Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và những vấn đề đặt ra đối với việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình

3Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆC THỰC HIỆN CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH1 Phan Trung Lý* Nguyễn Trung Thành** * GS. TS. Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội. ** Phó Viện trưởng Viện Khoa học Môi trường và Xã hội. Thông tin bài viết: Từ khóa: Công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình. Lịch sử bài viết: Ngày nhận bài : 08/07/2020 Biên tập : 17/7/2020 Duyệt bài : 22/7/2020 Article Infomation: Keywords: Publication, transparency, accountability. Article History: Received : 08 Jul. 2020 Edited : 17 Jul. 2020 Approved : 22 Jul. 2020 Tóm tắt: Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng đã nhấn mạnh: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) do Đảng lãnh đạo là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị...”2. Vì vậy, để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền XHCN, trước hết cần xây dựng bộ máy hành chính nhà nước liêm chính, hiệu lực, hiệu quả. Mục tiêu đó gắn liền với việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN). Trong phạm vi bài viết này, các tác giả tập trung phân tích những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam; vị trí, vai trò và những vấn đề đặt ra đối với việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình nhằm đáp ứng yêu cầu của xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Abstract: The Resolution of the XII Congress of the Party has emphasized: “Continuation of development and improvement of the socialist rule-of-law socialist state led by the Communist Party is the core task to reform the political system...”. Therefore, in order to successfully develop a rule-of-law socialist state, first of all, it is necessary to establish an effective and effective state administrative apparatus with high integrity. That goal is associated with the implementation of publicity, transparency and accountability of state administrative agencies (the State’s administrative agencies). Within the scope of this article, the authors focus on analysis of the basic characteristics of the Socialist State of Vietnam; positions, roles and issues for the implementation of publication, transparency and accountability to meet the requirements of development of a socialist rule of law in Vietnam 1 Bài viết là sản phẩm của Đề tài cấp Quốc gia “Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” mã số KX 01.41/16-20, thuộc Chương trình KH&CN trọng điểm cấp Quốc gia KX.01/16-20. 2 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội 2016. Số 15 (415) - T8/20204 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 1. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Ở Việt Nam, khái niệm “Nhà nước pháp quyền XHCN” lần đầu tiên được nêu ra tại Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (ngày 29/11/1991) và tiếp tục được khẳng định tại Hội nghị toàn quốc giữa nhiệm kỳ khoá VII của Đảng năm 1994 cũng như trong các văn kiện khác của Đảng. Tiếp theo là tại các Đại hội lần thứ X và XI của Đảng đã có bước phát triển về chất trong nhận thức về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Thể chế hoá quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Đảng, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “1. Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; 2. Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức; 3. Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Xuất phát từ bản chất Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam cần được xây dựng trên cơ sở đáp ứng các nguyên tắc sau: (1) Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; (2) Thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, mọi chủ thể trong xã hội đều phải tôn trọng và nghiêm chỉnh thực hiện pháp luật mà Hiến pháp là đạo luật tối cao, bộ luật gốc mang tính nền tảng; (3) Khẳng định và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, tôn trọng sự bình đẳng của mọi cá nhân trong thụ hưởng và phát triển quyền, không có sự phân biệt đối xử, trước tiên và chủ yếu trong việc tham gia vào công tác quản lý nhà nước và xã hội; (4) Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật; (5) Bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân. Quyền và nghĩa vụ của công dân được pháp luật thừa nhận, tôn trọng và bảo đảm thực hiện, thúc đẩy trong khuôn khổ luật pháp. Bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là nhà nước đặt dưới sự điều chỉnh tối cao của pháp luật. Do đó, pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải bảo đảm tính công khai, minh bạch, khả thi và hiệu quả, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật và bảo vệ quyền con người. 