Nguyên tắc giới hạn quyền con người: Ý nghĩa, nhu cầu giải thích và định hướng áp dụng

Ý NGHĨA, NHU CẦU GIẢI THÍCH VÀ ĐỊNH HƯỚNG ÁP DỤNG1 1 Bài viết có sử dụng kết quả nghiên cứu từ đề tài cấp bộ năm 2016-2017: “Quy định về hạn chế quyền con người, quyền công dân - Thực trạng và giải pháp” của Viện Nghiên cứu Lập pháp, GS,TS. Phan Trung Lý là Chủ nhiệm. NGUYÊN TẮC GIỚI HẠN QUYỀN CON NGƯỜI: Tóm tắt: Nguyên tắc giới hạn quyền con người theo khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 đánh dấu sự thay đổi triết lý về quyền con người, đồng thời là công cụ mạnh mẽ để kiểm soát quyền lực nhà nước và củng cố định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Tuy nhiên, vẫn còn khá nhiều tranh luận về cách hiểu cũng như cách áp dụng nguyên tắc này trên thực tế. Bài viết đánh giá nhu cầu giải thích nguyên tắc hiến định về giới hạn quyền con người và đề xuất một số định hướng áp dụng nguyên tắc này. Abstract: The human-rights-limitation principle as prescribed in Article 14(2) of the Constitution of 2013 has marked a change of philosophical conception of human rights in Vietnam. This principle is a powerful tool for controlling the state powers and facilitating the rule of law. However, there has been much debate about the understanding and application of the principle. This paper evaluates a need for interpreting this constitutional principle and presents recommendations for implementation. Thông tin bài viết: Từ khóa: nguyên tắc giới hạn quyền con người; quyền con người; Hiến pháp 2013 Lịch sử bài viết: Nhận bài: 18/07/2017 Biên tập: 15/09/2017 Duyệt bài: 23/09/2017 Article Infomation: Keywords: human-rights-limitation principle; human rights, Constitution of 2013 Article History: Received: 18 Jul. 2017 Edited: 15 Sep. 2017 Appproved: 23 Sep. 2017 Bùi Tiến Đạt* * TS, Giảng viên Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. 1. Ý nghĩa của nguyên tắc giới hạn quyền con người trong Hiến pháp năm 2013 Như chúng ta đã biết, những sửa đổi về chế định quyền con người là một trong những điểm sáng (thậm chí là điểm tiến bộ đáng lưu ý nhất) của Hiến pháp năm 2013. Trong đó, có thể thấy nguyên tắc hạn chế (hay giới hạn) quyền con người là trung tâm của những điểm tiến bộ đó. Thật vậy, nguyên tắc này không chỉ thể hiện thay đổi lớn về quan niệm, tư duy, triết lý về quyền con người, mà còn có tác động mạnh mẽ đến cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013. 1.1 Nguyên tắc giới hạn quyền đánh dấu sự thay đổi về triết lý về quyền con NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 19(347) T10/2017 người và củng cố định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Nhiều nhà bình luận cho rằng công thức “quyền do pháp luật quy định”, vốn được sử dụng xuyên suốt trong Hiến pháp 1992, là dấu hiệu rõ rệt của nguyên tắc nhà nước ban phát quyền thay vì nguyên tắc nhà nước tôn trọng quyền tự nhiên.2 Hiến pháp năm 2013 đánh dấu sự thay đổi lớn khi yêu cầu Nhà nước phải tôn trọng các quyền vốn có của con người. Thay vì có thể tùy tiện giới hạn, cắt xén các quyền, khoản 2 Điều 14 Hiến pháp 2013 đòi hỏi Nhà nước phải giải trình thỏa đáng cho mọi sự giới hạn quyền con người.3 Điều này thể hiện “văn hóa giải trình” (“culture of justification”)4 của nền pháp quyền hiện đại. Vì vậy, có thể thấy, Hiến pháp năm 2013 đã từ bỏ nguyên tắc quyền con người do Nhà nước quy định (statist rights) và công nhận nguyên tắc quyền con người phổ quát được Nhà nước tôn trọng (universal rights)5. Nguyên tắc giới hạn quyền củng cố định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Nhà nước pháp quyền (rule of law) thượng tôn pháp luật, ở đó pháp luật không phải là các quy định tùy tiện mà phải thể hiện các giá trị như công lý (justice), lẽ công bằng (fairness), lẽ phải (reason) và tính hợp lý (reasonableness). Vì lẽ đó, suy cho cùng, chế độ pháp quyền phải đề cao tính 2 Nhiều học giả chia sẻ quan điểm này, một trong số đó là: Nguyễn Đăng Dung, Cách tiếp cận hay là cách thức quy định nhân quyền trong Hiến pháp. