Nguyên tắc kiểm soát việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

NGUYÊN TẮC KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN CÁC QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP1 1 Bài viết có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp Bộ: “Hoàn thiện quy định của pháp luật về quan hệ kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo quy định của Hiến pháp năm 2013” do PGS.,TS. Lê Minh Thông làm Chủ nhiệm. Tóm tắt: Khoản 3, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Để triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, Quốc hội đã ban hành nhiều văn bản luật, trong đó bao hàm các quy định cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp. Thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 2013 cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được, về cơ bản, quy định của pháp luật và việc thực hiện quy định của pháp luật về kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp chưa đáp ứng được yêu cầu bảo đảm hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước, kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp. Bài viết này nghiên cứu, đề xuất giải pháp góp phần hoàn thiện quy định của pháp luật về quan hệ kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Vũ Hồng Anh* * PGS. TS. Viện Nghiên cứu Lập pháp Abstract Clause 3, Article 2 of the Constitution of 2013 defines “The state power is unified and assigned to the state bodies under a coordinating and mutual controlling mechanism in the exercise of the legislative power, the executive power and the judicial power”. For enforcement of the Constitution of 2013, the National Assembly has issued a series of the normative legal documents, including provisions specifying the principles of controlling the exercise of the legislative power and executive one. In practice, enforcement of the Constitution of 2013 reveals that, besides the achievements, the enforcement of the law on control of the exercise of the legislative power and executive one has yet to ensure the effective control of the state power, controlling mechanism among the state bodies in the exercise of legislative power and executive power. This article provides the studies and recommended solutions for further improvements of the legal regulations on power control mechanism between the National Assembly and the Government under the Constitution of 2013. Thông tin bài viết: Từ khóa: kiểm soát, quyền lập pháp, quyền hành pháp. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 20/07/2019 Biên tập : 20/08/2019 Duyệt bài : 26/08/2019 Article Infomation: Keywords: controlling; legislative power; executive power. Article History: Received : 20 Jul. 2019 Edited : 26 Aug. 2019 Approved : 26 Aug. 2019 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 16(392) T8/2019 Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Để triển khai thi hành Hiến pháp, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (TAND) 2015, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) 2014, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) năm 2015, Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015, Luật Đầu tư công sửa đổi năm 2019 Những văn bản này bước đầu đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, kiểm soát giữa Quốc hội và Chính phủ nói riêng. Tuy nhiên, thực tiễn chỉ ra cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được, về cơ bản, quy định của pháp luật và việc thực hiện quy định của pháp luật về kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp chưa đáp ứng được yêu cầu bảo đảm hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp. Cụ thể như sau: Một là, mặc dù Hiến pháp năm 2013 bổ sung nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, đồng thời khẳng định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, tuy nhiên, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật NSNN không có nhiều thay đổi trong quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ theo nguyên tắc kiểm soát quyền lực. Có thể thấy rằng, trước năm 2013, mặc dù các Hiến pháp