2. Vị trí, vai trò của công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, “công khai” nghĩa là mọi hoạt động của Nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có thể tiếp cận được các quyết định của Nhà nước một cách dễ dàng. “Minh bạch” nghĩa là không những phải công khai mà còn phải trong sáng, không khuất tất, không rắc rối, không gây khó khăn cho công dân trong tiếp cận thông tin. Minh bạch luôn phải gắn với trách nhiệm, đòi hỏi Chính phủ và đội ngũ cán bộ, công chức phải công khai quá trình thực hiện công việc cho các bên quan tâm. Ở góc độ này, minh bạch có mối quan hệ chặt chẽ với trách nhiệm, vì có trách nhiệm mới có xu hướng công khai và đảm bảo các điều kiện cho công khai. Trách nhiệm giải trình được coi là một trong những yếu tố quan trọng của một nền chính trị dân chủ, giúp thiết lập và duy trì mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân. Trong mô hình quản trị nhà nước, giải trình giúp người dân biết được “Nhà nước đang làm gì và đang làm như thế nào?”. Giải trình là một phần của quản trị nhà nước đồng thời là yếu tố giúp tăng tính hợp pháp cũng như độ tin cậy của Nhà nước trong mắt người dân. Do vậy, trách nhiệm giải trình được hiểu là nghĩa vụ cung cấp thông tin một cách đầy đủ, rõ ràng về những dữ liệu do mình tạo ra và phải chịu trách nhiệm về hoạt động đó. Với ý nghĩa đó, trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước bao gồm 2 nội dung cơ bản đó là nghĩa vụ cung cấp, lý giải thông tin và phải gắn với trách nhiệm pháp lý của tổ chức, cá nhân giải trình. Nhà nước pháp quyền XHCN là một mô hình nhà nước mà Việt Nam đang hướng tới, trong đó kết hợp giữa một số yếu tố cơ bản của “xã hội pháp quyền” với đặc thù của hệ thống chính trị nước ra, đó là hệ thống chính trị nhất nguyên, do một đảng chính trị là Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Tính nhất nguyên còn thể hiện ở chỗ, mặc dù có tiếp thu những yếu tố hợp lý của các học thuyết chính trị, pháp lý khác, song nền tảng tư tưởng về tổ chức, vận hành của bộ máy nhà nước và quản lý xã hội là chủ nghĩa Mác Lênin. Vì vậy, việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình đóng một vai trò vô cùng quan trọng trong việc xây dựng và vận hành của một “xã hội pháp quyền” theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp. “Xã hội pháp quyền” theo nghĩa hẹp thể hiện ở việc hạn chế sự tùy tiện trong việc sử dụng quyền lực nhà nước, mà điều này đòi hỏi phải “ràng buộc quyền lực vào các đạo luật được xây dựng rõ ràng và chặt chẽ”3. Đây chính là một đòi hỏi về sự công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực thi pháp luật, để có thể “buộc các quan chức chính quyền và công dân phải hành xử phù hợp với pháp luật”4. “Xã hội pháp quyền” theo nghĩa rộng được hiểu là “một hệ thống/cơ chế mà trong đó không có chủ đề nào, ngay cả nhà nước, đứng trên pháp luật; nơi mà pháp luật bảo vệ các quyền cơ bản và tất cả mọi người đều có thể tiếp cận với công lý”5. Hệ thông/cơ chế đó không thể xây dựng và vận hành được trong bối cảnh thiếu công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Để buộc mọi cá nhân, tổ chức, thiết chế, cả công và tư, đều phải tuân thủ pháp luật thì pháp luật phải được xây dựng một cách minh bạch, được công bố công khai, được áp dụng bình đẳng. Nguyên tắc thượng tôn pháp luật cũng đòi hỏi các chủ thể có liên quan chịu trách nhiệm trước pháp luật và trách nhiệm giải trình trước các chủ thể khác, từ đó mới có thể tạo lập sự tin cậy, tính công bằng trong áp dụng pháp luật, ngăn ngừa sự tùy tiện trong việc xây dựng và thực thi pháp luật. Mặc dù không hoàn toàn đồng nhất với “xã hội pháp quyền”, nhưng do kết hợp nhiều yếu tố của “xã hội pháp quyền” nên công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình cũng có vị trí, vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng và vận hành Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Cụ thể, vị trí, vai trò của