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22/2011, tr. 45-46. 3 “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. 4 Moshe Cohen-Eliya and Iddo Porat, 'Proportionality and the Culture of Justification' [463] (2011) 59 American Journal of Comparative Law 463 5 Xem thêm: Bui Ngoc Son, 'The Global Origins of Vietnam's Constitutions: Text in Context' [525] 2017(2) University of Illinois Law Review 525. 6 Tác phẩm học thuật đáng chú ý và quan trọng nhất về chủ đề này cho đến nay được xuất bản tại Việt Nam là sách chuyên khảo “Giới hạn chính đáng đối với các quyền con người, quyền công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam” (TS. Nguyễn Minh Tuấn chủ biên, NXB Hồng Đức, 2015) 7 Một số ví dụ: http:// vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/257184/bo-quy-dinh-dat-ten-khong-qua-25-chu-cai.html; dinh-vi-hien-va-chuyen-cam-den-chay-truoc-luat-phap-20170121071759955.htm. 8 Ví dụ, xem: 9 Russell Hardin, 'Constitutionalism' in Barry R. Weingast and Donald Wittman (eds), Oxford Handbook of Political Economy (Oxford University Press, 2008) tr. 289. tối thượng của pháp luật, trong đó phải thể hiện những giá trị này. Các cơ quan lập pháp và lập quy không thể tùy tiện đặt ra luật lệ nhằm giới hạn quyền con người. Trong vài năm gần đây, nguyên tắc giới hạn quyền đã thu hút sự quan tâm của giới học giả và xã hội. Một số bài viết và sách chuyên khảo đã tập trung nghiên cứu chủ đề này6. Trên diễn đàn Quốc hội, các nhà lập pháp thường xuyên viện dẫn khoản 2 Điều 14 Hiến pháp khi bàn về các quy định pháp luật liên quan đến quyền con người7. Trên các diễn đàn báo chí, nguyên tắc giới hạn quyền cũng đã lan tỏa ngày càng rộng rãi8. 1.2 Nguyên tắc giới hạn quyền là công cụ mạnh mẽ để kiểm soát quyền lực nhà nước Điểm mấu chốt của chủ nghĩa hiến pháp/chủ nghĩa hợp hiến (constitutionalism) là quyền lực nhà nước bị giới hạn (limited government)9. Có thể chỉ ra ba dạng thức của sự giới hạn quyền lực nhà nước: (i) giới hạn quyền lực bởi cơ cấu tổ chức - kỹ thuật; (ii) giới hạn quyền lực bởi thẩm quyền của các cơ quan, cá nhân đại diện cho quyền lực nhà nước; (iii) giới hạn quyền lực bởi cơ chế bảo vệ quyền con người. Ở nhiều nước trên thế giới (nổi bật là Hoa Kỳ), mệnh đề “due process of law” (trình tự pháp luật đúng đắn/ công bằng) chính là trụ cột của cơ chế bảo vệ quyền con người và đồng thời nhằm giới hạn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 19(347) T10/2017 quyền lực nhà nước10. Học thuyết pháp luật công bằng gồm hai khía cạnh: công bằng về nội dung (substantive due process) và công bằng về thủ tục (procedural due process)11. Trong khi những đòi hỏi về công bằng thủ tục chủ yếu kiểm soát quyền hành pháp và tư pháp, những đòi hỏi về công bằng nội dung hướng tới kiểm soát quyền lập pháp. Dưới góc độ so sánh, nguyên tắc giới hạn quyền con người, vốn được phát triển bởi luật nhân quyền quốc tế12, khá tương đồng với yêu cầu công bằng về nội dung trong luật hiến pháp Hoa Kỳ. Nguyên tắc này đòi hỏi cơ quan thực hiện quyền lập pháp không được ban hành những quy phạm nhằm hạn chế quyền con người một cách bất hợp lý (hay nói cách khác là vi hiến). Do đó, khi đặt ra những quy chuẩn trong việc giới hạn quyền, nguyên tắc này cũng chính là nền tảng cho sự giới hạn quyền lực của cơ quan lập