trước đó không đề cập đến nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, TAND, VKSND cho thấy đã có nội dung của kiểm soát quyền lực. Điều này thể hiện ở các quy định về thẩm quyền của Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND; giám sát hoạt động của Chính phủ, TAND, VKSND; quy định tổ chức và hoạt động của Chính phủ, TAND, VKSND; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Chính phủ, TAND, VKSND trình dự án luật trước Quốc hội Sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, các văn bản luật về tổ chức đã bổ sung một số quy định mới nhằm cụ thể hóa nguyên tắc này. Ví dụ, Luật Tổ chức Quốc hội bỏ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp; bỏ thẩm quyền của Quốc hội trong quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm; bổ sung quy định về Quốc hội quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ; bổ sung quy định về thủ tục lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu, phê chuẩn; Luật tổ chức Chính phủ đặt lên hàng đầu nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc đề xuất, xây dựng trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các chương trình, dự án khác; chuyển đổi từ Chính phủ sang cho Thủ tướng Chính phủ vai trò lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia. Tuy nhiên, những quy định nêu trên vẫn chưa thể hiện được đầy đủ nội dung của nguyên tắc kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Hai là, sự kiểm soát của Quốc hội đối với hoạt động thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ còn nhiều bất cập. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 16(392) T8/2019 - Sự bất cập trong hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ thể hiện ở trên nhiều khía cạnh, trước hết là ở khía cạnh tổ chức thi hành luật, nghị quyết trong lĩnh vực tài chính, ngân sách. Trong nhiều năm, Chính phủ không thực hiện đúng nghị quyết về ngân sách hàng năm. Tình trạng bội chi ngân sách diễn ra nhiều năm mà chưa có giải pháp khắc phục2; tình trạng đầu tư dàn trải, nhiều dự án thiếu hiệu quả gây thua lỗ, thất thoát NSNN diễn cũng ra khá phổ biến3. - Hoạt động kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ trong lĩnh vực quản lý hành chính, phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ quyền con người, quyền công dân cũng còn nhiều hạn chế, dẫn đến tình trạng biên chế của bộ máy hành chính nhà nước tăng trong khi người dân vẫn còn nhiều ý kiến phàn nàn về chất lượng phục vụ của bộ máy hành chính4; tình trạng tăng giá điện, cho thực hiện dự án BOT không qua đấu thầu, lập trạm thu phí BOT tùy tiện gây bức xúc dư luận xã hội5; tình trạng thu hồi đất trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích của người dân diễn ra khá phổ biến ở các địa phương dẫn đến khiếu nại, tố cáo kéo dài 2 Theo Báo cáo quyết toán cân đối ngân sách năm 2015 ban hành kèm theo Quyết định số 1557/QĐ-BTC ngày 29/8/2017 của Bộ trưởng Bộ Tài chính, năm 2015 dự toán thu NSNN là 998,217 tỷ đồng, chi NSNN là 1265,625 tỷ đồng; thực hiện là: thu 1291,342 tỷ, chi 1502,189 tỷ. Theo Báo cáo quyết toán cân đối ngân sách năm 2016 ban hành kèm theo Quyết định số 1280/QĐ-BTC ngày 6/8/2018 của Bộ trưởng Bộ Tài chính, năm 2016 dự toán thu NSNN là 1107,351 tỷ đồng, chi NSNN là 1295,661 tỷ đồng; thực hiện là: thu 1407,572 tỷ, chi 1574,448 tỷ 3 Trong số 12 dự án thua lỗ nặng nề, kém hiệu quả thì có 4 dự án của Tập đoàn Hóa chất Việt Nam (Vinachem), Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) có 5 dự án, 2 dự án có “bóng dáng” của Tổng công ty Thép Việt Nam (Vnsteel). Nguồn. https://vietnamnet.vn/vn/kinh-doanh/dau-tu/12-du-an-ngan-ty-thua-lo-ong-lon-dau-khi-hoa-chat-vo-dich-347764. 4 Kết quả khảo sát chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính (SIPAS) năm 2017cho thấy tình trạng công chức gây phiền hà, sách nhiễu, gợi ý nộp thêm phí trong quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công vẫn diễn ra ở tất cả 63 tỉnh, thành trong cả nước. Nguồn https://baomoi.com/sipas-2017-van-con-can-bo-sach-nhieu-khong-xin-loi-nguoi- dan/c/25878663.epi. Ngày 3/5/2018. 5 Năm 2017 UBTVQH thành lâp Đoàn giám sát các công trình giao thông được xây dựng bằng hình thức BOT. Ngày 15/8/2017 Đoàn giám sát đã báo cáo kết quả trước UBTVQH, trong đó nhấn mạnh: Việc triển khai các chiến lược, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng chưa có nguyên tắc và thứ tự ưu tiên đầu tư; công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án còn nhiều bất cập; việc lựa chọn nhà đầu tư còn nhiều khó khăn, năng lực nhà đầu tư còn hạn chế; công tác thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán chưa chặt chẽ theo quy định pháp luật; việc chọn nhà thầu, thi công xây dựng dự án, nghiệm thu còn sai sót; việc xác định phương án tài chính của dự án vẫn còn chưa hợp lý; công tác giải phóng mặt bằng còn nhiều vướng mắc, chưa đồng bộ, gây khó khăn trong quá trình thi công; việc thu phí sử dụng dịch vụ tồn tại nhiều bất cập; chưa làm rõ được trách nhiệm của cá nhân, tập thể dẫn đến những sai phạm, tồn tại trên. nhiều năm mà Chính phủ chưa có giải pháp khắc phục triệt để Ba là, Chính phủ chưa được trao cho đủ quyền hạn để kiểm soát hoạt động lập pháp của Quốc hội. Theo quy định hiện hành, với tính chất là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ hoạch định và đề xuất chính sách. Tuy nhiên, quy trình lập pháp hiện hành không tạo cho Chính phủ khả năng bảo vệ chính sách đến cùng. Điều này dẫn đến tình trạng có những văn bản luật ban hành ra chưa có hiệu lực phải sửa đổi. Ví dụ, Bộ luật Hình sự năm 2015, sau khi được Quốc hội thông qua đã phát hiện nhiều sai sót dẫn đến phải đình chỉ hiệu lực để sửa đổi, bổ sung. Bên cạnh đó, quy định hiện hành cũng không bảo đảm cho Chính phủ chủ động được kế hoạch hoạch định chính sách, pháp luật. Điều này cũng làm giảm khả năng kiểm soát của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội. Theo chúng tôi, nguyên nhân của hạn chế, bất cập trên đây là do chúng ta chưa nhận thức đầy đủ tinh thần của Hiến pháp năm 2013 trong quá trình cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 16(392) T8/2019 1. Nhận thức về nguyên tắc kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 Có thể thấy rằng, lần đầu tiên Hiến pháp năm 2013 xác lập nguyên tắc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện quyền lực nhà nước. Điều này cần được nhận thức một cách rõ ràng ở một số khía cạnh sau đây: Một là, quy định này khẳng định, trong thực hiện quyền lực nhà nước, giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ), cơ quan thực hiện quyền tư pháp (TAND) có sự kiểm soát lẫn nhau. Điều này có nghĩa là giữa Quốc hội, Chính phủ, TAND, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được nhân dân ủy quyền, có sự kiểm tra, giám sát lẫn nhau. Sự kiểm tra, giám sát giữa các cơ quan nhằm mục đích ngăn ngừa tình trạng lạm dụng quyền lực của Quốc hội, Chính phủ, TAND trong quá trình thực thi quyền hạn được giao nhằm bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Có thể nói rằng, nguyên tắc này đã được đúc kết từ thực tiễn 70 năm xây dựng và phát triển Nhà nước Việt Nam dân chủ. Các Hiến pháp của nước ta đều khẳng định, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Điều 1 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”; Điều 4 Hiến pháp năm 1959 quy định: “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”; Điều 6 Hiến pháp năm 1980 quy định: “Ở nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”; Điều 2 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức”. Tiếp tục kế thừa và phát triển các Hiến pháp Việt Nam, Khoản 2 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”. Những quy định trên cho thấy, các Hiến pháp Việt Nam đều nhất quán khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhà nước, các cơ quan nhà nước được thành lập ra để thực hiện quyền lực mà nhân dân trao cho. Nhân dân ủy quyền cho Nhà nước, các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhân dân, đồng thời thiết lập cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước để bảo đảm quyền lực nhà nước được sử dụng đúng mục đích, không bị tha hóa, biến chất. Cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước được các Hiến pháp Việt Nam thiết lập được thực hiện thông qua các phương thức kiểm soát bên trong, kiểm soát bên ngoài. Phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài là cách thức thực hiện hoạt động kiểm soát gắn với chủ thể kiểm soát là các thiết chế xã hội (phi nhà nước), như Đảng và các tổ chức đảng, Mặt trận tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng, đoàn thể nhân dân, nhân dân.... Phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong nội bộ bộ máy nhà nước là cách thức thực hiện hoạt động kiểm soát gắn với chủ thể có thẩm quyền theo hiến định và luật định là các thiết chế quyền lực nhà nước, như Quốc hội, Chính phủ, TAND. Trước năm 2013, khi Hiến pháp chưa hiến định nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lực nhà nước, phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài được chú trọng đẩy mạnh, còn phương thức kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước chưa thực sự được chú trọng đúng mức. Hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước chủ yếu được thực hiện từ một phía - Quốc hội. Quốc hội với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, kiểm soát hoạt động của cơ quan nhà nước khác, ở chiều ngược lại, các cơ quan nhà nước khác NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 16(392) T8/2019 không có thẩm quyền kiểm soát hoạt động của Quốc hội. Tuy nhiên, khi Hiến pháp năm 2013 đã hiến định nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp thì cần bảo đảm giữa Quốc hội (cơ quan thực hiện quyền lập pháp), Chính phủ (cơ quan thực hiện quyền hành pháp), TAND tối cao (cơ quan thực hiện quyền tư pháp) cần có cơ chế kiểm soát lẫn nhau. Điều này có nghĩa là, không chỉ Quốc hội có thẩm quyền kiểm soát hoạt động thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, hoạt động thực hiện quyền tư pháp của TAND, mà Chính phủ, TAND cũng có thẩm quyền kiểm soát hoạt động lập pháp của Quốc hội. Thứ hai, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp chỉ thực sự có hiệu quả khi các cơ quan này có vị trí độc lập. Vị trí độc lập của các cơ quan trong thực hiện quyền lực nhà nước, một mặt, bảo đảm sự phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong cơ cấu bộ máy nhà nước; mặt khác, bảo đảm mỗi cơ quan độc lập thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Điều này được bảo đảm bởi quy định của Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, TAND tối cao. Theo đó, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập pháp; Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp; TAND là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Mỗi cơ quan nhà nước, trong phạm vi chức năng, độc lập thực hiện nhiệm vụ quyền hạn được giao mà không có sự can thiệp của các cơ quan nhà nước khác. Tuy nhiên, việc mỗi cơ quan độc lập thực hiện quyền lực nhà nước dễ dẫn đến tình trạng lạm dụng quyền lực. Để ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực, đòi hỏi sự kiểm soát từ phía các cơ quan nhà nước khác. Sự kiểm 6 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hiến pháp, Nxb. Công an nhân dân năm 1995. soát này được thực hiện thông qua phương thức trao cho mỗi cơ quan khả năng tác động đến cơ quan khác trong thực hiện quyền lực nhà nước. Vì vậy, mặc dù Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp nhưng Chính phủ có khả năng tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội thông qua quyền hoạch định chính sách, trình dự án luật; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp nhưng Quốc hội có khả năng tác động đến việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ thông qua quyền giám sát, quyền thành lập Chính phủ, bỏ phiếu tín nhiệm, bãi nhiệm các thành viên của Chính phủ, bãi bỏ văn bản do Chính phủ ban hành trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Ở đây cần phải nói thêm rằng, sự tác động khác với sự can thiệp. Quốc hội không thể trực tiếp can thiệp vào hoạt động hành pháp của Chính phủ, ngược lại Chính phủ cũng không có thẩm quyền can thiệp trực tiếp vào hoạt động lập pháp Quốc hội. Mặc dù Chính phủ có quyền