công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình thể hiện rõ nhất qua việc những vấn đề này là cơ sở để hiện thực hoá hai đặc trưng cơ bản sau đây của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam: Đặc trưng thứ nhất, Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của Nhân dân. Đặc trưng này có nghĩa là Nhà nước phải công khai, minh bạch và có trách nhiệm giải trình trước Nhân dân; nó cũng có nghĩa Nhân dân-với tư cách là chủ thể lập nên Nhà nước-có quyền yêu cầu Nhà nước phải công khai, minh bạch cũng như phải báo cáo, chịu trách nhiệm trước Nhân dân về tổ chức và hoạt động của mình. Đặc trưng thứ hai, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong 5Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 3 Xem Rule of Law, tại https://www.lexico.com/en/definition/rule _of_law, truy cập ngày 25/10/2019. 4 Xem: Brian Tamanaha (2007), “A Concise Guide to the Rule of Law”, tr.3, tại =1012051, truy cập ngày 28/10/2019. 5 Xem: The World Justice Project, tại: truy cập ngày 25/10/2019. việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện quyền lực nhà nước của Nhân dân thông qua các tổ chức xã hội. Trong đặc trưng này, việc các cơ quan nhà nước thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình vừa là một yêu cầu, vừa là một điều kiện để Nhân dân có thể thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của mình với hoạt động của các cơ quan. 3. Yêu cầu đặt ra đối với việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình đáp ứng yêu cầu của xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Thứ nhất, yêu cầu gắn vấn đề công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức, hoạt động của các CQHCNN với việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình có thể kiểm soát được việc sử dụng quyền lực nhà nước một cách hiệu quả nhất, vì thế phải xem công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình như là một yếu tố cấu thành cốt lõi trong mọi chiến lược, kế hoạch, chính sách, pháp luật về kiểm soát quyền lực của bộ máy CQHCNN. Thứ hai, yêu cầu về xây dựng, áp dụng các quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp của cán bộ, công chức, viên chức hành chính. Quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp cần đưa ra những yêu cầu về thái độ, hành vi của cán bộ, công chức, viên chức hành chính khi thi hành công vụ. Đồng thời, các hình thức xử lý trách nhiệm cũng cần được quy định rõ và tương xứng nhằm đảm bảo thực hiện các quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp trên thực tế. Mặt khác, cần giáo dục, nâng cao ý thức của cán bộ, công chức hành chính về thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự liêm chính. Mỗi cán bộ, công chức hành chính phải coi công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong thi hành công vụ là trách nhiệm của mình. Tính liêm chính thể hiện phẩm chất của mỗi người và cần được coi như một yêu cầu bắt buộc đối với cán bộ, công chức - những người công bộc của nhân dân và phải gương mẫu trước Nhân dân. Thứ ba, yêu cầu bảo đảm sự tuân thủ pháp luật về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của các CQHCNN. Bảo đảm sự tuân thủ pháp luật về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải thực hiện nghiêm túc các quy định có liên quan của của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, đặc biệt là quy định tại Điều 9, trong đó việc công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình phải bảo đảm chính xác, rõ ràng, đầy đủ, kịp thời theo trình tự, thủ tục của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền và phù hợp với quy định của pháp luật. Tuân thủ pháp luật về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình đòi hỏi áp dụng nhiều hình thức công khai khác nhau để các chủ thể có thể theo dõi, giám sát bộ máy nhà nước nói chung, các CQHCNN nói riêng. Bảo đảm sự tuân thủ pháp luật về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình đòi hỏi phải nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong vấn đề này, thông qua việc chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc quyền quản lý thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình. Thứ tư, yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch trong xây dựng chính sách, pháp luật. Cần thực hiện nghiêm túc, hiệu quả việc tham vấn ý kiến người dân và doanh nghiệp