pháp. Bên cạnh đó, nguyên tắc giới hạn quyền cũng giới hạn quyền lực của các cơ quan hành pháp trong việc thực thi lập pháp ủy quyền và quyền lập quy - những hoạt động vốn có thể đặt ra quy phạm giới hạn quyền. Hơn nữa, trong chừng mực nhất định, nguyên tắc giới hạn quyền cũng có thể kiểm soát quyền tư pháp. Chẳng hạn, đối với những quốc gia thiết lập cơ quan tài phán hiến pháp (thường là tòa án thường có chức năng tài phán hiến pháp, hoặc tòa án hiến pháp, hay hội đồng hiến pháp), việc đánh giá tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan này thực hiện phải tuân thủ các trình tự và 10 Tu chính án thứ 5 (năm 1791) của Hiến pháp Hoa Kỳ tuyên bố: “Không ai bị tước bỏ tính mạng, tự do và tài sản mà không dựa trên trình tự pháp luật công bằng” (“No person shall be deprived of life, liberty or property without due process of law ”). Tu chính án 14 (năm 1868) một lần nữa khẳng định: “không bang nào tước bỏ tính mạng, tự do và tài sản của bất kỳ ai mà không dựa trên trình tự pháp luật công bằng” (“nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law”). 11 Xem thêm: Bùi Tiến Đạt, Học thuyết trình tự công bằng và việc bảo vệ quyền con người: Kinh nghiệm quốc tế và Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 11/2015. 12 Xem các Điều 29, 30 của Tuyên ngôn toàn thế giới về Quyền con người 1948. 13 Aharon Barak, Proportionality: Constitutional Rights and Their Limitations (Doron Kalir trans, Cambridge University Press, 2012) tr. 102. 14 Robert Alexy phân biệt giữa các quy tắc (rules) và các nguyên tắc (principles) trong hiến pháp. Quy tắc là những quy phạm nêu ra mệnh lệnh rõ ràng, ví dụ “Nghị viện do cử tri từ đủ 18 tuổi bầu ra”. Trong khi đó, nguyên tắc là những quy phạm không đưa ra mệnh lệnh rõ ràng, mà đòi hỏi sự nhận thức cũng như thực thi hết mức có thể tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể, như trường hợp của việc diễn đạt các quyền hiến định (xem: Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Julian Rivers dịch (Oxford: Clarendon Press, 2002), tr. 47-9. phương pháp của nguyên tắc hiến định về giới hạn quyền con người. 2. Nhu cầu giải thích và định hướng áp dụng nguyên tắc giới hạn quyền 2.1 Thế nào là “hạn chế” quyền con người? Theo cách hiểu phổ biến trên thế giới, sự hạn chế/giới hạn đối với một quyền con người nào đó được hiểu là việc Nhà nước không cho phép các chủ thể thụ hưởng quyền có thể thực hiện quyền đó ở mức độ tuyệt đối13. Nếu Nhà nước không đặt ra quy phạm dưới Hiến pháp để giới hạn phạm vi áp dụng một quyền hiến định nào đó, về nguyên tắc chủ thể thụ hưởng có thể thực hiện quyền đó một cách tuyệt đối, hay nói cách khác, quyền đó không bị hạn chế. Quan điểm này của Aharon Barak đã kế thừa quan niệm về quyền hiến định của Robert Alexy, vốn rất có tầm ảnh hưởng trong luật hiến pháp hiện đại. Theo R. Alexy, một quyền hiến định được hiểu như một nguyên tắc, theo đó việc thực hiện quyền này chỉ hướng tới phạm vi thực hiện lớn nhất có thể và mang tính “co giãn” tùy thuộc vào những hoàn cảnh cụ thể14. Phần lớn các quyền hiến định không mang tính tuyệt đối, tức chúng hàm ý hướng tới một chuẩn mực lý tưởng, nhưng trên thực tế nhà nước nào cũng phải dùng những quy phạm dưới hiến pháp để đặt ra một giới hạn nhất định cho việc thực hiện các quyền đó. Mặc dù sự hạn chế hay sự giới hạn quyền con người là hai cụm từ đồng nghĩa NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 19(347) T10/2017 (dịch từ thuật ngữ tiếng Anh là limitation/ restriction on rights), chúng tôi nghiêng về dùng thuật ngữ “sự giới hạn” hơn vì thuật ngữ này không bị hiểu nhầm là “nhược điểm”. Từ “hạn chế” vừa có nghĩa là “giới hạn” vừa có nghĩa là “nhược điểm” - dễ gây hiểu nhầm sang cách hiểu thứ hai. 2.2 Tranh luận về cách hiểu từ “luật” trong cụm từ “theo quy định của luật” Đa số các quan điểm học thuật cũng như các nhà lập pháp hiểu thuật ngữ “luật” trong cụm từ “theo quy định của luật” tại khoản 2 Điều 14 theo nghĩa văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi là luật do Quốc hội ban hành15. Tuy vậy, chúng tôi nghiêng về hướng giải thích thuật ngữ “luật” theo nghĩa rộng, mang nghĩa “pháp luật” hay “quy phạm pháp luật” thay vì hiểu theo nghĩa hẹp chỉ là luật của cơ quan lập pháp, trên cơ sở những lập luận sau. Lập luận thứ nhất, nhìn Chương II một cách tổng thể, có thể thấy Hiến pháp năm 2013 không khẳng định rõ ràng rằng thuật ngữ “luật” chắc chắn dùng để chỉ văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi là luật do Quốc hội ban hành trong mọi trường hợp hạn chế quyền con người. Chương II không nhất quán về cách dùng thuật ngữ “luật” và “pháp luật”. Khi quy định về các quyền cụ thể, Hiến pháp sử dụng ba cách diễn đạt liên quan đến “luật” hay “pháp luật”. Ở dạng thứ nhất, một số điều khoản sử dụng thuật ngữ “luật”. Cụ thể là những điều khoản sau: khoản 2 Điều 14; Điều 19 (“Không ai bị tước đoạt tính mạng trái luật”); khoản 2 Điều 20 (“Việc bắt, giam, giữ người do luật định”); khoản 3 Điều 20 (“Mọi người có quyền hiến mô, bộ phận cơ thể người và hiến xác theo quy định của luật”); khoản 3 Điều 22 (“Việc khám xét chỗ ở do luật định”); Điều 27 về quyền bầu cử và ứng cử (“Việc thực hiện các quyền này 15 Ví dụ: Về bài viết học thuật, xem: Tường Duy Kiên, Cụ thể hóa các quy định mới về quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp năm 2013. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 13/2016, tr. 8; Hoàng Hùng Hải, Bảo đảm quyền con người: Tư tưởng chủ đạo của Hiến pháp năm 2013, trong cuốn: Thực hiện các quyền hiến định trong Hiến pháp năm 2013 (Trịnh Quốc Toản và Vũ Công Giao đồng chủ biên), NXB Lý luận Chính trị, 2017, tr. 66; Về quan điểm của nhà lập pháp, xem: do luật định”); khoản 2 Điều 31 (“Trường hợp xét xử kín theo quy định của luật thì việc tuyên án phải được công khai”); Điều 47 (“Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế theo luật định); Điều 54 (khoản 3 “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”; khoản 4: “Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”). Ở dạng thứ hai, một số điều khoản sử dụng thuật ngữ “pháp luật”, cụ thể là: Điều 23 về các quyền tự do đi lại và cư trú; Điều 25 về các quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình (“Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”); Điều 33 (“Mọi người có quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm”). Ở dạng thứ ba, việc diễn đạt một số quyền không đi kèm với cụm từ “theo quy định của luật/pháp luật” hay “do luật/pháp luật quy định”. Có thể thấy mô típ này ở các quyền: Điều 24 về quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo; Điều 28 về quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội; Điều 29 về quyền biểu quyết; Điều 36 về quyền kết hôn, ly hôn; Điều 40 về quyền nghiên cứu khoa học và công nghệ, sáng tạo văn học, nghệ thuật, quyền văn hóa; Điều 42 về quyền về dân tộc, quyền về ngôn ngữ. Từ ba cách diễn đạt trên, có thể đưa ra ba phương án để giải thích về căn cứ pháp lý hạn chế quyền: Phương án 1: Quyền con người bị giới hạn bởi văn bản “luật” của Quốc hội. Cách hiểu này còn nhiều vướng mắc vì chính Chương II Hiến pháp sử dụng cả từ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 19(347) T10/2017 “luật” và “pháp luật”, nên từ “luật” trong khoản 2 Điều 14 chưa chắc là căn cứ hiến định duy nhất cho toàn bộ các quy định về hạn chế quyền. Nói cách khác, khó có thể khẳng định Hiến pháp chỉ cho phép “luật” chứ không phải “pháp luật” đưa ra những quy tắc hạn chế quyền. Phương án 2: Có ba nhóm quyền tương ứng với ba cơ chế giới hạn: nhóm quyền bị giới hạn bởi “luật” của Quốc hội (nhóm thứ nhất nêu trên, chiếm phần lớn); nhóm quyền bị giới hạn bởi “pháp luật” của Quốc hội (nhóm thứ hai nêu trên, chiếm số ít); và nhóm quyền “tuyệt đối”, không bị giới hạn trong mọi trường hợp (nhóm thứ ba nêu trên, chiếm số ít). Cách giải thích này hoàn toàn dựa vào từ ngữ, lời văn của Hiến pháp. Chúng tôi cho rằng, cách hiểu này chứa đựng mâu thuẫn, rủi ro và gây nhiều khó khăn khi áp dụng. Một loạt vấn đề hóc búa có thể đặt ra: Căn cứ nào để phân chia ba nhóm quyền như vậy? Có phải nhóm thứ ba là những quyền quan trọng nhất nên không bị giới hạn, nhóm quyền thứ nhất quan trọng thứ hai nên chỉ bị giới hạn bởi luật của Quốc hội và nhóm quyền thứ hai ít quan trọng nhất nên có thể bị giới hạn bởi pháp luật nói chung? v.v.. Phương án 3: Quyền con người bị giới hạn bởi văn bản “pháp luật”. Chúng tôi chia sẻ cách giải thích này. Hiến pháp không có hàm ý phân biệt rạch ròi giữa “luật” và “pháp luật”. Hiến pháp cũng không hàm ý 16 Xem thêm lý giải về vấn đề này ở: Bùi Tiến Đạt, Hiến pháp hóa nguyên tắc giới hạn quyền con người: Cần nhưng chưa đủ, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 6/2015, tr. 6. 17 Xem: Phân cấp quản lý nhà nước (Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí đồng chủ biên), NXB Công an nhân dân, 2011. 18 Chẳng hạn, xem Điều 19, khoản 1, điểm c và d. Theo đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thể “quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn tỉnh” và “quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp”. 19 Ví dụ, vừa qua Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội đã ban hành Nghị quyết thông qua Đề án về tăng cường quản lý phương tiện giao thông nhằm giảm ùn tắc giao thông và ô nhiễm môi trường, giai đoạn 2017-2020 tầm nhìn 2030, trong đó có việc cấm xe máy tại các quận ( ha-noi-3600875.html). Thành phố Hồ Chí Minh cũng đang có những cuộc thảo luận tương tự ( tin-tuc/thoi-su/tranh-bien-ve-y-tuong-cam-xe-may-o-tp-hcm-3613532.html). 20 Xem: Roger King, The Regulatory State in an Age of Governance: Soft Words and Big Sticks. PALGRAVE MACMILLAN, 2007. khoản 2 Điều 14 có thể đứng trên các điều khoản khác trong Hiến pháp. Sự rắc rối có lẽ chủ yếu do thiếu thống nhất về kỹ thuật lập hiến cũng như do vấn đề giới hạn quyền còn rất mới mẻ ở Việt Nam. Lập luận thứ hai, dựa vào kinh nghiệm quốc tế. Theo luật nhân quyền quốc tế cũng như pháp luật ở nhiều nước trên thế giới, từ “law” trong các mệnh đề giới hạn quyền con người được giải thích theo nghĩa rộng, tức bao gồm mọi hình thức chứa đựng các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành16. Lập luận thứ ba, dựa vào xu hướng phát triển chức năng của nhà nước. Thật vậy, các nhà nước hiện đại đề cao cơ chế phân quyền theo cả chiều ngang lẫn chiều dọc17. Tính tự chủ của chính quyền địa phương ngày càng tăng, dẫn đến sự gia tăng tất yếu của những văn bản pháp luật đặc thù, phù hợp với tình hình địa phương (trong đó có thể quy định những hạn chế quyền lớn hơn so với văn bản của trung ương). Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 cũng đã ghi nhận điều này18. Trên thực tế, các cấp chính quyền địa phương đã và tiếp tục ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật mang tính đặc thù của địa phương19. Ngoài ra, theo lý thuyết về nhà nước điều tiết (regulatory/administrative state)20, vốn đang rất phổ biến trên thế giới và Việt Nam, cơ quan hành pháp trung ương (chính NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 19(347) T10/2017 phủ) cũng như chính quyền địa phương ngày càng thực hiện nhiều hoạt động lập quy (regulations) cũng như lập pháp ủy quyền (delegated legislation). Theo đó, trong bối cảnh Việt Nam, cần thừa nhận vai trò không thể tránh khỏi của các nghị định, thông tư của cơ quan hành chính trung ương và các nghị quyết, quyết định của chính quyền địa phương trong việc đưa ra các quy tắc hạn chế các quyền con người ở mức độ cao hơn so với văn bản của cơ quan lập pháp. Các nhà nước hiện đại thực hiện việc kiểm soát chặt chẽ cơ chế lập pháp ủy quyền và lập quy thay vì cấm đoán chúng. 2.3 Lợi ích công là lý do chính đáng để giới hạn quyền? Năm 2015, đề xuất hạn chế đặt tên người không quá 25 ký tự trong dự thảo Bộ luật Dân sự sửa đổi đã gây ra tranh luận thú vị trên diễn đàn Quốc hội cũng như trong dư luận xã hội. Dư luận phần lớn phản đối dự thảo quy định này vì cho rằng, việc đặt tên là quyền tự do mang tính cá nhân của mỗi người (được xếp vào quyền nhân thân trong Bộ luật Dân sự) và không ảnh hưởng tiêu cực gì tới xã hội. Quan điểm của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội cho rằng, việc hạn chế quyền đặt tên không có cơ sở hiến định vì khoản 2 Điều 14 Hiến pháp chỉ cho phép hạn chế quyền con người “trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Theo quan điểm này, “chưa xác định rõ được cơ sở hợp lý của việc giới hạn này và cũng không phù hợp với quy định của Hiến pháp”21 vì việc đặt tên không ảnh hưởng gì đến “quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Ủy ban thường vụ Quốc hội đã bị thuyết phục bởi quan điểm của Ủy ban Pháp luật và dư luận xã hội, và do đó chấp thuận bỏ quy định không được đặt tên người dài quá 25 chữ cái. Lập luận bác bỏ dự luật nêu trên có vẻ 21 rất thuyết phục nếu dựa vào câu chữ trong Điều 14 Hiến pháp. Chúng tôi cho rằng, đây là một thiếu sót của Điều 14 khi bỏ sót yếu tố hạn chế quyền vì lợi ích chung của xã hội. So sánh với Tuyên ngôn toàn thế giới về Quyền con người năm 1948, Điều 29 quy định “Trong việc thực thi các quyền và tự do, mọi người chỉ phải chịu những hạn chế do luật định, nhằm mục tiêu bảo đảm sự thừa nhận và tôn trọng quyền, và quyền tự do của những người khác, cũng như nhằm thỏa mãn những đòi hỏi chính đáng về đạo đức, trật tự công cộng, và nền an sinh chung trong một xã hội dân chủ” (phần in nghiêng do tác giả nhấn mạnh). Cần lưu ý thuật ngữ “nền an sinh chung” (general welfare) đồng nghĩa với lợi ích chung của xã hội. Chúng tôi cho rằng, không thể coi khoản 2 Điều 14 là căn cứ duy nhất để đánh giá vấn đề hạn chế quyền mà cần xem xét nó trong mối liên hệ tổng thể với các điều khoản khác của Hiến pháp. Theo cách tiếp cận này, thiếu sót trên của khoản 2 Điều 14 có thể được bổ khuyết bằng khoản 4 Điều 15 Hiến pháp: “Việc thực hiện quyền con người, quyền công dân không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác”. Dường như các chuyên gia pháp luật khá lệ thuộc vào lời văn của khoản 2 Điều 14 mà bỏ sót khoản 4 Điều 15 này. Áp dụng cách tiếp cận tổng thể vào ví dụ nêu trên, việc hạn chế quyền đặt tên vì “lợi ích quốc gia, dân tộc”, hay nói cách khác là vì lợi ích chung của xã hội, là một quy định chính đáng và phù hợp với Hiến pháp năm 2013 cũng như pháp luật quốc tế. Ngoài Điều 15, Hiến pháp năm 2013 cũng đề cập đến “lợi ích quốc gia, công cộng” khi hạn chế quyền sở hữu tại khoản 3 Điều 54: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Ngoài ra, có thể thấy một số văn bản pháp luật dưới Hiến pháp ghi nhận lợi ý công là lý do hạn chế NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Số 19(347) T10/2017 quyền. Chẳng hạn, Luật Tiếp cận thông tin 2016 cho phép giới hạn quyền bí mật đời tư, bí mật kinh doanh vì “lợi ích công cộng”22. Quay trở lại lịch sử lập hiến, có thể nhận thấy lợi ích chung của xã hội (mặc dù có thể được xem xét tách biệt với các khái niệm “lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”) luôn luôn là lý do chính đáng khiến các quyền con người có thể bị giới hạn. Ngay từ Hiến pháp 1980, chúng ta có thể thấy đòi hỏi về sự “hài hòa” giữa quyền công dân và lợi ích chung như sau: “Quyền và nghĩa vụ của công dân thể hiện chế độ làm chủ tập thể của nhân dân lao động, kết hợp hài hoà những yêu cầu của cuộc sống xã hội với tự do chân chính của cá nhân, bảo đảm sự nhất trí về lợi ích giữa Nhà nước, tập thể và cá nhân theo nguyên tắc mỗi người vì mọi người, mọi người vì mỗi người. Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân. Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân; công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước và xã hội” (Điều 54, Chương V “Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”, phần in nghiêng do tác giả nhấn mạnh). 2.4 Loại trừ áp dụng khoản 2 Điều 14 đối với các quyền tuyệt đối? Như đã liệt kê ở mục 2.2, Hiến pháp diễn đạt một số quyền có vẻ như là các quyền tuyệt đối, tức không đi kèm với cụm từ giới hạn “theo quy định của luật/pháp luật”. Không rõ Hiến pháp có hàm ý các quyền này là quyền tuyệt đối hay không? Và việc áp dụng khoản 2 Điều 14 đối với các quyền đó có thể gây tranh cãi. 22 Theo khoản 3 Điều 7 Luật Tiếp cận thông tin 2016, “người đứng đầu cơ quan nhà nước quyết định việc cung cấp thông tin liên quan đến bí mật kinh doanh, đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình trong trường hợp cần thiết vì lợi ích công cộng , sức khỏe của cộng đồng theo quy định của luật có liên quan mà không cần có sự đồng ý theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này” (phần in nghiêng do tác giả nhấn mạnh). Xem thêm những quy định liên quan tại điểm n khoản 1 Điều 17, điểm h khoản 1 Điều 19, và điểm g khoản 1 Điều 34 của Luật này. 23 Stefan Sottiaux, Terrorism and the Limitation of Rights - The ECHR and the US Constitution (Hart Publishing 2008) 56. Chúng tôi cho rằng, các quyền được diễn đạt có vẻ tuyệt đối nêu trên (quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo; quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội; quyền biểu quyết; quyền kết hôn, ly hôn) không phải là quyền tuyệt đối. Cần lưu ý là trên cơ sở pháp luật Việt Nam hiện hành, cũng như tham khảo nhiều nước trên thế giới, các quyền này thuộc về nhóm quyền tương đối. Chẳng hạn, quyền tự do tôn giáo cũng như phần lớn các quyền khác theo Hiến pháp Hoa Kỳ, được diễn đạt như quyền tuyệt đối, nhưng các tòa án, thông qua chức năng giải thích hiến pháp đã xác nhận các quyền này có thể bị giới hạn23. Việc xác định một quyền là tương đối nhiều khi không phụ thuộc hiến pháp có khẳng định nó là tương đối hay lời văn hiến pháp có quy định thực hiện quyền “theo quy định của pháp luật” hay không, mà do cơ quan tài phán hiến pháp giải thích. Ở nhiều quốc gia, hiếm khi lời văn hiến pháp minh định một quyền nào đó là quyền tuyệt đối hay quyền tương đối. Thay vào đó, một quyền tuyệt đối được xác định qua hai dấu hiệu: thứ nhất, cơ quan có thẩm quyền giải thích hiến pháp xác nhận một quyền tuyệt đối một cách rõ ràng; thứ hai, bất kỳ một quy phạm giới hạn phạm vi cá nhân được thụ hưởng quyền đó đều không được chấp nhận và bị coi là vi hiến. Thực tiễn cho thấy, chỉ có một số ít quyền tuyệt đối, tức không bị xâm phạm trong bất kỳ trường hợp nào. Quyền được tôn trọng về nhân phẩm (trong đó bao gồm quyền không bị làm nô lệ, quyền không bị tra tấn và đối xử một cách tàn ác) được phần đông thừa nhận mang tính tuyệt đối, không thể bị hạn chế. Việc xác định các quyền tuyệt đối quan trọng ở chỗ nguyên tắc giới hạn quyền bị loại trừ áp dụng đối với những NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 19Số 19(347) T10/2017 quyền đó vì luôn luôn không có lý do chính đáng cho việc giới hạn đó. 2.5 Loại trừ áp dụng khoản 2 Điều 14 đối với các quy định giới hạn quyền ngay tại Hiến pháp? Mệnh đề chung giới hạn quyền con người (khoản 2 Điều 14 Hiến pháp) chỉ áp dụng cho những quy phạm pháp luật dưới Hiến pháp. Do đó, trên nguyên tắc các giới hạn đối với các quyền được quy định ngay tại Hiến pháp đương nhiên không chịu sự điều chỉnh của khoản 2 Điều 14. Lý do là nguyên tắc giới hạn quyền có mục đích ngăn ngừa những quy phạm vi hiến, vốn chỉ có thể là những quy phạm dưới Hiến pháp. Hiến pháp năm 2013 trực tiếp quy định sự giới hạn đối với một số quyền sau: - Giới hạn quyền được xét xử bởi một cơ quan tài phán có năng lực: “Việc xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân có Hội thẩm tham gia, trừ trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn” (khoản 1 Điều 103); “Tòa án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số, trừ trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn” (khoản 4 Điều 103). - Giới hạn quyền được xét xử công khai: “Trong trường hợp đặc biệt cần giữ bí mật nhà nước, thuần phong, mỹ tục của dân tộc, bảo vệ người chưa thành niên hoặc giữ bí mật đời tư theo yêu cầu chính đáng của đương sự, Tòa án nhân dân có thể xét xử kín” (khoản 3 Điều 103). - Giới hạn quyền khiếu nại và quyền tố cáo: “Nghiêm cấm lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác” (khoản 3 Điều 30). Tuy nhiên, cần lưu ý là những quy phạm dưới Hiến pháp nhằm cụ thể hóa ba giới hạn quyền được Hiến pháp quy định trực tiếp nêu trên vẫn phải chịu sự điều chỉnh của khoản 2 Điều 14. 2.6 Mệnh đề giới hạn riêng đối với đối với một số quyền Bên cạnh mệnh đề chung giới hạn quyền con người tại khoản 2 Điều 14, Hiến pháp còn chứa đựng ba mệnh đề giới hạn riêng đối với một số quyền như sau: - Giới hạn quyền sở hữu bằng trưng mua, trưng dụng tài sản: “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường” (khoản 3 Điều 32). - Giới hạn quyền sử dụng đất bằng thu hồi, trưng dụng đất: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” (khoản 3 Điều 54); “Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai” (khoản 4 Điều 54). Sở dĩ có quy định điều kiện giới hạn riêng vì Hiến pháp muốn đặt tiêu chuẩn cao hơn về lý do chính đáng để giới hạn các quyền trên, ở hai khía cạnh sau: thứ nhất, phải có lý do “thật cần thiết” cho việc giới hạn quyền (so với lý do “cần thiết” trong khoản 2 Điều 14); thứ hai, mục đích hạn chế quyền được nêu cụ thể hơn so với khoản 2 Điều 14. 3. Thay lời kết: Giải thích khoản 2 Điều 14 trong mối quan hệ với các điều khoản khác Do sự phức tạp vốn có của vấn đề cũng như những thiếu sót về kỹ thuật lập hiến, chúng tôi cho rằng, nhu cầu giải thích nguyên tắc hạn chế quyền con người mang tính cấp thiết. Từ phân tích nêu trên, có thể rút ra một số định hướng để giải thích khoản 2 Điều 14: thứ nhất, không nên hiểu nguyên tắc giới hạn quyền con người theo khoản 2 Điều 14 một cách biệt lập với các điều khoản khác của Hiến pháp (đặc biệt các điều khoản trong chương II); thứ hai, cần giải thích nguyên tắc giới hạn quyền con người theo khoản 2 Điều 14 trên cơ sở tiếp thu kinh nghiệm của pháp luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia khác về quyền con người NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 20 Số 19(347) T10/2017