trình dự án luật, tuy nhiên, quyền quyết định có thông qua dự luật hay không lại thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Điều này cho thấy tính độc lập của mỗi cơ quan trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Thứ ba, việc kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chỉ có hiệu quả khi quan hệ giữa các cơ quan này là quan hệ cân bằng. Rõ ràng, khi một cơ quan phụ thuộc vào cơ quan khác thì, chưa nói đến tính hiệu quả, cơ quan này không thể kiểm soát ngược lại cơ quan đó. Trước năm 2001, trên diễn đàn khoa học vẫn tồn tại quan điểm cho rằng, quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội6. Theo đó, Quốc hội được nhân dân ủy quyền nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Các cơ quan khác của Nhà nước do Quốc hội thành lập ra, chịu sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội. Do vậy, giữa các cơ quan nhà nước không tồn tại quan hệ kiểm soát lẫn nhau trong thực hiện quyền lực nhà nước. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 16(392) T8/2019 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 tiếp nhận quan điểm mới khi khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Nguyên tắc hiến định này cổ súy cho quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất vì có nguồn gốc từ nhân dân. Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, ủy quyền cho các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước. Ở đây, sự phân công phối hợp được thiết lập bởi Hiến pháp và luật. Hiến pháp phân công cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, phân công cho Chính phủ thực hiện quyền hành chính, phân công cho Tòa án thực hiện quyền xét xử. Cho dù Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) mới xác định cơ quan thực hiện quyền lập pháp là Quốc hội, mà chưa xác định được cụ thể cơ quan nào thực hiện quyền hành pháp, cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp. Tuy nhiên, việc khẳng định quyền lực nhà nước gồm các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là một bước phát triển mới trong nhận thức của chúng ta về bản chất của quyền lực nhà nước. Quan điểm này, trong một chừng mực nhất định, đã vượt qua được “mặc cảm” về bản chất tư sản của học thuyết tam quyền phân lập đối lập với nhà nước XHCN. Vì chính học thuyết này đã đặt tên cho các chức năng của quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp). Việc thừa nhận quyền lực nhà nước gồm ba quyền (ba chức năng hay còn gọi là quyền năng) lập pháp, hành pháp, tư pháp cho thấy sự tồn tại khách quan của các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Do các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là những bộ phận cấu thành tự nhiên của quyền lực nhà nước, tồn tại khách quan không phụ thuộc vào ý chí của giai cấp cầm quyền, nên về mặt lý thuyết, các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư 7 Hiến pháp năm 1936, năm 1977 của Liên Xô và Hiến pháp năm 1980 của Việt Nam. 8 Hiến pháp năm 1787 của Mỹ, năm 1949 của Đức, 1958 của Pháp, 1978 của Tây Ban Nha pháp ở vị thế ngang nhau, độc lập thực hiện các chức năng của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế, do ý chí của giai cấp cầm quyền, có thời kỳ quyền hành pháp trở nên lấn át quyền lập pháp, tư pháp. Đó là thời kỳ nhà nước chủ nô, phong kiến, khi người đứng đầu nhà nước nắm trong tay toàn bộ quyền lực nhà nước, thể hiện tập trung ở quyền hành pháp. Đến nhà nước XHCN, quyền lập pháp được đề cao với quan niệm cho rằng, quyền lập pháp thể hiện đầy đủ nhất ý chí của nhân dân, cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp thành lập ra, được nhân dân ủy quyền thực hiện quyền lực nhà nước. Vì vậy, trong một giai đoạn phát triển nhất định của nhà nước XHCN, cơ quan lập pháp được xác định là cơ quan nắm toàn bộ quyền lực nhà nước7. Nhà nước tư sản có cách nhìn khách quan hơn về vai trò của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước. Theo đó, mỗi cơ quan, không phụ thuộc vào chức năng, có vị trí cân bằng với các cơ quan khác trong cơ cấu quyền lực nhà nước8. Vị trí cân bằng bảo đảm cho các cơ quan khả năng kiểm soát lẫn nhau trong thực hiện quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, Hiến pháp xác định cụ thể Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Đây chính là cơ sở pháp lý bảo đảm tính độc lập của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và vị thế cân bằng của các cơ quan trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Bên cạnh đó, để bảo đảm cho nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước được vận hành trong thực tiễn, các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước cần được trao thẩm quyền kiểm soát hoạt động của các cơ quan khác của nhà nước. Đây chính là điều kiện mà Hiến pháp năm NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 16(392) T8/2019 2013 chưa thể hiện một cách rõ ràng hoặc đang để ngỏ9. Những khiếm khuyết này của Hiến pháp cần được hoàn thiện bởi quy định của luật trong phạm vi hiến định. 2. Cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 Để cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát việc thực quyền lực nhà nước giữa Quốc hội và Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013, chúng ta cần vượt qua quan điểm mặc định bấy lâu nay - Quốc hội là cơ quan nắm toàn bộ quyền lực nhà nước, kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước khác. Với quan điểm này, Chính phủ được coi là cơ quan cấp dưới của Quốc hội, chịu sự giám sát của Quốc hội nên Chính phủ khó có thể kiểm soát hoạt động lập pháp của Quốc hội, nếu có thì cũng không hiệu quả. Cho dù Hiến pháp năm 2013 vẫn xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng Quốc hội không phải là cơ quan nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Quốc hội chỉ thực hiện một chức năng trong số ba chức năng của quyền lực nhà nước - chức năng lập pháp. Quốc hội được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất vì Quốc hội do nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của toàn thể nhân dân, được nhân dân ủy quyền thực hiện quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, ở đây cũng cần nhận thấy là, nhân dân trao cho Quốc hội thực hiện quyền lực nhà nước không phải thông qua cuộc bầu cử, mà thông qua chính bản Hiến pháp. Bầu cử chỉ là một trong những phương thức thành lập cơ quan nhà nước. Đây là phương thức dân chủ nhất trong số các phương thức thành lập cơ quan nhà nước. Kết quả cuộc bầu cử không xác định vị thế của Quốc hội, mà xác định tính chính danh của Quốc hội. Vị thế của Quốc hội đã được xác định trước bởi Hiến pháp. Hiến pháp xác định vị trí, vai trò, quy định về 9 Hiến pháp năm 2013 xác định cụ thể thẩm quyền kiểm soát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, quyền tư pháp của Tòa án. Tuy nhiên thẩm quyền kiểm soát của Chính phủ đối với việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội, quyền tư pháp của Tòa án chưa được xác định rõ ràng. Hiến pháp cũng để ngỏ phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua cơ chế bảo hiến. chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Chính Hiến pháp cũng xác định vị thế của Chính phủ, TAND. Vì vậy, việc Quốc hội thành lập ra Chính phủ cũng chỉ là yếu tố xác định tính chính danh của Chính phủ mà không ảnh hưởng đến vị thế của Chính phủ. Như vậy, với tính chất là cơ quan thực hiện quyền hành pháp có nhiệm vụ, quyền hạn xây dựng và hoạch định chính sách, Chính phủ có quyền và phải có thẩm quyền kiểm soát hoạt động lập pháp của Quốc hội. Để bảo đảm hiệu quả hoạt động kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội trong thực hiện quyền lập pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản QPPL cần xác định rõ quyền hạn của Chính phủ trong quá trình lập pháp. Chình phủ cần có những quyền hạn có thể ngăn cản được việc Quốc hội ban hành những văn bản luật không phù hợp với thực tế, đi ngược với chính sách ban đầu mà Chính phủ đã hoạch định hoặc sẽ làm phát sinh kinh phí thực hiện vượt quá khả năng của nguồn NSNN... Những thẩm quyền này của Chính phủ không gây ảnh hưởng đến vị trí, vai trò của Quốc hội, vì vậy không trái với Hiến pháp. Với tính chất