về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; kết hợp với việc minh bạch hóa quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình, ban hành các chính sách, pháp luật của Nhà nước. Đồng thời, cần chú trọng rà soát, hệ thống hóa, công bố danh mục tài liệu bí mật nhà nước để ngăn ngừa, hạn chế việc lợi dụng bí mật nhà nước theo nguyên tắc: Công khai là tối đa, bí mật là tối thiểu. Số 15 (415) - T8/20206 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Quản lý nhà nước không tách rời thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quyết định đối với các chủ thể quản lý. Vì vậy, cần hoàn thiện khung khổ pháp luật để tăng cường công tác kiểm tra việc thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị hành chính, cũng như các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động của các ngành, các cơ quan, đơn vị hành chính nhằm đảm bảo sự công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình. Thứ năm, yêu cầu về việc nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện công khai, minh bạch. Các cơ quan nhà nước cần thực hiện nghiêm quy định về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động, có trách nhiệm giải trình rõ những ý kiến, kiến nghị của người dân về các vấn đề liên quan, đem lại hiệu quả cao nhất trong vấn đề này. Đồng thời, Nhà nước cần đẩy mạnh cải cách hành chính theo hướng đơn giản hóa để tạo thuận lợi nhất cho các tổ chức, cá nhân khi có yêu cầu giải quyết công việc; tạo điều kiện để người dân có thể giám sát và kiểm soát được hoạt động của cơ quan công quyền với phương châm lấy sự hài lòng của người dân và doanh nghiệp làm thước đo của hiệu quả hành chính công. Thứ sáu, yêu cầu về nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức hành chính trong thực thi công vụ. Việc này đòi hỏi phải tổ chức thực hiện tốt quy định của Luật Cán bộ, công chức; xây dựng và thực hiện chế độ, định mức công việc theo vị trí việc làm gắn với phân công rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cán bộ, công chức hành chính. Việc đảm bảo công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong đánh giá cán bộ, công chức hành chính và sự minh bạch trong quản trị nhà nước sẽ tạo thuận lợi cho người dân giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, trong đó, việc xây dựng, thực hiện định mức theo vị trí việc làm và trách nhiệm công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình là điều kiện để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính liêm chính, kỷ cương, trách nhiệm. Nhà nước cũng cần duy trì và nâng cao chất lượng quản lý hoạt động cơ quan hành chính theo tiêu chuẩn ISO hiện đã và đang áp dụng tại một số cơ quan, đơn vị. Ngoài ra, Nhà nước cần hoàn thiện và thực hiện các bộ quy tắc ứng xử, đạo đức công vụ để công dân có căn cứ giám sát hoạt động của cán bộ, công chức và cơ quan hành chính. Thứ bảy, yêu cầu đảm bảo sự giám sát của người dân và quyền giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội. Sự tham gia của Nhân dân vào quản trị nhà nước không chỉ làm cho các quyết định của Nhà nước được ban hành sát với thực tế, mà còn là cơ sở tăng cường sự minh bạch hoạt động của cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ. Vì vậy, cần đảm bảo sự giám sát của người dân và quyền giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội trên thực tế. Ngoài ra, cần phát huy vai trò của báo chí và các phương tiện thông tin đại chúng trong việc cung cấp thông tin về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, các CQHCNN nói riêng, tạo diễn đàn tranh luận cho công chúng và tạo dư luận để thúc đẩy tiến trình, nội dung minh bạch hóa hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, các CQHCNN nói riêng. Kết luận: Quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đang phải đối mặt với không ít khó khăn, thách thức. Yêu cầu đặt ra là Đảng phải luôn đảm bảo được tính chính đáng trong cầm quyền của mình thể hiện uy tín, sự tin tưởng, sự cuốn hút của Đảng đối với Nhân dân; tính hiệu quả trong lãnh đạo phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, đáp ứng yêu cầu, lợi ích của Nhân dân. Do đó, việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các CQHCNN là điều kiện tiên quyết, có ý nghĩa to lớn đối với công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. (Xem tiếp trang 16) 7Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP