đánh giá bằng phương pháp định tính?... Vấn đề này đến nay vẫn chưa được hướng dẫn cụ thể. Bên cạnh đó, Nghị định 34 có nhiều nội dung mới, khó, mang tính kỹ thuật cao như: quy trình xây dựng chính sách, đánh giá tác động chính sách, thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL, lập, theo dõi văn bản quy định chi tiết, v.v.. Do đó, việc Bộ Tư pháp biên soạn các tài liệu tập huấn chuyên sâu (sổ tay soạn thảo VBQPPL, tài liệu tập huấn chuyên sâu về đánh giá tác động chính sách, xây dựng tiêu chí đánh giá tác động chính sách,) cũng gặp một số khó khăn, nhất là yêu cầu vừa phải bảo đảm hướng dẫn cụ thể, chi tiết và đầy đủ những nội dung cần thiết của Luật và Nghị định, vừa phải bảo đảm phù hợp với số lượng, thời gian tổ chức các lớp tập huấn theo kế hoạch triển khai thi hành Luật7. Như vậy, để việc đánh giá tác động chính sách thực sự đạt hiệu quả như mong muốn, các tiêu chí đánh giá tác động chính sách, phương pháp đánh giá tác động, và những nội dung liên quan tới việc xây dựng Báo cáo đánh giá tác động chính sách cần được làm rõ và cân nhắc cho phù hợp (như chế độ phân bổ kinh phí, đào tạo, tập huấn) thì quy định mới thực sự đi vào thực tiễn, tạo thuận lợi cho các bộ, ngành trong quá trình xây dựng pháp luật. 7 Bộ Tư pháp, Báo cáo chuyên đề của Bộ Tư pháp ngày 11/7/2016 về tình hình triển khai thi hành Luật BHVBQPPL năm 2016 và văn bản hướng dẫn thi hành, tr. 5. 2. Hiệu lực và căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2.1 Trường hợp hết hiệu lực của VBQPPL quy định tại khoản 4 Điều 154 Luật 2015 Khoản 4 Điều 154 Luật 2015 quy định: “VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Quy định này nhằm giải quyết vướng mắc là khi luật cũ hết hiệu lực, luật mới thay thế luật cũ nhưng chưa có nghị định, thông tư mới quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật mới thì có áp dụng nghị định, thông tư quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật cũ hay không. Trước đây, trong giai đoạn “giao thời” này, cách xử lý cho phép nghị định, thông tư cũ vẫn áp dụng nhưng phải phù hợp, phải dựa trên “tinh thần” của luật mới đã gây ra nhiều bất cập trong quá trình áp dụng. Do đó, khoản 4 Điều 154 Luật 2015 được bổ sung để giải quyết vấn đề này. Câu hỏi đặt ra ở đây là văn bản nào được xác định là văn bản quy định chi tiết? Ví dụ, Điều 19 Luật 2015 quy định ba loại nghị định, trong số đó, chỉ có nghị định quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước mới được xác định là văn bản quy định chi tiết (khoản 1 Điều 19); còn nghị định được nêu tại khoản 2, khoản 3 Điều 19 không phải là nghị định quy định chi tiết. Khoản 2 Điều 38 Nghị định 34 hướng dẫn thi hành Luật 2015 quy định ba trường hợp: a) VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành các điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết thi hành văn bản đó đồng thời hết hiệu lực; b) Trường hợp VBQPPL được quy BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 11(387) T6/2019 định chi tiết hết hiệu lực một phần thì các nội dung quy định chi tiết phần hết hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết sẽ hết hiệu lực đồng thời với phần hết hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết. Trường hợp không thể xác định được nội dung hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết thi hành thì văn bản đó hết hiệu lực toàn bộ; c) Trường hợp một văn bản quy định chi tiết nhiều VBQPPL, trong đó chỉ có một hoặc một số văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực thì nội dung của văn bản quy định chi tiết thi hành sẽ hết hiệu lực đồng thời với một hoặc một số văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực. Trường hợp không thể xác định được các nội dung hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết thi hành thì văn bản đó hết hiệu lực toàn bộ. Mặc dù Nghị định 34/2016/NĐ-CP đã nêu rõ các trường hợp nêu trên, tuy nhiên, trên thực tế vẫn nảy sinh những bất cập như sau: Trường hợp luật mới có hiệu lực nhưng chưa có nghị định quy định chi tiết luật mới. Mặc dù, khoản 1 Điều 11 Luật 2015 quy định: “VBQPPL phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay”. Tuy nhiên trên thực tế, tình trạng nợ đọng văn bản vẫn diễn ra khiến cho quá trình triển khai thi hành luật mới gặp nhiều trở ngại. Ví dụ: Luật Phí và lệ phí năm 2015 có hiệu lực thi hành vào ngày 01/01/2017 nên một số loại phí chuyển sang giá dịch vụ. Tuy nhiên, hiện nay, Bộ Tài chính và các bộ, ngành liên quan chưa