là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN, Quốc hội phải có khả năng kiểm soát được hoạt động của Chính phủ trong việc điều hành chính sách tiền tệ, thu chi NSNN, trong quyết định đầu tư các dự án, công trình trọng điểm quốc gia có huy động nguồn vốn lớn từ NSNN. Vì vậy, các luật về NSNN, đầu tư công cần quy định cụ thể thẩm quyền NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 16(392) T8/2019 của Quốc hội kiểm soát hoạt động thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ trong các lĩnh vực này mà bấy lâu nay Quốc hội thực hiện đang thiếu hiệu quả. Về lâu dài, để bảo đảm sự thống nhất trong nhận thức và hành động khi triển khai thực hiện nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước, cần xác định lại vị trí vai trò của các cơ quan trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Trên cơ sở quan điểm, quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân, thuộc về nhân dân; Hiến pháp là bản kế ước của nhân thành lập ra Nhà nước, thông qua Hiến pháp, nhân dân ủy quyền cho Nhà nước, các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhân dân. Như vậy, các cơ quan nhà nước chứ không riêng Quốc hội đều thực hiện quyền năng mang tính chất quyền lực nhà nước. Nhân dân không ủy quyền riêng cho Quốc hội, mà ủy quyền cho cả Chủ tịch nước, Chính phủ, TAND, VKSND thực hiện quyền lực nhà nước. Mỗi cơ quan nhà nước, theo chức năng, đều thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước10. Do vậy, việc Hiến pháp năm 2013, bên cạnh việc bổ sung nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước, cũng như xác định rõ cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, vẫn tiếp tục xác định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đã gây ra những trở ngại nhất định trong việc cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong các văn bản luật. Tính chất “quyền lực nhà nước cao nhất” tạo ra vị thế “bất khả xâm phạm” của Quốc hội, dẫn đến tâm lý “sợ” trao cho Chính phủ, TAND thẩm quyền mang tính chất kiểm soát Quốc hội trong hoạt động lập pháp sẽ trái với tính chất quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội. Để khắc phục hạn chế này, Hiến pháp cần xuất phát từ nguyên tắc nguyên thủy - quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ nhân dân, thuộc về nhân dân. Thông qua Hiến pháp, nhân dân ủy quyền cho Nhà nước thực 10 Khi thông qua quyết định thuộc thẩm quyền, Quốc hội căn cứ vào Hiến pháp, luật; khi thông qua quyết định thuộc thẩm quyền, Chính phủ cũng căn cứ vào Hiến pháp, luật; khi thông qua bản án, TAND nhân danh Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. hiện quyền lực nhà nước. Như vậy, chủ thể của quyền lực nhà nước là Nhà nước chứ không phải là các cơ quan nhà nước. Các cơ quan nhà nước là những bộ phận hợp thành Nhà nước, trực tiếp thực hiện những chức năng của quyền lực nhà nước. Khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp trao, các cơ quan đều nhân danh Nhà nước, quyền lực nhà nước (chứ không nhân danh Nhân dân, quyền lực nhân dân). Từ đây cho thấy, không chỉ riêng Quốc hội thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chất quyền lực nhà nước, cả Chính phủ, TAND cũng thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chất quyền lực nhà nước. Do đó, việc Hiến pháp xác định chỉ riêng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước là chưa hợp lý. Chính phủ, TAND cũng là cơ quan quyền lực nhà nước (nói đúng hơn là những cơ quan thực hiện chức năng của quyền lực nhà nước). Vì vậy, sẽ hợp lý hơn khi Hiến pháp, căn cứ vào chức năng để xác định tính chất của các cơ quan nhà nước. Theo đó, Quốc hội không còn được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nữa. Việc bãi bỏ tính chất này của Quốc hội không làm suy giảm vị trí của Quốc hội. Quốc hội vẫn là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước. Bên cạnh đó, việc bãi bỏ tính chất này của Quốc hội lại có ý nghĩa khẳng định Chính phủ, TAND cũng là cơ quan được nhân dân trao cho thực hiện các quyền hành pháp, tư pháp. Sự thay đổi này sẽ tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 16(392) T8/2019