có thông tư hướng dẫn cụ thể nên cơ sở để UBND tỉnh quyết định mức giá cụ thể đối với sản phẩm, dịch vụ vẫn chưa được đảm bảo8. Theo quy định của Điều 4 Luật 2015, trong hệ thống các VBQPPL của nước ta không còn hình thức thông tư liên tịch giữa các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ 8 Nguyễn Thị Cẩm Giang, Một vài khó khăn, vướng mắc trong việc triển khai thi hành Luật BHVBQPPL năm 2015 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, ItemID=347 với nhau. Những vấn đề liên quan đến hai bộ trở lên sẽ do Chính phủ quy định trong nghị định. Như vậy, các bộ không thể ban hành thông tư liên tịch trong khi việc đề xuất để Chính phủ ban hành nghị định để xử lý vấn đề này không hề đơn giản bởi có nhiều khó khăn trong công tác xây dựng nghị định mà một phần trong số đó chính là hoàn thành đề nghị xây dựng nghị định để được duyệt như đã phân tích ở phần trên. 2.2 Căn cứ pháp lý ban hành VBQPPL Theo quy định của Điều 5 Luật 2015, một trong những nguyên tắc ban hành VBQPPL là phải “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật”; nói cách khác, việc ban hành văn bản phải có căn cứ pháp lý. Khoản 1 Điều 61 Nghị định 34 quy định: “Căn cứ ban hành văn bản là VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được công bố hoặc ký ban hành chưa có hiệu lực nhưng phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành. Căn cứ ban hành văn bản bao gồm VBQPPL quy định thẩm quyền, chức năng của cơ quan ban hành văn bản đó và VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn quy định nội dung, cơ sở để ban hành văn bản”; khoản 2 Điều 103 Nghị định 34 quy định về văn bản được xử lý gồm: “a) Văn bản trái pháp luật gồm văn bản ban hành không đúng thẩm quyền; văn bản có nội dung trái với Hiến pháp, trái với VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn; văn bản vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành; b) Văn bản có sai sót về căn cứ ban hành, thể thức, kỹ thuật trình bày”; Điều 104 Nghị định 34 quy định nội dung kiểm tra văn bản: “1) Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản gồm kiểm tra thẩm quyền về hình thức và kiểm tra thẩm quyền về nội dung; 2) Kiểm tra về BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 11(387) T6/2019 nội dung của văn bản; 3) Kiểm tra về căn cứ ban hành; thể thức, kỹ thuật trình bày; trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản”. Như vậy, pháp luật đã quy định cụ thể căn cứ pháp lý để ban hành VBQPPL bắt buộc phải là VBQPPL đang có hiệu lực hoặc đã được công bố hoặc ký ban hành chưa có hiệu lực nhưng phải có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành mà không được căn cứ vào văn bản cá biệt của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Trường hợp nếu không tuân thủ đúng quy định thì các văn bản được ban hành đó là các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và phải được kiểm tra, xử lý. Tuy nhiên, trên thực tế, để phù hợp với Hiến pháp năm 2013, chúng ta cần nghiên cứu bổ sung quy định về điều ước quốc tế trong phần căn cứ ban hành VBQPPL. 3. Việc hạn chế quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật Điều 14 Luật 2015 bổ sung cấm việc “quy định thủ tục hành chính trong các VBQPPL của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Tổng Kiểm toán Nhà nước; HĐND, UBND các cấp, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật”. Quy định này nhằm hạn chế việc làm phát sinh thêm các thủ tục hành chính không cần thiết, góp phần tạo lập môi trường kinh doanh thông thoáng, thuận lợi, bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy nó đang gây nhiều khó khăn trong cách hiểu và áp dụng. Ngày 28/112016, Bộ Tư pháp đã có Công văn số 4218/BTP-VĐCXDPL trả lời về một số quy định của Luật 2015 và Nghị định 34. Theo đó, các Bộ: Tài nguyên và Môi trường, Giáo dục và Đào tạo, Khoa học và Công nghệ, Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Giao thông vận tải, Y tế; Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố: Bến Tre, Bình Dương, Kiên Giang, Khánh Hòa, Đà Nẵng, Phú Thọ, Lào Cai, Điện Biên đều gặp vướng mắc trong việc xác định thủ tục hành chính trong các trường hợp sau: (1) Trường hợp được quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và VBQPPL của địa phương; (2) Việc sửa đổi, bổ sung quy định về thủ tục hành chính trong các thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, VBQPPL của địa phương; (3) Việc quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thuộc trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật 2015, tuy nhiên, hướng dẫn của Bộ Tư pháp còn chưa thực sự cụ thể, gây khó khăn cho quá trình áp dụng, cụ thể: Về trường hợp được quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và VBQPPL của địa phương, Bộ Tư pháp hướng dẫn như sau: các văn bản được quy định tại khoản 4 Điều 14 Luật 2015 chỉ được quy định thủ tục hành chính khi được giao trong luật, không phải được giao trong các văn bản dưới luật và phải được giao một cách trực tiếp trong luật, không phải suy luận từ chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan. Trường hợp, một số luật được ban hành trước ngày Luật 2015 có hiệu lực (ngày 01/7/2016) giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định chi tiết thi hành một hoặc một số nội dung cụ thể, mà không trực tiếp giao quy định thủ tục hành chính nhưng để thực hiện nhiệm vụ được giao, bộ, ngành cần phải quy định thủ tục hành chính thì để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương, các bộ, ngành, địa phương có thể quy định thủ tục hành chính trong trường hợp luật giao quy định chi tiết nội dung cụ thể của luật mà phát sinh thủ tục hành chính. Còn đối với các Luật ban hành sau ngày 01/7/2016 thì trường hợp cần giao quy định thủ tục hành chính thì cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật phải thiết kế rõ nội dung giao quy định về thủ tục hành chính ngay tại điều, khoản cụ thể của dự thảo luật. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 11(387) T6/2019 Tuy nhiên, trường hợp thủ tục hành chính được quy định trong văn bản đã hết hiệu lực, nhưng luật mới được ban hành không giao cho các bộ quy định về thủ tục hành chính trong khi thực tiễn vẫn cần phát sinh thủ tục hành chính này thì giải quyết như thế nào? Đây là vấn đề mà các bộ, ngành đang gặp vướng mắc. Về vấn đề sửa đổi, bổ sung quy định về thủ tục hành chính trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, VBQPPL của địa phương thì Bộ Tư pháp có hướng dẫn như sau: Khoản 4 Điều 172 của Luật 2015 có quy định chuyển tiếp: “Những quy định về thủ tục hành chính trong VBQPPL do cơ quan, người có thẩm quyền quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật này ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thì tiếp tục được áp dụng cho đến khi bị bãi bỏ bằng văn bản khác hoặc bị thay thế bằng thủ tục hành chính mới”. Thực tế quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương có thể phát sinh nhu cầu sửa đổi, bổ sung một số nội dung của thủ tục hành chính đã ban hành. Tuy nhiên, theo quy định hiện nay, việc sửa đổi, bổ sung này chỉ được thực hiện nếu không làm phát sinh thủ tục hành chính mới ngoài phạm vi thủ tục hành chính được luật giao và không làm phức tạp thêm thủ tục hành chính đang áp dụng. Về vấn đề quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định. Theo quy định của khoản 4 Điều 27 của Luật 2015, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành nghị quyết để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trường hợp để thực hiện được biện pháp đặc thù đó mà cần phải quy định về trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện... thì việc quy định những nội dung này 9 Đây cũng là ý kiến đề xuất tại Công văn số: 2080/STC-VP của Sở Tài chính tỉnh Lạng Sơn ngày 10/11/2017 về việc phối hợp báo cáo về những khó khăn, vướng mắc của Luật BHVBQPPL, 10 Lê Kim Chinh - Bình Định, Những vấn đề vướng mắc trong việc thi hành luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định hướng dẫn thi hành, truy cập lúc 16h00’ ngày 08/4/2018. trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là phù hợp với quy định “được giao trong luật”. Tuy nhiên, việc quy định các biện pháp có tính chất đặc thù ở địa phương phải bảo đảm phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Thế nhưng, việc chứng minh được rằng trường hợp nào thì địa phương được xác định là cần áp dụng biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nên cần phát sinh thêm thủ tục hành chính không phải là điều đơn giản và có thể mang tính chất tuỳ nghi; dẫn đến vi phạm khoản 4 Điều 14 Luật 2015. Chính vì vậy, Luật 2015 cần điều chỉnh vấn đề này phù hợp với nguyên tắc phân cấp, phân quyền cho địa phương theo quy định của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 20159,10. Ngoài ra, liên quan đến điều ước quốc tế cũng phát sinh những bất cập về thủ tục hành chính. Ví dụ, trong một số điều ước quốc tế liên quan đến lĩnh vực giao thông vận tải mà Việt Nam ký với các nước có quy định giao Bộ Giao thông vận tải cấp một số giấy phép để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước. Do vậy, Bộ Giao thông vận tải đã đề nghị Bộ Tư pháp hướng dẫn Bộ Giao thông vận tải có thể quy định những thủ tục hành chính này vào Thông tư của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải. Về vấn đề này, Bộ Tư pháp hướng dẫn như sau: với yêu cầu, điều kiện, trình tự, thủ tục, hồ sơ (thủ tục hành chính) để cấp các giấy phép đó, có thể có hai trường hợp: - Nếu điều ước quốc tế giao Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định yêu cầu, điều kiện, trình tự, thủ tục, hồ sơ cấp giấy phép thì Bộ trưởng ban hành thông tư để quy định; BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 11(387) T6/2019 - Nếu điều ước quốc tế không giao Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định yêu cầu, điều kiện, trình tự, thủ tục, hồ sơ cấp giấy phép, thì Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải báo cáo Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định hoặc báo cáo Chính phủ ban hành nghị định để quy định theo đúng tinh thần tại khoản 4 Điều 14 Luật 201511. Như vậy, với hướng dẫn trên của Bộ Tư pháp thì không chỉ trong trường hợp được luật giao mà trong trường hợp được điều ước quốc tế giao thì Bộ trưởng có thể ban hành thông tư để quy định về thủ tục hành chính cần thiết. Câu hỏi được đặt ra ở đây là hướng dẫn của Bộ Tư pháp có hợp pháp hay không? Để khắc phục bất cập đã nêu, cần sửa đổi khoản 4 Điều 14 Luật 2015 để bổ sung thêm trường hợp này. 4. Quy định viết hoa trong văn bản quy phạm pháp luật Hiện nay, thể thức, kỹ thuật trình bày VBQPPL đang được thực hiện theo quy định tại ba văn bản, bao gồm: Luật 2015, Nghị định 34 và Nghị quyết 351/2017/NQ- UBTVQH14 của UBTVQH khoá 14 quy định thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước (Nghị quyết 351). Tuy nhiên, trong ba văn bản này thì chỉ có Nghị quyết 351 là có quy định về viết hoa trong văn bản12 còn Luật 2015 và Nghị định 34 không quy định. Theo đó, hiện nay chúng ta chỉ có quy định về viết hoa trong văn bản áp dụng đối với VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, VBQPPL liên tịch trong đó UBTVQH là một chủ thể ban hành13. Còn đối với Hiến pháp, văn bản sửa đổi Hiến pháp và các VBQPPL còn lại thuộc đối tượng điều chỉnh tại Nghị định 34 thì không quy định cụ thể 11 T.Công, Năm 2020 mới tính đến sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL, moi-tinh-den-sua-doi-bo-sung-luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-343739.html. 12 Phụ lục II. Viết hoa trong văn bản của Nghị quyết số 351. 13 Điều 1 Nghị quyết số 351. 14 Công văn số 2080/STC-VP của Sở Tài chính tỉnh Lạng Sơn ngày 10/11/2017 về việc phối hợp báo cáo về những khó khăn, vướng mắc của Luật Ban hành VBQPPL, về quy tắc viết hoa. Đối với nhóm VBQPPL được điều chỉnh bởi Nghị quyết 351 chúng ta có các quy định liên quan đến việc viết hoa vì phép đặt câu; viết hoa danh từ riêng chỉ tên người, tên địa lý; viết hoa tên cơ quan, tổ chức; viết hoa các trường hợp khác (danh từ thuộc trường hợp đặc biệt; tên các huân chương, huy chương, các danh hiệu vinh dự; tên chức vụ, học vị, danh hiệu; tên các ngày lễ, ngày kỷ niệm; tên các loại văn bản; các trường hợp viện dẫn các điều, khoản, điểm của một văn bản cụ thể; tên các năm âm lịch, ngày tết, ngày và tháng trong năm). Tuy nhiên, đối với nhóm VBQPPL còn lại thuộc sự điều chỉnh của Nghị định 34 lại không hướng dẫn rõ quy tắc, cách thức viết hoa như thế nào. Do đó, cần bổ sung nội dung hướng dẫn rõ quy tắc, hình thức trình bày này; bởi đây là một trong những nội dung thuộc về kỹ năng xây dựng và soạn thảo VBQPPL và trên thực tế cũng là một trong những khó khăn trong công tác soạn thảo VBQPPL mà nhiều bộ ngành, địa phương đang gặp phải14. 5. Kết luận Thực tế xây dựng VBQPPL ở nước ta nhiều năm qua cho thấy, chúng ta vẫn đánh giá “tuổi thọ” của các VBQPPL là 7 đến 10 năm hoặc cao hơn thế. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nhiều văn bản mới có hiệu lực, thậm chí chưa có hiệu lực đã nảy sinh nhiều bất cập (như Bộ luật Hình sự năm 2015) khiến yêu cầu sửa đổi, bổ sung văn bản được đặt ra. Luật 2015 là “luật để làm ra các VBQPPL”, nhưng một vài quy định của luật hiện nay lại đang là rào cản cho hoạt động xây dựng pháp luật, nên chúng ta cần nhanh chóng sửa đổi Luật 2015 để đảm bảo hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 35Số 11(387) T6/2019